2.本章通过对辽宁地方财政科三费投入状况和运行效益的回顾与总结，对其发展态势和投入水平进行描述和定位，指出存在的主要问题，为其它章节对问题的深层次分析和对策的提出奠定基础。
3.本章把研究的重点放在“九五”期间（1996-2000年）。这一方面是受限于统计数据资料，但更重要的考虑，是能使我们的分析更具针对性和有现实意义，更好地为当前的科技部门管理工作服务。
4.本章的分析研究从以下四个层次进行：
（1）通过全省总量（包括省本级、市本级、区（县）级）的分析，判断辽宁地方财政科三费的总体发展态势及在全国的水平；
（2）通过对省本级中省科技厅掌握的科三费的分析，判断其发展态势并利于在各省之间进行比较研究；
（3）由于不掌握各市科技三项费的具体使用情况，我们只对省科技厅科三费运行效益进行了分析，但也应该能从总体上基本反映出全省的情况。
（4）对市级科三费（含区（县）级）和市本级科三费（不含区（县）级）的分析，主要判断各市科三费的投入水平及发展态势；
5.为了使分析结论更具可信性，本章尽量采用连续性数据，并大量地使用了统计表格，主要分析结论都建立在对相对量指标上（文中有关的主要统计指标解释附本章后）。
二、全省地方财政科三费投入现状
1.总量增长迅速，发展势头良好
2000年，全省地方财政科三费首次突破10亿元大关，从上年的7.59亿元猛增至10.24亿元。“八五”以来，总量始终居于全国三甲之列。“九五”期间累计投入科三费33.87亿元，为“八五”期间的2.66倍。
地方财政科三费占地方财政支出的比重不断提高。2000年，占地方财政支出的比重已接近2%，比1995年增长1.51个百分点。
“九五”期间,地方财政科三费的年均增长速度为24.14%,而同期全省地方财政支出增长速度为24.1%,高出0.04个百分点；占地方财政收入和全省GDP比重的比重呈连续上升势头。2000年分别占4.35%、0.22%,为近年来最高。
“九五”期间，占地方财政科技拨款比重均在60%以上，平均为64.81%，远远高于全国地方财政49.59%的平均水平。同“八五”期间比较，这一比重增长了7.21个百分点。
表1“九五”期间辽宁地方财政科三费基本情况
年份19961997199819992000
全省地方财政科三费（亿元）4.635.086.337.5910.24
年增长速度（%）31.539.7224.6119.9134.91
占全省地方财政科技拨款比重（%）62.5560.9164.0668.2768.26
占全省地方财政支出比重（%）1.471.491.621.661.98
占全省地方财政收入比重（%）2.942.933.033.384.35
占全省GDP比重（%）0.150.140.160.180.22
全国地方财政科三费（亿元）49.9063.7773.8894.93120.12
占全国地方财政科技拨款比重（%）47.1647.6049.6350.4253.14
占全国地方财政支出比重（%）0.860.950.951.041.14
数据来源及有关说明:
1.本文所引用数据，除另有注明之外，均来自科技部、财政部全国地方财政科技拨款统计结果。
2.地方财政科技三项费、地方财政科技拨款和地方财政支出均采用当年价格，在计算增长速度时未考虑价格因素。
表2-1地方财政科技三项费在全国位次情况单位：亿元
辽宁广东吉林山东江苏四川浙江河南黑龙江福建河北
1995年3.523.733.222.432.332.191.781.401.481.381.24
在全国位次2134567981113
1996年4.634.784.463.423.293.012.192.031.991.971.91
在全国位次2134567891011
1997年5.086.315.774.374.342.702.942.652.232.743.14
在全国位次3124597101186
1998年6.337.404.626.264.992.784.082.762.722.993.74
在全国位次2153496101187
1999年7.6013.102.567.975.723.115.593.664.124.274.34
在全国位次31162411510876
2000年10.2421.472.629.257.923.609.183.544.225.124.74
在全国位次21163512413867
表2-2地方财政科三费占地方财政支出比重在全国位次情况单位：%
辽宁北京吉林山东江苏四川浙江陕西福建
1995年1.290992.660.880.920.790.990.790.80
在全国位次241658487
1996年1.470.863.070.951.060.921.030.850.98
在全国位次21117394126
1997年1.490.773.441.141.190.981.221.011.22
在全国位次21717512393
1998年1.620.782.431.281.180.871.420.971.17
在全国位次217145143118
1999年1.661.101.091.451.180.861.621.041.53
在全国位次11112510172134
2000年1.
980.701.011.511.340.802.130.941.58
在全国位次2211357161154
2.和中央财政科三费投入水平相比，尚有不小差距
“九五”期间,中央财政科三费的年均增长速度为26.66%,高出辽宁2.12个增长百分点；科三费占中央财政支出的比重虽从最初的7.21%降至2000年的5.02%，但也远远高于同期辽宁1.47%至1.98%之间的水平；科三费占全国GDP比重的最高值为0.31%、最低值为0.23%，最低值也高于辽宁的最高值水平。
表3“九五”期间全国中央财政科三费基本情况
年份19961997199819992000
全国中央财政科三费（亿元）155.01189.97189.90272.80277.22
年增长速度（%）34.6127.8015.8528.4926.53
占全国中央财政科技拨款比重（%）44.4646.4643.3050.1648.16
占全国中央财政支出比重（%）7.217.506.086.575.02
占国家财政收入比重（%）2.092.201.922.382.07
占全国GDP比重(%)0.230.250.240.330.31
3.和兄弟省市相比，面临严峻挑战
(1)和领头羊广东比，差距在不断拉大
1996年，广东的地方财政科三费为4.78亿元，我们仅与之相差0.15亿元。但到2000年,广东已达21.47亿元，为辽宁的2.1倍;
1996年，辽宁的地方财政科三费占地方财政支出的比重为1.47%，要远远高于广东0.80%的水平，但到2000年,广东已达1.99%，反超过辽宁0.01个百分点。
从中可以看出，广东的地方财政科三费，无论规模总量还是相对投入强度，从“九五”以来其发展速度都要远远高于辽宁，我们和广东的差距正在迅速拉大。究其原因，我们认为主要在于经济实力之间的差距。从GDP总量看，1996年广东为辽宁的2.06倍，2000年为辽宁的2.07倍；从地方财政收入看，1996年广东为辽宁的3.07倍，2000年则为辽宁的3.87倍；从地方财政支出看，1996年广东为辽宁的1.91倍，2000年则为辽宁的2.09倍；从地方财政科技拨款看，1996年，辽宁和广东基本持平，但到了2000年，广东则为辽宁的2.1倍。从中可以看出，科技和经济发展之间有极为密切的关系。
表4广东、辽宁地方财政科三费对比情况单位：亿元
1996年
2000年
广东(A)辽宁(B)A/B广东(A)辽宁(B)A/B
国内生产总值(GDP)6519.143157.692.069662.234669.062.07
地方财政收入479.45157.53.04910.56235.43.87
地方财政支出601.23314.781.911080.31518.082.09
地方财政科技拨款11.817.411.5939.4213.502.92
其中:科技三项费4.784.631.0321.4710.242.10
科技三项费占地方财政支出比重(%)0.801.470.541.991.981.01
资料来源:《中国统计年鉴（1998）》，《中国统计年鉴（2001）》。
（2）山东、浙江、福建等省迅速赶上来，差距不断在缩小
山东地方财政科三费曾于1999年超过辽宁居全国第2位，只是在2000年又退居辽宁之后。其科三费总量从1995年的2.43亿元迅速增至9.25亿元,紧跟广东和辽宁之后;
浙江地方财政科三费从1995年的1.78亿元一路升至2000年的9.18亿元,紧随山东之后，在全国的位次也从第7位升至目前的第4位；占地方财政支出的比重从1995年的0.99%猛增至2000年的2.13%，从当时的全国第4位到2000年居于全国之首;
福建地方财政科三费于2000年挺进5亿元，从1995年的1.38亿元增至2000年的5.12亿元,在全国的位次从第11位升至目前的第6位；占地方财政支出的比重从1995年的0.80%增至2000年的1.58%,从当时的全国第7位升到2000年的第4位。
河北的地方财政科三费增长也较为迅速，2000年达到4.74亿元,在全国的位次从1995年的第13位迅速升至第7位。
以上省份，山东、浙江、福建和辽宁同为沿海经济较为发达地区，但市场经济基础目前较辽宁更为完善，经济发展充满活力；河北依托首都优势，经济发展很快。这些使上述省份能够对科技发展给予更强有利的支持和关注。
（3）北京、上海在中科院所属和中央部委所属科研机构等方面的优势地位非辽宁所能及
尽管从统计数据上看，北京和上海地方财政科三费和占地方财政支出的比重居于全国中下游水平，但它们集中了大量的中科院和中央部委所属科研院所，是中央财政科三费的重要流向地。同时，随着中国加入WTO，以及2008年北京奥运会的举办（这届奥运会的一个申办主题为科技奥运）和上海浦东大开发带来的机遇，北京作为全国政治、科技、文化、教育的中心，上海作为国际化大都市的地位将得到进一步的巩固和加强，中央和地方政府势必加强对其科技发展的支持力度，而跨国公司研发活动的国际化，北京和上海应该是全国受益最多的省份之一。这一切都远非辽宁所及。（4）西部省份发展潜力巨大
西部省份除陕西、四川之外，地方财政科三费水平普遍偏低。国家西部大开发战略的实施，为西部各省的科技发展带来了机遇。西部省份普遍加大了对科技发展的支持力度。陕西的省本级科三费（12811万元）及其占同级财政支出的比重（1.77%）,1999年分别居全国的第7位、第5位；1999年，宁夏占地方财政支出比重居全国之首，山西、云南、广西、四川也居前十名之列。这样，在当年省本级科三费占同级财政支出比重全国前10名的省份中，西部地区占据6席。这一发展势头不容我们忽视。
二、省科技厅科三费情况
1.省本级科三费增长较快，但低于同级财政支出平均增长速度
2000年，省本级科三费达2.75亿元，是1996年的2.28倍。从全国情况看，1999年从上年全国的第7位升至第3位，位居北京（39022万元）、天津（21075万元）之后，略高于上海（19237万元）；占省本级财政支出比重为2.36%，居宁夏（2.58%）、浙江（2.45%）之后,居全国第3位。
整个“九五”期间，
省本级科三费的平均增长速度为24.5%，增长速度应该说不慢。但由于低于同期省本级财政支出年均增长速度1.1个百分点，占省本级财政支出的比重也由1996年的2.88%降至2000年的2.60%。
表5“九五”期间省本级科三费情况
年份19961997199819992000
省本级科三费（万元）1210011850127912063627535
比上年增长（%）--5.999.2361.3333.43
占省本级财政支出比重（%）2.882.622.322.332.60
省本级地方财政支出（万元）4198924516955503828862971058125
比上年增长（%）-7.5721.8561.0311.94
注：省本级科技三项费含风险资金,其中1999年5000万元,2000年15000万元。
表6-1省本级科三费在全国位次情况单位：万元
辽宁北京上海山东广东江苏黑龙江陕西天津
1999年206363902219237179401307510354124511281121075
在全国位次31458141072
2000年275353408121160125791780311332137901536136987
在全国位次324116141091
表6-2省本级科三费占省本级财政支出比重在全国位次情况单位：%
辽宁浙江宁夏山东陕西山西吉林云南广西四川
1999年2.362.452.581.781.771.771.521.441.411.35
在全国位次32145578910
2000年2.602.661.711.071.341.251.101.460.930.7
在全国位次21411891071621
2.省科技厅科三费增长停滞不前
2000年，归口省科技厅管理的省本级科三费为10291万元，和上年比没有变化，比“九五”起始年还有所减少。1999、2000年，省财政从科三费中分别列支5000万元、15000万元用于支持风险投资，这样实际归口省科技厅管理的科三费并未增长，2000年仅居全国第9位，比上年又后移一位，远远落后于北京、上海之后，也低于我们的近邻黑龙江。由于省财政计划5年内将风险投资资金从省本级科三费中列支10亿元，预计省科技厅管理的科三费数量在今后一个时期内很难有大的增长。
表7省科技厅科三费在全国位次情况单位：万元
辽宁北京上海黑龙江广东天津江苏山东山西河南
1999年102911841019237121551170011190110451099077207388
在全国位次82134567910
2000年102912753121160137901570011581123201170080498033
在全国位次912437561112
3.省本级科三费中科技厅所占比重下降趋势明显
1996年，归口省科技厅管理的科三费占省本级财政支出的比重约为90%，但到2000年，这一比重仅为37.37%；占省本级财政支出的比重也从2.58%降到不足1%。可以说，归口省科技厅管理的科三费无论是绝对量还是相对量，下降趋势都非常明显。
表8“九五”期间归口省科技厅管理的科三费情况
年份19961997199819992000
省本级科三费中省科技厅经费（万元）1085010200111411029110291
占省本级科三费比重（%）89.6786.0887.1049.8737.37
占省本级财政支出比重（%）2.582.262.021.160.97
从全国1999年的情况看，省本级科三费全部或基本全部由省科技厅掌握的省市有江苏、上海、福建、湖北和黑龙江，但也有约1/3的省份在50%以下。2000年,辽宁仅为37.37%，在全国列第23位，比上年后移3位。对于这种状况，在我们没有进行深入调查研究之前，不好对此妄加评断，但从管理部门的职能和科技发展的自身特点，这一比例过低无疑会削弱省科技厅各项科技计划的资金支持力度，不利于国家科技计划项目和国家中小型企业技术创新基金匹配资金的落实，对科技事业的发展带来不利的影响。
表9省科技厅科三费占省本级科三费比重在全国位次情况单位：%
注:1.江苏省科委管理的科技三项费大于省本级总数，这与财政决算体制有关，省本级决算数是指安排在省级单位的经费，省级经费安排在非省级单位，不列入省本级决算。
2.海南、没有提供省本级决算数字。
三、省科技厅科三费运行效益分析
对地方财政科三费的执行情况的跟踪和调查，一直是我们科技管理工作的一个非常薄弱的环节。以省科技厅科三费执行情况为例，1966年原省科委根据国务院对科研经费归口管理的决定，开始负责编制、分配科三费和科学事业费，由于没有建立相应的统计调查制度，直到目前，也很难对科三费的运行效益进行科学准确的分析和评价。另外，由于科三费是归口管理，省计委、经贸委等有关部门掌握的科三费的执行情况，我们更是无从了解。在此，我们只截取了“九五”期间，对省科技厅科三费支持的各类科技计划的执行情况进行了分析。由于掌握的统计数据十分有限，统计数据本身也比较粗略，以下的分析结论仅供有关部门参考。1.坚持“有限目标、突出重点”，项目资助强度增强
为使科技计划结构合理、层次分明、重点突出，省科技厅对科技计划体系作了进一步调整，把科技计划分为应用基础研究、科技攻关、科技产业化三个层次，安排科技计划项目数量逐年减少，项目资助强度逐年加大。2000年计划项目数量仅为1996年的21.42%，但项目资助强度为该年的3.54倍。
表10“九五”期间省科技厅科技计划基本情况
年份科技三项费（万元）项目数（项）资助强度（万元/项）
合计57773307918.8
19961085010979.9
199710200104210
19981114145623
19991029124941.3
20001029123543.8
资料来源(表10-13)：《辽宁省科学技术年度报告》（1997-2001），辽宁省科学技术厅。
2.突出农业和工业的基础性地位,促进农业和工业经济发展
根据1998-2000年的统计结果，省科技厅工业和农业科技计划项目经费约占计划经费总量的80%。在农业方面，以实施促进农业产业发展的关键技术为重点,加强农业高新技术研究，实施“科技进山增效工程”和加强农业现代化科技示范区建设，取得了显著的社会经济效益。在工业方面，紧紧围绕我省国有大中型企业三年摆脱困境，加速产业结构、技术结构的调整和优化，重点攻克解决了一批经济建设中迫切需要解决的热点、难点和重点问题，为提高企业的技术创新能力，提高企业产品在市场中的竞争能力起到重大作用。
表11省科技厅计划项目行业分布情况
项目数（项）经费（万元）经费比例
1998年1999年2000年1998年1999年2000年1998年1999年2000年
合计456249235111411029110291100100100
工业2841319949004610342844.044.833.41
农业84596837603478391533.733.838.04
社会发展36273216101369134514.513.313.07
软科学2829294204228233.84.17.9
其它24374514127804.04.07.6
3.以高新技术产业为主线,加大投入力度
加速发展高新技术产业是我省老工业基地振兴发展的关键，是我省科技工作的重点。2000年省科技厅科技产业计划项目中，电子信息、先进装备、生物工程和新材料项目数量所占比重依次为25.4%、19.8%、19.4%、14.6%，经费所占比例依次为24.4%、19.6%、19.9%、15.8%。省科技厅通过组织实施以高新技术改造传统产业为主要内容的“新高地”计划和“1355”高新技术产业化工程，有利地推动了全省高新技术产业的发展，为我省高新技术产业快速发展作出了重要贡献。其中“1355”工程是我省高新技术产业实现“跨越式发展”的主导工程，集中了我省大部分高新技术产业化项目，涉及的150余家企业是我省发展高新技术产业的中坚。
表12省科技厅科技产业化计划项目技术领域分布情况
经费所占比例（%）项目所占比例（%）
1996年1997年1998年1999年2000年1996年1997年1998年1999年2000年
电子信息17.217.82021.524.417.718.720.523.225.4
先进设备23.122.221.419.719.621.621.420.818.919.8
生物工程17.717.218.319.519.915.816.817.218.619.4
新材料19.318.318.117.115.818.417.118.616.414.6
农业8.58.87.77.87.48.98.27.88.77.1
其它14.215.714.514.412.917.617.815.114.213.7
资料来源:省科技厅发展计划处
4.加强了高新技术的研究和储备
“九五”期间，省科技厅共安排自然科技基金项目1398项,省科技厅投入科技基金3283万元,项目平均资助强度比“八五”期间有较大幅度提高。省优秀青年人才培养基金按每年资助10人，每人资助30万元的规模，在“九五”期间，资金投入强度居全国地方同类基金之首。
从省科技厅科技计划项目层次看，用于高新技术知识储备和技术难题攻关计划项目数量和经费所占的比例，2000年为66.6%、67.3%，分别比1996年高出2.2个和13.0个百分点。
表13省科技厅科技计划项目计划层次情况
经费所占比例（%）项目所占比例（%）
1996年1997年1998年1999年2000年1996年1997年1998年1999年2000年
应用基础研究17.317.715.018.916.552.551.621.723.723.8
科技攻关37.038.735.037.650.811.913.738.439.432.8
科技产业化45.843.548.443.532.735.634.639.936.943.4
资料来源:省科技厅发展计划处
5.经费主要流向沈阳、大连地区
据对省科技厅计划项目不完全统计，1998年以来的三年时间里，流向沈阳市的项目数量约占62.75%，经费约占74.65%；流向大连市的项目数量约占8.12%（大连市计划单列），经费约占4.41%；其它市则很少。究其原因，主要是沈阳、大连在地理、人才、技术、资金等方面较其它市更具优势。
6.存在的主要问题
一是多头管理。科技三项费使用范围极为广泛，按项目类别分别由计委、经贸委等几个部门管理，造成了“铁路警察各管一段”的局面，难以集中有限的资金，使之发挥更大的效益，延缓了科技成果产业化的进程。二是项目分散。“九五”期间，省科技厅虽然压缩了科技计划项目数量，但从全省情况看，项目分散、资金投入相对不足依然是一个普遍存在的问题。项目多而资金不足，科技三项费只能作为导向资金。
四、各市地方财政科三费投入状况简析
从总体上讲，全省各市地方财政科三费投入增长迅速，但总体水平偏低。其中，沈阳、大连在各市中居于遥遥领先地位，在全国部分省会城市和计划单列市中居于中上水平。以下是我们的具体分析。
1996年，全省市级地方财政科三费（含区、县级），只有大连、沈阳、鞍山、抚顺超过1000万元，但2000年本溪、营口、辽阳、盘锦等市也在1000万元以上，这样全省就有一半的市超过了这一水平；1996年，锦州科三费为650万元，尚居全省第7位，但到2000年，科三费只有676万元，增幅很小，位居后列；而葫芦岛的科三费2000年为1996年的4.47倍，从200万元猛增至894万元。虽然沈阳、大连、鞍山地方财政科三费基数大，增长较为困难，但2000年同1996年比，也分别
增长了1.71、1.93、2.19倍。
表14“九五”期间市级财政科技三项费情况单位：万元
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1996年82601358325521643915377650217426719260253421200
在全省位次2134510713861112914
1997年1071815422285010078007516002153131010300161585230
在全省位次2134678131051114912
1998年12965235274598120612399516102356241000685318610441
在全省位次2135471014968131012
1999年14128262175577900115011809747154941504871399573479
在全省位次2138657101249141113
2000年165653645168639221591942676136678216961828850736894
在全省位次2139781461254111310
注:包括区(县)一级的科技三项经费投入。
从科三费占地方财政支出比重看，“九五”期间，除大连、沈阳、鞍山始终保持在1%以上之外，抚顺（1996年）、本溪（1999年）、辽阳（1998年，2000年）、盘锦（2000年）在括号内所注年份高于1%之外，其它各市始终在1%之下。2000年，全省最低的锦州市仅为0.34%，最高的大连为其11.26倍。各市除大连、沈阳和鞍山高于或接近同期全省水平外，其他均远远低于全省水平。
表15“九五”期间市级财政科技三项费占地方财政支出情况单位：%
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1996年1.662.11-1.620.720.330.500.020.450.660.510.230.330.20
在全省位次21-34971385611912
1997年1.792.172.140.540.600.580.400.670.320.900.240.130.450.21
在全省位次3128671051141214913
1998年1.982.951.520.730.790.660.370.560.601.720.970.550.410.32
在全省位次2147681310935121114
1999年1.813.101.610.371.170.670.550.810.402.250.610.280.400.35
在全省位次3141257961128141013
2000年1.883.831.890.360.810.490.340.920.731.081.590.530.460.52
在全省位次31213712146854101311
从各市本级科三费情况看，通过表16和表14的对比可以看出，除沈阳、大连、鞍山外，各市区（县）一级的科三费较少，而且差距不大，也就是说各区（县）科技活动比较薄弱。
表16市本级科技三项费情况单位：万元
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1999年1160568703985810415510694675319440308
其中：科委883436623985810154360393675239440-
占财政支出比重（%）1.820.932.110.221.370.600.850.450.78-
2000年1010032136527681060859267650078211761013850714610
其中：科委61055276810810-1746762905377001012300480-
占财政支出比重（%）-7.732.600.510.700.220.780.780.741.441.170.430.690.71
注：1.市本级科技三项经费不包括区(县)一级财政科技三项费拨款。
2.大连市科技三项费中，含高新区22426万元、经济区2000万元.
