促进乡镇企业合理集聚、健康发展，是当前城乡经济社会结构战略性调整的一个重点。乡镇企业向小城镇集中发展，可以从根本上改变乡镇企业布局分散和重复建设问题，有利于生产力要素合理流动，科学配置；有利于发挥集聚效应和投资效益，节约土地和资源；有利于加快第三产业发展，更大规模地转移农村富余劳动力；有利于集中治理污染，解决环境保护和可持续发展问题；有利于加强对乡镇企业的管理和社会化服务体系的建立健全；有利于新型小城镇的建设与发展，逐步改变我国城乡分割的二元化结构。
各地要充分认识乡镇企业向小城镇集中发展的重要性、必要性和紧迫性，抓住机遇，开拓进取，扎实工作，制定扶持政策，适时引导乡镇企业向小城镇集中，对乡镇企业布局进行一次战略性调整。要把这项工作作为当前和今后一个时期发展乡镇企业和小城镇的一项重要任务，切实抓紧抓好，抓出成效。
二、进一步明确乡镇企业向小城镇集中发展的指导思想和发展目标
促进乡镇企业向小城镇集中发展的指导思想是，以党的十五届三中、四中、五中全会精神为指导，认真贯彻落实中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的有关方针政策，通过乡镇企业向小城镇集中，发挥集聚效应，以先进技术优势和规模经济优势，推动乡镇企业布局调整和小城镇发展，促进我国工业化、城镇化和现代化建设。
“十五”期间，乡镇企业向小城镇集中发展的目标是，努力提高企业聚集度：东部地区达到40%，中部地区达到30%，西部地区达到25%。到2015年，乡镇企业聚集度提高到60%以上，乡镇企业营业收入的70%来自小城镇内的各类乡镇企业。
检验乡镇企业向小城镇集中发展工作的标志：一是农民生活水平明显改善，农民收入明显增加；二是形成具有地区特色的主导产业和具有一定市场占有率的名、特、优、新产品，经济效益明显提高，农村经济结构优化调整；三是节约土地和资源，生态环境得到明显改善；四是吸纳农村富余劳动力的能力得到加强；五是服务功能逐步完善，工业化和城镇化步伐明显加快。
三、严格遵循乡镇企业向小城镇集中发展的基本原则
促进乡镇企业向小城镇集中发展主要应遵循下列原则：
一是坚持实事求是，因势利导的原则。乡镇企业分散布局有其历史的、社会的成因，由分散走向集中是一个循序渐进的过程。要尊重客观规律，尊重农民和企业意愿，根据本地农村经济和社会发展的实际情况、发展水平和潜力、现有乡镇企业的数量和规模，采取切实可行的方法措施，因势利导，积极推进。要坚决杜绝不顾客观条件，采取行政命令，强制搬迁，加重农民和企业负担的作法。
二是坚持因地制宜，分类指导的原则。各地乡镇企业发展不平衡，经济环境也不同。因此，要以市场需求为导向，以提高经济效益为中心，从实际出发，根据当地乡镇企业发展水平、经济基础、区位特点和资源条件，引导有条件的乡镇企业进行布局调整。要正确处理合理集聚与分散布局的关系。对于乡镇企业发展水平相对落后的地方，要坚持逐步完善基础设施条件，努力改善投资环境。新建企业和有条件的老企业要尽可能进入小城镇。鼓励偏远地区异地到小城镇兴办乡镇企业。支持科技型企业、外向型企业、有规模效益和有特殊行业要求的企业向小城镇集中。
三是坚持规模适度，有序发展的原则。要符合小城镇发展的总体部署，注重向中心镇、重点镇和经济比较活跃的地区集聚，确保与整个小城镇的发展相协调。要注重原有基础上的发展与提高，处理好全面发展与重点建设的关系，突出重点，突出地方特色，注重实效，合理布局。防止不切实际，盲目攀比，铺摊子，扩规模。防止村村、乡乡都搞工业园区的低水平重复建设。进入小城镇的乡镇企业要符合国家产业政策和发展规划，大力培育地方特色产业、支柱产业、支撑企业和知名产品。要充分发挥本地区的资源优势、区位优势和市场优势，注重节约土地、节约资源、保护环境，推动一、二、三产业，人口、资源和环境，经济与社会协调发展。
四、努力推进乡镇企业向小城镇集中发展的各项工作
促进乡镇企业向小城镇集中发展，要认真做好以下工作：
（一）制定科学合理的建设规划。乡镇企业向小城镇集中要根据当地乡镇企业的发展基础、自然资源及劳动力情况、市场状况等，统筹规划，科学论证，合理安排；要坚持可持续发展的方针，综合协调生产与生活、经济建设与资源环境保护、近期建设与长期发展的关系。乡镇企业向小城镇集中建设规划要与当地小城镇建设规划、交通建设规划相结合，与土地利用总体规划、环境保护规划相衔接。企业用地选址要符合土地利用总体规划，注意节约用地和保护耕地，尽量利用荒丘、荒坡、荒地及其他非耕地、空闲地。要选择企业比较集中、基础设施条件较好、便于工业“三废”综合治理的区域，避免大量企业搬迁。要集中力量，建一片，用一片，成一片。要因地制宜，切实可行，防止贪大求洋和乱铺摊子。要严格按照规划组织实施，切实维护规划的严肃性、权威性和延续性。
（二）着力加强基础设施建设。既考虑现阶段生产、生活的需要，也考虑经济持续发展的需要，保证基础设施能力满足小城镇内企业扩大再生产和城镇不同阶段经济、社会、文化发展的需要。经济欠发达地区，要逐步达到通水、通路、通电、通讯和平整土地“四通一平”；经济发达地区，要具备良好的基础设施和通讯条件，要逐步实现集中供电、供热、供水、排水及废水处理。基础设施建设要运用市场机制，逐步建立起政府、集体、个人共同投资的多元化投入机制，充分调动全社会建设小城镇的积极性。倡导统一规划下的业主开发和企业开发。采用股份合作、资产收益抵押等多种投融资方式，引导、鼓励中外企业、集体、个人特别是农民及社会各方面以多种形式参与基础设施和公用设施的投资、建设、管理和经营。有条件的地方，可以按照有关规定组建基础设施和公用设施建设投资公司，按照规范化的有限责任公司和股份有限公司模式运作，实行“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”的原则，分享投资和经营利益。对有收益的基础设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用。鼓励相邻地区共建、共享某些基础设施，降低开发成本，提高投资效益。
（三）采取优惠的政策措施。各地要制定优惠政策，引导乡镇企业合理布局，鼓励乡镇企业向小城镇集中发展。对在小城镇投资兴办的乡镇企业，在一定期限内免征城镇建设配套费，在企业登记、税收、信贷、市场融资等方面给予倾斜。这些乡镇企业的职工，在小城镇有固定住所的，可以在小城镇落户，并根据本人意愿保留其土地承包经营权，也允许依法有偿转让。兴办第三产业的乡镇企业，可以享受国家关于税收和经贸方面的优惠政策。同时要发挥市场对资源配置的基础性作用，引导乡镇企业合理集聚。通过完善基础设施建设，加强服务，减轻企业负担等措施，吸引乡镇企业向小城镇集中。除少数不适宜在小城镇兴办的企业外，原则上农村新办企业都要建在小城镇。有条件的地区，要利用技术改造、扩建、重组等时机，推动现有分散布局的企业向小城镇逐步集中，特别是老企业的技术改造项目和传统产业的结构调整项目要逐步向小城镇转移。严禁国家产业政策禁止的项目、淘汰落后项目和污染环境项目进入小城镇。鼓励有条件的优势乡镇企业进入城镇兼并、收购小企业，组建企业集团，实现低成本快速扩张。
（四）培育主导支柱产业和特色产品。必须十分重视发挥地区产业优势和规模骨干企业的作用。正确处理劳动密集型、资源加工型产业与技术密集型、资本密集型产业的关系。经济欠发达地区应以劳动密集型和资源加工型产业为主，以发展农副产品加工业为主线，适当发展技术密集型产业；经济发达地区在大力开发技术密集型和资本密集型产业的同时，也要办好劳动密集型产业。要正确处理传统产业与高新技术产业的关系，把改造提升传统产业同发展高新技术产业结合起来。加快发展规模型、科技型、外向型和农业产业化型企业。重视和优先发展乡镇企业第三产业。按照地区经济发展水平和资源优势，选择和发展当地具有相对优势，在市场上具有一定竞争力的产业和产品，提高专业协作水平，培育和形成具有地方特色的主导产业，避免产业结构和产品结构趋同。
1.1乡镇企业的概念
不同学者对乡镇企业的理解和总结不同，所以给出的定义也不同。笔者认为乡镇企业是指主要依靠农民或者农村集体经济的投资，员工主要是农民及乡镇人员，并在乡镇范围内从事生产的企业。改革开放以来，国家逐渐重视乡镇企业对农村经济发展的重要作用，进而提出了乡镇企业的概念，为乡镇企业的发展提供了大力支持，促进其发展，从而为农村经济发展起到了良好的助推作用。
1.2乡镇企业的发展现状
现阶段，我国乡镇企业发展迅速，逐渐成为农村经济发展的重要组成部分。首先，乡镇企业的收入在农村经济总值中占据很大比重，这表明农村经济的发展在很大程度上受乡镇企业的推动；其次，乡镇企业目前的发展状况良好，经营和管理方面都在进行不断改革，但仍然存在一些问题。在我国经济不断发展的新形势下，农村的乡镇企业面临着更多的挑战，因此乡镇企业必须要深化改革，提高经营管理水平和经济效益，以便更好地促进乡镇企业的可持续发展。
1.3乡镇企业面临的发展机遇和挑战
改革开放以来，我国乡镇企业获得了更多的发展机遇，但是也面临着严峻的挑战。机遇方面，我国越来越重视农村经济的发展，政府与相关部门不断增强促进农村经济发展的意识，因此有针对性地出台了很多优惠政策，以推动乡镇企业的发展。随着农业种植技术的提高，大量的农民为乡镇企业的发展提供了充足的劳动力，为乡镇企业发展提供了良好的人力资源；挑战方面，农民意识到乡镇企业的发展机遇，创建了大量的乡镇企业，但是多数乡镇企业集中于一个区域，使其面临激烈的竞争，部分农民则愿意进入条件更好的城市打工，导致目前很多乡镇企业依然存在劳动力不足的问题，不利于乡镇企业的发展。
1.4乡镇企业的发展方向
乡镇企业在发展过程中面临的机遇和挑战，对其未来的发展产生着重要影响。一是善于抓住机遇的乡镇企业，会不断扩大其发展规模，因为发展规模的不断扩大，会意识到科学技术对企业发展的重要性，使其逐渐向技术密集型的企业方向发展。企业规模的扩大，管理难度加大，企业必须制定更加完善的制度，并提高管理水平，促进乡镇企业向现代化方向发展；二是其他企业不能很好地利用机会，将不利于企业的转型发展。这部分由于管理不善和盈利能力不足，在发展过程中，由于研发能力不足，仍延续原有的劳动密集型企业模式发展。
2乡镇企业对农村经济发展的重要作用
2.1提高农村经济总值
乡镇企业有别于传统的城市企业，对农村具有更强的针对性，对促进农村经济总值的提高，具有更重要的作用。改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，解放了很多农村劳动力，使其到乡镇企业中参加工作，但这个阶段中的乡镇企业刚刚成立，所以对农村经济总值起到的促进作用不是很明显。改革开放十年后，乡镇企业得到了快速发展，国家更重视乡镇企业的发展，出台了很多相关的政策，推动了乡镇企业向前发展。深化改革阶段，社会主义市场经济得到快速发展，城市企业发展规模也不断扩大，相较于城市企业，乡镇企业发展过程中暴露了诸多弊端，很多企业开始意识到发展过程中存在的问题，不断深化改革，因此这一阶段乡镇企业的发展对农村经济总值的提高，仍然具有很大的促进作用。
2.2改善农民的生活水平
长期以来,我国城乡经济一直是在城乡分割的二元结构中运行,受传统观念束缚,村镇建设以及城镇向城市化跃进并未受到真正重视,党的十一届三中全会后,经济改革的实践,越来越强烈的要求城乡开通,协调发展,而农村工业化、城市化的兴起,正是对过去城乡分割、差别发展模式的否定,在城乡系统开发的过程中,村镇不再是一个独立的封闭系统,村镇系统通过“内、外向型”开发,使城市的优势通过物质、能量和信息交换的方式进入农村。
一、村镇建设“外向型”开发的基本途径
所谓外向型开发就是打破城市和乡村相互封闭的旧有模式,利用村镇本身的各种资源优势(包括自然资源和社会资源),吸收和转化城市的优势效应,以增强自我发展能力的开发形式。外向型开发的必要性体现在:
第一,城乡一体化的根本目标就是要改变农村长期以来“单打一”的种植业局面,其根本出路就在于使农村经营多样化以及农村工业化――乡镇企业的发展。目前小城镇虽有较丰富的自然资源为基础,但乡镇工业化的内在环境却极差:农村长期贫困落后,农村经营多样化和农村工业化所需的各种要素包括设备、资金、技术、人才等均呈严重短缺状态,若仅依靠自身的内在力量,明显处于自我发展能力不足的状态。
第二,以工业生产为主的城市地区,在农村工业化所必需的要素配置上,呈现出明显的优势。
第三,国家的一系列方针政策,为外向型开发提供了一个良好的外在环境,也保证了外向型开发的可行性,如城市地区要支援和带动农村发展的政策;允许和鼓励地区间的各种形式的经济联合,科技人才下乡以及国家对乡镇企业的支持发展政策等都成为城市优势效应向农村转移和吸收提供了社会环境。
外向型开发的基本途径包括:
第一,设备和产品引进――外向型开发的起点。城市企业为了发展新产品,将其原来生产的而在广大农村市场上仍有需求的老产品,连同在技术改造中淘汰下来的机械设备,引进村镇企业。城市的产品和设备向农村流动,一方面可以缓解村镇企业起步时资金和技术的短缺;另一方面也是乡村工业化发展的起点和基础。我国广大农村乡镇企业的兴起和发展普遍采取的也是这种形式。
第二,资金和技术的引进――外向型开发的关键。资金和技术是开发农村丰富自然资源的关键因素,面对资金和技术匮乏的困境,一些开发较好的村镇业已探索出了以本身自然资源为基础,以互惠互利为条件,采取内引外联的方式,吸收和引进城市资金和技术的路子。如昌黎县大浦河镇利用靠近黄金海岸的渔业资源优势与秦皇岛市水产公司联营生产,把全镇各乡村分散的小规模的渔业生产与城市的资金、技术和销售紧密结合起来,分散经营变成了有组织的联合,小规模开发变成了大规模开发,有力推动了全镇渔业生产的发展和壮大。遍布于我国广大农村的小城镇,有不少是依赖于当地的资源(自然资源、旅游资源、贸易资源等)形成的,实践证明,走内引外联的外向型开发式道路是符合广大农村实际的重要形式。
第三,智力引进――外向型开发的支撑点。小城镇一般是城镇内乡镇企业较发达和集中的地方,技术和人才的紧缺是阻碍这些乡镇企业从而也是阻碍村镇建设和开发的最大制约因素,致使企业产品质量普遍较低,市场竞争能力弱,村镇工业化进程受阻。外向型开发就是要以优惠条件,吸引城市企事业单位的科技人员来乡镇企业工作,业余时间到乡镇企业兼职、咨询,就可以大大提高乡镇企业的产品质量,增强竞争能力。昌黎县靖安镇先后请了十几位城市技术员到乡镇企业进行指导,一个人救活一个厂的事例并不少见,靖安镇的乡镇企业在激烈的市场竞争中站稳了脚跟并得到进一步的发展。
