所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。［1］其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也不一致:一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度安排就尚需时日。
尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”［3］所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。
执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临诸多困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力破解这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则:一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导;二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。而目前，最关键的问题是如何利用好社会主义新农村建设所提供的历史契机，实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合。这是社会主义新农村建设面临的重大理论与实践课题。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等;主张从政府、市场、企业、公民和社会等多维度、多层面去观察问题、分析问题，克服市场缺陷和政府失灵;强调管理过程、管理方式与手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)、有效性(ef-fectiveness);强调“善治”应对公民的权利和地位给与更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”［6］
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。为有效解决新世纪新阶段我国乡村民主建设实践中存在的问题，就必须恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手:
首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，［7］就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设、能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
所谓新公共管理(NewPublicManagement),严格来说,并不是一个理论或一种学说,而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮,其主张是以宪政保障个人权利并限制政府权力,片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论,其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响,引发了欧美国家广泛的“民营化”改革,90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容,作为西方理论界广泛使用的热门概念,新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而,作为一种外来的公共行政理论,新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说,多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义,并且已有学者正尝试用其分析中国的实践,尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为,新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。
尽管如此,对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制,新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究,我们可暂时放弃其某些宏观关怀,“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性,是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性,哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的,进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以,中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践,必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造,才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出,虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境,但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源,无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此,我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。
首先,从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义,这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义,反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明,这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次,从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发,主张限制政府的职能和作用,主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以,对处于世界发达与落后之间的中国而言,这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。
最后,从文化土壤来看,新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念,这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下,过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折,从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此,在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时,应明确认识该理论的适用性。