从1995年以来对全国14个城市的地方财政科三费的不完全统计结果，沈阳的最低排位是1997年的第6位，其它各年均为第5位。大连的最低排位是1995、1997年的第4位，最高排位是1996、1999年的第2位。从总体上讲，广州、深圳、大连是全国各大城市中财政科三费拨款水平最高的城市，长春、哈尔滨和沈阳、大连差不多。
表17国内部分城市地方财政科技三项费投入情况单位：万元
年份199519961997199819992000
沈阳7972(5)8260(5)10718(6)12965(5)14128(3)16565(5)
大连8808(4)13583(2)15422(4)23527(3)26217(2)36451(3)
哈尔滨6087(6)6991(7)6270(9)10485(6)13343(4)18270(4)
长春20313(1)32493(1)42654(1)31898(1)5514(8)5131(12)
青岛1903(11)-9795(7)2980(12)3920(10)12522(8)
南京1863(12)4323(10)5247(10)7112(10)8052(7)15473(6)
厦门3374(8)5018(9)6512(8)9074(8)3750(11)11627(9)
武汉3169(10)536
0(8)5512(11)7415(9)8553(6)12299(10)
广州10536(2)12287(3)19518(2)26876(2)41450(1)68962(2)
深圳9065(3)11943(4)16248(3)18523(4)-69740(1)
重庆3528(9)7658(6)----
成都4369(7)-11101(5)9194(7)12328(5)13132(7)
西安788(13)681(12)-3542(11)4054(9)4243(13)
宁波-3331(11)---10339(11)
注：表17和表18括号内的数字为统计排序。
从科三费占地方财政的不完全统计结果看，沈阳的最低排位是1997、2000年年的第6位，最高排位为1995年的第3位。大连的最低排位是1997年的第5位，最高排位是2000年的第1位。2000年，深圳、南京、广州居大连之后分列全国前4位。长春这一指标水平在1995-1998年一度居全国之首，但近两年来下滑幅度很大，不排除统计口径上存在问题。
表18国内部分城市地方财政科技三项费占地方财政支出情况单位：%
年份199519961997199819992000
沈阳1.73(3)1.66(5)1.79(6)1.98(5)1.81(5)1.88(6)
大连1.56(4)2.10(3)2.17(5)2.95(2)3.10(3)3.83(1)
哈尔滨1.84(2)3.10(2)2.37(2)1.79(6)3.63(1)2.36(5)
长春7.91(1)10.90(1)12.21(1)11.03(1)1.15(8)1.00(12)
青岛0.56(11)--1.03(12)1.44(6)1.34(10)
南京0.51(12)1.08(7)1.04(10)1.33(10)1.12(9)2.67(3)
厦门1.32(5)1.90(4)2.21(4)2.50(3)0.84(11)1.39(8)
武汉1.01(7)1.36(6)1.13(9)1.35(9)1.16(7)1.38(9)
广州0.95(9)1.01(8)1.40(7)1.53(8)1.86(4)2.55(4)
深圳0.97(8)0.87(10)1.17(8)1.05(11)-3.09(2)
重庆0.87(10)1.00(9)----
成都1.24(6)-2.25(3)1.60(7)3.12(2)1.75(7)
西安0.43(13)0.20(12)-2.43(4)1.05(10)0.57(13)
宁波-0.74(11)---1.23(11)
五、小结
本文的主要分析结论有：
1.全省地方财政科三费增长迅速，发展势头良好。但和中央财政科三费投入水平相比，尚有不小差距，和兄弟省市相比，面临严峻挑战。
2.省本级财政科三费增长较快，但省科技厅科三费增长停滞不前，所占比重下降趋势明显。并预计在未来一段时间内，很难在量上有大的增长。
3.省科技厅科三费运行效益较好，但也存在一些问题亟待解决。
4.各市地方财政科三费投入增长迅速，但总体水平偏低。
通过以上逐层分析，我们注意到，省本级财政科三费拨款水平要高于全省地方财政科三费拨款水平，而后者又远远高于各市的平均水平。在各市中，沈阳、大连又遥遥领先于各市。这说明，辽宁地方财政科三费水平在全国居于前列，很重要的一个原因在于省财政和大连、沈阳投入量大，从总体上带动了全省水平。从这一意义上讲，各级领导的高度重视和社会经济的发展，是促进地方财政提高科三费拨款水平的重要保障和基础。
必须指出，地方财政科三费及其占地方财政支出的比重，只是反映地方政府支持科技发展的一个重要的参考性指标，并不能完全代表政府的科技拨款水平，更不能代表一个地区科技投入的水平。目前，我国的科技拨款还包括科学事业费和科技基建费等；从国内外经验看，企业是技术创新的主体，是全社会科技投入的最主要力量。政府的资金主要用来支持科学研究和社会公用知识的产生，这也是我们设置科技三项费的本来目的，也符合国际上通常的作法。
附：指标解释：
2.本章通过对辽宁地方财政科三费投入状况和运行效益的回顾与总结，对其发展态势和投入水平进行描述和定位，指出存在的主要问题，为其它章节对问题的深层次分析和对策的提出奠定基础。
3.本章把研究的重点放在“九五”期间（1996-2000年）。这一方面是受限于统计数据资料，但更重要的考虑，是能使我们的分析更具针对性和有现实意义，更好地为当前的科技部门管理工作服务。
4.本章的分析研究从以下四个层次进行：
（1）通过全省总量（包括省本级、市本级、区（县）级）的分析，判断辽宁地方财政科三费的总体发展态势及在全国的水平；
（2）通过对省本级中省科技厅掌握的科三费的分析，判断其发展态势并利于在各省之间进行比较研究；
（3）由于不掌握各市科技三项费的具体使用情况，我们只对省科技厅科三费运行效益进行了分析，但也应该能从总体上基本反映出全省的情况。
（4）对市级科三费（含区（县）级）和市本级科三费（不含区（县）级）的分析，主要判断各市科三费的投入水平及发展态势；
5.为了使分析结论更具可信性，本章尽量采用连续性数据，并大量地使用了统计表格，主要分析结论都建立在对相对量指标上（文中有关的主要统计指标解释附本章后）。
二、全省地方财政科三费投入现状
1.总量增长迅速，发展势头良好
2000年，全省地方财政科三费首次突破10亿元大关，从上年的7.59亿元猛增至10.24亿元。“八五”以来，总量始终居于全国三甲之列。“九五”期间累计投入科三费33.87亿元，为“八五”期间的2.66倍。
地方财政科三费占地方财政支出的比重不断提高。2000年，占地方财政支出的比重已接近2%，比1995年增长1.51个百分点。
“九五”期间,地方财政科三费的年均增长速度为24.14%,而同期全省地方财政支出增长速度为24.1%,高出0.04个百分点；占地方财政收入和全省GDP比重的比重呈连续上升势头。2000年分别占4.35%、0.22%,为近年来最高。
“九五”期间，占地方财政科技拨款比重均在60%以上，平均为64.81%，远远高于全国地方财政49.59%的平均水平。同“八五”期间比较，这一比重增长了7.21个百分点。
表1“九五”期间辽宁地方财政科三费基本情况
年份19961997199819992000
全省地方财政科三费（亿元）4.635.086.337.5910.24
年增长速度（%）31.539.7224.6119.9134.91
占全省地方财政科技拨款比重（%）62.5560.9164.0668.2768.26
占全省地方财政支出比重（%）1.471.491.621.661.98
占全省地方财政收入比重（%）2.942.933.033.384.35
占全省GDP比重（%）0.150.140.160.180.22
全国地方财政科三费（亿元）49.9063.7773.8894.93120.12
占全国地方财政科技拨款比重（%）47.1647.6049.6350.4253.14
占全国地方财政支出比重（%）0.860.950.951.041.14
数据来源及有关说明:
1.本文所引用数据，除另有注明之外，均来自科技部、财政部全国地方财政科技拨款统计结果。
2.地方财政科技三项费、地方财政科技拨款和地方财政支出均采用当年价格，在计算增长速度时未考虑价格因素。
表2-1地方财政科技三项费在全国位次情况单位：亿元
辽宁广东吉林山东江苏四川浙江河南黑龙江福建河北
1995年3.523.733.222.432.332.191.781.401.481.381.24
在全国位次2134567981113
1996年4.634.784.463.423.293.012.192.031.991.971.91
在全国位次2134567891011
1997年5.086.315.774.374.342.702.942.652.232.743.14
在全国位次3124597101186
1998年6.337.404.626.264.992.784.082.762.722.993.74
在全国位次2153496101187
1999年7.6013.102.567.975.723.115.593.664.124.274.34
在全国位次31162411510876
2000年10.2421.472.629.257.923.609.183.544.225.124.74
在全国位次21163512413867
表2-2地方财政科三费占地方财政支出比重在全国位次情况单位：%
辽宁北京吉林山东江苏四川浙江陕西福建
1995年1.290992.660.880.920.790.990.790.80
在全国位次241658487
1996年1.470.863.070.951.060.921.030.850.98
在全国位次21117394126
1997年1.490.773.441.141.190.981.221.011.22
在全国位次21717512393
1998年1.620.782.431.281.180.871.420.971.17
在全国位次217145143118
1999年1.661.101.091.451.180.861.621.041.53
在全国位次11112510172134
2000年1.980.701.011.511.340.802.130.941.58
在全国位次2211357161154
2.和中央财政科三费投入水平相比，尚有不小差距
“九五”期间,中央财政科三费的年均增长速度为26.66%,高出辽宁2.12个增长百分点；科三费占中央财政支出的比重虽从最初的7.21%降至2000年的5.02%，但也远远高于同期辽宁1.47%至1.98%之间的水平；科三费占全国GDP比重的最高值为0.31%、最低值为0.23%，最低值也高于辽宁的最高值水平。
表3“九五”期间全国中央财政科三费基本情况
年份19961997199819992000
全国中央财政科三费（亿元）155.01189.97189.90272.80277.22
年增长速度（%）34.6127.8015.8528.4926.53
占全国中央财政科技拨款比重（%）44.4646.4643.3050.1648.16
占全国中央财政支出比重（%）7.217.506.086.575.02
占国家财政收入比重（%）2.092.201.922.382.07
占全国GDP比重(%)0.230.250.240.330.31
3.和兄弟省市相比，面临严峻挑战
(1)和领头羊广东比，差距在不断拉大
1996年，广东的地方财政科三费为4.78亿元，我们仅与之相差0.15亿元。但到2000年,广东已达21.47亿元，为辽宁的2.1倍;
1996年，辽宁的地方财政科三费占地方财政支出的比重为1.47%，要远远高于广东0.80%的水平，但到2000年,广东已达1.99%，反超过辽宁0.01个百分点。
从中可以看出，广东的地方财政科三费，无论规模总量还是相对投入强度，从“九五”以来其发展速度都要远远高于辽宁，我们和广东的差距正在迅速拉大。究其原因，我们认为主要在于经济实力之间的差距。从GDP总量看，1996年广东为辽宁的2.06倍，2000年为辽宁的2.07倍；从地方财政收入看，1996年广东为辽宁的3.07倍，2000年则为辽宁的3.87倍；从地方财政支出看，1996年广东为辽宁的1.91倍，2000年则为辽宁的2.09倍；从地方财政科技拨款看，1996年，辽宁和广东基本持平，但到了2000年，广东则为辽宁的2.1倍。从中可以看出，科技和经济发展之间有极为密切的关系。
表4广东、辽宁地方财政科三费对比情况单位：亿元
1996年
2000年
广东(A)辽宁(B)A/B广东(A)辽宁(B)A/B
国内生产总值(GDP)6519.143157.692.069662.234669.062.07
地方财政收入479.45157.53.04910.56235.43.87
地方财政支出601.23314.781.911080.31518.082.09
地方财政科技拨款11.817.411.5939.4213.502.92
其中:科技三项费4.784.631.0321.4710.242.10
科技三项费占地方财政支出比重(%)0.801.470.541.991.981.01
资料来源:《中国统计年鉴（1998）》，《中国统计年鉴（2001）》。
（2）山东、浙江、福建等省迅速赶上来，差距不断在缩小
山东地方财政科三费曾于1999年超过辽宁居全国第2位，只是在2000年又退居辽宁之后。其科三费总量从1995年的2.43亿元迅速增至9.25亿元,紧跟广东和辽宁之后;
浙江地方财政科三费从1995年的1.78亿元一路升至2000年的9.18亿元,紧随山东之后，在全国的位次也从第7位升至目前的第4位；占地方财政支出的比重从1995年的0.99%猛增至2000年的2.13%，从当时的全国第4位到2000年居于全国之首;
福建地方财政科三费于2000年挺进5亿元，从1995年的1.38亿元增至2000年的5.12亿元,在全国的位次从第11位升至目前的第6位；占地方财政支出的比重从1995年的0.80%增至2000年的1.58%,从当时的全国第7位升到2000年的第4位。
河北的地方财政科三费增长也较为迅速，2000年达到4.74亿元,在全国的位次从1995年的第13位迅速升至第7位。
以上省份，山东、浙江、福建和辽宁同为沿海经济较为发达地区，但市场经济基础目前较辽宁更为完善，经济发展充满活力；河北依托首都优势，经济发展很快。这些使上述省份能够对科技发展给予更强有利的支持和关注。
（3）北京、上海在中科院所属和中央部委所属科研机构等方面的优势地位非辽宁所能及
尽管从统计数据上看，北京和上海地方财政科三费和占地方财政支出的比重居于全国中下游水平，但它们集中了大量的中科院和中央部委所属科研院所，是中央财政科三费的重要流向地。同时，随着中国加入WTO，以及2008年北京奥运会的举办（这届奥运会的一个申办主题为科技奥运）和上海浦东大开发带来的机遇，北京作为全国政治、科技、文化、教育的中心，上海作为国际化大都市的地位将得到进一步的巩固和加强，中央和地方政府势必加强对其科技发展的支持力度，而跨国公司研发活动的国际化，北京和上海应该是全国受益最多的省份之一。这一切都远非辽宁所及。（4）西部省份发展潜力巨大
西部省份除陕西、四川之外，地方财政科三费水平普遍偏低。国家西部大开发战略的实施，为西部各省的科技发展带来了机遇。西部省份普遍加大了对科技发展的支持力度。陕西的省本级科三费（12811万元）及其占同级财政支出的比重（1.77%）,1999年分别居全国的第7位、第5位；1999年，宁夏占地方财政支出比重居全国之首，山西、云南、广西、四川也居前十名之列。这样，在当年省本级科三费占同级财政支出比重全国前10名的省份中，西部地区占据6席。这一发展势头不容我们忽视。
二、省科技厅科三费情况
1.省本级科三费增长较快，但低于同级财政支出平均增长速度
2000年，省本级科三费达2.75亿元，是1996年的2.28倍。从全国情况看，1999年从上年全国的第7位升至第3位，位居北京（39022万元）、天津（21075万元）之后，略高于上海（19237万元）；占省本级财政支出比重为2.36%，居宁夏（2.58%）、浙江（2.45%）之后,居全国第3位。
整个“九五”期间，省本级科三费的平均增长速度为24.5%，增长速度应该说不慢。但由于低于同期省本级财政支出年均增长速度1.1个百分点，占省本级财政支出的比重也由1996年的2.88%降至2000年的2.60%。
表5“九五”期间省本级科三费情况
年份19961997199819992000
省本级科三费（万元）1210011850127912063627535
比上年增长（%）--5.999.2361.3333.43
占省本级财政支出比重（%）2.882.622.322.332.60
省本级地方财政支出（万元）4198924516955503828862971058125
比上年增长（%）-7.5721.8561.0311.94
注：省本级科技三项费含风险资金,其中1999年5000万元,2000年15000万元。
表6-1省本级科三费在全国位次情况单位：万元
辽宁北京上海山东广东江苏黑龙江陕西天津
1999年206363902219237179401307510354124511281121075
在全国位次31458141072
2000年275353408121160125791780311332137901536136987
在全国位次324116141091
表6-2省本级科三费占省本级财政支出比重在全国位次情况单位：%
辽宁浙江宁夏山东陕西山西吉林云南广西四川
1999年2.362.452.581.781.771.771.521.441.411.35
在全国位次32145578910
2000年2.602.661.711.071.341.251.101.460.930.7
在全国位次21411891071621
2.省科技厅科三费增长停滞不前
2000年，归口省科技厅管理的省本级科三费为10291万元，和上年比没有变化，比“九五”起始年还有所减少。1999、2000年，省财政从科三费中分别列支5000万元、15000万元用于支持风险投资，这样实际归口省科技厅管理的科三费并未增长，2000年仅居全国第9位，比上年又后移一位，远远落后于北京、上海之后，也低于我们的近邻黑龙江。由于省财政计划5年内将风险投资资金从省本级科三费中列支10亿元，预计省科技厅管理的科三费数量在今后一个时期内很难有大的增长。
表7省科技厅科三费在全国位次情况单位：万元
辽宁北京上海黑龙江广东天津江苏山东山西河南
1999年102911841019237121551170011190110451099077207388
在全国位次82134567910
2000年102912753121160137901570011581123201170080498033
在全国位次912437561112
3.省本级科三费中科技厅所占比重下降趋势明显
1996年，归口省科技厅管理的科三费占省本级财政支出的比重约为90%，但到2000年，这一比重仅为37.37%；占省本级财政支出的比重也从2.58%降到不足1%。可以说，归口省科技厅管理的科三费无论是绝对量还是相对量，下降趋势都非常明显。
表8“九五”期间归口省科技厅管理的科三费情况
年份19961997199819992000
省本级科三费中省科技厅经费（万元）1085010200111411029110291
占省本级科三费比重（%）89.6786.0887.1049.8737.37
占省本级财政支出比重（%）2.582.262.021.160.97
从全国1999年的情况看，省本级科三费全部或基本全部由省科技厅掌握的省市有江苏、上海、福建、湖北和黑龙江，但也有约1/3的省份在50%以下。2000年,辽宁仅为37.37%，在全国列第23位，比上年后移3位。对于这种状况，在我们没有进行深入调查研究之前，不好对此妄加评断，但从管理部门的职能和科技发展的自身特点，这一比例过低无疑会削弱省科技厅各项科技计划的资金支持力度，不利于国家科技计划项目和国家中小型企业技术创新基金匹配资金的落实，对科技事业的发展带来不利的影响。
表9省科技厅科三费占省本级科三费比重在全国位次情况单位：%
注:1.江苏省科委管理的科技三项费大于省本级总数，这与财政决算体制有关，省本级决算数是指安排在省级单位的经费，省级经费安排在非省级单位，不列入省本级决算。
2.海南、没有提供省本级决算数字。
三、省科技厅科三费运行效益分析