第四,市场引进――“外向型”开发的生命。要实现产供销一条龙,市场是村镇建设至关重要的一环。借鉴城市市场中的经验,依据镇域内资源和生产的特点,建设区域内的专业市场,完善市场基础设施,充分利用城市消费水平高,市场广阔的特点,不断提高市场的成熟度、知名度、灵敏度以及对城市的吸引力和穿透力。
上述情况表明,村镇的建设和开发,必须借助于城市的优势效应,经历一个由城市优势向农村转移的过程,即村镇建设的“外向型”开发过程。
二、村镇建设“内向型”开发的基本途径
村镇系统的“外向型”开发,促进了作为城市优势接收器的集镇的发展,相对于乡村来说,如何把城镇优势传导给乡村,实现村镇协调发展的整合效应,还必须由“外向型”开发向村镇系统的“内向型”开发拓展。所谓“内向型”开发,就是在村镇系统内把集镇所拥有的优势,顺差扩展到乡村,城镇带动乡村发展;另一方面,乡村发展又逆差推进,进一步促进城镇经济的繁荣。
顺差扩散:“内向型”开发的起点。
服务扩散:在城乡开放系统中,城市优势对农村辐射是按照城市-县城-集镇-乡村分级进行的,集镇是区域性的中心,担负着城市优势向乡村进一步转化和放大的重要作用,是城市-乡村这一链条中的关键一环。以昌黎为例,近几年昌黎县各城镇一方面大力加强基础设施建设增强了与城市的经济联系;另一方面,促进城乡进行经济联合,使城市优势直接向乡村转化。昌黎县花岗岩资源丰富,储量约5亿立方米,而且理化性好,以花多细腻闻名于京津,他们依靠这一丰富自然资源,引进唐山市资金、技术和设备,联营生产大理石,不仅开发了自然资源,而且为乡镇企业发展和农村劳动力就业找到了出路,服务扩散沟通了小城镇及其辐射范围内的乡村与城市的联系,城乡差异区域缩小,城乡向一体化方向发展。
产品扩散:随着集镇经济的发展,加之集镇在镇域中的中心地位,便担负着开拓乡村产品市场的重要作用。昌黎县针对小城镇在区域中的地理交通优势,大力加强集镇基础设施建设,近几年通过小城镇为媒介就销售280万斤商品粮、300万斤商品化生、21万斤细菜。产品扩散搞活了城镇与乡村间的经济联系,带动了农村商品经济的发展。
劳动扩散:一方面小城镇经济的发展,对劳动力的需求越来越大,另一方面,农业劳动生产率的提高,又产生了大量的农业剩余劳动力,集镇在一定程度上成为了吸收和储存这些剩余劳动力的“储水池”,承担着让农民力图不离乡,进厂不进城的重要作用,昌黎县近几年从农业中脱离出来的劳动力近10万人,小城镇转移吸收8万人,其中乡镇企业吸收近7万人,其他服务、运输等第三产业1万多人,集镇对乡村劳动力扩散功能的增强,一方面发展了农村的第二、三产业,调整了农村单一的种植业为主的种植结构;另一方面,又扩大了农村城镇化。
信息扩散:集镇是周围乡村的信息、文化中心,人们依靠集镇沟通来自各方的信息,农民从这里得到各种市场信息,又迅速反馈到农村。昌黎县各乡镇均建立了技术信息服务站,办起了信息栏。准确灵活的信息,促进了农村商品生产的发展。
中图分类号：U491文献标志码：A
0 引言
城乡公交一体化，是公路客运与城市公交实行统一管理、合理分工、衔接有序、资源共享、共同发展的一种公交发展运营组织模式[1]。科学、合理的城乡公交一体化规划，对于逐步消除城乡差别、构建协调发展的城市空间结构，实现城乡一体化发展目标具有重要的意义。十报告提出“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）出台，保证公共交通优先发展，同时也指出将城郊区城镇的客运交通纳入城市公共交通系统中，为城乡公交一体化的发展提供了政策依据。然而，目前城乡公交一体化的发展尚处在初步阶段，其发展模式、实施内容均在试验、探索阶段，主要研究成果集中在发展政策、经营方式以及市场管理方面。顾志兵[2]就城乡公交发展战略进行研究，师桂兰[3]就城乡公交规划建设和管理方式进行了探讨，吴能萍[3]初步研究了城乡公交线网布设方法。相伟[4]和罗剑[6]针对城镇公交规划方法进行了研究。因此，国内尚未形成一个具有广泛指导意义的城乡公交一体化规划体系。本文将选取城乡公交一体化规划中的一个重要方面――线网布局进行探讨。
1城乡公交一体化规划的必要性
1.1 城乡一体化发展的需要
十中着重提到了城乡一体化的发展需求。十报告把推动城乡发展一体化作为加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的五大重点工作之一。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中要求逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
目前，全国多个城市逐步开始进行城乡客运公交一体化改造，如河北衡阳市开通汽车站至衡阳县客运公交班线，武汉东西湖区于2014年8月1日开通8条公交城乡线，福建福清市于2014年6月开通首条火车站至镜洋城乡公交线路，江苏溧阳、安徽亳州等地均在推动城乡公交一体化改造。
随着城乡一体化进程的加快，城乡之间的联系日益紧密，建立城乡大交通体系显得尤为迫切。城乡公交作为农村居民重要的出行方式，承担城乡间的重要客流运输任务，是联系城市与农村的纽带，有利于促进城乡一体化的发展。
1.2 社会经济发展的需要
城乡一体化是社会经济发展的必然趋势，产业、经济中心开始逐渐向中心城区扩张，形成新的经济中心。郊区经济的发展及城、乡经济的共同繁荣增加了城、乡之间居民的生活、工作出行需求，城乡之间的客运量将随着增加，以往以农村客运模式运营的客运交通逐渐不能适应这种不断增加的客运需求；而城市中心城区与城郊的经济往来、文化交融也使得城区居民希望中心城区的公交线路可以“延伸"至城市郊区。为了适应城市经济的发展，对城市郊区客运实行公交化运营管理势在必行。城乡公交一体化发展符合城市交通管理体制改革的要求，对于进一步发展城市经济起着积极的作用，是城市交通发展的一种必然趋势。
1.3 区域公共交通良性循环发展的需要
受到经济发展水平的制约，农村公共交通普遍存在管理水平低、运行服务水平差以及运行效率低等问题，此外，场站用地缺乏、道路等级不高、车辆舒适性差等因素也影响了农村公共交通的发展。城乡公交进行一体化规划，有利于统筹场站建设、车辆配置以及规范农村客运市场，合理配置公共交通资源，建立符合城乡发展特点、能够带动经济发展并且乘客满意的公共交通发展模式，从而实现城乡经济统筹协调发展。
2 农村客流特征
由于农村地区和城市地区在空间结构、人口分布、经济发展等方面存在差异，城乡客流特征与城市客流特征有着较为明显的区别，因此城乡公交一体化规划需要建立在充分把握农村居民的出行规律的基础上。
2.1 城乡客流的产生
随着我国城市化进程不断发展，农村与城市之间的联系日益密切，从而形成相对稳定的客流，从出行目的的角度出发，可以将农村客流归纳为以下四类：
1. 以上班、上学为目的的工作性客流。该部分客流数量较大，乘车时间相对集中。客流的高峰时间段明显，规律性强，且相对稳定，是客流高峰的主要来源，也是全日客流总量的主要组成部分。
2. 以购物、访友、就医为目的的生活性客流。该部分客流在一天中持续时间较长，受气候变化和季节变化的影响较大。一般来讲，节假日的客流较大，平日客流相对较少，具有较大的不稳定性。
3. 以生产资料、农副产品的买卖为目的的商业性客流。该部分客流具有较强的不确定性。
4. 以休闲、娱乐为目的的旅游性客流。农村宜人的自然环境、良好的生态环境和朴素的人文环境成为很多城市居民的向往，以体验农村特色为目的的休闲旅游逐渐成为农村客流的另一组成部分。
2.2 农村客流的特点
1.时间分布特点
农村客流具有较为明显的潮汐性和季节性特征：
①潮汐特性。主要归因于农村居民早出晚归的出行特点：无论是进城购物、访友或是公务，农村居民大多都是早晨进城，晚上出城。早高峰期，以开往城区方向班车乘客数量居多；晚高峰期，则以城区返回各乡镇方向乘客数量为多，而开往城区的车多为空车，形成典型的交通“潮汐”现象。
②季节性。农忙时节，农村客运以进城购买生产资料、回家务农的乘客居多；农闲时节，则以进城打工、经商、游玩等客流为主。此外，春节、五一、十一黄金假期以及寒暑假，乡村游、学生往返潮等也会使农村客流产生一定的波动。
2.空间分布特性
由于城乡经济、道路等级、地形地貌、人口数量及其分布等因素的影响，不同农村客运线路的客流强度可能存在很大的差别，一条线路的不同区段或断面流量也可能会有很大的差异性，这种特性构成了客流的空间分布特性。一般来说，区域中心镇和中心城区之间的线路客流强度往往较大，且相对稳定，而一般乡镇与中心城区之间或一般乡镇之间客流比较稀疏；同样，一条线路在不同区段或断面也通常呈现一个客流梯度。
一般线路都存在上下行两个方向，空间客流分布在方向上有双向型和单向型两种形式。双向型指单位时段（一般为1小时）内上下行的运量数值接近相等，在平峰时间多数线路表现为双向型；单向型指单位时段内上下行的运力数值差异很大，在高峰时间一般属于单向型。这与很多农村居民的“早晨进城，晚上出城”的出行特点有关。
双向型客流
单向型客流
图1农村客流空间分布特征
3 城乡公交一体化线网布局方法
3.1 城乡公交布局结构
城乡公交线网主要有放射形、树形、环形、网络形四种空间分布形态，各种形态的优缺点分别如图2~图3所示。线网结构的选择与县（市）域形态、城镇体系，公路网络等有密切的关系，往往是几种结构复合存在。
图2放射形线网
图3树形线网
图4环形线网
图5网络形线网
表1城乡公交线网布局结构表
3.2 城乡公交与城市公交衔接模式
城乡公交与城市公交二者的衔接模式主要有分方向边缘衔接和穿越式衔接两种模式，分方向边缘衔接指城乡公交线路在城市中心区边缘的公交换乘枢纽与城区公交衔接，换乘枢纽多为对外客运枢纽，线路按照进城方向选择较近的枢纽衔接，多为一个片区的线路集中在一个公交枢纽衔接换乘。穿越式衔接指城乡公交线路从城区中心穿过，共用部分城区公交站台，一般在城市中心或穿越的另一侧城区边缘与对外客运枢纽衔接。
图6城乡公交线网与城区公交衔接模式
3.3 线网布局一般方法
城乡公交线网布局规划一般采用“定纽―织网―定点”的分层规划方法的总体思路[5]。本文在该规划方法的基础上进行改进，即采用“定纽―定结构―定衔接模式―织网”的分层规划方法。
具体思路如下：
（1）定纽：结合中心城区和各城镇的地理位置，确定主要城乡换乘枢纽和中心镇集散中心；
（2）定结构：结合城区的内部换乘枢纽、城乡换乘枢纽和对外交通枢纽等，结合城乡公交客流走廊，确定城乡公交线网结构；
（3）定衔接模式：根据城乡布局形态以及各主要枢纽的分布等，确定与城市公交衔接模式。
（4）织网：
①结合城区的内部换乘枢纽、城乡换乘枢纽和对外交通枢纽等，对所有起讫点间可能的路线按直达客流量最大“逐条布线”，再考虑城市企业分布、道路条件、居民出行习惯等实际情况进行优化调整，构建城乡客运第一层次网络，即城市公交网络；
②以城乡换乘枢纽和中心镇集散中心为核心，在城区与乡镇、乡镇和乡镇之间“编织”形成放射形模式的城乡客运第二层次网络，即城镇（镇镇）公交网络，覆盖乡镇和线路沿线的行政村；
③对于城乡客运第二层次网络尚未覆盖的区域，进一步以中心镇集散中心为重要节点，以主要行政村为末梢神经单元，构建城乡客运第三层次网络，即镇村公交网络，加密城乡公交网络，实现公交服务的全面覆盖。
城市公交网络和城镇（镇镇）公交网络是城乡客运三级网络的骨架网络，镇村公交网络则是作为城乡客运三级网络的辐射网络。这种线网规划方法能够有效减少城乡公交客流的换乘次数，方便城乡线网站点与城区客流集散点之间的衔接，有利于最大限度地发挥线路运营效率。
图7镇镇公交线网布局模式
4 实例应用
福清市隶属福建省福州市，市域总面积2430平方公里，中心城区面积总面积约100平方公里，建设用地面积约44.4平方公里，下辖7个街道，17个镇。2012年末全市户籍总人口万人，根据《福清市城市总体规划纲要》，福清市市域2020年市域常住人口将达到165万，其中，城镇人口达到107万，城市化水平达到64.8%。根据福清市域总体空间结构形态，结合各镇地理区位条件，将福清市域范围划分为“一城三片”的服务分区模式。所谓的“一城”是指福清市主城发展区，包括中心城区和元洪新城；“三片”指的三个乡镇片区，包括江阴发展区、龙高发展区和北部生态旅游发展区。
截至2014年6月，全市共有城市公交线路19条，城乡客运班线60条。现状城乡客运班线层次结构不明确，部分道路客运线路重复系数较高，部分线路长距离并行、引起线路间客流恶性竞争。因此。有必要对城乡客运班线进行公交化改造，统筹城乡客运，形成一体化的城乡公交线网体系。
通过客运交通需求预测可知，城乡主要公交客流集中在龙高发展区域与元洪新城、中心城区连接的主要通道上，具体分布在305省道上。其次，连接江阴港城与中心城区的324国道也是城乡客流的一个主要通道。
图82020年市域居民全目的出行期望线图
图92020年市域公交出行OD分布图
近期福清市中心城区市域对外客运枢纽分别为福清火车站、汽车南站和宏路汽车站，市内主要换乘枢纽为龙山车场、公交南站、西门车场和汽车北站。各主要对外客运枢纽和市内换乘枢纽共同构成中心城区的内外保护壳，辐射中心城区东西南北四个方向。根据福清市城市布局形态以及中心城区各主要枢纽的分布情况，城乡公交与城区公交衔接方式，拟同时采用分方向边缘衔接和穿越式衔接。大部分线路与分方向的客运枢纽相结合，采用分方向边缘衔接的方式；部分线路则采用穿越式衔接的方式，方便城乡客流直接进入中心城区，能够有效减少乘客的换乘次数。此外，考虑到城区居民到达福清火车站、汽车南站等对外客运枢纽，将部分城乡公交线路提升为大战快线，方便城乡客流快速直接的到达火车站等枢纽。
结合福清市城市总体规划纲要以及实际客流，规划远期乡镇经济发展成熟时，以城镇公交和镇镇公交为骨架，采用放射形线网结构和树形线网结构相结合的镇村公交，加密城乡公交网络，形成完善的城-镇、镇-镇以及镇-村公交线网，提高城乡线网的覆盖性，加强福清市各乡镇与村落之间的联系，促进镇村的协调发展。
考虑到近期大部分镇村公交的客流是难以保证的，而乡镇之间具有相对较大的客流需求。因此，规划近期可综合采用镇镇公交与镇村公交相结合的模式，即对于镇村间客流需求较大的采用镇村交覆盖，对于镇镇间公交客流需求较大的采用镇镇公交覆盖。
