一方面，要建立业务流程内部控制制度。要根据信用社内部具体情况，按照业务流程制定相应的内部控制制度，在健全资本金管理、资产负债管理的基础上，建立完备的内部监督和风险防范制度。其中主要应针对业务流程中关键风险点设计专门的管理控制制度，并根据业务发展、风险点转移和环境变化等情况及时修订内控制度，转变以事后处罚为主的内部控制思路，加强对风险的事前识别和事中评估；另一方面，加强现场检查和非现场监管，进一步推进自律建设。要有针对性地对重点业务、重点环节和重点部门进行重点整治。对虚假贷款、违规办理票据业务、利用虚假资料套取和挪用信贷资金、制造假手续假印章等手段窃支单位和个人存款、利用系统内往来和同业往来账户盗窃资金等业务管理上存在的漏洞等问题进行重点治理。对授权授信、重要空白凭证管理、金库和尾数箱、查询对账、私设“小金库”、重要岗位人员轮岗和休假、录像检查等重点环节进行重点治理。内部必须要建立清晰的责任制、问责制及相应的激励约束机制，树立所有员工的职业责任感，充分体现信用社倡导合规和惩处违规的价值观念。
2、建立有效的合规建设控制机构
内部控制与合规管理都是旨在降低操作风险，它们从不同角度促进农村信用社经营目标的实现，但两者的职能却又存在差异，需要协调好两者之间的关系。
（一）内部控制。内部控制属于农村信用社的一项战略性工作，其根本目的是合理保证农村信用社经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进农村信用社实现发展战略。鉴于内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则，内部控制属于全面风险管理的范畴。内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖农村信用社及其所属机构的各种业务和事项实现全过程、全员性控制；内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，并采取更为严格的控制措施，确保内部控制不存在重大缺陷；内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率，并遵循制衡性和独立性原则；内部控制应当与农村信用社经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化加以调整，要具有前瞻性；内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。
（二）合规管理。合规管理要求农村信用社的经营管理活动都必须遵循现有有效的法律法规、规章制度、行业标准和操作流程，合规管理缺乏艺术性，强调严肃性、刚性和规范性。合规管理具有以下几个特点：一是独立性。合规管理独立于其他经营管理活动，要避免合规管理与其他经营管理之间可能产生冲突；二是预警性。合规管理应及时识别、评估、应对和监测农村信用社所面临的合规风险，并向高级管理层和董事会提出建议和报告；三是全面性。合规管理要覆盖所有的业务层面和全部员工；四是动态性。合规管理需要根据外部环境、法律规章等变化进行适时、适当调整，并定期检查合规机制有效性；五是外部性。合规管理要求农村信用社的活动与所适用的法律法规、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则以及银行自身业务活动的规章制度和行为准则相一致。
（三）两者之间的关系。内部控制是由一系列制度、措施、程序、方法及其相应的动态控制活动、过程、文化构成的综合系统，侧重于风险管理的机制建设和优化；而合规管理侧重于人员行为的管理。内部控制的范围最广，它涵盖合规管理，合规管理是内部控制的具体化或在某一领域的深化、细化。从管理的组织结构看，内部控制通常分散在各业务条线、职能部门以及内部审计、风险管理、财务控制等不同部门，每一个内设部门都负有内部控制的责任。合规管理可实行分散管理模式，也可以实行集中管理模式。
二、对农村信用社内控合规建设的建议
金融业是经营风险的行业，风险管理必须是贯穿金融业经营发展的主线，处于金融业重要位置的商业银行更应是如此。如今，随着社会进步、经济发展，商业银行的产品创新、业务种类不断增多，其日常经营在包括信用、市场、操作、流动性、国家、声誉、法律以及战略等方面面临诸多风险。同时，近20年来金融市场危机频发，例如：1995年英国历史悠久的巴林银行因经营失误倒闭;1997年爆发东南亚金融危机;2007年美国次贷危机引发全球性金融危机。因此，商业银行决策者十分重视防范风险、内控合规在当前银行经营发展中的作用，并视为第一核心竞争力。
一、商业银行内部控制的含义
根据中国银行业监督管理委员会令（2007年第6号）公布的《商业银行内部控制指引》，商业银行内部控制是指为实现经营目标，商业银行通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，其外延包括内部控制的目标、范畴及原则。
内部控制有四大目标：（一）确保国家法律规定和商业银行内部规章制度的贯彻执行;（二）确保商业银行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现;（三）确保风险管理体系的有效性;（四）确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整。
内部控制的范畴既包括显形的各种规章制度，又包括看不见的银行内控文化和内控理念。
内部控制应当贯彻全面、审慎、有效、独立的原则，具体体现在：（一）商业银行的任何业务过程、操作环节、所有部门及岗位均要存在内部控制，各项决策或操作也应有案可查;（二）防范风险、审慎经营是内部控制的出发点，商业银行的经营管理，特别是设立新的机构或开办新的业务，都以“内控优先”为要求;（三）内部控制要有高度的权威性，任何人都要受到内部控制的约束，同时应当及时反馈和纠正内部控制存在的问题;（四）内部控制的监督、评价部门与内部控制的建设、执行部门应相互独立，内部控制监督、评价部门有直接向管理高层汇报的渠道。
二、我国商业银行内控体制建设的现状和不足