对地方财政科三费的执行情况的跟踪和调查，一直是我们科技管理工作的一个非常薄弱的环节。以省科技厅科三费执行情况为例，1966年原省科委根据国务院对科研经费归口管理的决定，开始负责编制、分配科三费和科学事业费，由于没有建立相应的统计调查制度，直到目前，也很难对科三费的运行效益进行科学准确的分析和评价。另外，由于科三费是归口管理，省计委、经贸委等有关部门掌握的科三费的执行情况，我们更是无从了解。在此，我们只截取了“九五”期间，对省科技厅科三费支持的各类科技计划的执行情况进行了分析。由于掌握的统计数据十分有限，统计数据本身也比较粗略，以下的分析结论仅供有关部门参考。1.坚持“有限目标、突出重点”，项目资助强度增强
为使科技计划结构合理、层次分明、重点突出，省科技厅对科技计划体系作了进一步调整，把科技计划分为应用基础研究、科技攻关、科技产业化三个层次，安排科技计划项目数量逐年减少，项目资助强度逐年加大。2000年计划项目数量仅为1996年的21.42%，但项目资助强度为该年的3.54倍。
表10“九五”期间省科技厅科技计划基本情况
年份科技三项费（万元）项目数（项）资助强度（万元/项）
合计57773307918.8
19961085010979.9
199710200104210
19981114145623
19991029124941.3
20001029123543.8
资料来源(表10-13)：《辽宁省科学技术年度报告》（1997-2001），辽宁省科学技术厅。
2.突出农业和工业的基础性地位,促进农业和工业经济发展
根据1998-2000年的统计结果，省科技厅工业和农业科技计划项目经费约占计划经费总量的80%。在农业方面，以实施促进农业产业发展的关键技术为重点,加强农业高新技术研究，实施“科技进山增效工程”和加强农业现代化科技示范区建设，取得了显著的社会经济效益。在工业方面，紧紧围绕我省国有大中型企业三年摆脱困境，加速产业结构、技术结构的调整和优化，重点攻克解决了一批经济建设中迫切需要解决的热点、难点和重点问题，为提高企业的技术创新能力，提高企业产品在市场中的竞争能力起到重大作用。
表11省科技厅计划项目行业分布情况
项目数（项）经费（万元）经费比例
1998年1999年2000年1998年1999年2000年1998年1999年2000年
合计456249235111411029110291100100100
工业2841319949004610342844.044.833.41
农业84596837603478391533.733.838.04
社会发展36273216101369134514.513.313.07
软科学2829294204228233.84.17.9
其它24374514127804.04.07.6
3.以高新技术产业为主线,加大投入力度
加速发展高新技术产业是我省老工业基地振兴发展的关键，是我省科技工作的重点。2000年省科技厅科技产业计划项目中，电子信息、先进装备、生物工程和新材料项目数量所占比重依次为25.4%、19.8%、19.4%、14.6%，经费所占比例依次为24.4%、19.6%、19.9%、15.8%。省科技厅通过组织实施以高新技术改造传统产业为主要内容的“新高地”计划和“1355”高新技术产业化工程，有利地推动了全省高新技术产业的发展，为我省高新技术产业快速发展作出了重要贡献。其中“1355”工程是我省高新技术产业实现“跨越式发展”的主导工程，集中了我省大部分高新技术产业化项目，涉及的150余家企业是我省发展高新技术产业的中坚。
表12省科技厅科技产业化计划项目技术领域分布情况
经费所占比例（%）项目所占比例（%）
1996年1997年1998年1999年2000年1996年1997年1998年1999年2000年
电子信息17.217.82021.524.417.718.720.523.225.4
先进设备23.122.221.419.719.621.621.420.818.919.8
生物工程17.717.218.319.519.915.816.817.218.619.4
新材料19.318.318.117.115.818.417.118.616.414.6
农业8.58.87.77.87.48.98.27.88.77.1
其它14.215.714.514.412.917.617.815.114.213.7
资料来源:省科技厅发展计划处
4.加强了高新技术的研究和储备
“九五”期间，省科技厅共安排自然科技基金项目1398项,省科技厅投入科技基金3283万元,项目平均资助强度比“八五”期间有较大幅度提高。省优秀青年人才培养基金按每年资助10人，每人资助30万元的规模，在“九五”期间，资金投入强度居全国地方同类基金之首。
从省科技厅科技计划项目层次看，用于高新技术知识储备和技术难题攻关计划项目数量和经费所占的比例，2000年为66.6%、67.3%，分别比1996年高出2.2个和13.0个百分点。
表13省科技厅科技计划项目计划层次情况
经费所占比例（%）项目所占比例（%）
1996年1997年1998年1999年2000年1996年1997年1998年1999年2000年
应用基础研究17.317.715.018.916.552.551.621.723.723.8
科技攻关37.038.735.037.650.811.913.738.439.432.8
科技产业化45.843.548.443.532.735.634.639.936.943.4
资料来源:省科技厅发展计划处
5.经费主要流向沈阳、大连地区
据对省科技厅计划项目不完全统计，1998年以来的三年时间里，流向沈阳市的项目数量约占62.75%，经费约占74.65%；流向大连市的项目数量约占8.12%（大连市计划单列），经费约占4.41%；其它市则很少。究其原因，主要是沈阳、大连在地理、人才、技术、资金等方面较其它市更具优势。
6.存在的主要问题
一是多头管理。科技三项费使用范围极为广泛，按项目类别分别由计委、经贸委等几个部门管理，造成了“铁路警察各管一段”的局面，难以集中有限的资金，使之发挥更大的效益，延缓了科技成果产业化的进程。二是项目分散。“九五”期间，省科技厅虽然压缩了科技计划项目数量，但从全省情况看，项目分散、资金投入相对不足依然是一个普遍存在的问题。项目多而资金不足，科技三项费只能作为导向资金。
四、各市地方财政科三费投入状况简析
从总体上讲，全省各市地方财政科三费投入增长迅速，但总体水平偏低。其中，沈阳、大连在各市中居于遥遥领先地位，在全国部分省会城市和计划单列市中居于中上水平。以下是我们的具体分析。
1996年，全省市级地方财政科三费（含区、县级），只有大连、沈阳、鞍山、抚顺超过1000万元，但2000年本溪、营口、辽阳、盘锦等市也在1000万元以上，这样全省就有一半的市超过了这一水平；1996年，锦州科三费为650万元，尚居全省第7位，但到2000年，科三费只有676万元，增幅很小，位居后列；而葫芦岛的科三费2000年为1996年的4.47倍，从200万元猛增至894万元。虽然沈阳、大连、鞍山地方财政科三费基数大，增长较为困难，但2000年同1996年比，也分别增长了1.71、1.93、2.19倍。
表14“九五”期间市级财政科技三项费情况单位：万元
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1996年82601358325521643915377650217426719260253421200
在全省位次2134510713861112914
1997年1071815422285010078007516002153131010300161585230
在全省位次2134678131051114912
1998年12965235274598120612399516102356241000685318610441
在全省位次2135471014968131012
1999年14128262175577900115011809747154941504871399573479
在全省位次2138657101249141113
2000年165653645168639221591942676136678216961828850736894
在全省位次2139781461254111310
注:包括区(县)一级的科技三项经费投入。
从科三费占地方财政支出比重看，“九五”期间，除大连、沈阳、鞍山始终保持在1%以上之外，抚顺（1996年）、本溪（1999年）、辽阳（1998年，2000年）、盘锦（2000年）在括号内所注年份高于1%之外，其它各市始终在1%之下。2000年，全省最低的锦州市仅为0.34%，最高的大连为其11.26倍。各市除大连、沈阳和鞍山高于或接近同期全省水平外，其他均远远低于全省水平。
表15“九五”期间市级财政科技三项费占地方财政支出情况单位：%
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1996年1.662.11-1.620.720.330.500.020.450.660.510.230.330.20
在全省位次21-34971385611912
1997年1.792.172.140.540.600.580.400.670.320.900.240.130.450.21
在全省位次3128671051141214913
1998年1.982.951.520.730.790.660.370.560.601.720.970.550.410.32
在全省位次2147681310935121114
1999年1.813.101.610.371.170.670.550.810.402.250.610.280.400.35
在全省位次3141257961128141013
2000年1.883.831.890.360.810.490.340.920.731.081.590.530.460.52
在全省位次31213712146854101311
从各市本级科三费情况看，通过表16和表14的对比可以看出，除沈阳、大连、鞍山外，各市区（县）一级的科三费较少，而且差距不大，也就是说各区（县）科技活动比较薄弱。
表16市本级科技三项费情况单位：万元
沈阳大连鞍山抚顺本溪丹东锦州营口阜新辽阳盘锦铁岭朝阳葫芦岛
1999年1160568703985810415510694675319440308
其中：科委883436623985810154360393675239440-
占财政支出比重（%）1.820.932.110.221.370.600.850.450.78-
2000年1010032136527681060859267650078211761013850714610
其中：科委61055276810810-1746762905377001012300480-
占财政支出比重（%）-7.732.600.510.700.220.780.780.741.441.170.430.690.71
注：1.市本级科技三项经费不包括区(县)一级财政科技三项费拨款。
2.大连市科技三项费中，含高新区22426万元、经济区2000万元.
从1995年以来对全国14个城市的地方财政科三费的不完全统计结果，沈阳的最低排位是1997年的第6位，其它各年均为第5位。大连的最低排位是1995、1997年的第4位，最高排位是1996、1999年的第2位。从总体上讲，广州、深圳、大连是全国各大城市中财政科三费拨款水平最高的城市，长春、哈尔滨和沈阳、大连差不多。
表17国内部分城市地方财政科技三项费投入情况单位：万元
年份199519961997199819992000
沈阳7972(5)8260(5)10718(6)12965(5)14128(3)16565(5)
大连8808(4)13583(2)15422(4)23527(3)26217(2)36451(3)
哈尔滨6087(6)6991(7)6270(9)10485(6)13343(4)18270(4)
长春20313(1)32493(1)42654(1)31898(1)5514(8)5131(12)
青岛1903(11)-9795(7)2980(12)3920(10)12522(8)
南京1863(12)4323(10)5247(10)7112(10)8052(7)15473(6)
厦门3374(8)5018(9)6512(8)9074(8)3750(11)11627(9)
武汉3169(10)5360(8)5512(11)7415(9)8553(6)12299(10)
广州10536(2)12287(3)19518(2)26876(2)41450(1)68962(2)
深圳9065(3)11943(4)16248(3)18523(4)-69740(1)
重庆3528(9)7658(6)----
成都4369(7)-11101(5)9194(7)12328(5)13132(7)
西安788(13)681(12)-3542(11)4054(9)4243(13)
宁波-3331(11)---10339(11)
注：表17和表18括号内的数字为统计排序。
从科三费占地方财政的不完全统计结果看，沈阳的最低排位是1997、2000年年的第6位，最高排位为1995年的第3位。大连的最低排位是1997年的第5位，最高排位是2000年的第1位。2000年，深圳、南京、广州居大连之后分列全国前4位。长春这一指标水平在1995-1998年一度居全国之首，但近两年来下滑幅度很大，不排除统计口径上存在问题。
表18国内部分城市地方财政科技三项费占地方财政支出情况单位：%
年份199519961997199819992000
沈阳1.73(3)1.66(5)1.79(6)1.98(5)1.81(5)1.88(6)
大连1.56(4)2.10(3)2.17(5)2.95(2)3.10(3)3.83(1)
哈尔滨1.84(2)3.10(2)2.37(2)1.79(6)3.63(1)2.36(5)
长春7.91(1)10.90(1)12.21(1)11.03(1)1.15(8)1.00(12)
青岛0.56(11)--1.03(12)1.44(6)1.34(10)
南京0.51(12)1.08(7)1.04(10)1.33(10)1.12(9)2.67(3)
厦门1.32(5)1.90(4)2.21(4)2.50(3)0.84(11)1.39(8)
武汉1.01(7)1.36(6)1.13(9)1.35(9)1.16(7)1.38(9)
广州0.95(9)1.01(8)1.40(7)1.53(8)1.86(4)2.55(4)
深圳0.97(8)0.87(10)1.17(8)1.05(11)-3.09(2)
重庆0.87(10)1.00(9)----
成都1.24(6)-2.25(3)1.60(7)3.12(2)1.75(7)
西安0.43(13)0.20(12)-2.43(4)1.05(10)0.57(13)
宁波-0.74(11)---1.23(11)
五、小结
本文的主要分析结论有：
1.全省地方财政科三费增长迅速，发展势头良好。但和中央财政科三费投入水平相比，尚有不小差距，和兄弟省市相比，面临严峻挑战。
2.省本级财政科三费增长较快，但省科技厅科三费增长停滞不前，所占比重下降趋势明显。并预计在未来一段时间内，很难在量上有大的增长。
3.省科技厅科三费运行效益较好，但也存在一些问题亟待解决。
4.各市地方财政科三费投入增长迅速，但总体水平偏低。
通过以上逐层分析，我们注意到，省本级财政科三费拨款水平要高于全省地方财政科三费拨款水平，而后者又远远高于各市的平均水平。在各市中，沈阳、大连又遥遥领先于各市。这说明，辽宁地方财政科三费水平在全国居于前列，很重要的一个原因在于省财政和大连、沈阳投入量大，从总体上带动了全省水平。从这一意义上讲，各级领导的高度重视和社会经济的发展，是促进地方财政提高科三费拨款水平的重要保障和基础。
必须指出，地方财政科三费及其占地方财政支出的比重，只是反映地方政府支持科技发展的一个重要的参考性指标，并不能完全代表政府的科技拨款水平，更不能代表一个地区科技投入的水平。目前，我国的科技拨款还包括科学事业费和科技基建费等；从国内外经验看，企业是技术创新的主体，是全社会科技投入的最主要力量。政府的资金主要用来支持科学研究和社会公用知识的产生，这也是我们设置科技三项费的本来目的，也符合国际上通常的作法。
附：指标解释：
科技型中小企业金融服务发展需要一套完善的金融市场体系支撑，包括担保、保险、创投、股权等市场和信息甄别、知识产权评估机制等。在政策层面，需要包括人才、土地、资本、产业、财税、工商以及知识产权等各方面的政策配合。仅依靠财政为科技型中小企业提供一定的资金支持，而缺乏完善的金融服务市场和其他相关政策的配套支持，会降低财政支持政策的效果，影响科技型中小企业金融服务的有序发展。在市场不完备的背景下，财政政策与其他相关政策的协调配合方面也存在一些明显的问题，这主要是政策之间很难做好协调配合，单项的支持政策较难发挥应有的作用效果。例如，财政贴息制度在缺乏商业银行主动性意愿的情况下，财政贴息制度的实施效果就并不明显。此外，我国在知识产权保护方面没有给予太多的关注，即使财政支持政策为科技型中小企业提供了资本支持，在缺乏知识产权保护的情况下，科技型中小企业获取金融服务也会遇到困难。
(二)缺乏全国性政策性金融机构的支持
目前，我国支持科技型中小企业发展的政策性金融机构体系并不健全，没有服务科技型中小企业发展的全国性政策性金融机构，特别是能够直接发放政策性贷款的机构，而仅有的一些政策性担保机构和政策性产业基金作用非常有限，并不能解决科技型中小企业面临的融资难问题。
(三)财政支持体系缺乏通盘考虑，支持针对性不足
我国财政科技支出的结构存在着失衡，针对性不够，应用研究和试验发展经费支出所占比重大，而对公共产品类型的支出则存在很大的不足。这样的支出结构会造成财政科技支出的针对性不够，同社会资金投入覆盖重叠，从而降低了财政科技经费投入对于科技金融发展的促进作用。例如，我国的股权投资基金的成立属于各省独自管辖的领域，但股权投资基金的业务属于全国甚至全球的，其业务存在集中于一些市场前景好的领域，没有形成差异化和专业化的业务模式，降低了财政资金整体使用效益。
(四)财政支持科技金融的重点选择有所偏差
目前，中央与地方财政支持科技金融发展的重点是担保体系建设和科技信贷，但实际效果不佳。从银行方面考虑，小额贷款、管理成本和经营风险都较高，经济效益差。一旦资金面趋紧，首先会缩减科技小额信贷。从政府角度考虑，科技信贷与政策性担保都需要政府长期给予财政资金支持，其对财政依赖性较大，且越是经济形势欠佳，财政收入趋紧时，支出要求却越高，财政压力越大。从科技型中小企业角度看，科技信贷抵质押或反担保物欠缺，可贷款额度小、期限短，通常年内(资金需求时限内)难以有效解决企业的长期资金需求。从担保机构看，资本金有限，科技企业的反担保物欠缺、风险收益不对称，作为主营业务是不可持续的。这些因素决定了科技担保与信贷在支持科技企业融资方面的效果是有限。综合来看，资本市场融资特别是区域性股权资本市场融资，应该是科技金融体系发展的关键，也应是财政支持的重点，但目前这方面的相关支持政策不多且力度不大。
(五)财政科技支出的持续性不强和管理不佳
科技创新包括了研究开发、成果转化和高新技术产业化等不同的阶段。每一个阶段都需要大量的资金支持，特别是科技成果转化。其过程比较长，需要持续性的投入。但财政科技支出往往很难持续发挥作用，其更多的是一次性投入，持续性不强。且对不同阶段投入的资金管理不佳，缺乏有效的绩效管理。绩效管理理念缺乏，存在重立项、轻绩效问题，战略性综合性绩效评价和机构绩效评价开展少，评价结果运用不充分，项目绩效评价流于形式等问题。(六)财政对于科技金融发展的支撑条件投入不够。科技金融市场发展完善需要有完善的知识产权交易市场、大量专业的科技项目评估机构等提供支撑，目前我国服务于科技成果定价、评估、转移的市场、机构等尚不完善。虽然各项专项资金中虽然明确要对科技型中小企业公共服务平台和服务机构给予支持，但规定过于原则，也没有专业化的运行机构，财政对这些支撑科技金融发展的基础条件投入不足，难以较快速地改善支撑科技金融系统发展的基础状况。
二、构建和完善促进科技型中小企业金融发展的财政政策体系的对策建议
总的来看，我国支持科技型中小企业金融服务发展的财政政策体系是基本完善的，但是由于上述的缺乏政策性机构、市场不完备、统筹考虑不足等，使得该体系还有着调整完善的空间。财政支持是多种支持方式和支持渠道的组合搭配，只有各方方式和渠道共同发挥作用，才能实现良好的政策效应。针对我国的现实情况，应按照风险共担、服务多元、财务可持续、规则简化、政策差异化的原则，在政策缺失部分创新供给，逐步完善构建支持科技型中小企业金融服务发展的财政政策体系，并对原有的支持政策部分，不断优化完善，使其发挥更大的效益。具体来说，我们建议从完善组织机构、培养市场主体、建设服务平台和引导创新服务等四个方面来构建完善我国的财政政策支持体系。