结合福清公交场站的位置、道路网资源情况，充分考虑换乘节点的设置、公交客流的分布等，本次近期共规划11条城镇公交线路，其中6条为近期新增线路，形成“放射形”的线网布局结构，远期则补充完善镇镇公交、镇村公交，全面推进城乡公交一体化发展，形成“网络形”的线网布局结构。
图102020年福清市城乡公交线网布局结构
图112020年福清市近期规划城乡公交线网
5 结语
随着城乡一体化进程的推进，城乡公交需求日益增加，建立一体化的城乡公交体系显得愈发迫切。城乡公交一体化规划有利于整合城乡交通资源，克服传统城市公共交通和农村公共交通独立发展时存在的高消耗、低效率问题。本文从农村客流特征出发，对城乡公交布局结构以及与城市公交的衔接模式进行分析的基础上，提出了城乡公交线网布局的总体思路，总结了城乡公交规划的具体步骤，可以作为相关规划的参考。
城乡公交一体化规划不仅包括线网布局规划，还包括线路运行组织方式的优化、经营管理体制的整合改造、相关基础设施的规划建议以及保障政策等多个方面的内容需要进一步研究深化，并且本次线网布局规划研究更多的是基于技术角度考虑，下一阶段还需要综合线网的社会经济效益以及环境影响评价进行考虑，为进一步推进城乡公交一体化改造提供相关的理论依据。
参考文献：
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一、引言
我国是一个以农业为主的国家，很多省份工业基础薄弱，耕地基础薄弱，没有明显的区域优势。小城镇作为农村一定区域内的政治、经济和文化中心， 是联系城市和乡村的桥梁与纽带。为实现从传统农业国家向现代工业国家的转变是自二十世纪五十年代以来中国面临的一项重要任务。起源并于早期分布于乡村的乡镇企业是中国工业化进程的主要力量之一，但乡镇企业依村傍户的离散型空间分布又成为阻碍其进一步发展障碍。城镇化发展离不开乡镇企业的支持，乡镇企业的继续发展则依赖小城镇的发展与繁荣，二者相互依托、相互促进。城镇化发展为乡镇企业的发展提供了保障和条件, 乡镇企业发展则带动农村城镇化发展。
二、乡镇企业与小城镇发展的互动
乡镇企业与小城镇既不是孤立的系统，也不是封闭的系统，而是开放的系统。两者之间存在物质与信息等要素的互动。要提高两者互动发展的质量和规模，必需在方向、速度、数量上协调发展。例如，农村劳动力与农用土地想非农产业和城镇流转是经济发展的必然要求，但其流转数量和流转速度则应与农业产业话的发展释放的数量和速度想适应，都则将不利于农村经济的发展。
1、乡镇企业的集聚对小城镇发展的互动
乡镇企业的发展推动小城镇的发展，是其地域集聚形态的发展，这是乡镇企业发展的必然趋势。乡镇企业的集聚对小城镇发展的互动作用主要表现在以下几个方面：
⑴ 乡镇企业作为极具活力、发展迅猛的工业主体，在经济合理原则和追求提高企业竞争力的特定情形下，必然改变其分散布置在自然村落的现状而向小城镇集中，使之向集约化，规模化方向发展，为小城镇的经济发展打下坚实的工业基础。
⑵ 乡镇企业的发展可带动运输、包装、仓储等物流行业和人才、技术、信息等中介业和金融服务等第三产业的发展。优化产业结构和资源配置，活化市场，提高小城镇的综合实力。
⑶ 乡镇企业想小城镇集中的过程，也是吸收农村剩余劳动力资源的过程，增加小城镇人口流动和社会活动，部分农村劳动力及家庭成员随着企业的发展和收入的增加，逐步脱农进镇进城落户，变成未定的城镇人口。人口流动的增加，必然要求小城镇提升全方位服务的能力，带动相关产业的发展，促进城镇经济繁荣，并反过来继续辞职农村劳动力进城发展。
⑷ 乡镇企业向小城镇的集聚，进一步促进小城镇的水、电、交通、通讯等基础设施和文化、教育、卫生等公共设施的建设。改善小城镇的投资环境，有利于工商资本进城，并提高小城镇对周边农村的辐射带动力。
2、小城镇发展对乡镇企业的互动
对于农村来说，小城镇能为乡镇企业提供更好的基础设施和公共服务设施，使乡镇企业的生产经营、资源流通等更加方便有效，从而降低乡镇企业的生产成本和交易成本，提高经济效益。小城镇的发展可是先乡镇企业的适当集中。目前我国乡镇企业分布分散，与小城镇发展滞后不无关系，小城镇作为农村工业的主要载体，小城镇的发展则可吸引分散的乡镇企业向小城镇集聚。
四、乡镇企业向小城镇聚集互动机制的模式
由于乡镇企业不具备大规模生产所需的资金、技术和管理等方面的能力必然导致乡镇企业向小城镇的聚集。在激烈的竞争中单个的企业难以得到发展机会，采用企业集群方式组织生产， 分工协作形式， 克服自身规模不足的约束，形成区域或行业规模经济。小城镇的发展应坚持“ 资源趋向效益, 效益吸引资源”原则，发挥地方资源优势促进资源的聚集，进而促进乡镇企业在小城镇聚集，使乡镇企业聚集与小城镇发与两者有效地互动。
1、利用农业优势资源，形成农产品加工企业的聚集
由于小城镇地理位置和人员结构的特殊性，使其发展与农业有着不可分割的联系，农业理所当然成为小城镇的发展支持。农业产业化、集约化的程度及与这种联系的紧密程度决定小城镇发展的深度。农村经济的发展使农产品加工业发展速度加快，成为推进乡镇企业聚集的重要力量。
2、依靠交通优势，推动商品加工企业和流通市场发展
德国经济学家韦伯在分析研究工业位移的规律时发现， 一个拥有便利交通、丰富资源等地区，工业就会聚集在交通枢纽或被吸引到资源周围。而具有交通枢纽区位优势和交通便利条件的小城镇，则可利用当地商品流通活跃、市场发育程度高的优势来发展专业市场，以促进商品加工业发展，形成加工生产企业、商业企业聚集，并与小城镇发展相促进。
3、依托中心城市，发展互补产业
中心城镇往往作为生产、贸易、金融、信息、文化、交通运输的中心，具有较强吸引力和辐射力。处于大城市近郊的小城镇除拥有自身资源优势外，由于离中心城市近，可以方便获得发展所需资本、信息和人才等资源。与此同时，一些城市工业受空间、环保等条件的制约， 需往农村或近郊寻求新的发展空间。小城镇在发展中可以利用其独特的地理条件制定合理的发展战略，发展与大城市衔接配套互补的产业，加速乡镇企业的聚集。
4、依附某一规模产业, 提供相关产品与服务
小城镇经济增长的关键在于要在本地区建立起具有拉动作用的产业。当一个地区形成一个或多个有规模的产业时，为之服务的产品和服务的企业也开始形成并聚集。而规模产业可以向其他地区或部门进行投资，通过支持其他地区和产业的发展来满足自己对原材料，半成品等的需要，从而为小城镇的发展提供更有利的条件。
五、加速乡镇企业在小城镇聚集的对策
乡镇企业向小城镇的聚集是伴随社会经济的发展和农村工业化、现代化而发生的一场巨大变革，加速乡镇企业在小城镇的聚集的对策可以总结为以下几点：
一、主要做法
（一）切实加强乡镇干部队伍建设，不断提高乡镇党委执政能力。
1、以开展党员先进性教育活动为抓手，着力提高乡镇干部的政治素质。根据中央和省、市委的部署和要求，乡镇机关作为第二批先进性教育活动对象，在开展先进性教育教育活动中，各乡镇先后组织开展了“三学三比三争”和“四个一”活动、“三个代表在*”和“五问三牢记”为主要内容的“党员先锋形象”大讨论和“振兴*”大讨论以及“我是共产党员”主题演讲比赛等系列活动，并采取邀请宣讲团和讲师团成员进行教育辅导，组织乡镇机关党员到先进性教育活动实践基地参观、学习等形式，不断丰富了活动的载体和内容。各乡镇班子成员结合本人工作实际，对照和党性提出要求，查找问题，并召开班子民主生活会，开展了批评与自我批评，落实整改措施，全县乡镇党员干部也按要求撰写了较为深刻的学习体会和党性分析材料。通过先进性教育活动的开展，广大乡镇干部的党性观念和全心全意为人民服务的自觉性有了明显提高，如在抗击去年5号（海棠）、9号（麦莎）强台风的过程中，各乡镇党委和党员干部把群众利益放在首位，众志成城，奋力抢险，把台风带来的损失降到最低，取得了防台救灾工作的胜利，赢得了广大群众的充分肯定和信赖。
2、以干部人事制度改革为契机，选好配强乡镇领导班子。按照德才兼备和干部队伍“四化”方针，着重选拔那些懂经济、善管理的年轻干部到乡镇任职，选好配强乡镇领导班子。在乡镇班子配备中，特别重视乡镇党政一把手的选拔，把那些政治素质好、发展经济意识强、工作经验丰富的中青年干部推上主要领导岗位。并注重改善乡镇领导班子结构，加大妇女和非党干部的选拔力度，对部分乡镇妇联主席和团委书记进行了公开选拔。为调动乡镇领导班子的整体活力，对内部岗位的设置也作了合理的调整。如针对原先乡镇人大主席年龄偏大和监督作用发挥难的实际，将乡镇人大主席兼任同级党委副书记，使一批优秀年轻干部被推到人大一线工作，给人大工作增添了活力，同时也使乡镇人大主席更好地参与党委、政府的工作。同时大力培养选拔优秀年轻干部。一方面，我们通过公务员考试形式，录用了一批优秀大学毕业生充实到乡镇机关，并选调了部分县级机关有培养前途的优秀青年干部到乡镇任职，改善乡镇干部队伍的结构。另一方面，我们通过“零起点”公开选拔副科级县管后备干部的方式，在全县乡镇干部中选拔和储备了一大批优秀干部，并通过定期教育培训、挂职锻炼途径，有针对性的加强教育和培养，加快他们的成长步伐。
3、以规范管理为目标，不断推进乡镇干部管理制度化。我县于2002年5月份，制订出台了《乡镇干部行为规范》，作为衡量乡、村两级干部行为的基本标准。《规范》从政治思想、组织纪律、履行职责、廉洁自律等方面对乡镇干部应该做什么、不该做什么、应该怎么做都作了具体明确的规定，县里统一将其内容编印成小册子，下发到每个农村基层干部，做到人手一册，年底对照《规范》内容进行评议考核。在评议办法上，以年终召开考核大会的方式，先由乡镇干部按照《规范》和年初确定的工作目标进行述职，然后由党员、干部、群众代表进行打分测评，评议考核结果为乡镇干部使用和奖惩的重要依据，对被评为不合格干部的，按照干部管理权限分类作出处置。
（二）切实加强乡镇干部作风建设，不断强化乡镇党委服务意识。
1、是全面推行了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。针对少数乡镇干部责任感和事业心不强，工作作风漂浮，联村下村少，以及乡镇干部居住“城市化”倾向日益凸显，“走读”现象不同程度存在的实际，我县从2001年起就全面实施了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。要求每位乡镇干部除节假日值班外，每周住在乡镇的时间不少于3个晚上，每月下到所驻村不少于8天，还要做到“夜学、夜议、夜谈、夜论”和“四个必到、四个不准、四个保证”，促使驻村干部转变作风，主动深入基层、深入群众，帮助群众解决实际困难。
2、是积极推行乡镇干部双向选择和交流制度。在对乡镇驻村干部的选择确定过程中，我们实行了乡镇干部双向选择制，改变传统由乡镇党委单向确定的方式，明确规定除乡镇党委书记、乡镇长以及办公室等内勤人员外，其他行政干部全部以干部选择所驻村和行政村选择驻村干部相结合的“双向选择”方式确定驻村。同时，为激发干部到乡镇任职的积极性，县委在干部的调配上注意向乡镇基层倾斜，专门制订了《党政领导干部交流辞职暂行规定》，对干部交流的方式、范围、标准、程序、纪律和要求都作了比较明确的规定，要求年轻干部必须经过乡镇或基层工作的锻炼，部门内部原则上不直接提拔，在干部使用上逐步形成“基层第一、乡镇第一、重点向乡镇倾斜”的观念。乡镇干部双向选择和交流制度的实行，使乡镇干部队伍增强了紧迫感和危机感，工作的积极性大大提高。
3、开展亲民活动。为强化乡镇党委的服务意识，切实转变农村基层干部作风，进一步树立全心全意为民办实事的服务意识，从2004年开始我们在农村基层干部中全面部署开展以“便民办实事、安民解困难、富民奔小康”为主题的亲民活动。通过健全和落实以全程办事制、定期“下基层、送服务”、乡镇干部住乡（镇）驻村为主要内容的便民制度，以领导干部下访、“民情接待夜”为主要内容的安民制度，以村务定期“会诊”、“农民素质提升工程”、“共富裕工程”建设为主要内容的富民制度，使农村基层干部切实转变作风，形成诚心诚意办实事、尽心竭力解难事、坚持不懈做好事的良好氛围，树立农村干部的新形象。通过亲民制度的建立和落实，广大农村基层干部注意了自身形象，加强了自我约束，增强了工作责任心，以求实干事的作风赢得了群众的信赖。
（三）切实加强乡镇党委自身制度建设，全面理顺党委自身运行机制。
1、建立健全考核机制。县委每年与乡镇党委签订《基层党建工作责任状》，各乡镇根据责任书的要求，结合本地实际，把党建工作具体落实到各个班子成员和驻村干部身上，并明确村干部的具体职责，层层落实责任人，形成一级抓一级、一级促一级的纵向到底、横向到边的局面。为确保责任制的落实，县委还制订出台了《乡镇、街道党建工作责任制考核内容和评分办法》，将基层党建工作细化为十三大类43项，采取定性考核与定量考核相结合的办法，实行奖优罚劣，把考核结果和年终各项评奖、评先结合起来。
2、建立健全运行机制。为促进乡镇机关的规范化建设，实现乡镇机关高效有序运行，99年，县委转发了皤滩乡党委《关于建立乡机关五大机制的通知》文件，从乡镇的决策、管理、考核、教育、监督、服务等方面提高乡镇工作。建立科学决策机制，保证乡镇决策的民主化、科学化，实现乡镇党委对农村工作的领导，促进乡镇经济和社会各项事业繁荣健康发展；建立内部管理机制，形成一套规范的制度，保证乡镇工作的高效运转和工作目标的顺利实现；建立目标考核机制，激发乡镇干部工作积极性和责任感，奖勤罚懒，提高乡镇机关工作效率；建立教育监督机制，对乡镇干部进行有计划、有组织的政治业务、政策法规和工作技能的教育培训，对乡镇班子和干部实施有效的监督，提高乡镇机关干部的政治业务水平和工作能力；建立为农服务机制，为乡镇干部有效开展农村工作提供保障，切实转变乡镇干部的工作作风，不断提高乡镇党委领导农村工作水平。
3、建立健全推进机制。从2003年开始，把“三级联创”活动和“先锋工程”建设有机结合起来，在“创”上下功夫，在“联”上抓落实，层层落实责任，完善推进措施，使“先锋工程”建设成为“三级联创”的主要内容，使县、乡、村形成三级联动、相互衔接、相互促进、环环相扣、整体提高的工作格局。在开展“先锋工程”建设活动过程中，根据我县中间的比例较大，单靠“抓两头”很难推动中间村的向前移位的实际，我们在认真总结个别乡镇做法和经验的基础上，在全县基层党组织中全面开展“争星晋级创五好”活动，将其作为推动“先锋工程”整体推进的有效载体，通过制定考核细则，实行量化考核、动态管理，努力形成一套激励先进更先进、鞭策落后赶先进、推动中间争先进的工作机制。
二、存在问题与原因