当前是全面建设小康社会的关键时期,无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚,而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益,借鉴其破解难题,关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际,对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究,找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题,产生这些问题的根源是什么,如何使顶层的关注变成普遍的关切,使顶层的设计变成全民的自觉,真正把握一个真实的“微观中国”,从而对这些问题标本兼治,实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动,最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境,无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前,我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合,筑牢干群关系的信任基石,走出“选择性治理”误区,真正把握一个真实的“微观中国”,进而保持政令畅通、实现科学发展。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[5]
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说,应主要从以下三个方面着手:首先,努力协调基层政权与乡村自治的关系,实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主,促进社会主义新农村建设,引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道,实行“民主选举、
民主决策、民主管理、民主监督”,[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张,充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性,就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说,应在坚持生产资料公有制的前提下,合理利用乡村公共资源,促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此,才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次,着力理顺乡村关系,促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转,乡村公共权力格局均衡合理,才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此,必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系,加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上,要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖,构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构,以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
在现代化进程中，乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型，传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变，农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现，运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化，有的学者基于乡村治理结构的分化与重组，强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角，从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度，从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给，对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境，正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进，多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机，通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向，以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。
多中心治理及其对乡村治理的现实意义
多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的，随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域，成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治，“多中心”凸显竞争性，“治理”则凸显合作性，因此，“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①，包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。
多中心治理：现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下，公共权力的运行是单向度的，公共权力资源配置是单极化的，基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务，这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神，更使乡村治理失去实现“善治”的基础，进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一，可以通过推进有效政府改革，引入市场机制，培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点，充分调动乡村内部的自主性力量，通过协商、协调、合作等方式，共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见，多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上，它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式，意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础，在治理的方式上，政府必须转变其自身的角色和任务。