自《商业银行内部控制指引》施行以来，我国商业银行内控体制建设从零开始、从无到有，取得了长足的进步。各家商业银行都依照《指引》，成立独立内控部门，制定相关内部稽核检查制度，培养内控管理人才队伍，加快完善自身内控体系。例如，中国工商银行结合多年在内控管理实践的积累经验，在新形势下以COSO内部控制整体框架为基础，构建起由内控环境、风险识别与评估、业务规章制度与措施、合规性监督检查、独立的内部审计和信息沟通交流六个基本要素组成的内部控制体系。行政管理方面，工行在总行、一级分行、二级分行三个层次都设立了内控管理委员会和内控合规部门，负责统筹部署和承担具体内控、合规管理工作。制度建设方面，工行在各层级工作单位推广应用《业务操作指南》，周期性组织各部门员工培训学习《员工行为规范》，对个金、对公业务流程进行优化改造;资源投入方面，工行花费巨大人力、物力、财力，搭建创新性内控评价信息平台，加大资金投入开发覆盖全业务领域的信息系统，实施数据治理工程，提高信息披露质量。其他商业银行也针对自身实际情况各自开展内控合规建设。
然而，当前我国商业银行内控体制建设的也存在很多问题，主要包括：（一）内控制度体系还需继续完善。因银行业内控制度体系建设尚处在起步阶段，存在不同经营层级制度衔接不充分，导致控制不到位或控制重复;（二）内控制度在实际监督中牵制不足。多数银行内部监督力量无法达到应占比重，内控人员素质与内控合规职能的高标准相背离;（三）内控合规文化氛围还不够浓厚。一些分行“合规”让位于“发展”现象仍然存在，一些人特别是基层网点工作人员“重业绩、轻内控”的思想比较严重。
三、构建特色内控合规文化对银行经营发展的影响
内控合规文化是商业银行核心价值观的有机组成部分，是商业银行企业文化的灵魂。针对自身经营发展特点，建立一整套有特色的内控合规文化，是充实商业银行企业文化的重中之重。那么，构建特色内控合规文化，对银行经营发展有着怎样的影响呢？具体来说：
构建特色内控合规文化有利于防范操作风险。“凡事预则立，不预则废。”银行大部分业务操作复杂、流程繁琐、涉及大批资金往来，若员工内控合规意识观念不强，在一味追求效率的情况下却忽视了对操作风险的规避，这将给客户和银行自身带来巨大的经济利益损失。通过构建特色内控合规文化，向员工灌输“控制风险、合规操作”的工作思想，提醒员工在工作岗位上可能会存在的漏洞和风险点，可以引导员工在日常工作中规范操作，有效防范操作风险。
构建特色内控合规文化有利于提高内控管理水平。由于大多数商业银行的内控合规团队多为审计序列改编而组建，而不是吸收专攻内控合规的新鲜血液，组成人员在内控合规工作领域还不能称得上是“高素质、高起点、业务精通”。加大构建特色内控合规文化力度，对员工不断地进行培训和专业培养，不仅可以增强前台业务人员的内控合规意识，更为重要的是提高了内控合规系统人员的整体素质，使之能更好地胜任内控合规管理工作。同时，构建特色内控合规文化，可以增强全行上下对内部控制的重视程度，为内控体制全局建设提供思想指导，促进整个商业银行内控管理水平的提高。
构建特色内控合规文化有利于增强业务创新能力。归根结底，商业银行经营发展与所有工商企业一样，是以盈利为目的，获取最大收益为目标。增强业务创新、服务创新能力是构建特色内控合规文化的出发点和落脚点。构建特色内控合规文化，可以使商业银行在进行业务创新、服务创新的过程中坚持以“内控优先”为基本原则，建立相应创新型内控合规管理制度，全面评估新技能、新产品、新业务、新服务存在的潜在风险，让员工熟悉和了解当中的规范操作流程和风险控制精髓，为商业银行全面协调可持续发展保驾护航。
四、加快特色内控合规文化建设的具体措施
（一）统揽全局、总体规划，加强内控合规文化顶层设计
建设特色内控合规文化，是商业银行形成内部控制完整体系的关键。因此，做好特色内控合规文化顶层设计，有计划、有战略、有步骤地构建适用于各个专业、各项业务、各种人群的内控合规核心价值文化，是关系到商业银行长远发展的一项系统工程。首先，商业银行总行级别企业文化部门应该结合实际，总结各分行、支行内控合规的实践经验，制定出通行于全行的内控合规文化，并纳入自身企业文化范畴;其次，各分行、支行都要成立专门负责部门，具体进行内控合规文化宣传推广事宜;再次，搭建“总行-分行”、“分行-支行”、“支行-网点”及同级别工作单位间的内控合规文化交流平台，积极沟通和及时反馈内控合规文化的践行情况。
（二）建立健全内控合规文化宣传推广长效机制
通过各种载体、媒介、方式，周期化有组织地宣传推广内控合规文化，形成内控合规文化宣传推广长效机制。具体来说：运用讲座、培训、会议、考试等载体，定期开展内控合规文化教育学习;借助银行内部网讯、互联网、电视、广播等媒介，向员工和客户传播银行内控合规文化，公布内控合规成绩;让员工把内控合规文化铭于心、践于行，各分行、支行应适时灵活组织以汇报演出、演讲比赛、有奖征文等为形式的各种宣传活动，营造亲切友好的内控合规文化氛围。
（三）施行科学有效的内控合规奖惩办法
根据《商业银行内部控制指引》和中国人民银行、银监会及商业银行内部关于内控合规方面的各项政策规定，对内控合规管理人员的权、责、利进行清晰界定，制定严格的考核方案，提高内控合规工作质量。另一方面，形成制度化的内控合规奖惩办法，鼓励对每个考核期间评选出的优秀内控合规员工、领导、部门给予物质和精神上的奖励;对不合格的人员、部门要进行罚款和问责。
近年来，我国上市公司根据国家财政部、证监会等五部委的《企业内部控制基本规范》要求如火如荼地开展内部控制建设。其实，许多国家和地区对上市公司内部控制都有相关的规定和要求，我国企业内部控制规范体系在充分借鉴国际上现金经验和做法的同时，更多地适应了我国国情，尤其是充分考虑了我国目前法律体系、公司治理结构、企业管理体制、风险管控实务等具体情况，提出了内部控制的目标、原则、要素等，且不局限于财务报告内部控制，更多突出全面内部控制的要求。因此，上市公司应当对照我国企业内部控制规范体系，特别是应当围绕《企业内部控制基本规范》提出的内部控制五个目标，对相关控制措施进行适当的调整或补充完善。笔者将从以下几个方面论述如何建设、实施好内部控制工作。
一、全面认识企业内部内控实施背景
2001年，“银广厦”事件和“安然”事件发生后，财政部提出了在新形势下加强单位内部会计监督的要求，逐步了一系列的《内部会计控制规范》，由此开始了我国企业内控建设的大发展，其后数年间，国资委、人民银行、证监会、银监会、中注协、证券交易所等单位纷纷出台与内部控制有关的文件。
2006年7月，财政部发起成立企业内部控制标准委员会，主持内部控制规范起草。2008年6月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合了《企业内部控制基本规范》，以及《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制应用指引》和中注协主持起草的《企业内部控制鉴证指引》等配套规范的征求意见稿。