（一）乡镇党委的职能行政化，党政不分、以党代政现象严重。从乡镇内部看，乡级基层组织的主体是乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府。各自的法定职能不尽相同。但在乡镇领导和管理体制的改革过程中，一些相应的配套建设和后续工作未能及时跟上，致使乡镇党委、人大主席团和政府的工作职能难以有效到位，导致乡镇基层组织内部权力结构失衡的不合理的现象产生。主要表现在乡镇基层组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅或呈一种无序状态。以党政关系而言，突出地表现为某些乡镇党委违反国家体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩。乡镇的大小事务都由党委说了算，人大主席团一般只是在开人代会时履行一下职责，其它时候则形同虚设；乡镇政府也只能在乡镇党委的号令下做一些具体事情，实际上成了乡镇党委的下属机构。乡镇党委行为超出体制和法律上的规定，使得各政权行为主体不能各司其职，乡镇党委职能行政化现象严重。
从客观上看，乡镇一级由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。乡镇党委实际上扮演着经济活动的组织者、管理者和经营者三重角色，让乡镇党委主要领导终日忙于应付繁杂的经济、行政事务，在驾驭宏观经济局势、协调社会综合发展时感到力不从心，难以集中精力，切实尽到应尽的政治领导职能。在乡镇与村的关系上，目前大量的该是由村级组织承担的落实国策、管理社会治安、负责民事调解等事务仍然主要得靠乡级组织承担。上级党委、政府也往往要求乡镇党委在处理这些方面的事务中负全责、负总责。实行村民自治以后，乡（镇）对村的工作任务的落实不能采用行政手段只能通过说服教育的办法，乡镇党委对村级组织和工作事务的领导也只能通过村党组织加以实现。这样难免制约乡镇党委管理和调控职能的到位，在工作中使其不得不采取一些行政手段和方式，结果造成人们对乡镇党委领导合法性的认同率不断下降，严重地影响了乡镇党委的影响力和号召力。
（二）乡镇党委的职权弱化，责任与权力不对称。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了乡镇党委主要承担贯的职权，但《条例》中又没有规定履行这些职责的权力，事实上造成了乡镇党委的责任与权力分离。在调查中，许多乡镇党委书记认为，现在乡镇党委是责任越来越多、越来越大，而权力却越来越少、越来越小。主要表现为乡镇条块关系仍未理顺。乡镇一级有许多行政机构和行政人员，由于我国实行的是条块分割的管理体制，乡镇大多数站所是县直部门单位在乡镇所设的延伸机构。这些机构在管理行业、规范行为、服务农村等方面发挥了一定的积极作用。但是，随着农村改革开放的不断深化，农村经济的迅速发展，现行乡镇体制中的条块关系所暴露的问题日益突出。条条管理的站所“庙”多而事不多，权大而责不大；相反乡镇责多而权不多，想干而无法干。乡镇绝大部分职权被上级机关及其职能部门收走，或者被逐步“瓜分”和“架空”。那些有权有钱、工作好干的站所，县直单位就收回管理，而没权没钱、工作难干的站所，就下放由乡镇管理。尽管组织关系实行属地管理，但是人、财、物却归主管部门管理，乡镇无权过问，也无法干涉。这种条块分割的管理体制，直接肢解和削弱了乡镇党委的领导职权，致使乡镇党委对站所不能形成有效的协调管理和约束机制，形不成合力。乡镇党委的综合管理和服务功能在其辖区内所发挥的作用受到很大程度的影响和削弱。
（三）乡镇党委驾驭市场经济的能力不强，乡镇财政比较困难。乡镇财政困难是影响乡镇党委执政能力建设的一个十分突出的问题。乡镇财政困难，当前最突出的表现是乡镇债务负担沉重，“空壳”乡镇有增无减，有的乡镇甚至连干部的基本工资都发不出去。究其原因，主要是不少乡镇党委驾驭市场经济的能力不高，对经济工作的领导在一定程度上仍沿袭着过去计划经济体制下形成的习惯，与市场经济的发展要求不相适应。“不适应”主要表现在：一是发展思路不适应。一些乡镇党委存在着“只管吃饭、不图发展”和“干完这届管不了下届”的思想，对本地情况若明若暗，不熟悉经济，不了解市场，对乡（镇）村的改革和发展心中无数，因而缺乏发展的思路、规划和措施。二是业务知识与能力不适应。一些乡镇党委不善于紧跟时代潮流，不善于学习和更新知识，特别缺乏农村实用技术以及市场经济、金融、法律、现代管理等方面的知识，不能为群众提供迫切需要的信息、技术、项目、市场和销售等方面的服务，难以起到带领群众发展经济的作用。三是领导经济的方法手段不适应。在新形势下，有的乡镇党委对经济工作的领导还停留在计划经济时代那种靠行政手段上，对经济工作仍进行直接、微观管理；而没有向社会主义市场经济条件下综合运用经济、法律、行政等各种手段，对经济工作进行间接、宏观管理转变。在扶贫攻坚、科技兴农、寻求新的经济增长点、加快农业产业化进程中，缺乏带领群众致富奔小康的有效方法。
（四）乡镇干部的素质和能力偏低，与新形势的要求不相适应。乡镇干部的素质和能力问题，至关重要。他们的素质和能力高与低，直接关系到乡镇党委执政能力强与弱。但据我们调查，与新形势、新任务的要求相比，乡镇干部的素质和能力仍存在一定差距：一是处理突发事件，应对复杂局面的能力偏低。由于改革开放和各种利益关系的调整，乡村群众内部矛盾呈现出一些新特点、新变化，各类群体性、突发性事件不断涌现。面对这些复杂局面，有的乡镇干部仍存在“三不状态”，即不去认识、不懂分析、不会处理，片面地、孤立地、短期地看待和处理复杂局面，从而导致事态向恶性方向发展。二是坚持群众路线，做好群众工作的能力偏低。有的乡镇干部没有很好地掌握坚持群众路线、做好群众工作的基本功，不愿意深入实际，深入群众，做艰苦细致的群众工作，而是习惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待群众。这种现状发展下去势必会破坏农村党群干群关系，损坏党执政的群众基础。三是依法执政的能力偏低。随着我国依法治国进程的加快和农村群众法律意识的增强，乡镇干部依法执政能力不适应农村形势的变化。据了解，有的乡（镇）干部受传统的重权轻法思想的影响，不尊重法律法规，工作中的现象也有存在。
三、对策与思路
（一）理顺乡镇领导体制，为加强乡镇党委执政能力建设提供科学的制度保证。
1、撤并乡镇，精简乡镇机构与工作人员。积极稳妥地推进乡镇体制改革，按照“党政职能分开，人员交叉任职”的原则，精简工作人员，减轻财政负担，减少工作矛盾，提高办事效率。一方面，对于可以撤并的小乡镇，应在考虑土地、人口、面积等因素的基础上，遵循“以强带弱，优势互补”的原则，选择中心镇和工商业基础较好，经济实力较强，并有发展潜力的乡镇合并周边经济条件较差的乡镇。这不仅有利于精简机构，减轻农民负担，节约乡镇财政开支，而且更有利发挥中心集镇的带动辐射作用，实现合并乡镇间的优势互补，从而加快小城镇建设的步伐。另一方面，对于不宜撤并的乡镇，其党政机关工作机构设置应根据人口、区划面积、财政收入划分不同类型，设3-5个综合职能办公室。经济发达、规模较大的乡镇，按现行城镇管理体制进行管理；贫困边远地区、规模不大的乡镇，原则上设1个综合机构。提倡乡镇党政领导班子成员交叉任职。乡镇人大主席一般可由乡镇党委书记兼任，不设专职工作人员，有关工作人员可由乡镇党委秘书承担。乡镇事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化的倾向。同时把服务性、技术性和社会中介性质的组织从乡镇机关分离出去。
2、理顺关系，增强乡镇党委依法执政的功能。针对当前县级政府各个部门派驻乡镇的机构（如七站八所）分割、包揽了本应属于乡镇的权力，从而影响了乡镇党委和政府整体功能发挥的问题，我们认为，要根据中央关于“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理”的精神，根据责权利相一致的原则，对乡镇机构、组织进行重组，使政治、经济、社会资源得到有效配置。如应调整和理顺县派驻乡镇机构的领导体制，对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，实现人权与事权的统一，增强乡镇党委统一管理的功能，提高协调能力，更好地为广大农民群众服务。对不宜下放乡镇党委直接领导的站、所，应实行上级主管部门和乡镇党委双重领导，以上级主管部门为主。但上级主管部门在任免这些站、所负责人前，必须征求乡镇党委的意见。
3、转变职能，改进乡镇党委的领导方式与方法。针对当前乡镇党委中存在的党政不分、以党代政或各自为政等问题，我们认为，乡镇党委应按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力规范乡镇党委与人大、政府和群众组织的关系，完善党对经济社会发展的领导和工作机制，把主要精力放在发展经济、带领农民致富上。支持乡镇人大依法履行权力机关的职能，经过法定程序，使乡镇党委的主张变为乡镇政府的意志和行动，带动和推进村民自治制度的健康发展。积极支持乡镇政府履行法定的职能，引导乡村两级组织由从前的直接管理转变到间接管理，从单纯的行政命令转变到行政、法律、科技、民主、教育多方式相结合，实现依法行政。加强对乡镇工会、共青团和妇联等群众组织的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为乡镇党委联系广大人民群众的桥梁和纽带。通过落实广大农村党员在基层事务管理中的参与权，推动村规民约的逐步完善，实现民主管理和民主决策的衔接。通过扩大党内民主程度，推动乡镇党委决策的进一步制度化和规范化。通过对乡镇党委的职能、领导方式、工作方法的重新定位，逐步实现领导方式由过去的组织推动向政策引导、典型示范、市场服务的根本性转变。
（二）增强乡镇党委驾驭市场经济能力，为加强乡镇党委执政能力建设提供坚实的物质基础。
1、转变思想观念，强化乡镇党委领导经济工作的意识。当前乡镇党委在领导经济工作中要转变“四大观念”，强化“四种意识”：一要转变“等、靠、要”的观念，强化市场竞争意识。在竞争中求生存，在竞争中求发展。二要转变小生产观念，强化大生产、大市场、大流通、大发展的意识，带领群众努力把经济做强、做大。三要转变周全观念，强化“中心”意识。“上面千条线，下面一根针”。乡镇党委的工作千头万绪，但加快经济发展是乡镇党委一切工作的中心，因此乡镇党委要尽量从繁忙的事务中解脱出来，把主要精力和大部分时间放在思想经济、抓经济、发展经济上来。四要转变按部就班的保守观念，强化敢闯、敢干、敢冒的开拓意识。拓宽发展思路，坚持因地制宜，针对当地条件和自然环境，加快产业结构调整，坚持以市场为导向、科技为依托、农业产业化经营为主线，走特色发展路子。
2、调整经济职能，改进乡镇党委领导经济工作的方法。随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，乡镇党委在领导经济工作中的职能要相应调整，方式、方法要相应改进，以调动一切积极因素，最大限度地促进当地经济的发展。一是领导经济方式变被动适应为主动调整。就调整产业结构而言，要开阔视野，放眼全县、全省、全国乃至全世界，紧紧盯住市场需要，结合当地实际进行。既要有战略调整，选准自己的主攻方向，又要有经常不断的战术调整，及早预测，抢在市场变化前占据产业制高点。二是管理经济手段要由过去单纯行政手段向行政、经济、法律等多种手段相结合转变。乡镇党委对经济的直接、微观管理要转变为间接、宏观管理，把职能切实转变到制定规划、落实规划、提供信息、加强协调、完善服务上来。三是发展经济的标准要从过去的单一性向多样性转变。既要管好现有的集体资产，实现保值增值；又要坚持以农村公有制为主体，实现集体经济发展形式的多样化。既要重视发展壮大集体经济，又要通过多种渠道增加农民收入，实现“村强民富”的目标。
（三）提高乡镇干部素质，为加强乡镇党委执政能力建设提供可靠的人才支撑。
（一）切实加强乡镇干部队伍建设，不断提高乡镇党委执政能力。
1、以开展党员先进性教育活动为抓手，着力提高乡镇干部的政治素质。根据中央和省、市委的部署和要求，乡镇机关作为第二批先进性教育活动对象，在开展先进性教育教育活动中，各乡镇先后组织开展了“三学三比三争”和“四个一”活动、“三个代表在仙居”和“五问三牢记”为主要内容的“党员先锋形象”大讨论和“振兴仙居”大讨论以及“我是共产党员”主题演讲比赛等系列活动，并采取邀请宣讲团和讲师团成员进行教育辅导，组织乡镇机关党员到先进性教育活动实践基地参观、学习等形式，不断丰富了活动的载体和内容。各乡镇班子成员结合本人工作实际，对照和党性提出要求，查找问题，并召开班子民主生活会，开展了批评与自我批评，落实整改措施，全县乡镇党员干部也按要求撰写了较为深刻的学习体会和党性分析材料。通过先进性教育活动的开展，广大乡镇干部的党性观念和全心全意为人民服务的自觉性有了明显提高，如在抗击去年5号（海棠）、9号（麦莎）强台风的过程中，各乡镇党委和党员干部把群众利益放在首位，众志成城，奋力抢险，把台风带来的损失降到最低，取得了防台救灾工作的胜利，赢得了广大群众的充分肯定和信赖。
2、以干部人事制度改革为契机，选好配强乡镇领导班子。按照德才兼备和干部队伍“四化”方针，着重选拔那些懂经济、善管理的年轻干部到乡镇任职，选好配强乡镇领导班子。在乡镇班子配备中，特别重视乡镇党政一把手的选拔，把那些政治素质好、发展经济意识强、工作经验丰富的中青年干部推上主要领导岗位。并注重改善乡镇领导班子结构，加大妇女和非党干部的选拔力度，对部分乡镇妇联主席和团委书记进行了公开选拔。为调动乡镇领导班子的整体活力，对内部岗位的设置也作了合理的调整。如针对原先乡镇人大主席年龄偏大和监督作用发挥难的实际，将乡镇人大主席兼任同级党委副书记，使一批优秀年轻干部被推到人大一线工作，给人大工作增添了活力，同时也使乡镇人大主席更好地参与党委、政府的工作。同时大力培养选拔优秀年轻干部。一方面，我们通过公务员考试形式，录用了一批优秀大学毕业生充实到乡镇机关，并选调了部分县级机关有培养前途的优秀青年干部到乡镇任职，改善乡镇干部队伍的结构。另一方面，我们通过“零起点”公开选拔副科级县管后备干部的方式，在全县乡镇干部中选拔和储备了一大批优秀干部，并通过定期教育培训、挂职锻炼途径，有针对性的加强教育和培养，加快他们的成长步伐。