(一)构建完善提供科技型中小企业金融服务的组织机构
1.支持成立部级的科技银行。2009年来，我国各地科技支行、科技分行和科技银行的相继出现，对于科技型中小企业的信贷服务具有重要和积极的意义。但是这些科技银行都是立足于区域，服务范围有限，并且科技银行可能存在服务领域集中的问题。再由于科技银行始终是商业银行，即使在有财政资金给予贷款补贴的情况下，基于自利考虑，也不一定愿意给予一些科技企业和科技创新项目贷款。这种情况下，以财政资金出资成立部级的政策性科技银行显得就有必要。国家科技银行可以在几个方面发挥作用:一是直接为科技型中小企业和创新项目提供低息贷款、甚至无息贷款;二是为支持科技金融体系建设的项目，如科技型中小企业征信系统、知识产权评估系统构建等提供资金支持;三是能够实现国家创新战略，统筹协调全国的科技项目获取金融支持。部级的科研银行在全国开展业务，并在统一的事业部研究安排贷款项目。
2.支持建立在国家层面设立再保险机构。目前我国的科技保险主要立足于区域，服务于区域内的企业。一般来说，同一个区域内会聚集相似的企业，这就造成科技型中小企业风险同质。如此，风险将会聚集在保险企业方面，保险企业不得不要求较高的保费。鉴此，通过设立政府完全出资或者政府参股的部级的政策性再保险机构，为科技保险提供再保险，分担保险企业风险，消除保险企业的后顾之忧，推动其为科技型中小企业提供保险服务将十分必要。国家层面的再保险机构，可能通过在全国范围内、在不同领域进行风险匹配，改变风险结构、化解风险，从而降低科技保险保费，让科技型中小企业能够获取更好相关服务支持。
3.支持建立区域性金融服务机构。大型商业银行在服务科技型中小企业方面是有明显缺陷的，其不如区域性的、专业性的中小金融机构。而在我国，县域银行、社区银行缺失，小额贷款公司在服务科技型企业上专业化程度不够，科技性专业机构数量又十分有限。在区域性科技金融服务机构建设方面，财政资金大有可为。具体来说，可以通过基建专项支持、参股等形式，充分调动银行、风投机构、证券公司、担保公司、行业协会、高科技园区、中介机构以及企业等各方面资源，积极构建区域性的金融机构。
(二)培育金融服务主体，促进多样性科技金融服务市场发展
1.加大财政奖励、风险补偿等财政扶持政策的力度，提升风险投资机构的市场生存力，鼓励机构创新，丰富投资者结构。活跃繁荣的科技金融市场存在的前提是在市场中必须存在足够多的不同风险偏好的投资者，以契合不同融资需求的科技企业。因此，培育和支持不同类型的风险投资者，提升其市场生存力，扩大投资者范围，是活跃繁荣科技金融市场的重要方式和手段。中央及各级地方政府应进一步通过财政专项资金加大对科技风险投资机构的支持力度，通过提供包括利差补贴、特殊费用补贴、业务贴息等方式对参与科技企业投资的商业银行、创业投资公司、天使投资基金、私募股权投资机构、保险公司、担保机构、金融租赁企业、信托机构、产业投资基金等按照其开展科技金融相关业务的年度规模给予合理的补助，对年度业务增长规模的一定比例给予的适当财政奖励，风险投资损失的一定比例给予补偿，以激励科技风险投资机构参与科技企业投资的积极性和增强机构自身的市场生存力。鼓励现有金融机构设立针对科技型企业的专营服务机构，推动科技小额贷款公司、科技担保公司、科技保险公司等更具专业性的科技金融服务机构的设立和业务开展，对这些新兴科技金融服务机构的创设与发展给予更为优惠的财政奖励、风险补偿政策。
2.应用财政奖补，培育和发展股权交易市场，特别是加快建立和完善全国性场外交易市场制度和市场体系。科技金融资本市场是我国构建科技金融体系的关键组成部分，是盘活科技金融资本，活跃科技金融市场的加速器。目前，我国场外股权市场对多数处于初创期的科技型企业来说，门槛较高，并容纳的企业数量有限。进一步推动适应更广泛科技型企业的场外交易市场(类似美国的信息公告栏市场、粉红单市场)十分必要。2013年1月16日，全国非上市公司股份交易系统有限责任公司在京揭牌，预示着非上市公司股份转让从小范围、区域性市场开始走向全国性市场运作。但由于这些市场在建立初期交易的活跃度和规模有限，没有足额的佣金收入维持市场的存续和发展。因此，在构建初期应从公共产品的角度对培育运营这些市场的实体给予财政补贴和奖励支持。除了股权交易市场外，为了进一步推动科技金融资本的流通，鼓励包括科技信贷、科技债券等流通市场的建立。同时鼓励区域性产权交易市场的发展，以推动包括知识产权在内的其他有形和无形资产的交易，从而更好地适应不同财务特征的科技型企业融资需求。对于这些市场的建立，同样应从公共产品的视角在构建的初期给予财政支持。
3.完善顶层设计，转型引导基金方式，运用市场化FOF支持创投机构。根据ChinaVenture投中集团统计，2006年至2012年全国各级地方政府成立引导基金近90支、总规模超过450亿美元，参股子基金超过200支。作为特定历史时期的产物，引导基金致力于推动地方创投行业发展及中小企业融资，但随着VC/PE市场的成熟，引导基金所扮演角色也略显尴尬。在政府引导逐步让位于市场配置的趋势下，政府需要从顶层设计入手，从新给引导基金在中国VC/PE市场中角色进行定位。目前，在众多政府引导基金中，部分已经开始了市场FOFs尝试，比如苏州工业园区引导基金(苏州创投)、浦东新区引导基金(浦东科投)、成都高新区引导基金(银科创投)等。在现实实践已经开始的情况下，政府要进行大胆的顶层设计，在把握引导基金承担一定政府引导职能基础上，放开对引导基金的限制，逐步实现引导基金转型为市场化FOFs，通过FOF模式支持市场中服务于科技企业的创投机构。通过支持服务于科技企业的创投机构，增长培养市场化的金融服务主体来间接实现促进科技金融发展的目标。
(三)加快建设各类别、各层次的科技金融服务平台
1.支持建立全国性科技型企业投融资信息交流平台。目前，在我国科技型企业较为集中，科技金融资源较为集中的部分区域和城市已经建立了推动科技型企业与科技投资者接洽对接的区域性公共服务平台，通过在公共服务平台上的集中展示与交流，撮合科技型企业与投资者间投融资意向的达成。这些区域性的公共服务平台在促进地方科技资本与金融资本的有效结合方面发挥了重要作用。但是，由于这些资源通常是地方政府、企业与金融机构动用区域资源建设而成，难免存在“肥水不流外人田”的“自我服务意识”，区域之间缺乏有效的沟通与交流机制，限制了科技型企业和投资者在一个更为广阔的平台和市场中上进行投融资的双向选择，增加的投融资双方的交易成本，形成了典型的市场分割行为。因此，有必要动用政府资源从资金、技术以及行政管理等方面整合分散在各个区域的公共服务平台，通过全国联网建立全国性的科技型企业投融资信息平台，实现资源体系、服务体系、网络环境三个层面的跨区域整合与互动，为科技企业、金融机构所提供一个全方位、多层次、宽领域的服务体系，形成全国性的科技企业投融资大平台、大市场，促进科技成果的产业化。科技部、财政部可以为此单独设立专项资金推动大平台建设和建设初期的日常维护，待市场形成气候时，通过会员制收费方式为主并辅以财政补贴解决平台运营维护资金需求。
2.以政府采购等方式培育和发展科技金融中介服务市场。培育和发展科技金融中介服务市场体系是提升科技金融市场运作效率、增强透明度、法制化和规范化的重要基础。但是，市场化的科技金融中介服务收费对科技型小微企业而言是一笔不小开支，从而降低了金融资本对科技型小微企业的“可得性”。因此，可以通过政府采购的方式，选择部分优质的科技金融中介服务组织，为科技型小微企业提供包括财务会计在内的相关科技金融配套服务。这些服务本身又提升了科技型小微企业在金融市场的认可度，从而增加了科技小微企业的获得融资的可能性，降低融资成本。而政府采购本身也增加了中介组织的收入来源和稳定性，成为培育和发展科技金融中介市场的重要力量。目前这种做法在上海等地区已经采用，取得了比较好的效果。
3.设立政府专项资金推动全国性科技企业征信体系建设。目前我国权威性的征信体系主要是人民银行的企业信用和个人信用登记咨询系统，其信息量和企业覆盖范围远远不能满足科技金融市场发展的需要。大多数科技型小微企业并未纳入人行的征信系统，并且人行的征信系统的信息量通常仅局限于一般性的企业财务金融信息，而这些信息对于科技企业融资而言是不足的，例如缺少关于科技企业的技术认证等涉及知识产权的企业信息，这些信息又恰恰是科技企业融资不可或缺的信息。因此，有必要单独建立有关科技企业征信系统，这一系统可以在人行信息系统的基础上独立出一个子系统，也可以根据科技企业的特点完全独立开发出一套系统。财政、科技部门应从公共服务的角度设立专项资金对这一全国系统及地方子系统的数据库建设运营维护以及相关人员培训和业务开展提供资金支持，并联合其他部门(税务、工商等)实现数据信息跨部门、跨区域信息共享机制，以使金融机构能够更高效地为科技型中小企业群体提供全方位金融服务，并能持续关注、跟踪科技企业的发展成长过程。
4.以政策性金融推动科技担保和保险体系建设。科技保险与科技担保体系是我国目前科技金融体系的一个非常薄弱的环节，不仅有实力的机构较少，服务能力有限，而且服务的成本也较高。因此，非常有必要在全国范围内进一步推动科技保险与担保体系的发展。通过政策性金融的方式带动商业金融保险与担保机构共同服务科技企业是发展壮大科技保险与担保市场体系的一个有效途径。通过设立政府完全出资或者政府参股的政策性再保险和再担保机构，为开展科技保险业务的商业性保险机构和科技担保业务的担保机构提供再保险和再担保业务，以政府信誉和资金，降低商业保险机构和担保机构开展科技保险和担保业务的顾虑，鼓励商业保险企业为科技企业提供“科技创新险”、“新产品开发险”、“贷款保证保险”等保险品种，不断丰富间接融资担保和直接融资担保服务。
(四)激励引导开展针对科技型中小企业的金融服务创新
运用政采、补贴、风险补偿等多种财政支持方式鼓励科技金融服务创新。科技型企业的差异化决定了科技金融服务的多样性，从而决定了科技金融产品在标准化服务的基础上又必须通过各种金融产品的有机组合满足科技企业的差异化融资需求，这就要求金融机构不断推进服务创新。但是，创新必然存在风险，金融机构的创新必然会引发风险损失，较高的创新成本降低金融机构服务科技企业的积极性。因此，从支持科技发展、推动科技金融服务的角度看，政府部门应通过不同方式来支持金融机构的科技金融服务创新行为。
1.改进科技财政支出资金管理，提高支持科技企业资金使用效益。一是在立项环节，引入行业专家筛选和金融机构筛选相结合的机制。在财政支持的科技项目领域立项阶段，政府部门组织相关行业专家进行技术筛选，同时引入市场金融机构进行经济筛选，结合两者筛选结果，确定立项项目。二是推行财政资金后资助方式。后资助方式对由企业为主承担，利用其自有资金先行投入，开展研究开发、成果转化和产业化活动，并经省级科技计划立项，预期可取得经济效益的科技项目，在项目结束或完成后，经审核、评估或验收，按一定比例进行相应补助的财政资助方式。三是引入行业自评管理，严格产出管理考核。建议利用行业组织，结合高校专家等资源，开展行业内部企业项目自评管理，行业专家对相关企业和项目进行指标考核，考核结果作为财政资金资助项目产出管理的主要依据。
2.规范政府引导基金的政策定位和运作模式，积极培育天使投资。种子期是科技型中小企业风险最大的阶段，也是VC、PE等不愿投资的领域，因此政府需要特别关注这一阶段的金融环境和支持环境。在政府引导基金转型FOF的同时，保留并规范部分政府引导基金的运作，通过引导基金来纠正“市场失灵”。政府引导基金应采用预算内资金等资金来源，以事业法人的形式，不应以盈利为目的。严格限定政府引导基金所支持项目的政策定位，将其限定在支撑一些早期的、前端的、有市场前景的专利技术，引导社会资金投向政府有意重点发展的高新技术等关键领域，或者处于种子期、成长期等早期的创业企业。
3.建立科技型企业融资联合担保平台，并应用财政补贴和奖励等方式推动银保联动和投贷联保。由于我国担保行业本身规模偏小、风险收益不匹配、发展不成熟等因素的作用，使传统的信用担保不能有效解决科技型中小企业融资难的问题。各地可在借鉴杭州市信用联合担保机制探索的基础上，克服传统担保机制的缺陷，成立专门面向战略性新兴产业的高科技担保公司，利用政府科技专项提供的政策性担保资金，通过政、银、保合作联动，基于风险和收益的对等原则，创新设计担保融资品种，在政府、担保公司和银行之间实现风险的合理分摊比例，为科技型中小企业提供低门槛、低成本的担保融资服务。
4.通过利息补贴、创新奖励等方式支持科技型中小企业集合票据和债券等金融产品创新。科技型中小企业的集合票据和债券都是针对科技型中小企业的金融服务创新，研究探索全国范围内的科技型中小企业集合票据和债券是一个金融多样化的创新方向。科技型中小企业的风险搭配在一个区域内未必能有较好效果，如果能够考虑将全国范围内的科技型中小企业集合票据和债券，将科技型中小企业的风险和收益在全国内搭配或能取得良好的效果。另外，以产业链金融为纽带，将科技型中小企业的风险和收益放在其所处的产业链中来综合考量，通过上下游的优质企业的担保来降低科技型中小企业的风险。这些显然都需要金融服务机构大胆创新，提供新的针对科技型中小企业的金融服务产品，应用利息补贴、财政奖励等方式促进金融产品的创新。
5.通过政府采购的方式将科技企业高新技术的推广应用与商业金融机构的金融支持实施联动。在政府采购中，需要注意提高财政资金使用效率，更好地营造公平公正、竞争有序和有利于创新的市场环境，充分发挥新技术新产品政府采购和推广应用对于促进科技创新和科技成果转化、产业化的重要作用，推动传统产业转型升级，加快培育和发展战略性新兴产业。具体来看，可以探索下列政府采购方式将政府采购同金融服务联动起来:建立所支持的新技术新产品(服务)应用推广推荐目录。目录应涵盖国家确定支持发展的行业产品，如环保和资源循环利用产品(含水处理、大气污染控制、固废物处理、环境监测等)、新能源及节能减排、医疗卫生(含生物医药、医疗器械)、信息通信设备、行业信息化系统等，以及适于部队采购的产品等。对目录中产品进行招标，确定提供政府采购的中标科技企业，建立采购企业名录，将名录定期向社会。对支持名录中所列企业的金融机构给予业务补贴等，鼓励金融服务机构支持名录企业创新发展。
摘 要：科技创新是国家、地区谋求发展优势、实现产业结构升级的必然选择，更是湖北省实现弯道超越的突破口。然而，科研成果的外部性和信息时代的快捷性都助推着搭车心理的泛化，尤其是在基础研究领域。湖北省应该根据省情调整好基础研究、应用研究和试验发展方面的财政科技投入比例，优化财政科技投入绩效评价体系并充分利用其反拨作用是实现科技兴省目标的关键。
关键词 ：财政科技投入；科技创新；绩效评价；优化策略
中图分类号：F810.4 文献标识码：A doi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．01．001
*基金项目：湖北省科技支撑计划软科学研究专项项目“湖北省财政科技投入绩效评价研究”（编号：2012GDA00904）
作者简介：黄晓玲（1969－），男，湖北经济学院讲师，硕士，主要研究方向：语言经济学、跨文化交际；揭建群（1970-），女，湖北省科技信息研究院工程师， 研究方向：财务管理；吴新文（1964－），男，湖北省科技信息研究院研究员，硕士，研究方向：科技管理。
收稿日期：2014－11－07
在科技迅猛发展，国际市场竞争日益激烈的语境下，如何在加大财政科技投入的同时提高科技产出的质量和效率是当前世界各国研究的热点之一。当前，“提高自主创新能力，建设创新国家”的国家战略正进一步凸显着如何提高地方财政科技投入的绩效水平这一课题。
1 财政科技投入绩效评价研究的进程
自“国富论”指出科学技术对经济发展的重要作用以来，如何通过经济投入促进科技进步的研究便展开了。在世界各国加大科技投入，谋求可持续发展的过程中，财政科技投入的理论基础、实践经验、效率评估等方面的研究均取得了长足进步。
1．1 财政科技投入必要性研究
科技进步发端于人们的需要，必须通过资源、财富的投入才能得以实现。2001年美国聘请10位顶级科学家和10位顶级的科幻小说家对10年后的科学发展及应用情况进行预言的实验表明，从现实生活的需要出发去构想所期望的科技发明和生活方式比通过严密的逻辑推理去展望未来更可靠。同时，外生经济增长理论揭示了经济增长对于科技进步这一外生因素的依赖性，内生经济增长理论也指明了通过科技投入增加科技产出，进而促成经济的规模递增效应的路径。事实上，科技成果就是资本累积的产品之一，是投资的产出， 是人们追求经济中潜在利润的结果。只有根据现实发展需要进行投资，才能有效地推动科技进步。
然而，投资的主体应该是谁呢？科技爱好者的热情和汗水注定只能是小打小闹，成不了大气候。企业主在潜在利润的诱惑下会进行投资，不过大量的专利成果在导入期就被成功地模仿的事实使他们对周期长、耗资大的项目望而却步。于是，投入主体的问题成了各方面关注的焦点。人们对科技成果的外部性、公共产品属性、搭车心理、市场失灵、科研过程的复杂性和科技产出的不确定性等进行了深入持久的研究，并上升到政府、国家科研战略的高度去认识，揭示了财政科技投入的必要性，为科技活动领域“有形的手”夯实了理论和现实基础。
1．2 财政科技投入的效率研究
科研创新成果的公共产品属性既奠定了财政科技投入的合法地位，又对该投入的效率提出了挑战。公共财政理论本以《国富论》中的“守夜人”为定格的依据，却在1929－1933年经济危机的驱动下按凯恩斯的理论开始发挥全面干预经济社会的职能。然而，市场调节的主导地位很快将公共财政限定在了市场失灵的界限内，剥夺了其盈利性主体的资格，强化了其基础性公共服务的地位。于是，如何评价该项公共支出的效率便成为一个突出的难题。
评价财政科技支出的绩效就是对其在促进经济社会发展这一目标上的实现程度进行考量。早在20世纪中期，以OECD主要国家为代表的发达国家就展开了对财政科技投入、科技产出和产业化等与R＆D效率有关的问题进行了跟踪调查和评估，包括财政R＆D支出对经济增长作用的评估，财政R＆D支出对企业科技投入的引致作用评估，税收优惠政策对科技创新的功效评估和财政R＆D支出的综合绩效评估。中国学者从构建财政科技投入效率的理论框架和研究基础，财政科技投入的效率评价指标和构建原则以及财政科技投入效率的实证检验三个维度进行了探索，做了大量的定性和定量研究。
1．3 地方财政科技投入效率研究
科技进步在区域经济发展中的作用日益凸显，基于公共财政理论、制度经济学理论，公共选择理论和激励机制理论的财政科技投入效率研究与地域特性经济活动的联系也就越发紧密。学者们对地方财政科技投入在优化区域资源配置、引导本地企业增加科技投入、促进区域科技创新、加速本地经济发展等方面的作用展开了深入的研究。目前，如何通过增加地方财政科技投入促进当地共性技术研发、赢得竞争资源、提升当地的核心竞争力等正是地方政府关注的热点。
不过，我国地方财政科技投入与经济增长关系分析，城市科技投入绩效评价研究等还没能在规模效率、结构效率和使用效率等方面给地方财政科技投入提供完善的理论框架，无法及时、有效、系统地解决地方财政科技投入面临的问题。地方政府资金和社会资金在选取投入重点上的差异以及人们对政府投入公平性、有效性的质疑都进一步弱化了市场的引导作用。
2 湖北省财政科技投入的困惑
创新思维与管理方面的研究表明，当前发达国家自主创新产品在制造业中的比例高达98％，而中国只有43％。湖北省拥有2所985高校，7所211高校，高等教育资源在全国列第4位。可是其专利授权量却排在全国第10位，其基础研究费用在R＆D费用中所占的比例更是低于全国的平均水平，科技产出效率的05－08 DEA均值在全国仅列第16位，而05－08 SFA均值更是排到了第24位。
2．1 湖北省财政科技投入思路不够开阔
目前，湖北省财政科技投入主要通过各类科技计划进行直接拨款，科技税收优惠和各种财政补贴等间接拨款形式还不够成熟，具体表现为如下三大特点：①总量呈不断增长趋势，但年均增长速度仍然低于全国地方财政科技投入平均水平。②投入规模总体上呈增长趋势，但增长极不稳定，并有负增长的现象出现。③整体上财政科技支出规模与全省财政总支出和GDP规模都呈现较强的增长趋势，但财政科技支出规模增长与全省财政总支出规模和GDP规模的增长相关性不强，增长弹性较差。这种落后的财政科技投入思路导致了湖北省高科技术产业发展的严重滞后，与其教育大省的称号极不匹配（见表1）。
2．2 投入的结构性矛盾突出
湖北省在拟定科研计划时还是体现了一些注重基础研究的取向。不过，真正投入到基础研究的费用却总是被挤占，财政科技总投入的50％流向了成果应用开发和生产性活动。这种项目安排与资金投入的结构性矛盾必然挫伤基础研究方面专家和社会投入者的积极性，导致基础研究被边缘化。湖北省高校和科研机构众多，其科研的主要着力点正好是基础研究。如此语境下僧多粥少的激烈竞争就导致了基础研究项目的小型化和分散化，无法满足基础研究协作化、规模化的现实要求。
2．3 社会引导作用严重不足