2010年4月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制审计指引》，与之前的《企业内部控制基本规范》一同构成了中国企业内部控制规范体系，对国内企业内部控制建设起到了指导性作用。
现行内部控制规范体系是财政部等五部委在吸收COSO内部控制整体框架的基础上，制定出了符合中国企业经营管理状况的内控规范体系。按照现行规范，内控是通过在企业内部贯彻内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督五要素实现合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略五大目标。
五部委在构建完成前述内部控制规范体系时也公布了实施时间表：2011年1月，首先在境内外同时上市的公司实施；2012年1月，扩展到在上海证券交易所和深圳证券交易所主板上市的公司实施；择机在中小企业板和创业板实施；鼓励非上市大中型企业提前执行。
2012年5月，国资委《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，要求中央企业用两年时间，按照《企业内部控制基本规范》和配套指引的要求，建立规范、完善的内部控制体系。
二、如何建设上市公司内部控制
上市公司应该充分认识到加强内部控制对提升管理水平有重要意义，也是未来一段时间的上市公司监管重点，上市公司实施内部控制具有很强的紧迫性。
鉴于多数上市公司对内控理论体系不够全面了解及缺乏实务操作经验，建议聘请专业咨询机构作为内控建设工作的顾问。对中介机构的选择要多家比较，最好让中介机构到现场为公司中、高级管理人员及关键岗位员工进行培训，传递关于内部控制的知识。通过培训，使公司员工对内部控制有了初步的认识，公司也对各咨询机构有了进一步的了解，这有利于选择合适的中介机构。
为保障内部控制体系建设工作的顺利实施，上市公司应成立内控建设领导小组和内控建设工作小组。内控建设领导小组由公司董事长任组长，总经理和一名副总经理任副组长，成员要包括公司全体高级管理人员和各职能部门、分子公司负责人。内控领导小组要负责公司内部控制体系建设工作目标和方针制定、相关资源的组织协调及公司员工思想工作。内控建设工作小组是具体办事机构，负责内部控制体系建设的具体工作及内控体系检查落实工作，建议由上述的副总经理担任组长，由对口职能部门负责人任副组长，成员要包括各分子公司和职能部门骨干，要指派若干专职人员协助咨询机构开展工作。
上市公司建设内控体系的第一步是识别风险及现有管控措施，根据基本规范及配套指引要求逐一对标，识别是否存在相应风险。内控建设项目组对相关部门负责人及相关岗位人员进行问卷调查和访谈，按风险库逐项识别风险是否适用，记录适用风险的现有内控措施。第二步是评估管控能力。上市公司应从响应速度、控制与整改、监测与报告、过往错误、员工能力和外部资源、流程与制度、信息系统七个方面评估现有管控措施应对具体风险的能力。第三步是评估剩余风险。上市公司应从财务影响、声誉影响、法律规章、客户影响、员工影响、运营影响、发作速度七个方面评价风险影响力，对风险发生的可能性做出评估。第四步是整改。上市公司内控项目组根据现有管控能力和剩余风险评估情况，参考《企业内部控制应用指引》并结合公司实际情况，针对剩余风险评估值较大的管控措施提出整改建议，公司管理层确认后予以实施。第五步是编写内控手册。上市公司通过将现有内部控制与《企业内部控制应用指引》要求对标，识别内控制度缺失，健全内控制度体系，并在此基础上汇总编制内部控制手册。除汇总内控制度外，内控手册还明确记录了审批权限、不相容职务和内控测试程序。在内控手册中，针对高固有风险采取更为严格、频繁的预防性、检查性、纠正性和补偿性控制措施。
三、上市公司如何应用内部控制
为营造适宜内部控制的内部环境，上市公司应明确董事会负责领导内部控制体系的建立健全和有效实施，对内部控制的重大事项做出决策，督促管理层建立和实施内部控制。董事会审计委员会负责审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和自我评价情况，协调内部控制审计及其他相关事宜。经理层负责公司内部控制体系的建立健全和有效运行。监事会对公司内部控制情况进行监督检查。
为加强内部监督，上市公司还应对组织结构进行了调整，要明确对口管理的职能部门由董事会审计委员会直接领导，负责对内控有效性进行监督检查。
此外，为实现内控工作常态化，保障内控体系不断完善、内控工作持续推进，上市公司需要成立常设的内控管理委员会作为公司内控工作的领导、协调机构，建议公司董事长任主任委员，副主任委员由副总经理职务以上人员担任，成员要包括公司高级管理人员和各职能部门、分子公司负责人。
上市公司要通过采取各种控制措施，调整管理结构，健全内控制度，有效地建立健全并落实各种控制活动。具体而言，公司通过授权等有效实施审批、核准控制；通过盘点、编制调节表等方式落实日常检查、核对控制；通过设置绩效指标并与薪酬挂钩，实施业绩考评控制；通过实物接触特别授权控制、门禁等落实物理控制；通过明确定义职责并将不相容职责分离，贯彻不相容职责分离控制；通过系统权限设置等实施信息系统控制；通过召开经营例会总结分析经营现状等实施运营分析控制；通过规范的建账、记账、对账等措施实施会计系统控制。
四、上市公司持续完善内部控制
为完善内部控制，及时识别并处理内控缺陷，建议上市公司针对自身的组织架构和经营特性，组织公司员工深入学习内部控制实施细则，进一步增强内部控制及风险防范意识。在此基础上，每年由公司分管职能部门，抽调相关部门人员组成内审小组，通过穿行测试、访谈等方式对内部控制体系实施有效性测试，有效识别内控缺陷，通过对内控体系有效性测试中发现问题的整改，推进公司内部控制体系持续建设，保障公司内控体系有序、有效运行。
五、对上市公司内部控制建设的体会和几点建议
理论结合实际是内部控制体系的前提，上市公司在内控实施过程中要充分结合自身行业特点、企业规模、管理能力等实际，本着“以点带面、点面结合”的原则，建立适合自己需求的内控体系。不是将企业原有管理体系推倒重建，而是结合企业内外部环境与经营业务，对现有内控运行体系开展查缺补漏、持续完善，在实现风险管控与运营效率的目标中选择平衡点。
内控建设还应强调一个重视——高层重视。公司高层要把内控摆在与生产经营、盈利创收相同的地位。内控是一种防御性的防损、止损策略，虽然不能直接创造利润，但能够防范、减轻不必要的损失，对公司长远发展有重要意义。公司高层应投入足够的精力充分参与到内控建设中来，保持对局面的掌控。