3、以规范管理为目标，不断推进乡镇干部管理制度化。我县于2002年5月份，制订出台了《乡镇干部行为规范》，作为衡量乡、村两级干部行为的基本标准。《规范》从政治思想、组织纪律、履行职责、廉洁自律等方面对乡镇干部应该做什么、不该做什么、应该怎么做都作了具体明确的规定，县里统一将其内容编印成小册子，下发到每个农村基层干部，做到人手一册，年底对照《规范》内容进行评议考核。在评议办法上，以年终召开考核大会的方式，先由乡镇干部按照《规范》和年初确定的工作目标进行述职，然后由党员、干部、群众代表进行打分测评，评议考核结果为乡镇干部使用和奖惩的重要依据，对被评为不合格干部的，按照干部管理权限分类作出处置。
（二）切实加强乡镇干部作风建设，不断强化乡镇党委服务意识。
1、是全面推行了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。针对少数乡镇干部责任感和事业心不强，工作作风漂浮，联村下村少，以及乡镇干部居住“城市化”倾向日益凸显，“走读”现象不同程度存在的实际，我县从2001年起就全面实施了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。要求每位乡镇干部除节假日值班外，每周住在乡镇的时间不少于3个晚上，每月下到所驻村不少于8天，还要做到“夜学、夜议、夜谈、夜论”和“四个必到、四个不准、四个保证”，促使驻村干部转变作风，主动深入基层、深入群众，帮助群众解决实际困难。
2、是积极推行乡镇干部双向选择和交流制度。在对乡镇驻村干部的选择确定过程中，我们实行了乡镇干部双向选择制，改变传统由乡镇党委单向确定的方式，明确规定除乡镇党委书记、乡镇长以及办公室等内勤人员外，其他行政干部全部以干部选择所驻村和行政村选择驻村干部相结合的“双向选择”方式确定驻村。同时，为激发干部到乡镇任职的积极性，县委在干部的调配上注意向乡镇基层倾斜，专门制订了《党政领导干部交流辞职暂行规定》，对干部交流的方式、范围、标准、程序、纪律和要求都作了比较明确的规定，要求年轻干部必须经过乡镇或基层工作的锻炼，部门内部原则上不直接提拔，在干部使用上逐步形成“基层第一、乡镇第一、重点向乡镇倾斜”的观念。乡镇干部双向选择和交流制度的实行，使乡镇干部队伍增强了紧迫感和危机感，工作的积极性大大提高。
3、开展亲民活动。为强化乡镇党委的服务意识，切实转变农村基层干部作风，进一步树立全心全意为民办实事的服务意识，从2004年开始我们在农村基层干部中全面部署开展以“便民办实事、安民解困难、富民奔小康”为主题的亲民活动。通过健全和落实以全程办事制、定期“下基层、送服务”、乡镇干部住乡（镇）驻村为主要内容的便民制度，以领导干部下访、“民情接待夜”为主要内容的安民制度，以村务定期“会诊”、“农民素质提升工程”、“共富裕工程”建设为主要内容的富民制度，使农村基层干部切实转变作风，形成诚心诚意办实事、尽心竭力解难事、坚持不懈做好事的良好氛围，树立农村干部的新形象。通过亲民制度的建立和落实，广大农村基层干部注意了自身形象，加强了自我约束，增强了工作责任心，以求实干事的作风赢得了群众的信赖。
（三）切实加强乡镇党委自身制度建设，全面理顺党委自身运行机制。
1、建立健全考核机制。县委每年与乡镇党委签订《基层党建工作责任状》，各乡镇根据责任书的要求，结合本地实际，把党建工作具体落实到各个班子成员和驻村干部身上，并明确村干部的具体职责，层层落实责任人，形成一级抓一级、一级促一级的纵向到底、横向到边的局面。为确保责任制的落实，县委还制订出台了《乡镇、街道党建工作责任制考核内容和评分办法》，将基层党建工作细化为十三大类43项，采取定性考核与定量考核相结合的办法，实行奖优罚劣，把考核结果和年终各项评奖、评先结合起来。
2、建立健全运行机制。为促进乡镇机关的规范化建设，实现乡镇机关高效有序运行，99年，县委转发了皤滩乡党委《关于建立乡机关五大机制的通知》文件，从乡镇的决策、管理、考核、教育、监督、服务等方面提高乡镇工作。建立科学决策机制，保证乡镇决策的民主化、科学化，实现乡镇党委对农村工作的领导，促进乡镇经济和社会各项事业繁荣健康发展；建立内部管理机制，形成一套规范的制度，保证乡镇工作的高效运转和工作目标的顺利实现；建立目标考核机制，激发乡镇干部工作积极性和责任感，奖勤罚懒，提高乡镇机关工作效率；建立教育监督机制，对乡镇干部进行有计划、有组织的政治业务、政策法规和工作技能的教育培训，对乡镇班子和干部实施有效的监督，提高乡镇机关干部的政治业务水平和工作能力；建立为农服务机制，为乡镇干部有效开展农村工作提供保障，切实转变乡镇干部的工作作风，不断提高乡镇党委领导农村工作水平。
3、建立健全推进机制。从2003年开始，把“三级联创”活动和“先锋工程”建设有机结合起来，在“创”上下功夫，在“联”上抓落实，层层落实责任，完善推进措施，使“先锋工程”建设成为“三级联创”的主要内容，使县、乡、村形成三级联动、相互衔接、相互促进、环环相扣、整体提高的工作格局。在开展“先锋工程”建设活动过程中，根据我县中间的比例较大，单靠“抓两头”很难推动中间村的向前移位的实际，我们在认真总结个别乡镇做法和经验的基础上，在全县基层党组织中全面开展“争星晋级创五好”活动，将其作为推动“先锋工程”整体推进的有效载体，通过制定考核细则，实行量化考核、动态管理，努力形成一套激励先进更先进、鞭策落后赶先进、推动中间争先进的工作机制。
二、存在问题与原因
（一）乡镇党委的职能行政化，党政不分、以党代政现象严重。从乡镇内部看，乡级基层组织的主体是乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府。各自的法定职能不尽相同。但在乡镇领导和管理体制的改革过程中，一些相应的配套建设和后续工作未能及时跟上，致使乡镇党委、人大主席团和政府的工作职能难以有效到位，导致乡镇基层组织内部权力结构失衡的不合理的现象产生。主要表现在乡镇基层组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅或呈一种无序状态。以党政关系而言，突出地表现为某些乡镇党委违反国家体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩。乡镇的大小事务都由党委说了算，人大主席团一般只是在开人代会时履行一下职责，其它时候则形同虚设；乡镇政府也只能在乡镇党委的号令下做一些具体事情，实际上成了乡镇党委的下属机构。乡镇党委行为超出体制和法律上的规定，使得各政权行为主体不能各司其职，乡镇党委职能行政化现象严重。
从客观上看，乡镇一级由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。乡镇党委实际上扮演着经济活动的组织者、管理者和经营者三重角色，让乡镇党委主要领导终日忙于应付繁杂的经济、行政事务，在驾驭宏观经济局势、协调社会综合发展时感到力不从心，难以集中精力，切实尽到应尽的政治领导职能。在乡镇与村的关系上，目前大量的该是由村级组织承担的落实国策、管理社会治安、负责民事调解等事务仍然主要得靠乡级组织承担。上级党委、政府也往往要求乡镇党委在处理这些方面的事务中负全责、负总责。实行村民自治以后，乡（镇）对村的工作任务的落实不能采用行政手段只能通过说服教育的办法，乡镇党委对村级组织和工作事务的领导也只能通过村党组织加以实现。这样难免制约乡镇党委管理和调控职能的到位，在工作中使其不得不采取一些行政手段和方式，结果造成人们对乡镇党委领导合法性的认同率不断下降，严重地影响了乡镇党委的影响力和号召力。
（二）乡镇党委的职权弱化，责任与权力不对称。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了乡镇党委主要承担贯的职权，但《条例》中又没有规定履行这些职责的权力，事实上造成了乡镇党委的责任与权力分离。在调查中，许多乡镇党委书记认为，现在乡镇党委是责任越来越多、越来越大，而权力却越来越少、越来越小。主要表现为乡镇条块关系仍未理顺。乡镇一级有许多行政机构和行政人员，由于我国实行的是条块分割的管理体制，乡镇大多数站所是县直部门单位在乡镇所设的延伸机构。这些机构在管理行业、规范行为、服务农村等方面发挥了一定的积极作用。但是，随着农村改革开放的不断深化，农村经济的迅速发展，现行乡镇体制中的条块关系所暴露的问题日益突出。条条管理的站所“庙”多而事不多，权大而责不大；相反乡镇责多而权不多，想干而无法干。乡镇绝大部分职权被上级机关及其职能部门收走，或者被逐步“瓜分”和“架空”。那些有权有钱、工作好干的站所，县直单位就收回管理，而没权没钱、工作难干的站所，就下放由乡镇管理。尽管组织关系实行属地管理，但是人、财、物却归主管部门管理，乡镇无权过问，也无法干涉。这种条块分割的管理体制，直接肢解和削弱了乡镇党委的领导职权，致使乡镇党委对站所不能形成有效的协调管理和约束机制，形不成合力。乡镇党委的综合管理和服务功能在其辖区内所发挥的作用受到很大程度的影响和削弱。
（三）乡镇党委驾驭市场经济的能力不强，乡镇财政比较困难。乡镇财政困难是影响乡镇党委执政能力建设的一个十分突出的问题。乡镇财政困难，当前最突出的表现是乡镇债务负担沉重，“空壳”乡镇有增无减，有的乡镇甚至连干部的基本工资都发不出去。究其原因，主要是不少乡镇党委驾驭市场经济的能力不高，对经济工作的领导在一定程度上仍沿袭着过去计划经济体制下形成的习惯，与市场经济的发展要求不相适应。“不适应”主要表现在：一是发展思路不适应。一些乡镇党委存在着“只管吃饭、不图发展”和“干完这届管不了下届”的思想，对本地情况若明若暗，不熟悉经济，不了解市场，对乡（镇）村的改革和发展心中无数，因而缺乏发展的思路、规划和措施。二是业务知识与能力不适应。一些乡镇党委不善于紧跟时代潮流，不善于学习和更新知识，特别缺乏农村实用技术以及市场经济、金融、法律、现代管理等方面的知识，不能为群众提供迫切需要的信息、技术、项目、市场和销售等方面的服务，难以起到带领群众发展经济的作用。三是领导经济的方法手段不适应。在新形势下，有的乡镇党委对经济工作的领导还停留在计划经济时代那种靠行政手段上，对经济工作仍进行直接、微观管理；而没有向社会主义市场经济条件下综合运用经济、法律、行政等各种手段，对经济工作进行间接、宏观管理转变。在扶贫攻坚、科技兴农、寻求新的经济增长点、加快农业产业化进程中，缺乏带领群众致富奔小康的有效方法。
（四）乡镇干部的素质和能力偏低，与新形势的要求不相适应。乡镇干部的素质和能力问题，至关重要。他们的素质和能力高与低，直接关系到乡镇党委执政能力强与弱。但据我们调查，与新形势、新任务的要求相比，乡镇干部的素质和能力仍存在一定差距：一是处理突发事件，应对复杂局面的能力偏低。由于改革开放和各种利益关系的调整，乡村群众内部矛盾呈现出一些新特点、新变化，各类群体性、突发性事件不断涌现。面对这些复杂局面，有的乡镇干部仍存在“三不状态”，即不去认识、不懂分析、不会处理，片面地、孤立地、短期地看待和处理复杂局面，从而导致事态向恶性方向发展。二是坚持群众路线，做好群众工作的能力偏低。有的乡镇干部没有很好地掌握坚持群众路线、做好群众工作的基本功，不愿意深入实际，深入群众，做艰苦细致的群众工作，而是习惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待群众。这种现状发展下去势必会破坏农村党群干群关系，损坏党执政的群众基础。三是依法执政的能力偏低。随着我国依法治国进程的加快和农村群众法律意识的增强，乡镇干部依法执政能力不适应农村形势的变化。据了解，有的乡（镇）干部受传统的重权轻法思想的影响，不尊重法律法规，工作中的现象也有存在。
三、对策与思路
（一）理顺乡镇领导体制，为加强乡镇党委执政能力建设提供科学的制度保证。
1、撤并乡镇，精简乡镇机构与工作人员。积极稳妥地推进乡镇体制改革，按照“党政职能分开，人员交叉任职”的原则，精简工作人员，减轻财政负担，减少工作矛盾，提高办事效率。一方面，对于可以撤并的小乡镇，应在考虑土地、人口、面积等因素的基础上，遵循“以强带弱，优势互补”的原则，选择中心镇和工商业基础较好，经济实力较强，并有发展潜力的乡镇合并周边经济条件较差的乡镇。这不仅有利于精简机构，减轻农民负担，节约乡镇财政开支，而且更有利发挥中心集镇的带动辐射作用，实现合并乡镇间的优势互补，从而加快小城镇建设的步伐。另一方面，对于不宜撤并的乡镇，其党政机关工作机构设置应根据人口、区划面积、财政收入划分不同类型，设3-5个综合职能办公室。经济发达、规模较大的乡镇，按现行城镇管理体制进行管理；贫困边远地区、规模不大的乡镇，原则上设1个综合机构。提倡乡镇党政领导班子成员交叉任职。乡镇人大主席一般可由乡镇党委书记兼任，不设专职工作人员，有关工作人员可由乡镇党委秘书承担。乡镇事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化的倾向。同时把服务性、技术性和社会中介性质的组织从乡镇机关分离出去。
2、理顺关系，增强乡镇党委依法执政的功能。针对当前县级政府各个部门派驻乡镇的机构（如七站八所）分割、包揽了本应属于乡镇的权力，从而影响了乡镇党委和政府整体功能发挥的问题，我们认为，要根据中央关于“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理”的精神，根据责权利相一致的原则，对乡镇机构、组织进行重组，使政治、经济、社会资源得到有效配置。如应调整和理顺县派驻乡镇机构的领导体制，对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，实现人权与事权的统一，增强乡镇党委统一管理的功能，提高协调能力，更好地为广大农民群众服务。对不宜下放乡镇党委直接领导的站、所，应实行上级主管部门和乡镇党委双重领导，以上级主管部门为主。但上级主管部门在任免这些站、所负责人前，必须征求乡镇党委的意见。