“多中心治理”中的角色定位
多中心治理是一个多维度互动的管理过程，尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后，更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体，通过互动、互补、合作、制约的方式，达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。
政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调，在治理的框架上，政府不能凌驾于其他的组织之上，那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢？如果在治理过程中出现失衡状态的时候，它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢？“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下，乡镇政府是独立的基层行政单位，对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力，乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来，但这不是一种统治型的权力，也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减，也不是减少基层政权的规模与范围，而是在解构现行乡村治理体制的同时，以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主，不仅需要规范自身的权责体系，保证政府行政的合法性和权威性，还要顺应治理理念的要求，吸纳社会和市场的力量，引导各社会组织进行平等沟通与协商，构建起多元的乡村治理格局。
农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者，他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作，承担起乡村社会管理的公共责任，参与到乡村公共事务的治理之中，实现共同治理的目标。
普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者，更是乡村公共事务的参与者和推动者，在多元治理的框架内，广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系，是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主，具体体现在村民自治上，村民委员会由广大村民通过民主选举产生，是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力，而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者，他们是乡村多元治理主体中重要的一隅，如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众，更是不可能完成的。
体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可，其社会影响力来源于正式授权，以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士，他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介，也是乡村内部权力互动的集合点，现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此，要培养一批具有公共理性的体制精英，需要加强他们的组织与协调能力，建立村两委、村民、村民会议（村民代表会议）三者的合作机制，充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。
非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系，凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体，如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等，他们代表着部分村民的利益，同时也具有自利性的政治目的，是处于体制精英和广大村民之间的中间带，其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源，他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下，其作用更加不容小觑。同时，也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡，引导他们积极参与乡村公共事务，是实现乡村善治的关键所在。
农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中，农村社会组织的组织化程度较低，参与乡村治理的制度化空间相对狭小，使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍，不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能，更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而，农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点，代表并维护广大农民的利益，是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中，要求乡镇政府优化制度环境，积极引导和支持农村社会组织的发展，建立健全有效的监督机制，加强农村社会组织内部制度建设，将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来，构筑一种多元合作的治理结构，促进乡村结构的转型。
市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中，政府行政干预过多，抑制了村民自治的发展，从而也弱化了市场在治理体制中的作用，导致治理绩效低下。在多中心治理理念下，通过引入市场机制，保障政府提供公共产品的有限性和独立性，同时使得其他非政府组织承担起公共责任，提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用，可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则，广泛吸取各类社会资本，参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来，构建一个多元化的投资体系。具体而言，涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供，其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式，由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品，可以借助市场的力量，将社会的企业资本引入到公共产品领域上来，从而解决资金短缺的问题，政府从中承担起监督与政策支持的职能。