在公司高层重视的前提下，还应实现五个结合。一是与相关方利益结合，将监管机构规范经营的要求、投资者公开透明的诉求和员工保障就业的需要等融入公司内控建设中来。二是与公司制度结合，做到内控文件与公司制度的统一，实现内控与制度的相互完善。三是与其他管理体系结合，逐步推进内控体系与ISO9000、ISO14000、OHSAS18000等管理体系的融合。四是与业务流程结合，通过内控的建设和不断完善理顺业务流程，服务一线。五是要实现与信息系统的结合，将ERP、会计电算化系统、OA、银企直联等信息系统要素融入到内控中，充分运用信息化手段提升内控水平。
除以上所述外，良好的公司治理结构是内部控制体系运行的保障。上市公司要按照相关法律法规及规范性文件的要求，规范治理结构，制定股东大会、董事会、监事会的议事规则，公司重大事项的经营决策均按照各项议事规则由经理层、董事会、监事会、股东大会讨论决定，与控股股东之间在业务、人员、资产、机构、财务等方面做到“五分开”。公司董事会要规范设立战略发展委员会、审计委员会、薪酬与考核委员会、提名委员会，在促进公司治理的规范运行的同时，强化公司的战略决策和风险管控能力。严格履行《公司法》和《公司章程》所赋予的权利的义务，持续保持规范运作，是上市公司持续健康发展的基础。
参考文献：
[1]刘玉廷.企业内部控制规范论[M].上海：立信会计出版社，2012.
[2]秦荣生.公司治理与内外部审计[M].北京：化学工业出版社，2013.
根据中央省市作风建设规定和《党政机关厉行节约反对浪费条例》精神，按照常德市实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》工作方案的要求，通过宣传动员、内部自查、制定制度、严格执行的方式，夯实单位会计基础工作，保证经济活动合法合规、资产使用安全有效、财务信息真实完整，切实防范和预防腐朽，规范内部控制，提高管理水平。
二、目标任务
(一)工作目标。通过实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》，使内部控制理念深入人心，形成人人注重风险防范、处处强化责任意识的良好氛围;各类经济活动的规章制度及其业务流程得到细致梳理，经济活动的决策、执行、监督实现有效分离，议事决策机制、岗位责任制、内部监督等内控机制更加完善;内部控制牵头科(室)及其工作职责得到进一步明确，各科(室)在内部控制中的沟通、联动机制更加顺畅、高效，形成管控合力;内部控制关键岗位工作人员的培训、评价、轮岗等机制得到建立健全;账务处理及财务信息编报水平明显提高;内控信息化手段建设取得进步，风险评估和内部控制方法更加科学规范;以预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等业务层面内部控制制度为主要内容，汇编形成我局内部控制工作手册;单位内部控制规范落实工作进入常态化、规范化轨道，内部控制工作成效不断显现。
(二)工作任务。根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》要求，努力从单位和业务层面两个方面加强内部控制。一是建立并组织实施适合我局实际的内部控制体系，包括单位经济活动的决策、执行和监督相互分离;建立健全内部控制关键岗位责任制，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督;充分运用现代科学技术手段，加强内部控制。二是梳理我局各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略。在以上基础上，建立健全我局各项内部管理制度。
(三)任务分工。单位内部控制工作机构，负责内部控制工作的组织和机制的建设、内部管理制度的完善、关键岗位工作人员的管理、财务信息的编报等工作，对具体经济业务活动进行全面梳理，查找存在的风险，提出完善意见，制定具体制度，经局党支部会议研究同意后组织实施。具体经济业务活动主要包括预算业务管理、收支业务管理、票据管理、政府采购业务管理、资产管理、生产发展资金使用管理、项目管理、经济合同管理以及内部监督管理等内容。
三、主要步骤
(一)宣传培训学习阶段(1至5月)。按照全市统一部署，我局会计刘华斌参加市财政局组织的专门培训。同时，局办公室开展本局宣传、培训和集中学习活动，使全局工作人员全面了解实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》的意义、原则、内容和方法，在全局形成“人人学内控，人人懂内控，人人参与内控，人人执行内控”的局面。
(二)梳理评估设计阶段(6至7月)。按照内部控制规范要求，对单位和业务层面现有工作制度和业务内容进行全面梳理，完善经济业务流程，形成本单位规范的经济流程目录。开展经济活动风险评估，查找风险点。同时，在内部控制分析、诊断的基础上，综合运用不相容岗位相互分离、内部授权审批、归口管理、预算管理、会计控制、单据控制、信息内部公开等八类控制方法，设计风险控制措施。
(三)内控制度建设阶段(8至9月)。按照科学、民主、规范、严谨原则，根据设计的控制措施，结合工作实际和业务特点，细化工作程序，加强包括内控组织建设、机制建设、制度建设和信息化建设在内的单位层面建设，加强包括预算编制、审批、执行、决算与考评制度建设、收入和支出内部管理制度建设、采购内部管理制度建设、资产内部管理制度建设、项目内部管理制度建设、经济合同内部管理制度建设在内的业务层面建设。利用文字、图表等形式搭建单位层面、业务层面内部控制制度的基本框架。按照不同层面的内部控制要求，将管控措施、权责、流程融入内部控制制度，使各项制度规范化、系统化、流程化、信息化，做到各项制度完整、可操作，完成本单位内部控制工作手册的编制。
(四)强化组织实施阶段(9至10月)。根据单位内部控制制度，认真组织内部控制制度的实施，并加大对各项内控制度建设和落实情况的检查指导，提高贯彻实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》的工作效率和效果。
四、工作要求
(一)加强领导。成立由肖继国任组长，曾辉、谢启宏、曾志任副组长，李爱顺、熊和平、侯志刚、李恩堂为成员的贯彻实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》工作领导小组。负责组织制定我局贯彻实施内部控制规范工作方案并组织实施工作，协调解决重大事项、监督、指导内部控制工作开展。领导小组下设办公室，李爱顺兼任办公室主任，刘华斌、代君慧为成员，负责领导小组日常工作。