湖北省的地、市、州、县以及高校、科研院所、部分企业也积极制定了科研经费配套政策以激励科研创新。不过，由于财力和意识形态等方面的原因，这些政策主要是在申报项目、赢得竞争资源时发挥作用。审批立项完成后，上级部门的经费往往能够到位，但是配套经费却很难兑现。这就导致省政府的财政科技投入很难发挥引导作用，科技创新的质量和效率也受到严重影响，其纯技术效率值曾长期位于全国省市排名的20名之外（见表2）。
3 湖北省财政科技投入绩效评价体系的优化
湖北在教育大省、农业大省、中国天元、汉阳造历史、承接沿海产业转移的机遇、中部塌陷的残酷现实等方面的积淀、机遇和挑战对其科教兴省战略提出了更高的要求。作为本省财政科技投入政策的体现者和风向标，湖北省财政科技投入的绩效评价体系必然与产业结构现状和科技战略目标密切联系起来，多维度构建评价指标体系，以便在其反拨作用的帮助下有效地为提高本省的科研实力服务。
3．1 根据不同的研究类型确定投资主体和评价方式
科学研究所包括的基础研究、应用研究和试验发展在与产业的结合度上有本质的区别。基础研究不以专门或具体的应用和使用为目的，投资大、耗时长、不确定因素多、出成果难、民间资本投入可能性小，却又是国家的科技创新的基石，可持续发展的动力源。应用研究旨在探究达到具体目的或目标的具体知识，是基础研究和试验发展的中间地带，是财政和有实力的民间资本都可能重点关注的对象。试验发展与生产环节联系最紧密，是企业量产的前奏，属于民间资本广泛关注的领域。
同时，用数学方法，靠数据说话的定量评价与根据表现和状态进行评判的定性评价在财政科技投入绩效评价过程中应该有不同的妙用。基础研究不太好量化，因此其绩效评价在近期、中期均不适合用定量评价方式，只能适用定性评价，后期才能部分适用定量评价。应用研究和发展研究则主要以定量评价方式进行（见表3）。
3．2 凝炼符合本省实际情况的评价策略
湖北省的财政科技投入效率评价应该与本省的产业规模与结构、科教资源、地理环境和历史沿革等结合起来，统筹兼顾规模效率、结构效率和使用效率。
3．2．1 注重规模效率
规模效率分析旨在确定地方财政科技投入的最优规模，其结论是确定财政科技投入力度的重要依据，也是提高财政科技投入绩效水平的前提保障。正如内生经济增长理论所指出的那样，科技创新是资本积累的副产品，资本的规模直接影响到科技产品的质和量。因此，R＆D经费总量的持续增长是实现科技兴省战略的基本条件。根据内生根据湖北科技统计年鉴，本省R＆D经费支出主要集中在科学研究、技术服务，农、林、牧、渔业等六大领域（见表4）。从2010－2012这三年的数据来看，年度起伏和行业差异都非常明显。在这种财政科技投入总体不足的语境下，规模效率无疑是对其进行绩效评价的首选指标。
3．2．2 提升结构效率
财政资金投向各个研究领域的比例结构体现了科技战略的导向和管理部门的决策水平。通过结构效率分析找出最优投资比例是提高财政科技投入绩效的关键环节。目前，湖北省财政在基础研究方面的投入远远低于其在试验发展领域提供的资金量（见表5），这就与科技投入的发展趋势有些失配（见表3）。同时，财政科技投入资金量大的年份，企业投入就少；政府投入少的年份，企业投入量加大，形成了一个难以理解的怪现象。因此，财政科技投入的绩效评价必须为优化资金投入结构为突破口，为切实提高本省财政科技投入的绩效水平提供实现路径。
3．2．3 强化使用效率
在欠发达的大语境下，充分发挥财政科技投入经费的作用是切实提高本省科技产出水平的现实选择。对财政科技投入资金进行使用效率评价，最大限度地提高经费的投入产出比，是提高财政科技投入效率最直接、最简明的方式，也是财政科技投入绩效评价的最终落脚点。通过提高资金的使用效率提高产出比，从而为提高结构效率和规模效率，即整个科研系统的效率提供保障是当前财政科技投入绩效评价必须强化的一个重要方面。
3．3 建构适合湖北发展需要的绩效评价框架
科学研究活动的成效取决于实验设施的先进程度、科研经费的满足程度，更取决于科研人才的规格及其积极性的发挥程度。财政科技投入绩效评价体系既体现着政策走向，又通过其反拨作用促进科研活动更有效地开展。只有建构起与湖北适配的财政科技投入评价框架，才能从整体上激活本省科研活动场，从而调动科研人才的积极性，进而优化资源配置。具体而言就是要通过评价促进规模、优化结构、强化使用，将汽车、激光、通讯等方面的优势项目、重点项目和基础研究项目凸显出来，以便牢牢地吸引住优秀人才，进而促成重大成果的持续推出。同时，根据本省可持续科技发展的需要加强对有潜力项目的发掘和培育，促使有潜力的科研人才都能积极参与科研活动，以便逐渐推出新的重点项目和优势项目，提高研究成果的质量和影响力。根据咨询估算，建议本省财政科技投入绩效评价体系框架建构如下（见表6）。
4 结语
湖北省人文底蕴深厚，教育资源丰富，科研基础比较扎实，在科教兴国的大语境下，正是科教兴省，大展宏图的好时节。当然本省在科技创新方面还有些不足之处，需要通过财政科技投入绩效评价在规模效率、结构效率和使用效率等方面提供一些补足措施。本文主要从内生增长理论、公共财政等理论等视角对湖北省的财政科技投入进行了考察，并提出了一些基于地域语境的建议。由于作者时间及经历上的局限，对湖北省财政科技投入的认识可能还有不够精准的地方，相关论述也难免存在被忽略之处。在此，笔者真诚地希望以此抛砖之文吸引专家们对该领域更多地关注，为加速湖北省的腾飞做出些许贡献。
参考文献
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基金项目：安徽省人文社科重点研究基地重点课题：“基于创新驱动发展战略的皖北地^财政科技支出优化研究”（批号：SK2016A0824）
中图分类号：F81 文献标识码：A
原标题：财政科技支出绩效评价的理论基础
收录日期：2016年12月26日
一、财政科技支出绩效评价的理论基础
（一）公共物品理论。科技创新，特别是基础科学研究具有公共物品属性。要理解公共物品概念的内涵，必须了解市场经济私人物品的主要含义。私人物品是由私人及市场主体通过市场交易来满足自己私人需要的物品。私人物品具有两个基本特征：消费的非竞争性和排他性。而公共物品是指由政府部门所生产和提供的满足全体社会成员需要的产品或服务。一般来说，公共物品分为纯公共物品及混合公共物品等种类。以纯公共物品为例，具备两个基本特征：非排他性和非竞争性。前者说明公共物品是满足集体消费的，其效用无法分割；后者是指公共物品的边际成本为零或者边际拥挤成本为零。公共物品的这些特性导致市场很难提供并形成价格体系，这样提供公共物品的职责就由政府提供。公共物品的这种属性，属于市场失灵行为，需要政府明确职能定位，构建公共财政体制，弥补市场失灵行为。
科技活动，如科学研究、科研成果转化、科技服务等，实际上科技与经济的有机结合体，具有较强的不确定性，风险性也较大，学界普遍认为其具有很强的外溢性，具有较为明显的公共物品属性。具体表现在科技活动过程中会发生巨大的研究开发支出，即创造成本较高，但是仿造成本相当低。这极容易导致科技创新成果被仿制或被剽窃，使科技创新活动的主持者无法获得应有的合理回报，甚至是成本补偿。当然这需要对科技创新活动的内容做些基本分类：如科学技术基础研究及科技服务，属于纯公共物品属性，符合公共物品的基本属性，市场无法提供或供给严重不足，需要政府责无旁贷，需要参与科技创新活动的提供，理所当然有政府公共财政支出提供；对于科学技术开发，则既有公共物品属性，也具有私人物品属性，政府公共支出和私人部门均可以参与供给；而对于科研成果转化和推广，因为可以带来一定的经济效益，发生的成本就应该由私人部门提供，政府可以通过有效的财政政策支出支持私人部门科技创新。此外，科技创新活动由于不同利益索取者的不同，导致科技创新活动的结果具有不确定性和风险性。
（二）内生技术变革理论。内生技术变革理论，又称内生增长理论或新增长理论，该理论的核心思想是技术进步内生因素是推动经济稳定持续增长的重要因素，而外部环境并不是推动经济社会发展的唯一决定因素。许多学者对此理论进行完善，但归纳起来主要从以下角度开展研究：一种解释为经济内生增长的理论路径是从技术外溢性、全范围收益递增角度开展研究，代表学者为罗默和卢卡斯，提出知识外溢外部经济，可以促进经济增长；另一种解释为经济内生增长的理论路径是资本持续积累角度开展研究，如琼斯-真野模型和雷贝洛模型等。技术进步因素、人力资本因素等均是经济增长的内生动力，有利于经济持续增长。内生增长理论推动了政府对加大科技支出必要性的认识深度，为政府加大财政科技支出力度提高财政科技支出绩效水平提供了重要理论基础。
内生经济增长理论的主旨思想是突破以往思维模式，揭示了内生科技进步因素对经济增长的推动作用，有利于政府制定有效的财政科技扶持政策。政府应加大财政对科技创新力度，支持技术创新、技术引进及学习西方发达国家财政科技支持的做法，做好科技成果转化工作；创造有利于技术创新的良好环境，支持科技人才培养机制创新，更好地促进科技创新及人力资本支出对经济增长的作用。
（三）新公共管理理论。新公共管理理论的崛起，是在信息技术发展迅猛、各国财政赤字猛增的情形下，西方国家在20世纪70年起的公共政府改革运动。活动的主旨是改革政府服务效率，解决政府机构臃肿、政府官僚腐化等难题。该理论重视公共服务提供的效率和成本，提出政府应该根据重视政府服务的投入与产出。其理论基础为公共选择、新自由主义及工商企业管理。
新公共管理是公共行政管理的重大变革，其基本内容涵盖：一是重新梳理政府与公民的功能定位，政府是经济人，需要根据公民需求提供高效的服务。新公共管理借鉴市场经济的基本理念，把公众比作顾客，结合顾客满意度评价政府管理绩效，努力建设服务型政府。吸收私人组织机构的管理思想，对某些政府部门进行公司化管理，如实施人力资源管理、管理团队及员工严格绩效管理、成本效益分析、物质激励制度。努力营造追求服务质量和工作效率的目标；二是政府实施严格的绩效管理目标。新公共管理重视绩效管理工作，认为绩效评估在政府行政管制中发挥重要作用，要求将企业中的成本核算、绩效考评、目标管理等管理理念引入政府绩效管理，实行严格的评估测定。实际工作中，企业等私人部门中贯彻的绩效评估目标，如有效性目标和效率性目标，都应该严格遵守。政府科技支出工作也是政府实施新公共管理的重要内容。对财政科技支出绩效评价也是新公共管理理论推崇的核心内容。综上所述，新公共管理理论所倡导的绩效管理，提出引进和借鉴私人部门管理理念，重视公共服务的效率性和低成本性，强调政府的责任意识，重视公共财政科技支出的结果及效果，有利于促进公共部门的工作效果。只要政府转变观念，提高服务积极性，政府公共科技支出的效果就一定能够保证，做到让纳税人满意。
二、财政科技支出绩效及评价的内涵界定
（一）财政科技支出绩效内涵。考虑到财政科技支出最核心的内容是研究开发、科研成果转化及科技服务等三类主要科技活动。财政科技支出绩效也应该重点反映上述科技活动。管理学中的“绩效”蕴含着效率、效果和效益（3E）含义。理论界和实务界普遍认为，绩效是基于投入和产出对比的行为过程与结果。绩效可以通过投入、a出、过程和结果来描述，不仅包含目标实现的外部效果，也包含为实现目标内在的努力程度。财政科技支出绩效某种意义上也是政府绩效，具体反映出政府通过预算安排的科技支出产生的经济、社会和政治绩效，重点研究政府合理配置科技资源的有效性。经济绩效是指政府财政科技支出对经济可持续发展的重大影响，如对区域经济结构的调整与优化，区域创新能力体系的构建，科研成果、技术贸易的实现，项目实施后带来的出口创汇及利税。社会绩效是指财政科技支出对社会全面进步的重大影响，如改善人民生活质量和社会和谐发展，区域卫生水平的提升。政治绩效是指财政科技支出有利于市场经济规则和社会秩序的有效供应。
财政科技支出绩效既要反映科技投入的合理配置，又要反映科技投入与产出对比的收益。除了政府财政支出的一般特征外，还有一些显著特点：一是财政科技支出绩效的不确定性。技术创新涉及到探索、实验、开发及新技术的商业化，这其中每个环节都蕴藏着不确定性（技术和市场的不确定性）。技术创新的特点说明其绩效评价也具有不确定性；二是财政科技支出绩效的时滞性。财政科技投入的成果，多为智力成果，如发明专利、版权论文、外观设计等。这些智力成果要通过未来的交易或转化才能体现出经济效益，这也是科技支出的内在特性体现出来的；三是财政科技支出绩效的多样性和难测度性。科技支出计划种类繁多，而且每类科技支出特点也不同，如基础研究项目和应用研究项目的绩效差异就很大。目前，科技支出项目带有示范性和引导性，成果实现影响因素很多，这就造成了财政科技支出绩效测度难度较大。
（二）财政科技支出绩效评价内涵
1、财政科技支出绩效评价的内涵。财政科技支出绩效评价是指根据财政科技支出特性及绩效管理内在要求，通过构建合理的测度指标，运用科学合理的评价测度方法，对财政科技支出的内容（科学研究及开发、成果转化就应用、科技生产与服务）及实施进行有效的衡量及考核，以达到预期绩效目标（经济社会效益）。财政科技支出绩效评价的重点是根据财政科技支出的内在规律归纳出财政科技支出评价指标体系。只有构建客观地反映财政科技支出及管理过程的综合价值衡量体系，才能反映出财政科技支出的全貌，推动区域自主创新。科技研发支出涉及到知识和技术的创新，风险性较大，如何把科技研发成果产生的效率及效果反映出来，是实现科学评价绩效的重要难题。为了综合反映出区域财政科技支出产生的经济效果及社会影响，需要根据区域财政科技支出的内容，有针对性地构造绩效评价指标，根据财政科技支出的内在规律，运用科学有效的评价方法，反映出区域财政科技支出的全部效果，为推动区域科技创新提供重要参考依据。
2、财政科技支出绩效评价的基本目标
（1）有效性目标。财政科技支出绩效要反映出政府针对安排科技发展领域支出的预期效果，是科技支出领域的绩效管理，强调财政科技支出在经济社会政治等方面的预期目标。有效性目标实际上反映了财政科技支出投入与产出之间的关系，揭示出财政科技支出产生的经济社会效果。有效性目标就是要衡量财政科技支出的目标及结果。在财政科技支出绩效评价时贯彻有效性目标是要关注其经济效益和社会效益、近期效益和远期效益、直接效益和间接效益等。
（2）效率性目标。政府在为社会公众提供公共物品时，除了考虑有效性目标外，还要符合高效率目标。效率高意味着要用最小的支出取得最大的效果，或者说一定的产出投入最小。高效率政府是公众对于公共部门进行绩效评价管理的核心内容。财政科技支出内容较多，涉及财政科技投入和产出两个方面，经济发展水平地区对财政科技支出效率的理解也不同，因为科技成果产生的经济效益差异较大。
（3）经济性目标。经济性目标实际上是对政府公共支出管理提出的基本要求，表明公共投入与耗费之间的关系，主要考量公共支出是否做到了节约，能否在降低耗费的前提下实现最佳比例及最大的投入。财政科技支出的经济性目标的特定含义是，如何在财政支出规模及财政科技支出规模的大前提下，能做到财政科技各项支出合理、比例协调及结构优化。近年来，公共支出特别是公共科技支出规模越来越大，经济性目标在财政科技支出绩效评价中影响逐渐减弱，而有效性及效率性变得越来越重要。
（4）系统性目标。财政科技支出绩效是个系统工程，涉及面较广，要能综合反映出其对经济社会可持续发展和科技进步的直接和间接效果，最终综合衡量其对经济社会协调发展的促进作用。为此，需要设计出能放映财政科技支出实施过程与结果的测度指标，确保财政科技支出评价的客观性和系统性。
主要参考文献：
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作者简介：张世慧（1954-），女，高级会计师，研究方向为财务管理；宋 艳 （1966-），女，副教授，研究方向为技术创新管理；王 俊 （1983-），男，审计师，研究方向为政府预算、财政管理。
摘要：以四川省财政科技投入绩效评价中存在的问题及优化目标为出发点，依据财政投入的绩效特点和绩效主要表现形式，确定了优化设计原则及思路，围绕财政科技投入项目类别特征构建了创新环境与能力建设和创新活动资助两大类别的评价指标体系，并对指标体系的实施评价流程进行了设计。
关键词：财政科技投入；绩效评价；指标体系；优化
中图分类号：F8127 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2013）08-0136-05
一、财政科技投入绩效评价文献综述
理论界对财政科技投入绩效评价的研究起步于上世纪80年代，形成了一些著名观点并指导着政府实践。国外Kerssens和Cook指出财政科技投入绩效评价早期应该更多地关注对战略方面的绩效评价，中后期则应该更多地关注运营方面的绩效评价[1]；Brown和Avension提出了用来评价R&D实验室的科研活动的分析框架和方法[2]；在基础研究的绩效评价方面，国外学者的研究较为深入[3～5]。在这一系列研究基础上，发达国家建立了系统的政府科技投入绩效管理制度，将科技投入绩效分析和评估作为科技资金管理的一个重要环节，以追求投入-产出的最大效率。如：美国国会在1993年通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA）[6]；欧盟则于2001年9月颁布了14项国家科技评价基准指标[7]；日本主要是由一些归政府直接管理的事业评估机构和专业性评估机构来进行财政R&D项目的投入产出绩效评价的[8]，基本建立了开放型的科技资金研究评价体制，使科技评估发展到一个新的阶段[9]。
国内对财政科技投入绩效评估的研究主要集中在两个方面：一是宏观层面（包括国家和地区），研究主要分析财政科技投入对国家和地区经济发展的作用。赵红光[10]、师萍等[11]、李石柱等[12]、张玉赋等[13]、罗卫平等[14]、张青等[15]、谢虹等[16]做了有益的探索，他们主要探讨如何构建科学的指标体系，并用典型地区的实践数据进行了实证。二是针对具体的财政科技投入项目，研究财政科技投入的评估思路、方法和评价指标体系。谢福泉等从集中程度、离散程度和协调程度三个方面，将财政科技投入评估指标分为目标层、要素层和指标层三层[17]；邓向荣、刘乃辉和周密以我国国家科技计划项目为例，在政府科技投入绩效评价指标有效性分析的同时针对影响政府财政科技投入绩效的成因进行了对策研究[18]；余振乾和余小方构建了创新性研究项目绩效评价指标、科技产业化项目绩效评价指标以及科技基础条件平台建设项目绩效评价指标三类评价指标体系，并从系统的构成和流程对指标体系进行了研究[19]；胡兴旺从过程管理的角度对财政支出项目的绩效目标、指标体系、绩效评价、结果应用等进行了分析和探讨[20]；赵丽娟从基础研究绩效评估的产生与发展、评估方法、评估指标体系的构建以及评估结果的利用方面评述了目前基础研究的绩效评估方法，并提出了基础研究绩效评估的改进思路[21]。
以上研究对本文的探讨具有很好的参考价值，特别是基于项目层面的评价思想、方法及部分评价指标体系将会被引用，但由于区域和科技投入项目的特点不一样，目前没有一套指标体系是被公认的、直接可用于操作，因此有必要选准具体区域和特定项目做深入研究。
二、财政科技投入绩效评价的问题与优化目标
（一） 指标体系通用化，体现不出科技项目绩效特点
目前，财政科技支出绩效考评指标并未真正建立，而是建立在财政专项资金绩效考评的通用指标体系上，该通用指标体系主要将项目归集为产业发展、民生保障、基础设施、行政运行四大支出类，对于指标权重的确定、定性指标计分等也缺乏有针对性的方法，没有体现出科技项目的侧重点和特性，仍处于粗放状态，导致考评结果在后期一定程度上难以利用，横向也欠缺可比性，这是由科技支出多样性、专业性与财政部门作为考评组织实施行为主体间的矛盾所决定的。因此，下一步的优化工作应重在“细化”，按照突出重点与全面系统相结合、相对性与统一性相结合的原则，设计出不同支出类型、不同层级、不同地区的科技财政投入绩效指标。
（二）科技主管部门对目前绩效评价工作参与度不高
由于目前的财政绩效评价工作主要是财政部门组织开展，科技主管部门在其中主要是扮演协助和配合的角色，一定程度上并未真正融入到绩效评价工作和运用绩效评价成果的工作中。若能够由科技部门牵头，从自身管理需要出发形成一套有序、规范、完整的考评制度，将对科技主管部门的工作开展和监管起到一定的完善作用，很大程度上能促进系统内部对资金效益和项目运行的关注，及时调整偏差，对科学申报项目、项目流程控制和科技资金管理都大有裨益。
（三）数据统计口径不一致、资金核算管理制度不衔接
由于科技主管部门在整个财政资金绩效评价工作中处于被动状态，并没有与财政考评方建立一种完善的对接机制来共同管理科技资金，使财政资金发挥其应有的作用，更不用说主动运用财政绩效考评的结果对于以后年度的部门预算安排具体指导和调整，由此时常会造成资金效益统计口径不一致、资金核算管理制度不衔接等问题。因此，有必要在科技系统内部形成一套参照财政绩效考评制度，在实质上能与该制度相匹配的更细化、更有针对性的科技资金绩效考评体系。
（四）评价结果的运用缺乏制度约束和保障