3、转变职能，改进乡镇党委的领导方式与方法。针对当前乡镇党委中存在的党政不分、以党代政或各自为政等问题，我们认为，乡镇党委应按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力规范乡镇党委与人大、政府和群众组织的关系，完善党对经济社会发展的领导和工作机制，把主要精力放在发展经济、带领农民致富上。支持乡镇人大依法履行权力机关的职能，经过法定程序，使乡镇党委的主张变为乡镇政府的意志和行动，带动和推进村民自治制度的健康发展。积极支持乡镇政府履行法定的职能，引导乡村两级组织由从前的直接管理转变到间接管理，从单纯的行政命令转变到行政、法律、科技、民主、教育多方式相结合，实现依法行政。加强对乡镇工会、共青团和妇联等群众组织的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为乡镇党委联系广大人民群众的桥梁和纽带。通过落实广大农村党员在基层事务管理中的参与权，推动村规民约的逐步完善，实现民主管理和民主决策的衔接。通过扩大党内民主程度，推动乡镇党委决策的进一步制度化和规范化。通过对乡镇党委的职能、领导方式、工作方法的重新定位，逐步实现领导方式由过去的组织推动向政策引导、典型示范、市场服务的根本性转变。
（二）增强乡镇党委驾驭市场经济能力，为加强乡镇党委执政能力建设提供坚实的物质基础。
1、转变思想观念，强化乡镇党委领导经济工作的意识。当前乡镇党委在领导经济工作中要转变“四大观念”，强化“四种意识”：一要转变“等、靠、要”的观念，强化市场竞争意识。在竞争中求生存，在竞争中求发展。二要转变小生产观念，强化大生产、大市场、大流通、大发展的意识，带领群众努力把经济做强、做大。三要转变周全观念，强化“中心”意识。“上面千条线，下面一根针”。乡镇党委的工作千头万绪，但加快经济发展是乡镇党委一切工作的中心，因此乡镇党委要尽量从繁忙的事务中解脱出来，把主要精力和大部分时间放在思想经济、抓经济、发展经济上来。四要转变按部就班的保守观念，强化敢闯、敢干、敢冒的开拓意识。拓宽发展思路，坚持因地制宜，针对当地条件和自然环境，加快产业结构调整，坚持以市场为导向、科技为依托、农业产业化经营为主线，走特色发展路子。
2、调整经济职能，改进乡镇党委领导经济工作的方法。随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，乡镇党委在领导经济工作中的职能要相应调整，方式、方法要相应改进，以调动一切积极因素，最大限度地促进当地经济的发展。一是领导经济方式变被动适应为主动调整。就调整产业结构而言，要开阔视野，放眼全县、全省、全国乃至全世界，紧紧盯住市场需要，结合当地实际进行。既要有战略调整，选准自己的主攻方向，又要有经常不断的战术调整，及早预测，抢在市场变化前占据产业制高点。二是管理经济手段要由过去单纯行政手段向行政、经济、法律等多种手段相结合转变。乡镇党委对经济的直接、微观管理要转变为间接、宏观管理，把职能切实转变到制定规划、落实规划、提供信息、加强协调、完善服务上来。三是发展经济的标准要从过去的单一性向多样性转变。既要管好现有的集体资产，实现保值增值；又要坚持以农村公有制为主体，实现集体经济发展形式的多样化。既要重视发展壮大集体经济，又要通过多种渠道增加农民收入，实现“村强民富”的目标。
（三）提高乡镇干部素质，为加强乡镇党委执政能力建设提供可靠的人才支撑。
中图分类号：F127.3 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2013）05-0069-04
目前，东北地区工业化已经进入到中期阶段，信息化进入到加速阶段，城镇化进入到质量提升阶段，农业现代化进入到成长阶段，城乡关系当中体制性、机制性、结构性的矛盾比我国其他地区表现地更为突出。因而，东北地区要建立新型城乡关系体系，必须准确认识城乡协调发展中面临的主要困境，探索符合区域工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展规律的城乡协调发展出路，提升以工促农的能力，增强以城带乡的动力，实现城乡一体化的发展目标。
一、东北地区城乡协调发展的困境
（一）城镇化的聚集效应大于扩散效应，城乡发展失衡
1.土地要素过度向城镇集中逐渐削弱农业现代化的基础。东北地区传统城镇化以城镇数量增长和人口规模扩大为主要模式，对土地资源需求巨大。东北各省区“十二五”规划提出继续以城市规模扩张作为新一轮城镇体系建设的重点，其中辽宁省沈阳市提出建设37个新市镇，打造56个主导产业园区；哈尔滨市提出“北跃南拓”城市扩张战略，建设松北新城和哈南新城。东北地区城镇土地超规模集中的压力日益显现。由于东北地区以项目建设带动城镇化的快速扩张，新增建设用地大幅增长，使农村土地资源向城镇集中的速度不断加快、规模不断扩大，导致人地矛盾凸显。虽然东北地区对主要流域后备耕地开垦速度加快，用以弥补耕地减少的不利局面和带来区域耕地总量增长，但是后备宜农耕地面积减少和其他各类土地绝对量在减少，耕地的可持续性产出增长面临新的挑战，削弱了农业现代化的发展基础。
2.优质人力资源向城镇集聚逐渐动摇了农业现代化的人力资源基础。城镇化和工业化进程必然带来农村劳动力向城镇和非农产业集聚，这是工业化、城镇化和农业现代化发展的客观规律。在东北地区农村劳动力转移过程中，大量农村优质人力资源向城镇转移，直接影响了农业现代化和新农村建设对高素质人力资源的需求。从东北地区农村外出务工人员的构成变化看，男性务工人员占到全部农村外出务工人员总量的70.2%，而21～30岁的外出务工人员则占到总量的35.4%，初中及以上文化程度务工人员占到总量的79.6%。农村外出务工人员在性别构成、年龄构成和文化构成上都表现为农村优质劳动力向城镇二三产业集聚的特征。大量相对优质的人力资源从农业生产体系中“溢出”侵蚀了新农村建设的主体，影响了农村经济发展和农业现代化进程，进而演变为进一步强化城乡二元结构的重要诱因。
3.城乡生态协调发展面临新挑战。东北地区传统城镇化进程虽然带来全新的生产与生活方式变革、社会财富的集聚，推进了现代文明的发展，但同时也带来环境污染、资源消耗等问题，生态问题成为东北地区城乡协调发展进程中面临的重要问题。目前，有毒化工和重金属污染由工业向农业、由城区向农村转移成为当前污染物城乡空间转移的一种显性现象，而且化学肥料使用量日益增长，已经严重威胁到东北土地的肥力，70%至80%土地肥力在下降，使东北地区农地承载能力不断降低，对未来保障粮食的稳定、可持续供给形成了挑战。
（二）传统城镇化优势逐渐削弱，城乡协调发展动力不足
1.东北地区城镇化发展速度趋缓。东北地区传统城镇化发展优势建立在重化工业基础之上，城镇化发展优势远高于全国其他地区。但是20世纪90年代出现的“东北现象”和“新东北现象”，使东北地区以重化工业为主的发展模式陷入前所未有的危机之中，直接影响了区域城镇化进程。“十一五”期间，东北地区城镇化率年均增长仅为O.6%，而全国平均增长1.13%，东北地区城镇化速度已经落后于全国平均发展速度。工业化动力不足，中小城镇产业聚集能力不强，使得东北地区建立在传统重化工业基础上的产业优势、区位优势、科技优势、国有企业的体制优势、国家优先发展重工业的区划优势等逐渐削弱，导致城镇化发展速度趋缓。
2.城乡协调发展的动力不足。城乡协调发展的关键在于实施以工促农和以城带乡的战略，但是由于东北地区传统城镇化发展优势逐渐消失，导致以工促农的能力不足、以城带乡的动力弱化。一方面，东北地区城市调整改造的压力不断加大，以工促农的基础并不稳固。虽然东北老工业基地改造取得阶段性成果，但是东北老工业基地城市化改造中遗留的国有企业改制、城市整体功能提升和社会保障体系建设等弱化了以工促农、以城带乡的能力。工业化还要继续承担改革成本，支持城镇化进程和生态环境建设，以工促农的能力处于低水平阶段。另一方面，城乡发展差距持续扩大，以城带乡的能力弱化。目前，东北地区已经进入工业化发展的中期阶段，农业在GDP中的比重降到12%。但是2010年东北地区农村劳动力占全部劳动力的39.1%，全国平均为36.7%，黑龙江省更是达到44.4%，远高于全国平均水平。可见，经济增长并没有带来农村劳动力占全部劳动力比重降低，区域经济与农村经济处于失衡发展状态，以城带乡作用未能发挥出来，农村劳动力转移的压力巨大。
（三）传统城镇化的制度约束日趋显现，城乡人口流动受阻
1.基本公共服务的城乡差异影响了农村人口向城镇居民转型的进程。城乡基本服务均等化是城乡协调发展的重要内容之一。统筹城乡发展战略提出以来，东北地区不断加大对城乡基本公共服务的投入，但是城乡基本服务均等化重点领域中存在的矛盾仍旧突出。城镇社会保障体系基本上由广覆盖向全覆盖迈进，东北地区城市正在将国有企业改制中的人员全部纳入城镇社会保障体系。农村社会保障体系正在由试点向广覆盖转变。然而，城乡社会保障在资金来源、保障水平和保障层次上存在差别，两者之间未能有效对接，直接导致农村居民向城镇迁移缺乏必要的社会保障支持，影响农村居民在城镇就业和生活的稳定性。
2.征地制度的城镇偏向影响农村人口城镇化的意愿。农民决定是否在城镇生活或就业的依据是其转移成本与收益的对比。土地经营收益是转移成本中最重要的组成部分，放弃土地经营收益必须代以其他方面的补偿，才能保障农民向市民转变过程中收益与成本对等，农民才可能放弃土地的承包收益，固定在城镇就业和生活。然而，目前的征地补偿办法，一方面，由于离城市远近形成的级差地租导致农民获得的征地补偿存在巨大差距，造成补偿不均等现象；另一方面，土地平均产值作为补偿标准隐性取消了农民在土地按市场价值出售产生增值收益的分配权力。而农民在向城镇迁移过程中放弃耕地的补偿不能支撑起固定在城镇生活和就业的经济基础，放弃土地的成本大于收益，因此，更多的农民会选择流动的方式改变其收入结构，在不放弃土地经营权的同时在城镇就业或生活，直接弱化了农村流动人口市民化的效果。
二、东北地区城乡协调发展的主要出路
（一）推动中心城市产业外溢，促进城乡边缘区发展
1.构建以开发区产业集聚为主的城乡边缘区发展模式。东北地区中心城市产业发展受规模、结构、环境的影响，已经出现了产业外溢的趋向，产业体系中的某一环节或者部分由于不适宜继续在城市中心存在而向城市周边迁移。而以城乡边缘区中小城镇为主发展产业园区，既离城市中心较近，还能紧靠交通干线和城市服务业，将产业集聚与城市周边的中小城镇发展结合起来，成为承接城市中心产业外溢的主要载体。通过城市中心产业外溢发展城乡边缘区可以带动和辐射城市周边的农村经济，一方面，有利于在城乡边缘区形成专业化的产业园区集聚发展模式，可以为城市产业结构调整提供更为广阔的布局空间，并要素供给；另一方面，依靠中心城市生产和生活服务体系辐射带动中小城镇商业化发展，为产业园区提供生产服务和生活服务。城乡边缘区产业集聚发展模式使中小城镇的基础设施体系建设得到充足发展，繁荣了小城镇经济，成为带动周边农村发展的区域中心。
2.以政策引导城乡边缘区发展。促进城市中心产业向城乡边缘区外溢是产业结构转移的过程，还是多种政策共同作用的结果。不仅需要从产业发展政策和城市发展规划上积极推进，还应采取财政、税收、土地等多种政策共同推动。在产业政策体系上，根据东北区域主导产业发展战略和新兴产业培育计划，依据不同区域优势和资源特点，着重优化区域产业布局体系，做好配套产业发展规划，形成产业分工协作，提升城乡之间的产业关联度。在财政政策方面，大力支持开发区建设，重点是园区和中小城镇基础设施体系建设。此外，在土地政策上优先供给，在信贷政策上积极鼓励商业银行的支持，促进城乡边缘区的产业集聚。
（二）提升中小城镇在城乡协调发展中的栽体功能
1.强化中小城镇在城乡协调发展中的节点地位。东北地区要在空间结构上构建起中心城市——中小城镇——农村三元城乡结构，形成合理的城乡层级体系，需要提升中小城镇在城乡协调发展中的载体功能。合理划分中小城镇规模等级，重点发展人口在3万人到5万人规模的中小城镇，形成区域中心城市、县城和中小城镇为主体的城镇层级结构，使中小城镇构成区域城镇化和城乡协调发展的重要节点，起到城乡之间的桥梁纽带作用，发挥各种要素在城乡之间合理流动和优化配置的载体功能。
2.规划中小城镇主体功能区。规划中小城镇主体功能区是城乡协调发展的新路径。由于东北地区中小城镇在发展阶段、发展水平、发展条件方面存在较大的差异，因此，在交通干线、主要经济带、资源优势区域，中小城镇应以主要乡镇合并、土地综合规划、耕地综合整治、基础设施体系建设、招商引资、产业发展为主要发展途径，明确中小城镇主体功能区划。通过乡镇合并、农村宅基地规划和专业市场形成功能合理、服务体系完善的居住区和商贸区；通过农村耕地综合整治，扩大耕地面积，推动现代农业发展；通过招商引资，发挥资源优势，形成产业集中区，推动农村工业化进程。实施中小城镇主体功能区划重在提升中小城镇的综合发展能力。
（三）推进农村工业化，促进农村产业结构调整
推进农村工业化，使一部分农民就地实现产业转移，有利于改善农民收入结构，有利于调整农村经济结构，有利于激发农村经济发展的内在潜能。东北地区农村工业化在发展方向上，应以传统产业转型升级、承接外埠产业转移和城市产业外溢形成的协调配套业为主要选择方向和农村工业化发展的主体。在产业选择上，反映东北地区农村资源优势的农产品加工业、高新技术生物制药业、具有低碳特征的农作物秸秆环保产品加工业等是主要选择。在组织模式上，国有企业、外资企业、民营企业是农村工业化发展的主体，民营经济是东北地区农村工业化的主要发展方向。在政策导向上，应给予财政引导、金融支持、税收优惠等方面的政策保障。在发展地域上，以辽宁中部城市群、大连为核心的辽宁沿海城市群、长春——吉林为核心的吉林中部城市群、哈尔滨为核心的哈大齐城市带和蒙东地区等主要产业经济走廊为中心，以乡镇工业园区为载体，优先发展农村工业。
（四）积极推动农村土地承包经营权流转
1.完善农村土地承包经营权流转的制度体系。以国家对农村土地承包经营权流转直接补贴制度为主体，对一部分流转意愿不强、长期外出务工、无劳动能力、长期从事农村二三产业的农民，予以一定的农村土地承包经营权流转直接补贴，鼓励这部分农民将土地流转到农机大户、种粮大户或农产品龙头企业，促进农村土地适度规模集中经营。在主要乡镇建立流转市场，并建立置于政府监管下的独立的流转市场管理部门，负责农村土地流转制度运行管理。直补政策可以采取弹性方式，即流转期限短则直补资金少，流转期限长则直补资金多的方式进行直补。对于农村土地经营达到一定规模的承租方，实施农村土地综合整治的支出奖励政策，加强农业生产条件的改善。