走向多中心治理的障碍性要素分析
多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上，结合其独特的社会文化提出来的理论，如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域，将会出现“水土不服”。所以，我们首先应该客观地认识到，要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设，具体表现为以下三点：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见，政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础，科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。
目前，我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡，并且缺乏政策性引导和有效的经费保障，在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范，需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次，我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段，尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下，试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式，还存在着比较大的困难。最后，主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在，其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化，由于制度设置的滞后性，行政独大的局面矮化了乡村自治，使得“乡政”与“村治”难以对接，行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系，偏袒社会资源的均衡分配，乡村社会资本的不均衡与缺失，势必影响着农村的发展。
构建多中心治理模式的实践路径探索
第一，转变政府的管理理念，推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机，将多中心治理的理念纳入行政体制改革中，树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系，明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围，强化其社会管理和公共服务的职能，改变权力的运行方式，着力推动乡村公共服务体系建设。同时，随着社会主义市场经济的不断深化，国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱，具体到乡村治理而言，应该是国家、市场和乡村社会，农民和社会组织共同参与，既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神，支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商，凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中，推动一种多元协作机制的运行。
第二，促进农民政治参与民主化，构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度，实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务，保证其在乡村治理结构中的主体性地位，通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言，民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则，选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上，通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件，保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度，完善村民决策的民主性与科学性，建立科学的决策程序，明确村民委员会和村民会议之间的关系，确保村民会议的决策性地位。在民主监督上，通过民主评审制度与村务公开制度，充分调动广大村民参与乡村事务的积极性，从而实现乡村治理的“善治”。
第三，扶持和引导农村社会组织，促进治理主体的多元化。首先，法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提，它不仅可以规范各社会组织之间的行为，而且也是其自身发展的动力，农民社会组织在参与农村公共事务过程中，迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次，针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题，政府要进一步规范农村社会组织的管理机制，加强政策的引导和提供资金的扶持，促使其在治理的过程中保持独立性，走市场化、社会化和专业化的道路。最后，农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上，鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务，为政府的职能转变创造条件。
综上所述，随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进，多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中，应借鉴符合我国国情的理论内核，按照“简政放权”的基本原则，推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。
（作者单位：广东金融学院公共管理系）
【注释】
①王志刚：“多中心治理理论的起源、发展与演变”，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期，第35页。
②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民论坛》，2011年第14期，第54页。
③俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》，2001年第9期，第40页。
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
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中图分类号:F127.5文献标识码:A