财政科技投入绩效考评是一项系统工程，涉及到多方利益，如果没有相应的制度约束和保障将很难开展下去，即便得到考评结果，也无法从制度层面进行规范和运用成果。当前的制度规范主要由财政部门制定，无法切实落实在对科技项目的考评过程中。同时，由于科技项目本身就可细分为多类具有不同特点的项目，当前由财政部门作为考评主体，难以在考评范围、内容、指标体系、考评方法等方面进行平衡、规范，导致随意性很大，模糊评价内容多，影响考评结果的可信度。因此，必须在科技行业内建立体现项目特色的评价体系，将考评工作制度化，并明确其在整个财政资金使用、监督过程中的作用，增强财政科技支出绩效考评工作的权威性。
如果不改变目前的财政科技投入绩效评价现状，很有可能导致财政科技投入项目绩效考评工作流于形式，无法为科技主管部门及财政部门提供切实有力的决策依据，影响科技工作大局。为进一步做好绩效评价工作，就需要从科技主管部门的角度考虑问题，根据财政科技投入的主要类别，不同类别项目的评价指标体系、评价方法及标准，并对重大、重点科技攻关项目进行实证研究，完善科技计划项目绩效评价制度和体系，对政府财政科技投入效率和使用效益提出有针对性的评价方式。
三、财政科技投入的绩效特征及主要表现形式
财政科技投入绩效是指财政科技投入在一定时期内与其目标相比的实现程度、产出成果、经济效益[22]以及对科技发展产生的主导性和带动性等社会效益及影响效果。因此，科技投入的产出不完全体现在投入带来的直接经济产出上，而是以多种形式、多种方式显示在不同的时间、方面和领域。具体来说，财政科技投入的产出不仅包括直接经济效益，如高新技术产业产值、利税总额、出口创汇等；还包括在科技成果方面的产出，如专利申请及授权、科研成果及获奖、人才培养等；也包括在社会、经济和科技等方面带来的间接影响，如带动社会科技资金投入金额、派生的新项目数量、签订的技术合同收入、新增就业人数、节能减排指标、环境质量提高、人民生活改善等等。因此，财政科技投入绩效呈现出如下基本特点：①公共性；②间接性；③时滞性；④差异性和多样性；⑤一定程度的不确定性；⑥难以准确度量性。
由于财政科技投入的绩效具有上述诸多特点，为科学有效地评估带来了较大困难。本文拟在前人的研究基础上，针对四川省财政科技投入现状拟定优化原则，并对财政科技投入项目类别进行划分，再按照财政科技投入绩效产出的递进关系，从①科技成果方面的产出：技术进步与技术创新水平；②资金的间接影响：财政科技投入的带动效应；③资金产生的直接经济效益；④资金带来的间接效益和社会效益4个方面，加上项目的执行完成情况（管理绩效），共计5个方面来考量其绩效，对每一个方面选取一些公认的统计数据或专家评测来获取数据。
四、财政科技投入绩效评价指标体系优化和构建
（一）财政科技投入指标体系优化的主要原则
财政科技投入绩效评价指标体系设计，除了遵循指标选取科学性、指标之间避免相关性、定量指标与定性指标相结合等通用原则外，还应重点突出以下原则：①系统性原则；②层次性原则；③针对性原则；④可操作性原则；⑤导向性原则；⑥体现间接绩效原则。
（二）财政科技投入类别划分及指标体系优化思路
1 财政科技投入的类别划分
财政科技投入的类别划分有不同的标准，典型的归类方法包括：①根据财政科技投入的方向可划分为创新性研究类、科技产业化类和创新能力建设类；②根据科技活动的属性可划分为基础研究、应用研究、试验发展、研发成果转化、科技服务5大类[23]；③根据财政科技投入支出功能可划分为基础研究、应用研究、技术研究与开发、科研条件建设等4大类。
对财政科技投入项目类别的划分应该既能体现财政科技投入的投向特点又要包含功能特征，更要使操作具有可行性。本文以四川省情况为例，依据近年来专项资金支出情况，并结合其他省市的项目归类划分情况，将四川省科技项目划分为两大类：
（1）创新环境与能力建设项目。创新环境与能力建设这类财政科技投入的目标是营造科技创新环境、引导科技发展、促进产业结构调整，构建四川省整体创新能力，具体包括：①科技培训计划；②产学研创新联盟合作；③国际合作计划；④技术市场及成果交易计划；⑤成果转化平台；⑥科技成果转化项目。此类项目财政资金起到的引导性、带动性作用较强。
（2）创新活动资助项目。创新活动资助类财政科技投入，包括从基础研究、应用研究、科技成果转化及科技服务等一系列活动。具体包括：①科技支撑计划；②软科学计划；③青年基金；④重点新产品计划；⑤应用基础计划；⑥战略性新兴产品计划。此类项目的特点是政府将资金拨付（包含补贴）给企事业单位专款专用，财政资金主要起到支持、奖励、补贴的作用。
2指标体系构建思路
根据对财政科技项目分类的划分，财政科技投入绩效评估体系按层次进行构建，可分为目标层、要素层和指标层，其框架体系如图1所示。
（1）目标层（一级指标）：是针对不同类别的财政科技投入项目绩效的总体评价目标。
（2）要素层（二级指标）：是财政科技投入绩效的主要体现。选择项目计划执行（完成）情况、技术进步与技术创新、财政科技投入的带动效应、直接经济效益、间接效益和社会效益5个方面构成二级指标。
（3）指标层（三级指标）：由可以具体反映评价目标特点及要素层含义的定量或定性指标组成。三级指标中有相同的，也有不相同的，且权重不尽相同，主要以准确反映不同评价目标和不同项目类别的绩效为准，具体指标选取和权重赋值是财政科技投入绩效评价的关键所在。
（三）财政科技投入指标体系的设计
1.创新环境与能力建设的评估指标体系
创新环境与能力建设类项目是由政府主导的，以提升区域整体创新能力，营造良好科技创新环境、提供科技服务、引导科技发展、促进产业结构升级为目的。它是整合、利用及共享社会、经济、科研条件资源，使得地方、企业及科研院所的优势资源可以得到充分利用，同时为企业的发展提供必要的支持，以促进地方经济社会可持续发展和支撑地方科技创新与进步，提升科技实力、改善科技环境等，但这种项目的直接效益难以立即体现并得到合理测量，因此其测量指标要侧重间接效益，更要体现其服务特性、引导性、带动和影响力，以及在资源整合、人才培养、环境改善等方面所起的作用。其评价指标体系如表1所示。
2.创新活动资助的评估指标体系
创新活动资助类项目涵盖了从基础研究到科技服务等一系列活动，涉及到技术创新链上的各个环节。客观地说，要对这样一大类项目建立统一的评估指标体系，指标的数量必然要多，体系势必会变得庞大，但对具体项目评价的操作性就有所降低。因此，本文考虑一个相对繁简适中的指标体系来提高评价工作的可操作性，如表2。在实际评价时，还可根据项目的创新属性和特点进行取舍。
五、绩效评价的实施流程设计
鉴于全国各地（包括四川省在内）财政科技投入的绩效评估都处于刚刚起步阶段，绩效评估的原始数据均相对匮乏，绩效的实现过程、作用机理尚未完全被揭示的现实情况，因此在项目层面的财政科技投入绩效评估的方法选取上，推荐选用专家评价综合计算法。该方法适用于历史资料不足或不可测因素较多的情形，对目前财政科技投入项目的绩效评估较为适用。本文的评估程序设计如下：
1.确定评估对象。并非每一项财政科技投入都必须评估，可根据投入额度、关注重点、战略规划等有选择地进行评估。
注：由于这一类别的科技项目种类较多，具体针对某一评价对象，可能22个三级指标会出现不适合项目特点的情况，届时评价组织可决定不做考核，将该指标的权重按比例分配给其他指标 2.出台相关文件，明确评估要求。为了让项目承担单位明确绩效评估的意义和要求，科技管理部门应该出台相关文件，对此项工作的目的、意义、程序、评价依据、目标分解及数据填报内容等给予明确规定和要求，以引导和规范项目承担单位顺利开展绩效评估的前期准备工作。
3.项目承担单位自评。项目承担单位应按照相关文件和合同要求，在项目进行过程中做好相关数据和信息的收集整理工作，在项目完成三个月内完成自评报告（含项目评价指标表）。
4.数据核实。科技管理部门在收到项目单位自评报告后，需组织核实填报数据，对照绩效评估要求检查数据是否完备、合理，需要时可要求项目承担单位进行补充和完善。
5.绩效评分。在完成以上工作的基础上，由科技管理部门组织相关专家，根据对应的评价指标体系要求进行评分，由管理部门进行综合计算得出评估分值。
6.得出评估结论。在综合有关专家的意见基础上得出初步评估结论，初步评估结论反馈给项目承担单位征求意见，无异议或无充分理由要求修改评估结论，则评估结论成立。若项目承担单位有新的补充材料（限于自评后直接与项目相关的材料），科技管理部门可酌情根据评价标准对相应指标的分值进行修改，并重新计算出绩效分值，得出评估结论。
7.评估总结。每年完成评估工作后，建议都对评估工作进行总结，对评估结果和存在的问题进行分析，并提出相关的政策性建议。对重点项目可召开相关部门座谈会，对评估工作开展及完成情况、工作中存在的问题进行总结，为今后开展财政科技投入绩效评估工作积累经验。评估总结材料发至相关接受评估的单位，以鼓励先进、鞭策后进。
8.结果应用。绩效评估的结果应用将对以下科技管理工作起到积极作用：一是提高科技统计数据管理水平，有利于数据资料的收集、整理、归档；二是作为对相关项目主管部门、承担单位和项目相关人员信誉与能力评价的重
六、结论与展望
本文以四川省财政科技投入绩效评价中存在的问题及优化目标为出发点，依据财政投入的绩效特点和绩效主要表现形式相关研究，确定了优化设计原则及思路，围绕财政科技投入项目类别特征构建了创新环境与能力建设和创新活动资助两大类别的评价指标体系，并对指标体系的实施评价流程进行了设计。该设计相对目前四川省通用型的财政科技投入绩效评价体系有一定程度的优化，针对科技类项目特点有具体体现。而且，本评价指标体系对于财政科技投入评价的不同对象、内容和要求具有开放性，可针对绩效评价实际合理增减三级指标，以构成更有针对性、实用性和准确性的项目评价指标。
但本文的评价体系并未对评价指标的权重进行具体的确定，这需要结合具体评价项目，采用层次分析法、专家经验判断法等予以确定，按其重要性程度直接给出权重分值，并进行归一化处理。本文尚未对一个具体项目做出具体实际评价，这需要在后续的研究中不断加以实践，使财政科技投入绩效评价目标更具体，指标更量化，体系更完善且具操作性。
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一、引 言
马克思曾经指出，随着工业的发展，现实财富的创造较少地取决于时间和所耗费的劳动量，而主要取决于一般的科学技术和技术进步。［1］以卢卡斯为代表的一批经济学家在对新古典经济增长理论重新认识的基础上，提出了新经济增长理论，将技术进步作为系统的内生变量，从生产率和技术进步方面研究经济增长，认为科学技术因素成为经济增长的决定因素。资本、劳动、技术是影响经济增长的直接因素，劳动和技术会受到科学技术等经费的投入影响，政府对科技的支持力度是影响经济增长的间接因素之一。［1］因此，研究科技投人与经济发展的相关问题对提高科技投入的认识，增加科技投入的数量，优化科技投入的结构，加速经济发展具有重要的意义。
二、文献综述
目前国内对科技投入与经济增长关系从不同的角度以定量方法进行研究，主要通过回归分析、因果关系检验、协整分析和误差修正模型等方法，建立计量经
济模型来分析二者相互依赖和相互作用的规律。单红梅等利用不同方法、从不同角度研究了中国科技投入与经济增长之间的关系，［1-7］唐五湘等研究科技投入省市与经济增长之间的关系，［8-11］吕忠伟等则通过对经济模型的Granger检验实证了我国财政科技投入与经济增长之间的相互关系及传导机制；［12］(105-108)朱春奎利用时间序列动态均衡分析方法，考察了我国财政科技投入与 GDP的关系。［13］(29-33)
已有文献研究中国以及各省市科技投入与经济增长之间的关系比较多，由于研究角度、研究方法、研究对象和研究样本都不同，得出的结论也不尽相同。而研究财政科技投入的文献还不多见，但已有文献存在一定的不足：一是假定历史经济数据平稳。但实际上这些宏观经济数据通常具有时间趋势，显示出非平稳的特征，如果直接回归，可能导致“伪回归”问题；二是在回归分析后没有进一步对数据进行弹性分析，来研究科技投入对经济增长的贡献程度以及二者的滞后效应；三是缺乏对两者的互动关系研究。科技投入对经济增长有着促进作用，反过来经济增长也会加大政府科技经费的投入。本文在前人对科技支出研究的基础上研究中央与地方财政科技支出对经济增长的贡献。首先对相关数据进行平稳性检验和相关度分析，然后根据检验结果拟合模型做回归分析与弹性分析。
三、数据来源
利用1978―2005年度经济数据对财政科技经费投入（KEJI）与经济增长(GDP)的关系进行实证分析，相关财政科技投入数据来自《中国统计年鉴2006》、《中国科技统计年鉴2006》及国家科技部网站的财政科技拨款总额(见表1)。
四、平稳性检验
为消除可能存在的异方差现象，对两个变量进行对数变换，变换后不改变原序列的协整关系。得到LN(KEJI)和LN(GDP)两个时间序列数据，其变化趋势如图1。
从图1可以看出，LN(KEJI)和LN(GDP)两个变量高度相关性，其增长趋势基本趋于一致，初步表明变量财政科技投入(KEJI)与国内生产总值(GDP)之间存在着一定的依存关系。
然而实际的宏观经济数据大部分都具有时间趋势，表现出非平稳的特征，如果直接回归可能会导致“伪回归”等问题；为了避免这种情况的出现，通常在进行回归等其他分析前对被分析序列进行ADF单位根检验，检验结果(ADF临界值取5％水平)如表2。
从表2可知，原序列(对数化后)是非平稳序列，经过一阶差分后，序列基本平稳（其中LN(GDP)的P值为0.051，基本接受平稳序列），即序列LN(GDP)和LN(KEJI)都是一阶单整序列（如图2），因此可进一步检验变量之间的协整关系。
五、协整检验
虽然时间序列LN (GDP)和LN(KEJI)是非平稳的，经过一阶差分序列变得平稳。但是变换后的序列仅仅是经济增量之间的相关关系，而不具有直接的经济意义，化为平稳序列后所建立的时间序列模型不便于解释。
1987年Engle和Granger提出的协整理论及其方法，为非平稳序列的建模提供了一种途径。虽然一些经济变量的本身是非平稳序列，但是他们的线性组合却有可能平稳。这种平稳的线性组合被称为协整方程且可被解释为变量之间的长期稳定均衡关系。
对系统的协整检验和估计普遍采用的是Engle和Granger提出的E－G两步法。在只有两个时间序列时，只可能存在一个线性的协整关系；这种情况下，E－G两步法显得非常有效。对前面序列进行平稳性检验可知，序列LN (GDP)和LN(KEJI)是一阶单整序列，满足协整检验的前提条件，可以施行E-G两步法。
首先运用最小二乘法去估计（OLS）序列的长期线性均衡关系，得回归方程：
由回归方程各参数可知，模型的拟合优度较高，达到96.3％。但D.W.=0.1558很低，说明残差序列可能存在着自相关性，因而有必要对其残差序列进行平稳性检验来判断回归估计模型能否表示两个变量之间的长期均衡关系。由式（1）得残差为：
对残差序列进行平稳性检验，得出上面的各项指标。ADF检验统计量为-3.261，在5％显著性水平下的临界值为-3.012，P值为0.0304；并且DW值为2.21（表1），说明残差序列没有单位根，是平稳性序列，且残差序列不存在自相关性，所以变量回归方程（1）是协整方程，表明两变量之间的长期均衡关系。
因此我们可看出：1978－2005年中国财政科技投入与国内生产总值（GDP）之间存在着协整关系，即存在着长期稳定的均衡关系。模型（1）是对这种长期稳定均衡关系的数学描述，需要说明的是：在此模型中，由于财政科技投入与GDP均取了对数，回归系数1.2827是财政科技投入关于GDP的弹性系数，即财政科技投入每增加1个百分点，GDP相应增加约1.28个百分点，表明财政支出用于科技投入对GDP的推动作用较明显。
六、经济增长对财政科技投入的影响
从上面分析可以看出国家财政支出用于科技投入的规模对经济的发展有着明显的推动作用。那么反过来，是否可以简单的说经济的发展也明显的影响着国家财政对科技的投入呢？我们按照上面方法将GDP做解释标量来对财政科技投入进行回归。
对残差序列进行平稳性检验，各项指标再与（2）对比基本一致。ADF检验统计量为-3.015，在5％显著性水平下的临界值为-3.012，P值为0.0497；并且DW值为2.19，说明残差序列（4）也平稳性序列，并且不存在自相关性。所以变量回归方程（3）是协整方程，两变量间存在长期均衡关系。在此模型（3）中，回归系数0.7513是GDP关于财政科技投入的弹性系数，即GDP每增加1个百分点，财政科技投入相应增加约0.75个百分点，表明GDP对财政科技投入的拉动作用较小。
七、结 论
国家财政用于科技的投入对经济增长具有重要的推动作用，而经济增长对财政科技投入的拉动作用也十分明显，二者具有互动的因果关系。目前我国财政用于科技的投入占国内生产总值的比重偏低，因此加大财政科技投入将对我国经济的快速发展的提供有力支持；国家财政科技投入在促进经济发展方面的表现也说明科技投入能力是支持经济可持续发展的重要力量，我们不仅要加大国家财政方面的科技投入，还要吸引社会资本投入到科技领域。与此同时经济的发展（GDP）对国家财政科技投入的促进作用也十分明显。这样经济的发展与财政科技投入之间将形成：科技投入科技进步经济增长科技投入科技进步经济增长的相互促进、相互带动的良性循环机制。
根据以上的实证分析，可以看出科技投入与经济发展的互动关系，从这个方面出发我们提出以下建议：
(一)通过财政形式进一步加大科技投入的规模来促进经济的可持续发展
首先通过财政科技支出来提高科技力量的投入，其次是国家财政的投入领域应该进一步合理布局。科技投入犹如基础设施建设存在滞后效应和不确定等风险。因此国家财政科技投入主要用于基础研究、前沿技术研究和重大共性关键技术研究等公共科技活动，这样才能使经济的可持续发展。
(二)在加大国家财政投入规模的同时应该鼓励企业、社会力量对科技事业的投入
在我国的科技投入结构中财政投入占了半壁江山，其他的资金主要来自企业和金融机构。而在发达国家，社会资金占了大部分，因此我们在加大财政投入的同时更应该优先挖掘社会力量。市场是最有效的配置资源的方式，财政在科技方面投入资金的使用效率应该得到提高，我们也应该通过市场作用来吸引更多的社会、企业等资金用于科技事业，政府应该把部分市场让位于社会。
(三)改革科技事业的运作机制
我国目前的科技资金结构过分依赖国家财政的投入，这就造成科技资金的利用效率低下，科技企业创新能力不高，社会创新依赖于政府的不良局面。不管从我国的历史或是从国际角度看，国家创新应该来自企业、社会等各个团体组织。因此，应该改革科技创新的激励机制和资金的筹集机制，使资金来源多元化，通过市场提高资金的运作效率。
主要参考文献：
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［12］吕忠伟，袁 卫．财政科技投入和经济增长关系的实证研究［J］．管理科学与研究，2006.24(5)．
［13］朱春奎．财政科技投入与经济增长的动态均衡关系研究［J］．科学学与科学技术管理，2004（3）．
The Cointegration Relationship of Fiscal Expenditure on Science and Technology and Economic Growth
Zhu Yun1 Bi Zhengcao2
自1978年中国实行改革开放以来,在市场经济体制之下,政府的只能由经济的指挥和计划者转变成了经济的调节和服务者。政府对经济的控制力量较改革开放前较为减低。然而,在新型经济制度的要求下,旧体制中国企的“大锅饭”及社会责任制度逐渐淡化。中国逐渐需要引入新型的社会保障制度及实施新型的财政支出政策来发展经济。于是,这些财政支出政策的作用即成为改革开放以来研究的一个重点。本文使用协整理论、误差修正模型及脉冲响应函数,试图分析主要的财政支出政策与中国经济增长的长期均衡关系及短期动态调整关系,并对政府实行新型的财政支出政策做出建议。
一、文献综述
对于政府财政支出对经济影响的研究,国内已有众多的研究文献。董秀良、郝淑媛(2005)运用协整关系检验、脉冲响应函数和方差分解技术,对我国财政支出变量与实际GDP、私人投资进行分析发现存在显著的协整关系。牛冲槐、唐朝永、江海洋(2008)对1980~2005年国家财政科技投入和经济增长的协整性及因果关系进行的分析表明:两者之间只存在单向因果关系,即财政科技投入是经济增长的原因。赵国旭,邬华明(2008)使用协整理论对开放经济下财政政策有效性进行了研究,发现财政政策是有效的,但存在时滞与挤出效应,提出优化财政政策结构的建议。贾文、杨小容(2009)利用协整和向量自回归模型,研究了中央财政支持对牧民收入水平的影响实证分析,得出藏族在中央财政支持是受益最大的,否定了某些认为藏族被边缘化的观点。杨敏利,贺利平(2009)对我国1989-2005年的公共财政科技投资与社会科技投资之间的关系进行了协整及误差修正模型分析,得出公共财政科技投资对社会科技投资具有带动效应的结论。梁蕾(2009)对我国1952-2007年的GDP和财政收入之间的关系进行实证研究,研究表明:(1)中国的财政收入与GDP互为因果关系;(2)中国财政收入与GDP有长期协整的关系;(3)中国财政收入对GDP的弹性小于1。汤鹏主(2009)运用Johansen协整模型的理论方法研究财政税收、投资总额与我国经济增长的关系,得出结论是投资总额对经济增长的影响推动作用基本上要大于财政税收对经济增长的影响推动作用。