(二)精心组织。贯彻实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》涉及单位层面、业务层面、评价监督等多方面工作，时间要求紧，工作任务重。要将其作为当前及今后的一项重要基础性、常态化工作来抓，精心组织落实，做到边学习、边梳理、边完善、边规范、边执行，逐步建立权责明确、运行有效、执行有力、管理科学的内部控制体系。
(三)落实责任。内部控制规范实施工作领导小组要加强组织协调，细化工作方案，明确工作职责，落实工作责任。单位主要负责人为内控规范实施第一责任人，要带头推动规范实施，做到任务到岗、责任到人、层层抓落实。
局内部控制工作方案【二】为贯彻落实财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和省财政厅、监察厅、审计厅《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的实施意见》，稳步做好我局行政事业单位内部控制制度的建立和实施工作，现提出以下实施方案。
一、工作目标
以明确岗位职责为基础，以进一步建立健全制度和提高执行力为抓手，在20xx年年底前完成单位内部控制的建立和实施工作。到20xx年，基本建成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，切实加强权力监控制约，保证权力规范、透明、高效运行。
二、基本要求
1、全面覆盖。内部控制建设是对所有行政事业单位提出的总要求，贯穿权力运行过程，要按照单位全覆盖、权力全覆盖、流程全覆盖的要求，有序推进内部控制建设工作。
2、突出重点。围绕重点领域、重点环节，针对重要岗位、重要事项，通过规范的业务流程和科学的控制方法，强化内部权力运行制约，防止权力滥用。
3、注重结合。做好合理内控与依法行政的结合、权力制衡与提质增效的结合、流程控制和风险管理的结合、发现问题与解决问题的结合，既制约权力，又要发挥出权力应有的管理效率与服务效能。
4、持续完善。加强内部控制建设是项持久工程、系统工程，要随着粮食流通外部环境变化、国家行政法规调整等因素，及时改进完善，提高内部控制能力和水平。
三、主要任务
1、界定权力事项。按照“职权法定、权责一致”的要求，在《安徽省粮食局关于公布行政权力清单和责任清单的通告》(皖粮通〔20xx〕18号)的基础上，对权力事项进行全面清理确认，明确权力行使的依据、权力运行的规则和范围。(牵头处室:政策法规处)
2、规范岗位设置。按照分权制衡的原则，规范岗位设置，分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗，确保岗位设置、岗位分工的合理性和科学性，发挥内部控制的作用。(牵头处室:人事处)
3、优化权力流程。对权力运行流程按事项和岗位进行细化和分类，制定作业规范，明确操作标准，合理分解权力。通过流程控制和痕迹化管理，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条。(牵头处室:政策法规处)
4、健全控制体系。围绕权力流程中的岗位职责和权力风险点，依据法律法规、政策规定、廉政要求、工作职责、工作标准，制定内部控制措施，形成操作性强、具体管用、切实可行的内部控制体系。重要措施以制度形式固化。(牵头处室:财务处)
5、推进信息公开。权力事项、运行流程、岗位设置等内容在一定范围内公开。每年进行单位内部控制自我评价，并将自我评价情况报告作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。逐步建立内部控制信息公开机制，更好的发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。(牵头处室:办公室)
6、严格考评问责。建立健全内部控制的监督检查和问责机制，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制。将单位和个人内部控制制度实施情况与干部考核、追责问责结合起来，对内部控制失职、失察的单位和干部职工违规行为进行责任追究，全面提升管理成效。(牵头处室:人事处)
四、工作步骤
1、权力排查阶段(6月上旬-7月下旬)
各单位、各处室要充分认识内部控制建设的重要性，开展“熟悉内控、理解内控、掌握内控”的宣传活动，增强全体干部参与内部控制建设的积极性和主动性，营造内部控制建设的良好环境。及时对本单位、本处室权力事项进行全面清理确认，明确权力行使的依据、权力运行的规则和范围，填写《内部控制权力清单》，7月15前报政策法规处汇总，提交局长办公会研究确定。
2、内控建设阶段(8月上旬-11月下旬)
按照局长办公会议审定的内部控制权力清单，从规范岗位设置、优化权力流程、健全控制体系三个方面着手，制定各项权力岗位明细表、权力流程图、具体内部控制措施、现有制度及查缺补漏后应修订或新制定的制度清单，经处室分管局领导审定后，10月17日前送局财务处汇总，提交局长办公会研究。研究确定后编制《省粮食局内部控制建设手册》，明晰内部权力事项、岗位职责、控制措施等情况，实现权力、岗位、责任、制度的有机结合，形成完备的权责体系。
3、总结提升阶段(12月上旬-12月下旬)
省粮食局内部控制建设领导小组办公室负责组织对各单位、各处室内部控制建设情况的监督检查，对不符合要求的，责成相关部门和单位进一步整改完善。对好的做法和经验组织经验交流，总结推广，加快省粮食局内部控制建设步伐。
五、保障措施
Abstract: this article is the author, based on his years of experience, the regulatory detailed planning of some of the current situation analysis, most of the city is planning or partition plan as the basis, to land use control as the key point. Urban planning is a scientific, comprehensive and strong professional, this article detailed about regulatory detailed planning of the main content, way and function.