一、研究的问题及文献综述
按照统筹城乡发展的要求,党和政府采取了一系列支农惠农的重大政策,农业和农村发展出现了积极变化。然而,目前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,在体制演进和改革过程中遗留下来的“计划色彩”治理方式虽然在渐进减少,但合乎“市场色彩”的公共管理机制尚未形成,制约乡村公共管理机制形成和发展的落后观念、陈旧思想和简单手段依然存在,乡村公共管理的缺位、越位严重制约了乡村经济社会的健康发展。在发展的新时期和改革矛盾的凸显期,乡村公共管理机制的构建直接关系到基层工作能否有序、有力、有效地开展,直接关系到“三农”政策能否按质、按量、按时的落实、执行和推广。基于此,破解乡村治理难题,构建乡村公共管理机制,需要我们从理论上和实践上来探讨和摸索。国内学者针对乡村治理问题主要从以下几个方面进行了探讨:①从经济角度论述乡村债务的结构、地区分布、产生主体、历史过程及用途;后税改时期税费改革对乡镇财政产生的影响及其防范措施,如黄世界(2009)、文宏(2008)等;②从政治角度探讨乡村党委及村委会在行政体制、农村基层自治组织运行等方面存在失范性,如李国友(2009)、张滨辉(2009)等;③从乡村干部素质、乡村自治与农村经济发展模式关系等角度论述乡村治理及其问题,如范伯乃(2007)、张网成(2009)等,这对乡村公共管理机制的构建提供了一定的参考价值。本文则从机制运行的角度探讨乡村公共管理的有效途径。
二、乡村公共管理机制的规制内涵
构建乡村公共管理机制不但需要国家从战略上给予总体布局和安排,更需要乡村以因地制宜、区别对待的态度积极探索机制的构建模式。在当前我国农村经济社会改革发展的关键阶段,要充分认识到乡村公共管理在我国发展大局中的重要性和紧迫性,必须将构建乡村公共管理机制放在突出位置。
乡村公共管理机制是指以乡村党组织实施宏观领导,乡级政府组织对农村自治组织实施指导协调为基础,以推动乡村社会有序发展、保障乡村公共利益实现为目标,通过法律、制度、政策等约束手段,来对乡村公共事务进行协调、控制的系统化、规范化、制度化的方法。好的机制不仅仅在于设计的全面、构造的精密,更在于实施的有效、运行的有序、监管的有力,由此以来对机制的规制就尤为关键和重要。乡村公共管理机制的规制是指乡级党委和政府组织为担当起公共管理的职责,运用法律法规、制度政策等方式,对乡村这一微观主体的经济性、社会所进行的一系列监督与控制活动。
三、乡村公共管理运行机制的障碍
(一)乡村社会治理危机凸显。土地承包纠纷矛盾突出。社会主义市场经济体制的建立活跃了农村经济,一些富裕起来的村民为扩大农田规模搞产业化经营,利用大肆行贿村干部等非法手段低价获取土地承包权,以及农村嫁娶、农民子女上大学涉及的土地承包问题在现实操作层面上面临挑战,致使村民以非制度化的方式集体上访。据农业部处统计,2004年1～10月份受理农民群众土地6,937件,占总量的51.2%,其中土地承包类占53%,土地流转类占8%(白呈明,2006);近年来,国家加大了对农业和农民的财政支持力度,对农民种粮和购买农业生产资料实行直接补贴政策,调动了农民的生产积极性,激发了农民承包土地的热情。但有些村民对土地承包政策缺乏详尽了解,动用暴力手段争夺土地承包权,同时用工淡年农民工返乡务农等又带来新一轮的土地承包矛盾。据有关消息称,2000～2002年全国法院受理农村土地承包纠纷案件13.7万余件,而2003年1～7月份就受理土地纠纷一审案件3.4万余件(白呈明,2006)。
(二)农村自治组织功能弱化。农村基层自治缺乏自主性。村委会一般是由村民民主选举产生,但乡级政府对村委会的候选人名单时常加以干涉,从候选人名单的确定到选举结果的批准无一例外的加以控制和操纵,未经选举就以简单的方式直接确认,即使是选举也是走走过场而已,张小华等2006年对甘肃省30个村的抽样调查中发现:有57.41%的村民认为,村委会换届选举中,乡政府在候选人提名上违反直接提名原则,12.96%的村民认为部分村委会不是由村民直接投票选举产生的;乡级政府是国家政权的最后一级行政组织,村委会不是一级行政组织,也不是乡镇政府的派出机关,而在实际的政治运行中,乡级政府的各项管理措施都要依托于村委会来实施,乡镇政府就把村委会作为自己的下属行政组织来发号施令,把自身的行政职能强加给村委会,村委会只能无条件的服从乡镇政府的意志。张小华等2006年调查显示,20.37%的村民认为农村事务乡镇干部说了算,12.96%的村民认为村干部说了算,这无疑抑制了村委会自治的积极性。
(三)乡村财政供给不足。乡村财政收支不均衡。乡级政府作为一级行政组织,承担着相应的国家行政职能,行政职能的履行必然要以大量的资金作为支撑;乡镇机关工作人员工资的发放、中小学校教职员工的薪酬及福利补贴以及乡镇机构运行所需的日常费用等支出数额巨大,致使乡村背负着沉重的债务。据统计,我国1999年全国乡村两级债务余额为3,259亿元,而农村税费改革之后的2006年,全国乡村债务总规模已经高达5,355亿元,乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元(文宏等,2008)。在未取消农业税之前,乡镇根据农村税费制度不规范的漏缺,通过税外收费、摊派等不规范款项尚不能维持开支,何况国家取消农业税之后,在乡级政府开支没有减少并且呈现逐年增加的趋势下,可用财力减少,使财政收支更加不均衡,难以维持乡级政府机关的正常运转以及国家职能的履行。
乡村财政收入来源单一。在税改前乡村的财政收入主要来源于农业税、个体工商户和乡村集体企业的工商税。据湖南农调队对20个乡镇、20个村的调查,1999年乡镇财政收入结构为:农民上缴税费占91%,集体企业收入占5.8%,来自其他方面的收入占3.2%,村级财务收入结构为:农民上缴税费占93.4%,集体企业收入占6.6%(邱运斌,2001),但税费改革使财政预算内的农业税不复存在;乡村集体企业在当前激烈的市场条件下,自身资金基础薄弱,市场信息获取不对称,管理人员素质不高,生产产品无法达到相应的技术标准、质量标准,普遍存在经营不善、经济效益下滑的问题,甚至濒临破产。根据西部某省的统计,在该省乡村级负债总额中,村级组织投资兴办企业支出为3.18亿元,所形成的债务占总负债的26.8%,乡镇负债中兴办企业投资3.68亿元,占总负债的23%,这直接制约了乡村财政收入的增加,致使税源进一步缩减,乡镇财政更加拮据。
乡村财政缺乏自身约束。乡村财政困难很大程度上也源自于乡村干部缺乏自身约束,大部分乡村财政职责不明确,支出缺乏监督,并未根据实际情况决定财政支出的多少,同时乡村干部在做决策时随意性强,决策失误造成大量资金浪费。据甘肃酒泉市调查统计,该市5个农业县每年用于吃喝招待的费用达92.6万元,征订报刊的费用村均达到3,500元,有的村每年的交通通讯费用超过5,000元(庄俊康等,2005),致使大量资金被铺张浪费;由于监督机制不健全,一些乡村干部利用手中职权巧立名目,大肆吃喝公款,甚至贪污专项工程款、专项救济款、专项抗旱救灾款,2005年江西省各级检察机关共立案查处乡村干部职务犯罪案件55件75人,其中贪污案34件51人,挪用公款案9件10人(范柏乃,2007)。
四、完善乡村公共管理运行机制的对策
(一)构筑乡村社会的长效治理机制。妥善化解土地承包矛盾。乡级政府、村委会应当以积极主动的姿态协调解决人地危机,根据当地的实际情况调查研究,认真分析村民间产生土地纠纷的主要原因,走访村民倾听他们的心声,向村民介绍国家土地承包的相关政策,公布国家土地承包的相关手续和步骤。对村民存在的疑虑和不解,乡村干部要耐心细致的解答,从思想上消除村民对承包土地的霸占心理;在满足基本的农田耕种的情况下,可根据农村中不同的农田耕种情况进行分类,把新开荒的农田按不同的标准分类后,以不同的承包价格进行公开竞标,所有的土地分类标准、承包价格、竞标人员公开公布,按公正的程序进行土地承包竞标,竞标人员应当由村民代表大会选出,做到公平公开、公正,一旦承包方竞标成功,双方应当签订承包合同,并由公证人员进行公证,由双方履行法律义务,使土地承包正规化、法制化。