然而,以上的文献中研究的财政政策支出变量数目较少,没有同时涉及财量中科学研究投入、抚恤和社会福利救济、文教卫生支出、政府基建支出对经济发展的综合关系分析。因此,本文试图从一个新的角度来分析改革开放以来我国财政支出与经济发展的长期与短期动态关系。
二、实证分析
1. 数据的选取
为了研究国家财政支出对经济发展的影响,本文选取了以下四个数据。分别是1)国家财政决算支出中的科学研究支出2)国家财政决算支出中的基本建设支出3)国家财政决算中的抚恤和社会福利救济支出4)国家财政决算中的文教、科学、卫生事业费用 5)按支出法核算国内生产总值。以上五个时间序列数据来源与中宏数据库的年度数据库。本文选择了1978年-2006的年度数据,单位为亿元人民币,采用现行价格计算。数据选取的主要原因如下:其一,1978年后我国实行改革开放政策,只有在这个时期建立的模型才能够反映市场要素间自发的内部相互动态反应,用1978年之前计划经济条件下的数据来分析是达不到研究目的。其二,本文还考虑研究国家财政支出中的其他项目,如高等教育投入经费等。但由于样本量不足以进行计量经济学分析,故放弃。
在进行数据分析之前,对以上五个时间序列变量取自然对数,目的是为了消除异方差现象。经过处理,五个时间序列变量分别命名为:1)LNRE,2)LNFRA,3)LNWEA,4)LNHY,5)LNGDP。
2. ADF单位根检验
本文研究财政支出对中国经济发展的影响主要通过协整分析进行。根据协整理论,时间序列变量间存在协整关系的前提条件是各个序列都是同阶单整非平稳时间序列。因此,首先使用ADF单位根检验方法对五个时间序列进行平稳性检验。
若时间序列的均值、方差和自协方差都不取决于时刻t,则称此时间序列为平稳的时间序列变量。然而,在现实中,大多数宏观经济变量都存在均值随时间而变化的趋势。因此,这些存在时间趋势项的序列都不属于平稳的时间序列。非平稳时间序列一般可以通过差分变换转换为平稳时间序列。若序列通过一阶差分变换转换为平稳时间序列,则称该序列为一阶单整序列。同样地,若序列通过若干阶差分转换为平稳时间序列,则称该序列为若干阶单整序列。检验时间序列平稳性的主要方法是ADF单位根检验方法。在ADF检验中,先通过作图等方法确定时间序列变量是否存在时间趋势项及截距项,再进行原假设为存在单位根的检验。若结果拒绝存在单位根的原假设,则该序列为平稳的。若不能拒绝,则该序列为非平稳的,需要进行差分变换直到转换为平稳时间序列。
对“1)LNRE,2)LNFRA,3)LNWEA,4)LNHY,5)LNGDP”作图,确定其是否存在时间趋势项及截距项并进行ADF单位根检验,滞后水平采用SIC信息准则自动设定,检验结果如下:
注:D指差分运算 检验的显著性水平设定为5%
检验结果表明,LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP为一阶单整非平稳时间序列,LNRE为二阶单整非平稳时间序列。因此,LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP间可能存在协整关系,而LNRE则与其余的变量不存在协整关系,应予以舍去。这意味着,国家财政决算中科学研究支出可能与中国经济发展并不存在长期均衡协整关系。
3. 建立VAR模型
本文使用的协整关系检验主要基于Johansen协整检验,Johansen协整检验是以VAR(向量自回归模型)为基础的检验回归系数的方法,主要用以研究多变量间的协整关系。因此,为进行Johansen协整检验,首先建立VAR(向量自回归模型)。
由于研究中所获得信息的局限性,本文只考虑非限制性的向量自回归模型(unrestricted VAR)。VAR模型把系统中每一个内生变量作为系统中所有内生变量的滞后值的函数来构造模型。VAR模型常用于预测相互联系的时间序列系统及分析随机扰动项对变量系统的动态冲击,从而解释各种经济冲击对经济变量形成的影响。
含有k个时间序列变量的VAR模型的数学表达式为:
其中,表示第k个时期t滞后p期的内生时间序列变量,表示第d个在时期t的外生时间序列变量,表示第k个在时期t的随机扰动项(白噪音项),也可称为冲击向量。分别是维和维系数矩阵。
基于本文的研究对象,下文中建立的VAR模型不含外生变量。对LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP建立VAR模型,使用AIC准则确定滞后期为2,输出结果如下:
小括号中为滞后期,中括号为t统计量
4. Johansen协整检验
随后我们基于VAR模型,进行协整检验。协整关系的主要原理 是若存在两个时间序列和,,,其中为随时间变化的趋势变量、为随机扰动项。
若存在一个向量V () 使得: 。其中,ε为随机扰动项,则称与具有协整关系,V为协整向量。
在协整关系检验中我们设定协整方程有截距项但没有趋势项,检验结果如下:
检验结果表明,LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP之间可能存在三个协整向量,即我们可以确定LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP之间具有长期均衡的协整关系。
5. 向量误差修正模型
前文已经检验出LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP之间存在长期均衡的协整关系,在这里,通过构建向量误差修正模型来分析当变量偏离长期均衡水平时,系统对偏离的修正过程。
这里通过前文构建的VAR模型和协整方程构建向量误差修正模型,结果如下:
构建的向量误差修正模型的误差项修正系数为符合反向修正机制。模型中的协整方程为
可以看到,若LNFRA,LNWEA,LNHY,LNGDP四者的波动偏离了长期均衡关系,则会以误差修正系数的修正速度重新返回长期均衡状态。
6. 脉冲响应函数分析
在这里,我们利用脉冲响应函数来分析当LNFRA,LNWEA,LNHY遭受系统外部冲击时对LNGDP序列的影响。脉冲响应函数的主要思想是对VAR模型中某一变量的误差项施加一正向冲击,并计算另一变量在未来某个时期内波动的数值,以得出外部冲击的动态影响。
若对LNFRA的VAR模型误差项施加一个正向冲击后,在未来10期内,LNGDP对此冲击的响应如图1所示:
若对LNWEA的VAR模型误差项施加一个正向冲击后,在未来10期内,LNGDP对此冲击的响应如图2所示:
若对LNHY的VAR模型误差项施加一个正向冲击后,在未来10期内,LNGDP对此冲击的响应如图3所示:
从脉冲响应函数分析可以看出以下三个现象:其一,当国家财政加大基建投入后,在随后的1-2年内, GDP受到了一定的负面影响,但在1-2年后,GDP随即受到持续的正向促进。其二,当国家财政加大社会抚恤及福利保障投入时,在随后的1-2年内,GDP受到了一定的负面影响,但在1-2年后,GDP获得持续的快速增长。其三,当国家财政加大文教、卫生、科技投入时,GDP在当期即获得正向冲击,随即获得持续的增长。
三、实证分析结果的经济意义解释
第一,根据平稳性检验,发现我国财政决算中的科学研究支出与其他的变量不存在长期的均衡关系。根据我国的经济增长方式,在长期以来,我国都是以粗放形式发展经济,即经济发展主要通过大量低技术的投资建设,而较为忽视技术密集型的第三产业的发展。这导致我国没有形成依靠科技进步的集约性生产方式。在以低技术产业为主导的经济体中,科技投入就不能有效地推动经济整体的发展。此外,我国科技投入规模小,尚未形成与经济总量水平稳定的增长方式。
第二,根据协整性检验,发现我国财政决算中的基建支出、抚恤和福利保障救济支出、科技文教卫生与经济总量存在长期的均衡关系。这说明了这些财政支出项目与经济增长的重要内在均衡关系。结果表明,控制主要的财政支出变量,对中国的经济发展可以起到宏观调控作用。此外,中国的经济发展也会使这些财政支出获得稳定增长。两者互为稳定增长关系。
第三,通过向量误差修正模型,可以发现我国财政决算中的基建支出、抚恤和福利保障救济支出、科技文教卫生与经济总量存在短期波动时的动态修正机制。可以看出,变量之间存在稳定收敛的动态修正机制。
第四,通过脉冲响应函数,可以清晰地发现各财政支出变量对经济总量的持续影响。其一,若国家基建项目的支出在短期内迅速增大,则在1-2年内国家投资对私人投资的挤出效应明显,国内生产总值在短期内受到不利影响,然而,在长期中,国家基建项目对经济增长起到持续的促进作用。这得益与基建项目对生产活动产生的加速效果。如青藏铁路的建设,使得与中原地区的工商业交流更加方便快捷。其二,若国家抚恤与社会福利救济支出增加,则在短期内对国内生产总值产生负向冲击,但在长期内则起到持续的增长作用。抚恤与社会福利救济项目是一种收入再分配政策。将较高收入者的收入转移到低收入群体中。若国家抚恤与社会福利救济支出在短期内大幅增加,则可能导致高收入群体的激励扭曲,造成经济效率的一定损失。然而在长期中,由于低收入者生活水平的提升,其消费产生的乘数效应对经济发展起到了持续作用。其三,若国家财政加大文教、卫生、科技投入,经济总量在当期即获得正向冲击,随即获得持续的增长。实证结果证明了文教、卫生、科技投入的巨大促进作用。根据现代内生经济增长理论,投资与劳动力数量的增长不能使经济体获得持续的人均经济增长,只有全要素生产率的持续增长才能对经济产生持续的正向促进作用。根据实证结果可以发现,文教、卫生、科技投入的正向冲击具有持续经济增长作用,这是因为该变量可以大幅提高社会全要素生产率,在投资与劳动力增长率不变的情况下,大幅度提升人均经济产出,并使得经济获得可持续发展。
四、结论与建议
1. 优化产业结构,增加科学研究投入规模与应用程度
研究中发现科学研究的投入对经济增长是无长期均衡作用的。根据上文的分析结果,本文建议我国应当在新的知识经济时期大力进行产业转型。在转型中增大科技含量高的技术密集型产业比重,使得经济增长可以充分利用国家科学研究的先进成果。并建立高效率的产学转换基地,鼓励各行各业应用新型的高效率科学技术。此外,中央财政还需加大科学研究的投入规模,并进行国际前沿课题的研究,以使中国在某些科技领域达到或接近世界先进水平,并使经济部门获得科学上的自然垄断。
2. 合理利用国家基建支出等反周期财政政策
在研究中充分识别出了国家基建投资对私人投资的挤出效应。因此,在遭遇经济周期波动时,我国要谨慎使用增大基建投资的反周期财政政策。准确识别其对私人部门的挤出效应。
3. 建立完善的社会保障制度
研究中发现虽然对低收入者的转移支付在短期内对经济效率有所影响,但在长期内,是对经济发展有利的。因此,我国更应该加速建设及完善全民社会保障制度。完善对低收入者的救济体系。努力减少社会贫富差别产生的不公平现象。促进和谐社会的发展。
4. 加大文教、卫生、科技投入
文教、卫生、科技投入可以增加居民的教育水平,期望寿命,生产力水平等。在目前,国内这方面的投入占GDP的比重还是相对较少的。具体来说,文教的投入具有明显的地区不公平性。在大城市中,外来户籍人员的子女无法就读公立优质学校,在教育上存在无效率及不公平,导致众多潜在优秀人才失去成才的机会。而在医疗方面,则对部分人群还是欠缺保障。如外来务工人员就只能享受赔付比例相对较小的医疗保险。而部分偏远城镇的医疗设备落后,也间接导致了劳动力流失等现象。对于科技投入,对劳动力生产力则有巨大影响。因此,国家财政加大文教、卫生、科技的投入对经济长远发展具有重大意义。
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长期以来,关于政府财政与科技、教育之间的关系,在我国财政经济理论的研究中有失偏颇,二者之间的辩证关系没有廓清。本文从政府财政的角度来分析研究政府财政与科技、教育之间的相互关系,进而探讨振兴政府财政的可行途径。
一、政府财政:科技、教育的主要“经济基础”
在现代市场经济条件下,强有力的人力、物力和财力保障是现代科技、教育发展的重要前提。如何解决科技、教育发展所需的物质条件,换言之,是否应该由政府来承担促进科技进步和发展教育所需资源的供给责任,这决定于科技、教育事业活动的社会经济属性。从公共财政原理上讲,由于科技、教育具有明显的公共物品的特征,因而科技、教育事业活动的所需投人不可能完全由市场来有效提供,即无法通过市场来完全有效解决发展科技和教育所需的物质基础问题。因此,政府从财力和财政税收政策上给予支持,是科技、教育事业顺利发展的主要经济基础。
从科学技术进步的角度来看,据有关专家估计,自70年代以来,世界各国特别是西方发达国家劳动生产率的提高至少有2/3是由于广泛采用了新的科技成果的结果。这一数字清楚地表明,一方面,在宏观上,科技对于经济增长有巨大作用;另一方面,在微观领域,科技能够给投资于科技的各微观主体带来巨额的利益。这似乎已经表明,市场能够有效地解决科学技术进步问题。然而进一步地分析却不难发现,虽然私人部门在现代科学技术发展中扮演着十分重要的角色,但政府仍然是推动一个国家科学技术进步的决定性因素。
第一,虽然科学技术可以迅速转化为生产力,创造巨额的物质财富,但现代科学技术的开发与研究是一个高度复杂的群体活动,在科技发展中的许多领域,私人部门往往不愿意参与或缺乏足够的投资积极性,从而需要政府财政扮演主要“角色”。这突出表现在:其一,在基础科学研究方面,由于基础科学是应用科学研究的基础,没有扎实的基础科学作为前提,应用科学研究就难以为继。因而基础科学研究是一国科技发展的“基石”。但基础科学研究成果无法直接转化为商品,可以说是一项很难产生直接经济效益的工作。因而其发展所需人力物力和财力只能由政府财政来提供。其二,对于社会经济发展具有重大意义的应用科研项目,其往往是建立在多学科交叉的基础之上,需要很多人的合作。不但其开发周期长,需要巨额的投资,而且投资风险较大。私人部门往往因考虑投资回报率和投资风险而不愿意涉足于此,因此,对于这类科学技术的发展,如果缺乏政府在财政与政策上的有力支持,私人部门虽有一定的积极性,也难于保证能有足够的投人。
第二,科学技术是一项智力活动成果,不仅其本身具有明显的公共物品特性,而且科技进步对公共物品和半公共物品的需求也将大大增加,如为科学技术发展提供法律和制度保障就成为了当代政府的一项重要职责。之所以如此,不仅是因为科学技术具有很强的外溢效应,科学技术进步所带来的收益与其成本往往难于直接对称起来;而且,从产权角度上讲,科学技术成果的产权很容易受到侵犯。如果某个人通过学习或其它途径获得了同样的知识,他也同样会得到一样的技术和生产出同样的产品。发展科技事业是一项系统工程,良好的外部环境是其中的一个重要组成部分。很显然,优化这一外部环境的所需资金,只能由政府财政来解决。因此,无论是从提高科学研究工作效率,还是从保护科技成果的产权方面来看,政府财政也是一国科技发展的重要经济基础。
从教育发展的角度来看,政府财政更是教育发展的经济基础。这是因为,现有的理论研究已经证明,一方面,虽然教育不是纯粹的公共物品,但却具有极大的溢出效应,从而离不开政府财政的投资;另一方面,政府对教育这种“人力资本”的支出进行资助有利于改善社会公平。
不仅如此,从现代社会经济发展角度来看,政府财政作为教育发展的经济基础,除了改善公平和解决其外部效应外,还主要表现为在人类社会发展到今天,接受教育已经成为一种基本的社会公共需要。因为,第一,现代社会已经开始进人知识经济时代,知识的掌握和创新是未来社会发展的决定性力量。因而国民素质在一个国家的社会经济发展中作用更为重要。这就是说,在现代社会经济生活中,教育所提供的利益虽然可以内生化和私人化,但相对于社会经济发展来说,教育已不再简单地表现为一种个人需要,已经成为了与人类社会的发展与进步紧密联系在一起的必需的一种基本公共需要。从而使得为教育发展提供资金成为了政府财政的一项基本职责。第二,更进一步讲,从科技进步与教育之间的关系方面来看,科学技术的发展是通过科学研究来实现的;而科学研究是一种智力活动,它是以掌握现有科学技术成果为前提条件的,掌握现有科学技术成果的最为有效的方法就是教育。这就是说,科技与教育是相互依存、相辅相存的。一个国家科学技术的现代化,必须有一个现代化的教育体系;一个现代化的教育体系必将带来其科学技术的现代化。毫无疑问,科学技术的现代化和高度发达的教育体系,是一个国家实现现代化进程的必备条件和其是否进人知识经济社会的基本衡量标志。因此,政府财政为教育发展提供资金支持也是现代社会经济发展的必然要求。
二、科技、教育:现代社会政府财政的主要依托
政府财政发展史已经证明,政府财政总是根植于相应的经济基础的。在不同的经济发展水平下,政府财政的经济基础,乃至财政制度安排和财政收支结构都是不同的。人类社会的发展,总体上已经先后完成了由农业经济向工业经济的转变,目前正向知识经济时展。与此相适应,政府财政的经济基础也随着社会经济发展模式的演变而变化。
1、科技、教育将成为现代政府财政的主要依托是人类社会经济发展到今天的必然结果
自70年代以来,科技进步日渐成为经济发展的决定性因素,“科学技术是第一生产力”开始变成现实。今天的世界,知识经济扑面而来,人类社会正经历着自农业文明、工业文明以来的第三次巨大转型。
世界的竞争已经成为以经济为基础,以科技特别是高科技为先导的综合国力的竞争。因此,调整政府财政经济发展思路,将振兴政府财政的思路建立在发展科技与教育的基础之上,是社会经济发展规律的客观要求。
因为,这种从后工业社会逐步发展起来的知识经济,是一种明显区别于农业经济和工业经济的新型经济,这种区别突出表现在产业支柱的变化方面。与以农业或工业为基础的农业经济或工业经济不同,知识经济是以智力资源的占有、配置,以科学技术为主的知识的生产、分配和使用(消费)的经济。其基本特征是其资源配置以智力资源、无形资产为第一要素;其生产是以将高科技作为其资源依托的高技术产业为支柱;其消费是以高技术产品和通过信息产生的新知识为主。现代经济的这一发展趋势的财政意义在于:从财政收人方面来看,现代科学与技术的融合必将催生高新技术与高新产品,这些高新技术和高新产品又会构筑“新型行业”和“支柱产业”,从而创造出新的经济增长点和提供充足的财源。因而,建立起强大的系统化、高新化、高效化的科学研究体系,以保持科学技术的强有力的发展趋势,是实现现代政府财政良性循环的必然选择。从财政支出方面来看,以科学技术为核心的现代经济发展必须要有充足的人力资源和良好的科技发展环境。由于人力资源和良好的科技发展环境的获得,是以加大对人的知识化投资,加快对人的知识化和以管理制度为主的科学研究环境建设为前提的。因此,发展多结构、多层次、多形式、多方面、多阶段和多功能的教育和职业培训体系,培养出一大批高度专业化的人才和管理有方的管理者,营造出一个科技发展所需的良好环境,就是现代政府财政以科技、教育为主要依托的重要表现。这就如同农业经济和工业经济社会的政府财政是建立在农业和工业经济基础之上一样,现代政府财政也必然是以科学技术和教育作为其主要依托。
2、将科技、教育作为政府财政的主要依托已为我国正反两方面的发展经验所证明
我国正反两方面的经济发展经验已经证明,科学技术和教育是现代社会发展经济和健全政府财政的主要依托。
改革开放以前,在我国由农业经济向工业经济的转变过程中,虽然我国的科技、教育已经取得了长足的进步,但从总体上看,我国的经济建设和其它发展中国家一样,走的仍然是一种建立在对自然资源的大量消耗甚至滥用的基础之上的工业化发展道路,而不是以科学技术和教育为基础来实现财政经济发展目标的。在文化大革命时期,还出现了轻视知识、排斥科技的严重破坏科技教育的现象。从而使我国的经济发展与建设既没有考虑到社会经济可持续发展的需要;也没有根据世界经济发展的总体形势,加大以人力资源的开发与投资为中心的新兴产业的发展力度和实行经济增长方式的转变。其结果是我国的工业化程度虽然在不断提高,但经济运行中的科技含量并不高,与世界经济特别是先进国家的经济发展之间的差距很大,从而使我国政府财政的经济基础相对比较脆弱。
改革开放以来,我国不仅十分重视发展科技、教育,而且通过大量引进先进技术改造传统工业,发展新兴产业。这不仅为我国经济发展增强了后劲,也为财政收人的持续增长创造了条件。目前我国高新技术产业的产值已经占工业总产值的巧%,新产品税利已占工业税利的10%。1994年以来,我国财政每年新增财政收人在1000亿元以上,其中新兴产业和新产品开发所提供的税收占较大比重。
上述分析已经表明,从我国经济发展的历史经验看,科学技术和教育的发展对于政府财政来说具有重大意义。我国在世纪交替时期要完成由尚未完全工业化的经济向知识经济过渡的任务,使政府财政摆脱目前的困境局面,其基本途径就只能是发展科技、教育事业。