Key words: urban planning; Action; The preparation of planning; Way; Regulatory detailed planning
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
目前在对控制性详细规划编制过程中，怎样有效针对性的去落实城市设计的相关概念，以及如何保障规划控制对城市形态的良性指导，不但是目前非常受关注的热点问题，也是值得研究的难点问题。虽然现代城市设计与城市规划这两者之间有着明显的不同，但两者同时又是相互融合与互补的，在城市总体规划、分区规划、详细规划等建设专项规划中都包含了城市设计方面的内容。
1控制性详细规划的作用
1．1控制性详细规划做为总体规划、分区规划和修建性详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导作用，确保了规划体系的完善和连续。
1．2控制性详细规划填补了形体示意规划的缺陷。控制性详细规划将抽象的规划原理和复杂的规划要素进行简化和图解化，最大程度实现了规划的可操作性。
1．3控制性详细规划是规划与管理，规划与实施衔接的重要环节，更是规划管理的必要手段和主要依据。
2控制性详细规划的主要内容及控制方式
控制性详细规划的编制内容是在总体规划和分区规划的指导下，主要对地块的用地使用控制和环境容量控制，建筑建造控制和城市设计引导，市政公共设施和公共设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程，应用指标量化、条文规定，图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量和定位的控制。规划控制指标分为规定性指标和指导性指标，规定性指标包括用地性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿化率、交通出入口方位、停车位及其他配置的公共设施；指导性指标包括人口容量，建筑形体、体量、风格、色彩要求及其他环境要求。
3规划研究思路、技术路径，保证规划全面性、系统性、合理性和可操作性规划经过较为深入调查了解，对编制区内的区位条件、用地现状、建筑物状况、道路及各种市政公共设施、环境状况等问题进行综合分析评价，并分析和研究了城市总体规划对该编制区的规划要求。在城市总体的整体把握基础上，对编制区的建设在发展时序上、空间布局上、道路系统、市政公用设施和公共设施安排上进行上、下层面规划的有效衔接，确定编制区内的规划原则，用地布局，落实城市总体规划对本编制区内的规划原则、用地布局，落实城市总体规划对本编制区的各项要求，以近期建设引导远期目标的实现。规划思路“自上而下、有效衔接”，体现了规划的全面性和系统性。同时，规划以“片区、地块、细分地块”的研究思路，对用地、设施进行“从大到小、层层落实和控制”，建立科学的规划控制体系，确定合理的用地功能、公共设施配置，塑造优美的绿地景观和综合环境，并以地块为单位作出相应的定性、定量控制指标和引导要求，同时又结合实际，兼顾当前和未来，使规划具有一定的弹性和操作性。为最终将该编制区建成环境优美、交通便捷的综合功能区提供建设管理依据，体现了规划在整体上具有较高的科学性、合理性和可操作性。规划对每个地块做了法定和管理图则，为加强开发、建设方对用地选择的可靠性和目的性，增加了透明度，分图则图文并茂，其中既有地块的位置图，又有地块控制图则，同时对地块的综合控制指标和控制要求作了明确规定，减少了控制的难度和随意性。规划注重城市设计引导。规划从建筑群体环境层面上对各主要功能片区空间进行空间景观分析，特别对区内重要地段、公共建筑集中布局区、主要景观节点进行城市设计深化和引导，这些深化和引导是传统控规成果的延续和扩展，是为充分反映规划意图的补充和具体化。虽然这些空间景观规划是控制编制区建设的指导性意见，不是强制性要求，但对下一层次的规划不失为一种建设性的引导。规划强调关系公众利益的公共设置和市政公用设施配套规划的强制性内容。同时对规划区内各级公共服务设施，特别是突出满足城市发展的非盈利性项目(如社区文化、体育、娱乐设施、社区医疗卫生、小学、幼儿园等)和各级市政公用设施(停车场、供水、供电、电信、环卫)的用地控制要求做为规划强制性内容，并将这些需要配套项目的种类、数量、分布和规模落实到用地上，加强了对城市建设的具体调控和引导，保证基础性、公益性用地不被侵占，切实保证公共利益。
4对控制性详细规划编制的几点建议
我国城市规划的误区。历史上由于种种政治经济因素的影响：我国的规划设计与大型公共建筑项目的设计之间一直难以区分，这种现象造成我国的控规地从美学和视觉效果出发，缺乏对土地经济体制的全面认识。在控规立法上，我觉得应该注意两个原则：对用地的控制要符合土地建设开发的经济规律；一切对地价有重要影响的因素应该在立法中有明确的规定。
4．1控制性详细规划是技术成果，它在总体规划下一层次。它必须经过审批程序变成工作图则，不是法律，供内部掌握，作为既具有刚性又具有灵活性的指导规划管理和实施的具体依据。
4．2控制性详细规划的编制应遵照不同地区、不同条件和不同管理要求制定不同规划深度的控制性详细规划，并根据开发期远近以及城市的发展变化适时调整规划控制的内容和深度，使规划始终保持一种灵活和现实的调控作用。
4．3进一步研究控制性详细规划的内容深度问题。控制性详细规划的主要任务是保障公共利益不受分割，保持公共环境、政府的土地收益等，研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥。控制性详细规划的指标体系并非越庞大越好，内容越多越好，内容深度有待进一步探讨。
4．4应加强对土地经济、土地开发和政策的研究，根据经济规律和环境容量而非规划师的主观来确定指标，避免指标的随意性。
4．5控制指标的确定可以通过形体布局模拟推算法、经验归纳统计法和调查对比分析法等方式确定，一般采取多种方法的综合确定指标。同时还应综合考虑总体规划所确定的地区控制原则、地区规划发展目标、现状及规划基础设施水平和地价因素等确定。
一、引言