推进农村事务实效管理。一是健全选举机制。要充分保障村民应有的选举权,村民有权罢免素质低、能力差的村干部,同时要充分尊重村民的个人意愿,运用适合当地实际的选举方式,选举出一个“作风正派、能力较强、肯办实事”并受广大村民拥护信赖的村委会领导班子;二是健全决策机制,对涉及到村民切身利益的重大决策,村委不能暗箱操作,更不能由村支书或村主任独断专行,应当召开村民代表大会,倾听村民的意见和建议,会议内容要公开,会议程序要公正,决策理由要充分,决策结果要透明、公平;三是健全监督机制。在村民代表大会的监督下制定符合本村的监督村干部的制度,每个村民都可以检查、监督村务公开的真实性,对公开内容不真实、不全面、程序不规范的,有权向村干部质询,起到真正约束村干部行为的作用。
(二)构建农村乡村自治的运行保障机制。强化村民自治组织的自治功能。乡村在加强村民自治和农村基层民主建设的实践过程中,要转变观念、转变角色,积极主动地探索和完善村民自治的具体实现形式和方式,强化其自治功能;乡级政府要正确处理与村民自治组织之间的关系,要给各村提供政治经济文化的宏观指导,而不要过多干预各村的具体事务,可以根据不同村的实际情况,经过调查研究之后,提出乡级政府的合理化建议,以供村委参考;在各村具体落实方针政策方面给以指引,而对各村具体采用什么方式、通过什么途径等不要强加干涉;在各村管理社会事务是否符合法律法规给以监督,对村民反映的不满意见要协调处理,而不是利用手中的权力代替村委决策;乡级政府要为农村提供公共服务,在具体的提供方式上要考虑到各村的实际发展情况,结合当地群众的接受能力和需求意愿,让村民自己解决全村的社会事务,让村民自己选择可以接受的形式方式,还各村自治权。
(三)增强乡村财政的拓展与约束机制。乡村要把发展作为第一要务来抓,根据本地区的实际情况,结合市场经济的发展动向,集中精力抓乡村经济,把发展乡村经济建立在“内外结合、工农结合”的基础上:一方面要充分挖掘农业内部的增收潜力,大力调整农业生产结构,对农民积极引导,制定发展规划,引导发展地区特色产品,大力发展农业产业化经营,实现规模经济;扬长避短,趋利避害,因地制宜,大力发展品种优良、特色明显、附加值高的农产品,以科技为支撑,培育和拓展农业产业链;搞好农民工技术培训,实现劳动力向外输出,增加农民收入;另一方面要利用和挖掘乡村本地的工业资源,坚持集中精力培育支柱产业,大力发展民营经济,充分利用民间社会资本,壮大企业规模,扩大财源;积极开展招商引资,制定合理的优惠政策吸引外商投资建厂。
完善财政管理体制。在中央取消了农业税以后,中央和省级财政要调整收入分配格局,财政支出要按照存量适度调整,增量重点倾斜的原则,合理调节各地区的支出成本差异,加大对乡级政府的转移支付力度,增加中央对乡级政府的转移支付总量;要扭转中央返还层层集中的做法,减少乡级财政向中央返还的集中数量,让乡级财政从税收返还中得到实惠;近年来省直管县的呼声不断高涨,要着手完善省直管县的财政管理体制,在此基础上合理划分县乡两级政府的财权,充分保障乡级政府财权与事权的有机统一,在事权划分明确的前提下,适当扩大乡级政府税收管理权限,增加乡级政府财政收入,以建立乡级政府机构正常运转的经费保障机制。
加强乡村财政监督。县级政府对乡级政府要强化财政预算约束,严格财政资金拨付程序,工程项目建设要采取专家评审与社会听证相结合的办法,确保拨付资金能扎扎实实地反映工程资金需求;加强对乡级财政的监管力度,摆脱事后监督的监管方式,积极将监管方式和手段有效前置,对财政资金的支出实行全程跟踪监督,把事前、事中、事后监督有效结合起来;县级政府的纪检、监察、审计等职能部门要密切配合,实行定期检查与重点整治、专项整治相结合,不断增强监督工作的协调性和规范性;选用能对农村财政资金起到实质监督作用的会计人员,放弃会计人员由一人担任的管理模式,实行会计人员由3名以上村民共同担任,每个生产组或小队民主选举一名人员共同组成全村的会计人员,每一项资金的使用必须由会计人员共同决定;严格有效地实行农村财务公开,村委会要及时定期地公布每一笔资金的动向,针对村民提出的质疑要公开回应,切实将资金有效运用到全体村民的公共利益上。
(作者单位:重庆大学贸易与行政学院)
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【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协
乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。
乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。
一、从经济建设型政府到公共服务型组织
1、经济建设型的乡镇。
目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。
农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。
经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。
在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。
经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。
乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。
经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。
乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。
随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。
经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。
经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。
2、公共服务型乡镇的内涵。
公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重人权的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。
治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。
公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。
3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。
农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。
然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污腐败盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。