总之,我国财政经济的持续增长,离不开科技、教育事业的发展;科技、教育事业的发展,又离不开政府财力和财政税收政策的支持。政府财政与科技教育之间存在着相辅相成、相互促进的关系。
三、发展科技、教育事业,振兴政府财政
当前,我国虽然已经明确提出了科教兴国的发展战略,但从实际情况来看,我国的科技、教育发展水平总体上还不高,与世界先进水平之间还存在明显的差距。如据原电子工业部估计,在代表一个国家科技发展水平之一的电子技术和信息高速公路的建设方面,我国的集成电路的水平与世界水平相差15年,信息高速公路的建设还处于起步阶段;我国技术出口在对外贸易中所占比重很低;在劳动力素质和科技及受教育水平上,目前,我国接受高等教育的人数占该年龄组的比重,现阶段约3%,而发达国家这一比重高出我国10—20倍,美国达到80%,印度等发展中国家也达到了30%,目前我国每万人中的科学家和工程师人数为巧0余人,而美国1988年就有200多人,日本1987年为700多人,联邦德国1987年为400多人;在科技成果转化为生产力方面,我国也大大低于发达国家,技术进步和创新对经济发展的贡献率仍然较低。
这些差距一方面说明我国通过发展科技、教育来促进财政经济的振兴尚有较大的空间;另一方面,更主要的是它同时也说明了,我国要实现科教兴国战略目标、完成振兴政府财政的任务还十分艰巨。
中图分类号：F832.48
文献标识码：A
文章编号：1004-8308（2012）05-0109-08
创新是一个昂贵的过程，需要付出足够的资源来启动、指引和维持，因此，被普遍认为是创新经济分析先驱的约瑟夫·熊彼特，把资源配置，尤其是金融资源配置的研究作为他创新研究的中心也就不奇怪了，熊彼特认为，创新通过信誉的建立来获得资助，信誉能通过多种途径建立，并重点强调了商业银行的作用，即产生新的购买力并使企业家可利用，继熊彼特之后，著名经济学家希克斯在其著作ATheory of Economic History（《经济史理论》）中也指出，英国的工业革命实际上得益于18世纪早期在英国发生的金融革命，因为一些主要科技发明在工业革命发生前就已存在，而工业革命中对这些科技发明的大规模使用得到了大量而长期的固定资产投资支持，如果金融市场不能提供充足并且低成本的流动性支持，则科技发明的大规模推广和使用将受到极大限制，随着20世纪70年代信息经济学兴起，当代经济学家已把“信息不对称”引入企业金融和投资行为间交互作用的研究中，指出企业和金融家之间的信息不对称使得企业的外部金融比内部金融更加昂贵，一些研究认为，各产业的投资行为（金融要求）是由科技水平决定的，更多依靠外部金融的产业在拥有更发达金融市场的国家中应该成长更快。
现代科技创新早已超越工业革命时代依靠实践经验总结而来的技术革新和发明，而主要依靠基于科学研究和试验基础上的新发现和新突破来进行，通常认为，完整意义上的科技创新包括了基础研究、应用研究和商业化等3个阶段，其中商业化是最为关键的阶段，美国经济学家罗斯托指出，“18世纪的法国科学水平被判为至少相当于，而且很可能超过英国，在发明的质量（不是数量）上，法国也相当于或超过英国”，但工业革命却发生在英国，英国相对于法国的优势在于将科技发明成功实现商业化，只有将科技发明引进生产体系当中，科技发明才能转化为科技创新，因此对科技创新的金融支持就不仅仅包括前期的研发投入，更重要的是对创新成果商业化阶段（创新产品批量生产和销售阶段）提供资金支持，以Lerner为代表的现代学者则认为，由于科技创新具有高度不确定性和相对的市场配置失灵，政府不仅要对科技创新提供大量的财政投人，还应积极出资成立风险投资机构或基金直接进行股权或类似股权的投资，激励科技创新活动，由此可见，科技创新的融资体系实际上包括了政府财政投入和资本市场筹资两大部分，对于科技创新融资支持的实证研究，目前国内公开所能见的几乎没有，只有少数相关的研究，例如，沈能在其博士论文中安排了一章“金融安排促进技术创新功能实现的实证检验”，其模型的变量为“金融发展、技术创新、资本形成”；邓平博士论文也写入了“中国金融支持科技创新的VAR分析”一章，其模型的变量为“金融发展规模指标、金融发展结构指标、金融发展效率指标、科技创新指标”，显然二人是从金融的制度安排角度来检验其对科技创新的作用，我们认为，在当今科技创新的时代，且不论金融制度安排根植于一国历史文化传统而有较强的路径依赖性，无论一国金融制度如何设计，如果其能有效解决科技创新的关键难题——融资问题，则是适宜的，舍其而难以有更好的衡量标准，此外，张强和赵建晔对我国资本市场对科技创新的支持作用进行了实证研究，但其论文也仅仅考虑了资本市场的支持作用，并未探讨财政投入对科技创新的支持作用，有鉴于此，我们拟就各种融资渠道对科技创新的支持作用及其动态影响关系进行计量实证分析，以便从整体上把握我国科技创新融资支持的重要作用。
1 变量选取与数据说明
1.1对科技创新指标的选取
我们对科技创新的衡量是从科技创新产出角度来考察的，因为从产出角度来衡量可以更加客观地评价科技创新活动成效，由于科技创新成果衡量指标众多，直接选用则会在建立多元回归模型时让问题分析变得复杂，且变量之间还可能存在严重多重共线性问题，为此，我们采用“主成分分析法”，在低维空间将信息分解为互不相关的部分以获得更有意义的解释，文章数据全部来自历年的《中国科技统计年鉴》，基于数据可得性及尽可能获得更多观察数据方面考虑，并尽量剔除政府部门人为因素的影响，在《中国科技统计年鉴》的“科技成果”统计分项中，我们分别选取了“国内专利申请受理数”（简称专利申请，下同）、“国外主要检索工具收录我国论文总数”（简称科技论文，下同）、“全国各地区技术市场成交合同数”（简称成交合同）、“全国各地区技术市场成交合同金额”（简称成交金额）和“高技术产品出口额”（简称出口）等5项统计指标，分别记为PATENT、PAPER、CONTRACT1、CONTRACT2、EXPORT，数据的时间跨度为1987-2009年，计量调整后的有效数据为1988-2008年共21年统计数据，由于对变量取自然对数不会改变变量本身的协整关系，且能使变量趋势线性化，消除时间序列中可能存在的异方差，因此，我们对以上5个指标分别取自然对数，记为LNPATENT、LNPAPER、LNCONTRACT1、LNCONTRACT2、LNEXPORT，EVIEWS软件（本文所有计量均采用EVIEWS6.0分析）“主成分分析”的分析结果见表1。
从表1可以看出，第1和第2主成分的累积贡献度（cumulative proportion）达到了99%以上，且第3主成分的特征值（value）明显小于1，因此可以认为第l和第2主成分已能较好地反映5个一致指标的总体变动情况，从现实情况来看，专利和论文确实能很大程度上代表一个国家总体的科学研究和技术应用的水平，因此我们最终确定用PATENT和PAPER两个指标来衡量我国科技创新的总体水平。
1.2对创新融资指标的选取
科技创新的融资体系包括政府部门的财政投入及资本市场筹资两大部分，政府的财政投入不仅包括直接的财政科技拨款，还包括间接的财政投入，如各种对科技创新的税收减免及科技奖励等政策措施，资本市场筹资按筹资方式可分为间接融资和直接融资，即金融机构的各种贷款以及债券市场上的债券融资、股票市场上的股票融资和风险投资市场上的风险资本等，由于目前的统计年鉴只能给出政府的财政科技拨款一项，无法统计出财政对科技创新的种种间接财政支持，同时统计资料也无法细分出企业的科技贷款以及证券市场上的科技专项融资，因此我们选用政府的财政科技拨款、金融机构的中长期信贷和企业证券市场筹资来作为科技创新的融资考察指标，之所以选用中长期信贷指标，是因为我们认为科技创新是一个长期投入的过程（包括设备的更新和升级），中长期信贷更能稳定支持创新主体持续进行创新，需要说明的是，由于各统计指标时间跨度较大（1987-2009年），而这期间我国价格波动很大，依据科技创新的特点，我们对金融统计指标进行了价格调整，以便更客观地反映资金投入的变化，具体而言，我们借鉴王玲和Szirma的研究，将综合价格调整指数设定为0.5×P+0.5×W，其中P是固定资产投资价格指数，W为消费者价格指数（CPI），并以1986年的价格指数为基准进行调整，我们从《中国金融年鉴》中选取金融机构的“中长期信贷”以及“企业证券市场筹资额”统计项，从《中国科技统计年鉴》中选取“国家财政科技拨款”统计项，分别记为LOAN、BOND和FINANCE，各变量取相应对数后记为LN-LOAN、LNBOND和LNFINANCE。
2 计量模型构建
2.1变量的单位根检验
我们建立一个多变量的VAR模型，采用ADF（augmented dickey-fuller）方法进行检验。从表2可以看出，以5%的显著性水平为衡量标准，各变量均为非平稳序列，而各变量的一阶差分均为平稳序列。
2.2协整关系检验
由于LNPATENT、LNPAPER、LNLOAN、LNBOND和LNFINANCE各变量是非平稳序列，且是同阶单整，因此可以进行协整关系检验，从表3可以看出，特征根迹（trace）检验和最大特征值（maximum eigen-value）检验均说明各变量存在3个协整方程，因此各变量通过了协整关系检验，说明这5个变量之间存在长期的均衡关系，各变量能被其他变量的线性组合所解释，可以建立VAR模型进行分析。
2.3VAR模型的构建
建立VAR模型时需要确定滞后阶数，从表4可以看出，以LNPATENT、LNPAPER、LNLOAN、LNFI-NANCE、LNBOND为内生变量，常用的5个检验标准（LR、FPE、AIC、SC、HQ）一致说明滞后阶数为2。
3 模型分析检验
3.1脉冲响应函数分析
由于VAR模型是一种非理论性的模型，无需对变量作任何先验性约束，因此在分析VAR模型时，往往并不分析变量之间的系数关系如何，而是分析系统的动态特征，即每个内生变量的变动或冲击对它自己及所有其他内生变量产生的影响作用，这种影响作用可通过脉冲响应函数分析来实现，只有通过稳定性检验的VAR模型才可进行脉冲响应函数分析。
VAR模型稳定性检验从图1中可以看出，我们所建立的VAR（2）模型全部特征方程根的倒数值都在单位圆内，说明模型是稳定的，可以进行脉冲响应函数分析。
对脉冲响应分析，为避免模型中输入变量顺序不同而对脉冲输出结果产生影响，我们采用广义脉冲方法，脉冲响应情况如图2、图3所示。图中横轴表示冲击作用的滞后期间数，纵轴表示各响应变量应对冲击的变化幅度（各变量均为对数，代表了弹性的变化），实线表示脉冲响应函数，代表响应变量对相应冲击的反应。
从图2可以看出，当在本期给中长期信贷一个正冲击后，专利申请前2期正向反应平稳，在第3期迅速上升到最大；此后开始滑落，并又从第6期开始持续上升，这表明中长期信贷将所受外部正冲击经信贷市场传递给专利申请，且这一冲击随着时间的推移具有稳定的和越来越强的促进作用，专利申请对财政科技拨款的正冲击响应迅速，当期就大幅度上升，并在第3期达到最大量；此后虽大幅度下滑但却在第5期后基本保持稳定，这表明财政科技拨款将所受外部某一正冲击经政府财政预算直接而迅速传递给专利申请，且冲击具有显著的促进作用和较长的持续效应，当在本期给企业证券筹资一个正的冲击，经证券市场对专利申请产生正向影响，专利申请响应在第2期后基本呈现逐渐下降趋势，并在第9期对冲击的正向影响接近零，从图3可以看出，中长期信贷的正冲击对科技论文的前2期影响很弱；科技论文的正响应从第3期开始迅速上升，第5期后开始下降，但第6期后又开始持续上升，财政科技拨款的正冲击对科技论文的前2期影响也较小，从第3期开始，科技论文正向响应明显，并在第3～5期间保持稳定；从第5期开始下滑，此后基本保持平稳增长，证券筹资的正冲击对科技论文的影响很弱，除当期有一点促进作用外，此后基本影响很弱，甚至在第6期后有负面影响，综合以上脉冲响应函数图可以看出，各变量冲击对专利申请的影响基本上在第3年比较明显，而对科技论文的明显影响则保持在第3～5年左右，整体而言，中长期信贷对科技创新的促进作用比较显著，期间虽有波动，但长期支持作用递增；政府的财政科技拨款对科技创新的促进作用比较直接迅速，长期支持作用递减；企业证券市场筹资对科技创新的支持作用较弱，除前面几期有些促进作用外，后面几期几乎不起作用，甚至还可能带来负面影响。
3.2VAR模型预测误差的方差分解
脉冲响应函数描述的是随着时间的推移，模型中的各内生变量对冲击是如何反应的（如响应符号和响应强度等），但不能比较不同冲击对某一特定变量的影响强度，而方差分解则是将系统的均方误差分解成各个变量冲击所做的贡献，通过分析每一个结构冲击对内生变量变化（通常用方差来度量）的贡献度，来进一步评价不同结构冲击对一特定变量产生影响的重要性，因此，方差分解可以给出对VAR模型中的变量产生影响的每个随机扰动的相对重要性的信息，利用方差分解，我们可以看出在科技创新的支持作用中，随着时间的推移，各个金融变量的贡献率如何，表5和表6分别为专利申请和科技论文的方差分解情况，
从表5可以看出，不考虑专利申请自身的贡献率，中长期信贷冲击对专利申请的贡献率随时间稳步增长，在第10期达到最大，接近12%；财政科技拨款冲击对专利申请的贡献率从第2期后就平稳增长，并在第7期后贡献率稳定在6%以上；企业证券筹资冲击对专利申请的贡献率很小，基本在1%左右；从表6中可以看出，同样不考虑科技论文自身的贡献率，中长期信贷冲击对科技论文的贡献率在第3期急剧上升，此后虽小幅波动但上升趋势明显，并在第10期的贡献率超过36%；财政科技拨款冲击对科技论文的贡献率在第3期达到最大值，此后小幅波动和缓慢下降；企业证券筹资冲击对科技论文的贡献率很小，也基本在1%左右。
综合以上方差分解分析可以看出，中长期信贷在促进科技创新的作用过程中贡献率持续上升，且贡献度最大；财政科技拨款对促进科技创新的即期效应明显，且贡献率基本保持稳定；企业证券筹资冲击对科技创新的贡献度微弱，几乎没有什么贡献。
4 结论与建议
受限于统计数据的可得性及理论分析的需要，我们只考察了3种融资途径对科技创新的支持作用，计量模型分析结果显示，金融机构的中长期贷款和政府的财政科技拨款对中国科技创新的支持作用巨大，而证券市场的支持作用则十分微弱，这个分析结果与Tadesse的观点基本一致，Tadesse认为，在金融部门不发达时，银行导向型金融体系在促进技术进步方面所起的作用比较大；而在金融部门发达时，市场导向型金融体系则能起到更大的作用，总结模型的检验结果，我们的主要结论有以下几点。
（1）科技创新需要长期持续的资金投入支持，计量模型检验表明，科技创新能力与资金投入规模存在长期稳定的正相关关系，我国近年来科技创新能力大幅提升与政府财政的大力支持和资本市场的大规模融资紧密相关，同时，模型分析也表明，从增加资金投入到创新能力提升是有时间滞后期的，具体而言，融资规模冲击对专利申请的显著影响要到第3年，而对科技论文的显著影响则在第3～5年，换句话说，增加资金投入并不能对提升科技创新能力产生立竿见影的效果，这期间约有3～5年时间的滞后期，由此可见，提升科技创新水平需要国家制订有科技发展的长远规划，更需要构建稳定长期的创新融资渠道来保障。
中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）04（b）-0191-01
随着我国的经济的快速的发展，我们不难发现在现代化和信息化的时代中，科学技术在我国的经济和社会的发展中有着非常重要的作用，科学技术的不断进步也提高了其对经济的增长贡献率[1]。每个国家的政府要员都非常重视科学技术的进步，都将加大对科学技术的投入作为提升国家竞争力的主要策略，尤其是在步入21世纪后，增加对科学技术的投入是政府公共财政发展的一个趋向。在我国提出创建创新型国家的策略后，探索对财政科技的支出管理对我国的自主创新力的提高有非常重要的作用，因为它的提高可以带动经济的增长。该文对我国财政科技支出的管理现状和问题进行了探讨，提出了几点建议。
1 我国财政科技支出管理现状和存在的问题
1.1 我国财政科技支出管理现状
1.1.1 管理体制方面
在我国参与财政科技支出管理的部门有很多，如科技部、发改委、工信部等。在这些部门中，科技部在财政科技支出管理中占据主导地位。有科技部的公务人员和科学技术专家一起讨论并统一意见，对各类的科学技术规划和方针以及政策进行拟定，并对相关法律法规草案进行起草，对各项重大的技术研究进行调和。其他的部门机构在财政科技支出管理中也有着非常重要的作用。例如协同科技部门定制的国家各个类型的研究的策略和计划，都是服务于国家科学技术发展中的问题的。除此之外，广大的群众能为财政科技支出管理提供具体的建议和看法。如政府可以开设邮箱，群众可以以书信的方式向政府提出自己对财政科技支出管理的建议。
1.1.2 预算管理方面
财政科技支出预算是一项复杂的财政科技收支计划，是对财政科技资源的合理分配计划，详细的对财政科技投入和产出的内容进行探讨和方案，是拥有法律作用的。所以，我国很重视对财政支出预算的管理，并根据现实中存在的问题，制定了对财政科技支出预算经费的管理进行规范的一系列的相关对策。这些材料和对策的制定，保障了我国的财政科技支出预算经费的管理的规范。
1.1.3 经费监管方面
由于国家很重视财政科技资金的监督管理，所以出台了一系列的法律法规来对科技经费的监管。而且，在“十二五”期间，国家对科技技术经费的监管的改革力度增加了，对课题经费和预算编制以及资金拨付等方面进行了规范和调整。
1.1.4 绩效评价方面
对于财政科技支出的绩效评价，很多的地方政府都根据自己的开展的实际科技活动制定了相关的政策对策，对自己省份的科技项目进行绩效评价。如北京市制定了《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》（京财预[2012]272 号）[2]。文件对绩效评价的各个方面都做出了规定。还有很多的省份也依据自己的科研项目制定了相关的绩效评价规定。
1.2 我国财政科技支出管理存在的问题
1.2.1 财政科技资源统筹协调机制不健全
当前我国的财政支出管理部门还没有建立起对科技资源的统一调配的协调机制。各个科技的资金管理单位有着独立的决策环节和对行政架构进行了封闭，这些都导致对科技资源不能进行合理分配。而且各个部门间的交流和沟通很少，导致部门间的科技项目或与计划相关的信息不能进行共享，使各部门的计划不同，但一旦存在相交的项目，就会使一个项目得到几份的项目资金，浪费了资源。缺乏对科技资源统一分配的机制和信息的分享平台，导致各个部门的工作不能合作共赢和相互补给。尤其是对科技经费较少的地区，其可以使用的财政科技资金已经很少了，如果在不对重复建设的问题进行解决，那么就会使这个地区的科技水准和其他地区相差很大。
1.2.2 财政科技资金预算管理不规范
1.2.2.1 经费预算编制不合理
少数部门在编制预算时，还是依据以前的粗放型的理念，对申请资金的项目没有进行仔细的调查，是科技的资金预算编制无法用科学合理的项目来论述。某些项目为了争取更多的资金，在预算编制时，就会加大任务的预算，导致其随意性很大，而且没有对预算的内容进行详细的划分，导致无法顺利的执行合理的管理。
1.2.2.2 预算执行不规范
有些部门对于科研项目的经费进行了统一的规定，导致部门在执行预算时，没有很大的调整空间。而且有的部门会将资金的用途变化或者超支。
2 加强我国财政科技支出管理的对策
2.1 改进财政科技资源协调机制
国家的高层次可以召开联席会议的制度。定期由相关的部门和科研的机构参与联席会议，对重点的科技项目进行相互的交流和探讨，对科技的资源和各类科技的计划的经费进行统一的协调和配置，将各部门的科技投入资金进行统一。而且还要对各级的科技计划和科技资金的花费进行确认；倡导对各个部门间的科技资源公用和信息分享。强化各个部门间资源的统一，共同促进重大的科学技术项目，解决部门之间的互不相连和重复建设的问题。
2.2 完善科技资金预算管理制度和经费的监管制度
各部门在编制预算时应该有一个清晰的思路，对各项目资金申请的条件进行详细的划分，对申报的项目开展可行性进行调查并依据各项目的缓急轻重，进行优先预算列支。对科技经费的监管制度可以成立内部和外部的监督机构，并进行详细地分工：外部监督机构负责事后监督，主要是检查会计制度的总体效果，重点检查会计准则是否与相关原则和准则相符，内部会计和财务控制措施是否得力等；内部监督小组则负责开展经常性的、独立的、有目标的经费监管。
2.3 建立健全财政科技支出绩效评价体系
国家应组织科学技术专家对国内外的科研成果进行总结，并对绩效评价体系中的各个因素进行论证，从而策划出可以在全国实行的财政科技支出绩效评价体系，以此为依据对对各类科技计划和项目的实施过程和科研结果进行科学评判。有了财政科技支出绩效评价体系就需要有绩效评价的实施机构。
3 结语
科学技术的发展可以促进我国经济增长。近几年，我国对于科技项目的投入不断地增加，并出台了一系列相关的政策制度，使其管理体系和资源的配置更加的健全，但是，在科技投入增加的同时，我国的财政科技支出管理还没有形成一个完善的体系，导致降低了财政科技的资金的效益。所以，需要采取可以强化支出管理的工作的对策。