2012年11月29日，财政部根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》等法律法规及相关规定，制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范（试行）》）；财政部针对试行规范的实施，出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，为高校内部控制建设提供了政策依据与具体的实施指南。同时，根据《内部审计具体准则———内部控制审计》，要求内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价，且内部控制审计应当在对内部控制全面评价的基础上，关注重要业务单位、重大业务事项和高风险领域的内部控制。2013年，教育部出台行政事业单位内部控制规范（试行）实施工作的通知，助推内控规范在教育系统的落实。2015年，财政部明确提出到2020年，行政事业单位应基本建成与国家治理体系、治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系[1]。对高校而言，加强内部控制建设，是建立现代高校管理制度的前提，是完善高校内部治理结构、实现规范化、科学化、信息化管理的要求，是提高高校经费监管与使用绩效的重要措施，是高校建立长效廉政机制的必然途径。对全面推行过程中高校内控建设中的典型风险点加以梳理，有的放矢地提出化解策略，有助于高校对标，进一步巩固与完善前期建设成果。
二、高校内部控制的典型风险点
高校内部控制分为单位和业务两个层面，以下分别从两个层面，根据高校近年来在内部控制建设方面的实践情况，对其典型风险点进行梳理与剖析。
（一）单位层面的典型风险点
1.风险评估流于形式根据《内部控制规范（试行）》要求，高校应当基于内部控制目标，定期开展内部控制风险评估。高校的内部控制目标应包括战略目标、合规目标、运行目标、财务目标及资产管理目标，内部控制风险评估即判断高校的各项活动是否满足以上五项目标的达成[2]。在风险评估中，高校可能存在的问题或风险点在于：一是缺乏合理的定期风险评估机制，导致风险评估流于形式。对高校内控开展风险自评是一个新的业务领域，如果不建立一套完善、定期的评估机制，深入到每项业务活动、每一项制度建设及执行情况，及时发现问题、纠正偏差，就很容易流于形式，难以见到实效。二是可能存在风险评估没有指向高校的战略定位，问题的针对性不强，对风险的揭示无深度，对风险的评估不准确，无法助力高校战略目标实现等现象，例如部分应用型高校对战略实施的风险评估不到位，开展产教融合、与行业协作联合培养学生应用能力、实践能力的力度还远远不够，导致学生的就业无法跟上产业变革、市场需求的变化。2.组织及业务流程再造意识薄弱根据《内部控制规范（试行）》，高校应根据本校的“三定方案”定职能、定机构、定人员编制，对组织及业务流程进行梳理与再造。但在高校内部控制初建期，对于组织再造、业务流程再造的意识相对薄弱。这一时期较典型的风险点包括：一是业务流程控制过度，缺乏对流程再造的认识。如一笔常规的教学质量项目开支需要多达5位领导的签字授权控制，为了把好“控制关”，业务流程设计异常繁杂，经费报销难上加难。这样的内控看似“严密无缝”，其最终效果却往往适得其反，久而久之，反而抑制了高校教研活动的积极性、主动性，偏离了一个好的内控应助力提高组织绩效这一根本的内在需求。二是内部机构设置和人员职责定位中，不相容职务未能分离或岗位职责手册未详细描述核审批与申请、执行、监督职能相分离，执行与信息记录、监督职能相分离等情况，结果可能造成考试信息泄密、财务收支管理出现漏洞、采购不规范等问题。3.权力运行监督不力高校应采取措施确保本校的权力运行机制中决策权、执行权、监督权等权力的行使既相互制约，又能相互协调。如2019年某省纪委针对10所地方高校的巡视中，发现存在违反干部选拔、优亲厚友、院长助理配备不规范、“小圈子”“三转”不到位等权力运行监督不力的典型事件。与此相关的风险点包括：一是未建立权力清单机制，导致高校党委与校长办公会、各级各部门领导的决策权、执行权等权力行使边界不清，造成相互推诿、执行不力的情况。二是权力运行监督机制不全，对权力运行存在的问题缺乏发现机制、纠错机制和改进机制，缺乏审计、纪检监察的联动监督，权力运行的考评机制缺位或流于形式。三是权力运行监督浮于程序合规等表象，未能深入到具体决策是否科学、合理，对高校战略目标实现贡献的绩效，由此造成权力运行监督的实质性缺位。4.内控制度建设不全面高校应当建立预算、收入、支出、资产、建设项目、合同等相关管理制度，并建立至少应涵盖“三重一大”集体决策、分级授权的决策机制。建设中典型的风险点在于：一是预算绩效评价在制度层面停留在预算资金额度的控制使用上，未能对预算资金使用的经济、效率、效果进行深度测评。二是建设项目管理制度尤其是招投标、工程变更、资金控制、验收决算等制度不够细化，执行容易走偏。三是“三重一大”事项的边界不清晰，重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用没有根据自身情况制定定性定量标准。四是制度在内容上统筹协调不够，有的高校预算、教学、科研等相关管理制度看似全面，但由于管理上部门分割化，使这些管理制度在内容上不能相互印证和衔接，在实质上是碎片化、不系统的。5.内部控制管理信息系统覆盖不全根据我国行政事业单位内部控制试行规范要求，高校应当建立内部控制管理信息系统，覆盖预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同六个方面的业务。在内部控制管理信息系统方面的主要风险点在于：一是缺少非常规性的整体内部控制系统，高校建设比较健全的是教务管理系统、科研管理系统、财务收支管理系统，不足如建设项目管理、合同管理系统、预算管理系统，导致内部控制管理信息系统的内容覆盖不全。二是预算管理系统在功能上重预算分配和事后控制，轻收支过程的事中控制，不利于预算的适时控制。三是已有的各系统之间存在信息割据、各自为政的现象，对数据在各系统中的比对、横向勾稽不利，不容易适时控制风险，如科研管理系统与财务收支管理系统未衔接，对科研项目经费的预算控制、各项费用按额度分期使用仅靠人工，容易失控。
（二）业务层面的典型风险点