2.建立农村土地承包经营权流转的配套制度。为了实施鼓励农村土地承包权流转的财政补贴激励制度，依照国家和地方相关的法律法规，按照农村土地流转坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，构建农村土地承包经营权流转制度体系，包括鼓励农村土地实现连片经营的补贴制度、规范农村土地流转的管理制度、乡镇基层农村土地流转市场的信息收集制度和竞价发包制度、对工作人员的业务培训制度和补贴认定制度、对纠纷的调处制度、规范农村土地有效流转的群众和组织监督制度以及主管部门土地流转巡查制度等一整套农村土地流转配套制度体系。
一、引言
苏南是我国城乡一体化的发源地，无锡则是“苏南模式”的核心区域。改革开放30年来，“苏南模式”内涵随着经济社会发展的新形势不断转型创新。研究“苏南模式”的转型过程背景下的无锡城乡一体化的推进过程，在我国快速城市化进程中具有很强的典型意义。
二、无锡城乡一体化的实证研究背景——苏南模式转型
（一）转型的必要性。进入20世纪九十年代以后，国家宏观经济形势发生了变化，传统“苏南模式”发展面临着诸多新的挑战，尤其是国家经济体制市场化改革对“苏南模式”发展产生了一系列冲击。从本质上讲，传统“苏南模式”在计划经济的框架下孕育，在计划经济向市场经济转轨的过程中形成，具有明显的过渡性质，其本身有着难以克服的弊端。传统“苏南模式”中，大部分企业产权模糊，政企不分，企业布局分散，结构不合理，浪费资源，客观上造成企业抵御外来竞争的能力参差不齐，同时由于企业经营管理者的主观因素影响，加上客观上竞争的加剧，技术投入不足，工艺设备落后，社会负担较重。另外，苏南模式单方面追求经济增长造成环境污染，能源、土地资源严重短缺。新时期下，“苏南模式”急需转型。
（二）转型的主要方向
1、乡镇企业产权结构转变。突破“集体为主”所有制框框的束缚，放手实施乡镇企业产权制度的大面积改革改制，大中型企业大多转制为股份合作制或有限责任公司，中小企业除转制为股份合作制、有限责任公司外，多数通过拍卖或转让，改制为私营企业。乡镇企业的“老板”就由原来的乡镇政府担当转换为由产权所有者的代表或私营企业主自主负责。通过企业产权结构的转变，不仅减小了企业的社会负担，也更有利于乡镇企业运作。
2、产业结构转变。苏南地区大力调整了产业结构、产品结构、组织结构、技术结构和区域结构，改变传统工业结构的“小、低、散、弱”格局，改善地区内产业同构和重复竞争情况，以市场需求为导向，不断优化调整经济结构和企业组织结构，长期以来以轻加工业为主体的产业格局发生了历史性转变，经济集约化、规模化、国际化、市场化程度日益提高，企业竞争和发展已进入到一个以制度创新、技术创新为导向的新时期。
3、社会结构转变。在社会结构转变上，主要是打破原先的城乡二元结构，实现城乡统筹发展。无锡从区域统筹发展的角度，强化以城带乡、以工补农的调节机制，加大了政府对“三农”投资的力度，大力推进农业发展、农民增收等八件实事建设。此外，在教育、医疗、卫生、社会保障等方面，也实行城乡统筹，基本达到无缝对接。“苏南模式”的社会结构转型有力地促进了无锡的城乡一体化发展。
（三）苏南模式的积极效应——突破城乡二元结构。中国乡镇企业的发展是中国经济体制改革的一大创举，为经济发展做出了巨大贡献，同时为乡村城市化与城乡一体化理论和实践做出过巨大贡献。苏南模式以乡镇企业从集体为主的单一所有制结构向多元化混合所有制结构的转变为突破口，以放活重构微观基础为契机，突破城乡二元分割，由乡而城，放大扩展其积极效应，这一过程正好与当时无锡以改革开放为动力，提高工业化水平，推进现代城市功能建设，不断增强其对周边腹地辐射带动功能作用的过程逐步对接。由此，无锡开始了以大中城市为依托，加快从城乡二元到城乡统筹的历史性变革。
三、无锡地区城乡一体化发展状况
（一）城市化动态演化特征
1、工业化是带动城市化发展的主导力量。改革开放以来，无锡市城市化取得了突飞猛进的发展，工业投资拉动工业化发展，以工促农有效地促进了城乡统筹发展，因此工业投资成为地方城市化的主要动力之一。对无锡市历年gdp产业结构进行分析，可以清楚地发现第二产业一直是无锡发展的主导产业，并且其在产业结构中的比例仍然不断提高。其中，无锡乡镇企业通过转型改制发展也逐步做强做大，也在一定程度上促进了无锡城市化发展。
2、异地城市化和乡村城镇化明显。无锡市历来为农民工最有好感的城市，大量外来人口居留无锡地区，他们中70%以上从事非农产业，分散在镇区和村，异地城市化对无锡实际城市化水平有显著影响。
另外，无锡城市化最显著的特色即乡村城镇化。“苏南模式”下乡镇企业的蓬勃发展为社区提供资金用于各项基础设施建设，是乡村城镇化的直接推动力。可以说，没有苏南乡镇企业的发展就没有苏南农村的城镇化。
（二）城市化过程中的突出问题
1、城乡发展不平衡。无锡城乡经济社会发展在许多领域还存在不同程度的差距和问题，突出表现在五个方面：一是城乡收入水平上存在差距。城乡居民收入剪刀差是城乡二元结构的最为集中体现。无锡市城乡居民收入差距依旧很大，2010年无锡城乡收入比达到1.98；二是城乡社会保障上存在差距。无锡市农村社会保障体系已基本建立，但与城镇居民相比，在保障的标准上还存在一定差距；三是城乡生态环境上存在差距。无锡农村环境普遍较差，与城市环境的改善形成较大反差。农业面源污染治理、生活垃圾处置、生活污水接管、河道综合整治等方面的任务还相当艰巨；四是城乡功能建设上存在差距。由于财政体制和基础条件的原因影响，农村的规划建设、生活设施、科教文卫等方面的功能建设不同程度地落后于城市，特别是教育、卫生、文化、体育等方面的公共服务功能；五是城乡文明素质方面存在差距。农村的精神文明建设也是影响城乡一体化发展的重要原因之一。广大农民的现代文明素质还要进一步提升，勤劳致富意识、竞争进取意识、民主法治意识还要进一步培训强化。
2、城市化质量不高。上世纪九十年代后期以来，无锡城市化处于高速发展时期，城镇人口、非农产业、空间集聚成效明显，特别是伴随“苏南模式”转型，城镇空间拓展速度前所未有。但与此同时，无锡城市化发展也面临资金不足、能源短缺、耕地流失、环境恶化、空间结构不合理等一系列问题。如何在速度调整与质量提升之间寻找一个恰当的阈值是当今城市化战略选择的一大难点。
3、镇村经济模式下反集聚的制度障碍。在镇村经济主导作用下，产业与居住选择的地方根植性导致生产与就业的本土化。村办企业的发展使农村剩余劳动力缺少城镇化的动力。村办企业的发展使城镇与乡村在就业、生活水平等方面存在的差距缩小，甚至出现逆差。当小城镇无力吸收农村劳动力就业时，村办企业作为城镇就业的“蓄水池”发挥了积极作用；但这种“蓄水池”效应一经发挥，便有很强的惯性，最终导致村办企业职工在城镇就业压力缓解并需要人口向城镇集聚时没有进入城镇就业的愿望。因此，镇村经济的组织制度模式在为乡镇村庄发展和本地农民谋取大量福利的同时，人口与土地、村办经济的联系惯性从客观上成为无锡城市化人口与产业集聚的一大制度障碍。
此外，耕地保护问题、环境恶化问题、城中村改造难题也成为无锡城市化进一步向前发展直接面临的困难。
（三）未来城市化发展动力机制。推动城市化发展有多种方面的因素，而影响无锡市未来城市化发展的动力因素则主要概括为两个方面：增长动力和调整动力。
增长动力包括工业化、农村发展、区域发展三方面。经济增长被认为是城市化的主要推动力，其中工业化则是城市化的直接动力。党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这就表明应当把农村发展放到城乡一体化的新视野中来认识，农村发展也应成为城市化的增长动力。农村发展包括农村经济增长、农民增收等多方面，农村发展好了有利于城乡间经济要素的流动与集聚，有利于城乡统筹、城乡互动发展，从而推进城市化发展。此外，区域发展方面，无锡处在苏锡常都市圈中，苏锡常都市圈的区域结构，以及无锡市本身突破传统围绕中心城发展的空间局限，形成了背靠太湖、依托区域、面向江海的大都市区区域发展态势等不同层次上均反映了都市区区域整合发展的必然趋势，区域整合发展必然有利于区域中各城市的城市化发展。
调整动力包括：政策调整、行政区划调整、空间结构调整、发展模式调整等四个方面。政策制度在中国是城市-乡村转型的关键，对城市化起着关键的和决定性的作用。人口、经济、行政区划以及土地政策的调整改进对于城市化起着重要的影响。无锡行政区划调整包括：一是通过撤销都市区邻近地域的县（市）设立市辖区，解决了市县同城的矛盾，扩展了中心城市的发展空间，消除了中心城与下辖县（市）的无谓竞争；二是通过乡镇合并，部分解决了“分散式集聚”伴生的相关问题，推进了集中型城市化建设；三是通过自然村缩并，建设新型农村集中住区，统筹城乡建设。以上措施有些已经实施，并发挥了巨大作用，有些正在实施，其潜力也多有正面的预期。空间结构重组则主要是城市内部空间重组以发挥更大的城市空间效益。由于能源、环境的制约必须进行发展模式的调整，从传统“苏南模式”向“新苏南模式”调整，实践证明，发展模式的调整在无锡城市化进程中发挥了巨大的作用。
（四）乡村城镇化。曾有学者提出，乡村城镇化是城乡一体化发展的主要动力；小城镇是城乡一体化的载体；乡镇企业是城乡一体化的中坚。乡村城镇化的重要性由此可见一斑。无锡城市化进程中的突出特点即乡村城镇化，无锡城市化的成功之处也在于以小城镇建设为重点的乡村城镇化发展。无锡的乡村城镇化主要就是发展小城镇，尤其是建制镇的发展。加快发展小城镇，才能更好地促进和引导乡镇企业向小城镇集中，引导农村剩余劳动力到小城镇定居、就业，使农业人口的职业转移与居住空间转移相结合，发挥小城镇特有的经济、人口等集聚效应，从而对整体城市化进程起到有力的促进作用。无锡的乡村城镇化尤其注重规划，无锡的小城镇建设，每个乡镇都有规划，一些重点小城镇规划还纳入了整个无锡市建设的总体规划，确保了城镇化的科学和规范发展。
主要参考文献：
[1]陈承红.从“苏南模式”到“新苏南模式”的创新发展——科学发展观在无锡的生动实践[j].学术论坛，2008.
中图分类号：F127文献标识码：A
一、引言
苏南是我国城乡一体化的发源地，无锡则是“苏南模式”的核心区域。改革开放30年来，“苏南模式”内涵随着经济社会发展的新形势不断转型创新。研究“苏南模式”的转型过程背景下的无锡城乡一体化的推进过程，在我国快速城市化进程中具有很强的典型意义。
二、无锡城乡一体化的实证研究背景――苏南模式转型
（一）转型的必要性。进入20世纪九十年代以后，国家宏观经济形势发生了变化，传统“苏南模式”发展面临着诸多新的挑战，尤其是国家经济体制市场化改革对“苏南模式”发展产生了一系列冲击。从本质上讲，传统“苏南模式”在计划经济的框架下孕育，在计划经济向市场经济转轨的过程中形成，具有明显的过渡性质，其本身有着难以克服的弊端。传统“苏南模式”中，大部分企业产权模糊，政企不分，企业布局分散，结构不合理，浪费资源，客观上造成企业抵御外来竞争的能力参差不齐，同时由于企业经营管理者的主观因素影响，加上客观上竞争的加剧，技术投入不足，工艺设备落后，社会负担较重。另外，苏南模式单方面追求经济增长造成环境污染，能源、土地资源严重短缺。新时期下，“苏南模式”急需转型。
（二）转型的主要方向
1、乡镇企业产权结构转变。突破“集体为主”所有制框框的束缚，放手实施乡镇企业产权制度的大面积改革改制，大中型企业大多转制为股份合作制或有限责任公司，中小企业除转制为股份合作制、有限责任公司外，多数通过拍卖或转让，改制为私营企业。乡镇企业的“老板”就由原来的乡镇政府担当转换为由产权所有者的代表或私营企业主自主负责。通过企业产权结构的转变，不仅减小了企业的社会负担，也更有利于乡镇企业运作。
2、产业结构转变。苏南地区大力调整了产业结构、产品结构、组织结构、技术结构和区域结构，改变传统工业结构的“小、低、散、弱”格局，改善地区内产业同构和重复竞争情况，以市场需求为导向，不断优化调整经济结构和企业组织结构，长期以来以轻加工业为主体的产业格局发生了历史性转变，经济集约化、规模化、国际化、市场化程度日益提高，企业竞争和发展已进入到一个以制度创新、技术创新为导向的新时期。
3、社会结构转变。在社会结构转变上，主要是打破原先的城乡二元结构，实现城乡统筹发展。无锡从区域统筹发展的角度，强化以城带乡、以工补农的调节机制，加大了政府对“三农”投资的力度，大力推进农业发展、农民增收等八件实事建设。此外，在教育、医疗、卫生、社会保障等方面，也实行城乡统筹，基本达到无缝对接。“苏南模式”的社会结构转型有力地促进了无锡的城乡一体化发展。
（三）苏南模式的积极效应――突破城乡二元结构。中国乡镇企业的发展是中国经济体制改革的一大创举，为经济发展做出了巨大贡献，同时为乡村城市化与城乡一体化理论和实践做出过巨大贡献。苏南模式以乡镇企业从集体为主的单一所有制结构向多元化混合所有制结构的转变为突破口，以放活重构微观基础为契机，突破城乡二元分割，由乡而城，放大扩展其积极效应，这一过程正好与当时无锡以改革开放为动力，提高工业化水平，推进现代城市功能建设，不断增强其对周边腹地辐射带动功能作用的过程逐步对接。由此，无锡开始了以大中城市为依托，加快从城乡二元到城乡统筹的历史性变革。
三、无锡地区城乡一体化发展状况
（一）城市化动态演化特征
1、工业化是带动城市化发展的主导力量。改革开放以来，无锡市城市化取得了突飞猛进的发展，工业投资拉动工业化发展，以工促农有效地促进了城乡统筹发展，因此工业投资成为地方城市化的主要动力之一。对无锡市历年GDP产业结构进行分析，可以清楚地发现第二产业一直是无锡发展的主导产业，并且其在产业结构中的比例仍然不断提高。其中，无锡乡镇企业通过转型改制发展也逐步做强做大，也在一定程度上促进了无锡城市化发展。
2、异地城市化和乡村城镇化明显。无锡市历来为农民工最有好感的城市，大量外来人口居留无锡地区，他们中70%以上从事非农产业，分散在镇区和村，异地城市化对无锡实际城市化水平有显著影响。
另外，无锡城市化最显著的特色即乡村城镇化。“苏南模式”下乡镇企业的蓬勃发展为社区提供资金用于各项基础设施建设，是乡村城镇化的直接推动力。可以说，没有苏南乡镇企业的发展就没有苏南农村的城镇化。
（二）城市化过程中的突出问题