见下表： 改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。
农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。
解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。
转贴于 二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型
1、乡镇转型模式比较。
关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：
一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。
邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。
在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。
二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。
笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。
2、乡镇转型的现实路径选择。
公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。
（1）“乡公所+乡协”模式构想
乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。
乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。
（2）“乡公所+乡协”模式的优势
确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。
减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。
从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。
从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。
加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。
（3）模式推行的可行性思考
乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。
（4）模式推行的障碍分析
乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。
三、“乡公所+乡协”模式的具体构建
乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。
1、大力推行县政。
县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。
县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。
按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。
将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。
2、乡公所替代原有乡镇政权。
机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：
明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。
做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。
做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。
3、乡协指导乡村农会。
乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。
在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用如下：①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。
政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。
4、合理界定乡公所和乡协的关系。
乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。
5、完善村民自治。
村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。
关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。
具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。
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一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0054-02
1 研究的原因
2000年以来,我国的乡镇机构改革作为推行农村税费改革的配套政策在全国范围内开展,各地乡镇开展了撤乡并县、精简机构和裁减人员、调整条块关系等改革。虽然改革取得了一定的成就,但都是表面层次上的改革,而不是体制改革,没有从根本上改造乡镇政权组织的体制、权力结构以及运行方式。在长期的管制型政府体制下,乡镇政府职能没有很好的定位,一味注重经济职能,直接包揽管理农村的一切。
当今西方国家也在积极探讨政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服务理论就是对政府改革道路探索的重要理论。所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论,其理论的核心价值理念在于追求公共利益,强调政府治理的角色是服务而非导航,推崇公共服务精神,强调民主对话沟通协商基础上的政府与民众的合作信任和互动共治。现阶段我国正处于转型时期,我国未来行政改革的主导趋向和目标模式就是构筑服务型政府,我们应积极借鉴新公共服务理论,从新公共服务的视角来实现从管制型政府向服务型政府的转变。在这里,乡镇政府应切实转变职能,主要承担公共管理和公共服务功能,建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇体制,为农村做好公共服务,为社会主义新农村建设的开展创造有利的条件。
2 研究对象――乡镇政府的历史概况和改革现状
2.1 乡镇政府职能的越位和缺位
我国当前的政治、经济和文化社会正处于转型时期。由于我国新旧两种体制摩擦的存在,政府还没有完全摆脱既当裁判员,又当运动员的角色,政府往往不安于其位,出现越位、错位和缺位。我国在推行乡镇改革时强调要转变乡镇政府的职能,要求乡镇政府职能从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,但是在实际操作层面上,乡镇政府职能仍然是以行政为主,轻视公共服务,存在越位和缺位现象。