1、城乡发展不平衡。无锡城乡经济社会发展在许多领域还存在不同程度的差距和问题，突出表现在五个方面：一是城乡收入水平上存在差距。城乡居民收入剪刀差是城乡二元结构的最为集中体现。无锡市城乡居民收入差距依旧很大，2010年无锡城乡收入比达到1.98；二是城乡社会保障上存在差距。无锡市农村社会保障体系已基本建立，但与城镇居民相比，在保障的标准上还存在一定差距；三是城乡生态环境上存在差距。无锡农村环境普遍较差，与城市环境的改善形成较大反差。农业面源污染治理、生活垃圾处置、生活污水接管、河道综合整治等方面的任务还相当艰巨；四是城乡功能建设上存在差距。由于财政体制和基础条件的原因影响，农村的规划建设、生活设施、科教文卫等方面的功能建设不同程度地落后于城市，特别是教育、卫生、文化、体育等方面的公共服务功能；五是城乡文明素质方面存在差距。农村的精神文明建设也是影响城乡一体化发展的重要原因之一。广大农民的现代文明素质还要进一步提升，勤劳致富意识、竞争进取意识、民主法治意识还要进一步培训强化。
2、城市化质量不高。上世纪九十年代后期以来，无锡城市化处于高速发展时期，城镇人口、非农产业、空间集聚成效明显，特别是伴随“苏南模式”转型，城镇空间拓展速度前所未有。但与此同时，无锡城市化发展也面临资金不足、能源短缺、耕地流失、环境恶化、空间结构不合理等一系列问题。如何在速度调整与质量提升之间寻找一个恰当的阈值是当今城市化战略选择的一大难点。
3、镇村经济模式下反集聚的制度障碍。在镇村经济主导作用下，产业与居住选择的地方根植性导致生产与就业的本土化。村办企业的发展使农村剩余劳动力缺少城镇化的动力。村办企业的发展使城镇与乡村在就业、生活水平等方面存在的差距缩小，甚至出现逆差。当小城镇无力吸收农村劳动力就业时，村办企业作为城镇就业的“蓄水池”发挥了积极作用；但这种“蓄水池”效应一经发挥，便有很强的惯性，最终导致村办企业职工在城镇就业压力缓解并需要人口向城镇集聚时没有进入城镇就业的愿望。因此，镇村经济的组织制度模式在为乡镇村庄发展和本地农民谋取大量福利的同时，人口与土地、村办经济的联系惯性从客观上成为无锡城市化人口与产业集聚的一大制度障碍。
此外，耕地保护问题、环境恶化问题、城中村改造难题也成为无锡城市化进一步向前发展直接面临的困难。
（三）未来城市化发展动力机制。推动城市化发展有多种方面的因素，而影响无锡市未来城市化发展的动力因素则主要概括为两个方面：增长动力和调整动力。
增长动力包括工业化、农村发展、区域发展三方面。经济增长被认为是城市化的主要推动力，其中工业化则是城市化的直接动力。党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这就表明应当把农村发展放到城乡一体化的新视野中来认识，农村发展也应成为城市化的增长动力。农村发展包括农村经济增长、农民增收等多方面，农村发展好了有利于城乡间经济要素的流动与集聚，有利于城乡统筹、城乡互动发展，从而推进城市化发展。此外，区域发展方面，无锡处在苏锡常都市圈中，苏锡常都市圈的区域结构，以及无锡市本身突破传统围绕中心城发展的空间局限，形成了背靠太湖、依托区域、面向江海的大都市区区域发展态势等不同层次上均反映了都市区区域整合发展的必然趋势，区域整合发展必然有利于区域中各城市的城市化发展。
调整动力包括：政策调整、行政区划调整、空间结构调整、发展模式调整等四个方面。政策制度在中国是城市-乡村转型的关键，对城市化起着关键的和决定性的作用。人口、经济、行政区划以及土地政策的调整改进对于城市化起着重要的影响。无锡行政区划调整包括：一是通过撤销都市区邻近地域的县（市）设立市辖区，解决了市县同城的矛盾，扩展了中心城市的发展空间，消除了中心城与下辖县（市）的无谓竞争；二是通过乡镇合并，部分解决了“分散式集聚”伴生的相关问题，推进了集中型城市化建设；三是通过自然村缩并，建设新型农村集中住区，统筹城乡建设。以上措施有些已经实施，并发挥了巨大作用，有些正在实施，其潜力也多有正面的预期。空间结构重组则主要是城市内部空间重组以发挥更大的城市空间效益。由于能源、环境的制约必须进行发展模式的调整，从传统“苏南模式”向“新苏南模式”调整，实践证明，发展模式的调整在无锡城市化进程中发挥了巨大的作用。
（四）乡村城镇化。曾有学者提出，乡村城镇化是城乡一体化发展的主要动力；小城镇是城乡一体化的载体；乡镇企业是城乡一体化的中坚。乡村城镇化的重要性由此可见一斑。无锡城市化进程中的突出特点即乡村城镇化，无锡城市化的成功之处也在于以小城镇建设为重点的乡村城镇化发展。无锡的乡村城镇化主要就是发展小城镇，尤其是建制镇的发展。加快发展小城镇，才能更好地促进和引导乡镇企业向小城镇集中，引导农村剩余劳动力到小城镇定居、就业，使农业人口的职业转移与居住空间转移相结合，发挥小城镇特有的经济、人口等集聚效应，从而对整体城市化进程起到有力的促进作用。无锡的乡村城镇化尤其注重规划，无锡的小城镇建设，每个乡镇都有规划，一些重点小城镇规划还纳入了整个无锡市建设的总体规划，确保了城镇化的科学和规范发展。
（作者单位：浙江师范大学地理与环境科学学院）
主要参考文献：
[1]陈承红.从“苏南模式”到“新苏南模式”的创新发展――科学发展观在无锡的生动实践[J].学术论坛，2008.
一、引言
苏南是我国城乡一体化的发源地，无锡则是“苏南模式”的核心区域。改革开放30年来，“苏南模式”内涵随着经济社会发展的新形势不断转型创新。研究“苏南模式”的转型过程背景下的无锡城乡一体化的推进过程，在我国快速城市化进程中具有很强的典型意义。
二、无锡城乡一体化的实证研究背景——苏南模式转型
（一）转型的必要性。进入20世纪九十年代以后，国家宏观经济形势发生了变化，传统“苏南模式”发展面临着诸多新的挑战，尤其是国家经济体制市场化改革对“苏南模式”发展产生了一系列冲击。从本质上讲，传统“苏南模式”在计划经济的框架下孕育，在计划经济向市场经济转轨的过程中形成，具有明显的过渡性质，其本身有着难以克服的弊端。传统“苏南模式”中，大部分企业产权模糊，政企不分，企业布局分散，结构不合理，浪费资源，客观上造成企业抵御外来竞争的能力参差不齐，同时由于企业经营管理者的主观因素影响，加上客观上竞争的加剧，技术投入不足，工艺设备落后，社会负担较重。另外，苏南模式单方面追求经济增长造成环境污染，能源、土地资源严重短缺。新时期下，“苏南模式”急需转型。
（二）转型的主要方向
1、乡镇企业产权结构转变。突破“集体为主”所有制框框的束缚，放手实施乡镇企业产权制度的大面积改革改制，大中型企业大多转制为股份合作制或有限责任公司，中小企业除转制为股份合作制、有限责任公司外，多数通过拍卖或转让，改制为私营企业。乡镇企业的“老板”就由原来的乡镇政府担当转换为由产权所有者的代表或私营企业主自主负责。通过企业产权结构的转变，不仅减小了企业的社会负担，也更有利于乡镇企业运作。
2、产业结构转变。苏南地区大力调整了产业结构、产品结构、组织结构、技术结构和区域结构，改变传统工业结构的“小、低、散、弱”格局，改善地区内产业同构和重复竞争情况，以市场需求为导向，不断优化调整经济结构和企业组织结构，长期以来以轻加工业为主体的产业格局发生了历史性转变，经济集约化、规模化、国际化、市场化程度日益提高，企业竞争和发展已进入到一个以制度创新、技术创新为导向的新时期。
3、社会结构转变。在社会结构转变上，主要是打破原先的城乡二元结构，实现城乡统筹发展。无锡从区域统筹发展的角度，强化以城带乡、以工补农的调节机制，加大了政府对“三农”投资的力度，大力推进农业发展、农民增收等八件实事建设。此外，在教育、医疗、卫生、社会保障等方面，也实行城乡统筹，基本达到无缝对接。“苏南模式”的社会结构转型有力地促进了无锡的城乡一体化发展。
（三）苏南模式的积极效应——突破城乡二元结构。中国乡镇企业的发展是中国经济体制改革的一大创举，为经济发展做出了巨大贡献，同时为乡村城市化与城乡一体化理论和实践做出过巨大贡献。苏南模式以乡镇企业从集体为主的单一所有制结构向多元化混合所有制结构的转变为突破口，以放活重构微观基础为契机，突破城乡二元分割，由乡而城，放大扩展其积极效应，这一过程正好与当时无锡以改革开放为动力，提高工业化水平，推进现代城市功能建设，不断增强其对周边腹地辐射带动功能作用的过程逐步对接。由此，无锡开始了以大中城市为依托，加快从城乡二元到城乡统筹的历史性变革。
三、无锡地区城乡一体化发展状况
（一）城市化动态演化特征
1、工业化是带动城市化发展的主导力量。改革开放以来，无锡市城市化取得了突飞猛进的发展，工业投资拉动工业化发展，以工促农有效地促进了城乡统筹发展，因此工业投资成为地方城市化的主要动力之一。对无锡市历年GDP产业结构进行分析，可以清楚地发现第二产业一直是无锡发展的主导产业，并且其在产业结构中的比例仍然不断提高。其中，无锡乡镇企业通过转型改制发展也逐步做强做大，也在一定程度上促进了无锡城市化发展。
2、异地城市化和乡村城镇化明显。无锡市历来为农民工最有好感的城市，大量外来人口居留无锡地区，他们中70%以上从事非农产业，分散在镇区和村，异地城市化对无锡实际城市化水平有显著影响。
另外，无锡城市化最显著的特色即乡村城镇化。“苏南模式”下乡镇企业的蓬勃发展为社区提供资金用于各项基础设施建设，是乡村城镇化的直接推动力。可以说，没有苏南乡镇企业的发展就没有苏南农村的城镇化。
（二）城市化过程中的突出问题
1、城乡发展不平衡。无锡城乡经济社会发展在许多领域还存在不同程度的差距和问题，突出表现在五个方面：一是城乡收入水平上存在差距。城乡居民收入剪刀差是城乡二元结构的最为集中体现。无锡市城乡居民收入差距依旧很大，2010年无锡城乡收入比达到1.98；二是城乡社会保障上存在差距。无锡市农村社会保障体系已基本建立，但与城镇居民相比，在保障的标准上还存在一定差距；三是城乡生态环境上存在差距。无锡农村环境普遍较差，与城市环境的改善形成较大反差。农业面源污染治理、生活垃圾处置、生活污水接管、河道综合整治等方面的任务还相当艰巨；四是城乡功能建设上存在差距。由于财政体制和基础条件的原因影响，农村的规划建设、生活设施、科教文卫等方面的功能建设不同程度地落后于城市，特别是教育、卫生、文化、体育等方面的公共服务功能；五是城乡文明素质方面存在差距。农村的精神文明建设也是影响城乡一体化发展的重要原因之一。广大农民的现代文明素质还要进一步提升，勤劳致富意识、竞争进取意识、民主法治意识还要进一步培训强化。
2、城市化质量不高。上世纪九十年代后期以来，无锡城市化处于高速发展时期，城镇人口、非农产业、空间集聚成效明显，特别是伴随“苏南模式”转型，城镇空间拓展速度前所未有。但与此同时，无锡城市化发展也面临资金不足、能源短缺、耕地流失、环境恶化、空间结构不合理等一系列问题。如何在速度调整与质量提升之间寻找一个恰当的阈值是当今城市化战略选择的一大难点。
3、镇村经济模式下反集聚的制度障碍。在镇村经济主导作用下，产业与居住选择的地方根植性导致生产与就业的本土化。村办企业的发展使农村剩余劳动力缺少城镇化的动力。村办企业的发展使城镇与乡村在就业、生活水平等方面存在的差距缩小，甚至出现逆差。当小城镇无力吸收农村劳动力就业时，村办企业作为城镇就业的“蓄水池”发挥了积极作用；但这种“蓄水池”效应一经发挥，便有很强的惯性，最终导致村办企业职工在城镇就业压力缓解并需要人口向城镇集聚时没有进入城镇就业的愿望。因此，镇村经济的组织制度模式在为乡镇村庄发展和本地农民谋取大量福利的同时，人口与土地、村办经济的联系惯性从客观上成为无锡城市化人口与产业集聚的一大制度障碍。
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此外，耕地保护问题、环境恶化问题、城中村改造难题也成为无锡城市化进一步向前发展直接面临的困难。
（三）未来城市化发展动力机制。推动城市化发展有多种方面的因素，而影响无锡市未来城市化发展的动力因素则主要概括为两个方面：增长动力和调整动力。
增长动力包括工业化、农村发展、区域发展三方面。经济增长被认为是城市化的主要推动力，其中工业化则是城市化的直接动力。党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这就表明应当把农村发展放到城乡一体化的新视野中来认识，农村发展也应成为城市化的增长动力。农村发展包括农村经济增长、农民增收等多方面，农村发展好了有利于城乡间经济要素的流动与集聚，有利于城乡统筹、城乡互动发展，从而推进城市化发展。此外，区域发展方面，无锡处在苏锡常都市圈中，苏锡常都市圈的区域结构，以及无锡市本身突破传统围绕中心城发展的空间局限，形成了背靠太湖、依托区域、面向江海的大都市区区域发展态势等不同层次上均反映了都市区区域整合发展的必然趋势，区域整合发展必然有利于区域中各城市的城市化发展。
调整动力包括：政策调整、行政区划调整、空间结构调整、发展模式调整等四个方面。政策制度在中国是城市-乡村转型的关键，对城市化起着关键的和决定性的作用。人口、经济、行政区划以及土地政策的调整改进对于城市化起着重要的影响。无锡行政区划调整包括：一是通过撤销都市区邻近地域的县（市）设立市辖区，解决了市县同城的矛盾，扩展了中心城市的发展空间，消除了中心城与下辖县（市）的无谓竞争；二是通过乡镇合并，部分解决了“分散式集聚”伴生的相关问题，推进了集中型城市化建设；三是通过自然村缩并，建设新型农村集中住区，统筹城乡建设。以上措施有些已经实施，并发挥了巨大作用，有些正在实施，其潜力也多有正面的预期。空间结构重组则主要是城市内部空间重组以发挥更大的城市空间效益。由于能源、环境的制约必须进行发展模式的调整，从传统“苏南模式”向“新苏南模式”调整，实践证明，发展模式的调整在无锡城市化进程中发挥了巨大的作用。
（四）乡村城镇化。曾有学者提出，乡村城镇化是城乡一体化发展的主要动力；小城镇是城乡一体化的载体；乡镇企业是城乡一体化的中坚。乡村城镇化的重要性由此可见一斑。无锡城市化进程中的突出特点即乡村城镇化，无锡城市化的成功之处也在于以小城镇建设为重点的乡村城镇化发展。无锡的乡村城镇化主要就是发展小城镇，尤其是建制镇的发展。加快发展小城镇，才能更好地促进和引导乡镇企业向小城镇集中，引导农村剩余劳动力到小城镇定居、就业，使农业人口的职业转移与居住空间转移相结合，发挥小城镇特有的经济、人口等集聚效应，从而对整体城市化进程起到有力的促进作用。无锡的乡村城镇化尤其注重规划，无锡的小城镇建设，每个乡镇都有规划，一些重点小城镇规划还纳入了整个无锡市建设的总体规划，确保了城镇化的科学和规范发展。
主要参考文献：
[1]陈承红.从“苏南模式”到“新苏南模式”的创新发展——科学发展观在无锡的生动实践[J].学术论坛，2008.