乡镇政府自身确实担负着很多的职能。但是,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的各项任务指标,插手了许多本不属于自身职权范围的事情,甚至不惜使用不规范的公共权力手段。在改革过程中,一些乡镇政府为了追求片面的经济增长或为了搞好政绩工程,无视市场经济规律,用行政命令直接插手本地农民的生产和经营,强迫农民做出一些有违规律的事情。如果政府能把职能定位好,改变政事不分、政企不分和政社不分的局面,注重公共管理和公共服务职能,那么政府自身会“轻松”些,农民也“高兴”些。然而,乡镇机构在公共管理和公共服务这一重要职能上是缺位的。乡镇机构应该承担建设健全农村公共设施,发展农村社会保障事业,建立健全农村医疗保险体系,健全公共服务机构和完成义务教育,提供公共产品等职能,但在改革过程中,这些工作并没有很好的落到实处。
2.2 乡镇机构臃肿、人员杂多
我国乡镇改革推行至今,虽然一直强调精简机构、裁减人员,但实际上,乡镇机构的人员依然众多。2004年中国乡镇发展报告指出,据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员平均数为58人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,人员达到290余人,超编严重。由于乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构或专职人员是上级官员是否考虑资金拨付的重要因素,乡镇机构为了获得资金拨付就不得不扩大规模了,这是乡镇机构和乡镇人员臃肿的一个重要原因。当然,乡镇机构臃肿和人员杂多是整个行政体制的问题,根源于制度的弊端。
2.3 乡镇机构存在严重的财政困难
我国乡镇机构的事权和财权是不统一的。乡镇政府承担的任务重、事情杂多,但乡镇的财权是十分有限甚至是不足的。农业税的取消对于乡镇机构的财政收入尤其是一个十分严重的打击。以工业收入为主的乡镇所受的影响还不是很严重,但是对于以农业收入为主的乡镇来说,当农业税免征后,他们的财政收入几近于零,每天举债度日,只能靠上级转移支付来接济。乡镇机构财政困难有一部分是由于机构臃肿、人员杂多造成的,但有一部分原因是体制造成的。党国英认为,省以下未能真正按照分税制的原则理顺财政关系才可能是县乡财政体制困难的直接原因,县乡财政体制运转问题的根子在县乡公共管理体制本身。
3 解决思路――改革乡镇体制、转变政府职能
我国乡镇改革自推行以来取得了一定的成绩,大部分乡镇在改革的推动下进行了精简机构裁减人员和调整条块关系等改革,但这些改革措施不足以从根本上解决乡镇的问题。有小部分地方只是把乡镇机构改革表面化,作为上级的一种任务来执行,而没有从深层次来探讨乡镇政府当前存在困难的原因。乡镇机构的难题就像雪球一样越滚越大。通过深入分析,我们可以发现体制是乡镇机构众多问题出现的根源。从根本上说,乡镇政府在工作中展现出来的种种问题,主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题,而是政府体制问题。乡镇改革未来的重点是乡镇体制改革,尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式,建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”,建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。
在此,笔者认为可以借鉴新公共服务的理论,转变乡镇职能,彻底改革现存乡镇体制。
3.1 实现乡镇职能的良好定位
新公共服务理论强调,政府的职能是服务,而不是掌舵。在他们看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。传统体制下,我国实行的是管制型政府,注重行政管理和行政权力,乡镇政府注重执行和完成上级下达的命令,而在某种程度上忽视了农民的真正需求,搞了很多形式主义的东西,存在严重的越位和缺位现象。乡镇政府要切实转变好政府职能,以农民为工作重心,而不能以应付上级命令和任务为中心,切实做到一切为了农民、一切从农民出发,大力实行公共管理和公共服务,建立和完善农村公共基础设施,健全农村医疗保险体制和社会保障制度,为农业生产和生活提供咨询和指导,给农民的出路和生产活动提出很好的建议。
3.2 推动县市政府机构改革,发挥农民自主性
乡镇政府弊病的根源在于体制,要完成乡镇机构改革这项艰巨的任务,不能只停留在乡镇政府这一层,而应该进行整个社会、整个行政体制的全方位改革。从根本上说,乡镇改革需要两个方面的互动:一方面,需要与县市地方政府改革互动,需要整个政府体系改革的适应,特别是县乡之间,如何划分权力,分开责任,界定活动边界,需要做很多工作;另一方面,还要与村庄农民互动。
乡镇机构是我国基层政权组织,对上承接大量的行政指令和行政行为;对下又承担着联系农民、服务农民的重任。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。因此,乡镇机构改革不能只局限于乡镇这一层级政权的改革,在精简乡镇机构的同时,应该对县市政府进行改革,转变县市机构的职能,精简机构和裁减人员,重新设置县市的有关机构,使县级事务管理公开化和民主化,加强对县级工作的管理和监督。
在加强县市级政权改革的同时,我们应加强农村民主,加强村民自治建设。目前我国乡村社会中村民的民主发展得还不完善,农民的自治意识和能力都还不是很强,乡镇政府在很多时候都是一刀切,没有充分发挥村民民主和自治。随着我国基层民主建设的推进和加强,我们应充分调动农民的积极性,鼓励农民参与政府管理,并为其提供合适的参与渠道,充分发挥基层民主。同时,还要鼓励农村公民社会组织的建立和发展。
3.3 解决乡镇财政困难难题
乡镇的财政问题在农业税取消后变得更为严峻。首先,要大力发展农村经济,增加农民收入和乡镇财政收入,壮大乡镇实力。其次,要发展和完善财政体制,加大中央的转移支付力度和范围,建立规范和科学的转移支付制度。完善分税制财政体制,建立规范和科学的转移支付制度完善乡镇财政体制,是乡镇财政解困的根本所在。乡镇改革是需要成本的,裁减的人员的再分流和安置也是需要支付成本的,这些成本压力不能由乡镇一级政权来承担,中央必须提供足够的财政资金,加大财政转移支付力度,确保基层政权的正常运行。再次,要进一步精简乡镇机构和人员,减轻乡镇机构的财政负担。最后,要消除乡镇政府的自利性目标。赵树凯指出,由于生存困境和体制缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。在改革中,应该尽一切能力消除这种自利性,乡镇机构工作都要以公共利益为出发点,追求公共利益的最大化实现。
3.4 发展乡镇文化,提高乡镇干部和农民群众的素质
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民主权利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明 政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M] 北京：中国人民大学出版社.2003
[2] [美]布坎南 自由 市场和国家 [M] 北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通 村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J] 行政与法 2003（10）
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
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