1.预算管理的风险点高校预算管理的风险点主要表现在：一是在预算编制中，对各部门预算资金额度的分配不够客观、合理，预算资金的分配未能紧紧围绕高校的战略目标展开，缺乏科学分配的依据，在采用协商制解决的情况下，忽略真正的朝向战略目标的事项，而夸大了个别强势部门的预算资金，出现“会哭的孩子有奶吃”的不当倾斜。二是在预算决策中，由于高校预算需要经过教职工代表大会的表决通过方能生效，在这一决策过程中，需要严格遵守国家法律法规以及《高等学校教职工代表大会暂行条例》的规定，在对高校预算进行决策时，应有不少于2／3的教职工代表到会、需要超过2／3的教职工代表同意方可通过预算的决议等，教职工代表中教师代表未达60％，导致职工代表组成不合规、到会人数不符合规定、表决同意人数比例未达要求、表决程序不符合规定等均是这一环节的风险所在。三是预算执行中，可能因控制不严导致预算执行差异率过大，预算绩效管理不到位，预算变更程序、授权不合规[3]。在预算绩效考核中，未建立系统的预算绩效考核制度，绩效考核指标设置不够合理，从而难以反映预算执行的效率和效果，缺乏对预算绩效差的处罚与后续纠偏机制。2.收支业务管理的风险点在高校的收支业务管理中，主要风险点体现在：一是在收支业务的过程管理中，财会部门未定期检查收入是否与相关的合同所注明的内容相符；未按照规定设置票据专管员，对票据进行专门管理，未建立票据台账，对各类票据的申领、启用、核销、销毁未进行序时登记；对支出事项的分类管理制度制定不科学、不合理，导致支出事项的记录与呈报不规范，支出的审批程序、审批权限缺乏清晰界定，实务中对支出超出预算缺乏适时的监督与控制；各类支出业务事项所需提供的外部原始票据的标准、细节不明确，缺乏对内部审批表单和单据审核重点的说明；支出业务的口令与U盾管理松懈，缺乏严格的保密与交接管理制度，容易使口令外泄，U盾缺乏严密的控制容易导致非专管人员擅自使用U盾进行操作的风险。二是在收支业务的事后管理中，未及时对支出业务事项实施分析控制，对支出可能存在的异常情况、成因未采取有效的措施加以应对。3.政府采购的风险点高校政府采购中存在的风险点如下：一是单位采购货物、服务和工程，未能按照年度政府集中采购目录和采购标准执行，未在采购前与实际使用部门进行充分沟通，导致采购的货物未能满足实际使用部门的真实需求。二是采购货物、服务和工程未能把节能环保、促进中小企业发展等政策贯彻到位，政府采购负责人员对招标采购的法规和相关政策不熟悉，或者在实际招标采购过程中对政策的执行不严格[4]。三是对应当公开招标的采购采用非公开招标的方式，采购超过公开招标数额的货物或服务或进口产品，未按照相关采购规定进行申报和审批，可能导致采购超标或采购流程不规范，采购过程缺乏必要的监控。四是采购程序有违规定，如招标信息公开未达规定天数即开展招标，参与招标的单位未达到规定数量却不中止而仍旧继续进行，等等。4.资产管理的风险点在高校的资产管理中，主要风险点在于：一是资产保管与清查制度不健全，未建立规范的、定期不定期相结合的资产清查制度，未定期对货币资金、存货、固定资产、无形资产、债权等资产进行核查、盘点，确保账实相符，从而无法及时识别资产的减少，甚至可能失去追踪资产毁损、被盗等意外情况线索的最佳时机。二是针对债务、对外投资缺乏预算管理，事前论证不够充分，对债务的形成及其担保机制缺乏科学论证和适时监督，未进行跟踪管理，债务规模可能超出高校可承受范围，对外投资管理缺乏专业人员，可能存在投资损失风险。三是在配置、使用及对国有资产的处置中，未按规定的审批权限进行审批，未经过适当批准自行配置国有资产或利用国有资产开展对外投资，出租、出借国有资产或自行处置国有资产[5]。5.建设项目管理的风险点在高校建设项目管理中，主要风险点体现在：在项目开始建设前，缺乏对项目的成本与效益、使用用途与配置标准进行充分论证，存在重复建设，建设投入大、产出小，存在建成效果不能满足使用需求的可能性；在项目建设过程中，未按照批复的设计方案组织实施，对确需进行工程洽商和设计变更的，建设项目归口管理部门未能进行严格审核，未按照规定进行审批，对重大项目的变更未参照项目决策、概预算控制的要求重新进行审批，对建设过程中的安全管理不到位，可能出现安全事故，对建设过程的质量监控缺乏必要的控制措施，导致建设质量无法满足需求；在建设项目竣工后，未能及时编制竣工财务决算，在验收合格后未及时办理资产交付使用的相关手续，建设项目超概算时，未对产生超概算的原因及时进行查究。6.合同管理的风险点高校在合同订立及归口管理方面存在的风险点体现在：合同签订前，未对合同文本进行严格审核，合同归口管理部门未对合同统一分类、连续编号。对影响重大或者法律关系复杂的合同文本，没有及时组织业务、法律、财会等部门开展联合审核；合同履行过程中，未对合同履行的情况实施有效监控，合同执行的相关责任人不明确，没有及时检查合同的履行情况，对无法按时履约的没有及时采取相关应对措施。对需要补充、变更或解除的合同，未按规定进行严格审查。对合同履行情况相关的所有检查记录、合同验收文件、合同补充、变更或解除的监督审查记录等未能完整、妥善地保存。
三、高校内部控制风险的化解对策
（一）高校单位层面内部控制风险的化解对策
1.准确定位高校内部控制的目标高校建立内部控制的目标不仅仅在于“控制”，更重要的是通过科学合理的内部控制设计和有效的执行，起到规范高校各项与财务、国有资产管理及高校发展战略相关的工作，从而防风险于未然，提升高校财政资金的使用绩效。具体而言，高校的战略目标、合规目标、运行目标、财务目标、资产管理目标五项内部控制目标中，运行目标、财务目标和资产目标的实施应贯穿战略目标与合规目标。战略目标是方向，战略目标没有制定好，整体内部控制将会跑偏，战略目标制定准确但执行不到位，将会导致工作无效率，甚至背离战略；合规目标是底线，高校的战略制定、运行，财务和资产管理各项活动都应以合规为底线，禁止以任何形式逾越合规这一底线。2.重视内部控制文化建设内部控制文化是高校内部控制环境的重要基础。高校应通过业务培训、专题会议、制度建设、监督反馈等活动，形成“领导重视、部门协作、全员参与”的内部控制文化。首先，领导应高度重视。领导的重视程度往往是内控建设宽严的风向标，作为内部控制建设的责任人，领导应从高校战略发展的角度定位内部控制建设，让一切内部控制活动为高校的战略发展服务，由此动员各部门、各成员参与内控建设。同时，从自我做起，建立明晰的权力清单，界定权责边界，自觉接受纪检监察、审计的监督；其次，部门应相互协作。一项业务活动往往涉及多个部门，只有通过部门协作才能使相关控制落实到位，在制度建设上，也需要部门联合互查，才能确保各部门的制度相互协调与统一。建立制度运行的沟通与反馈机制，对有冲突、不一致的制度彻查其原因，通过联席会议诊断与探索改进方案；最后，内部审计部门在开展内部控制自评过程中，可对员工工作获得感、满意度、幸福感进行调查，通过调查结果分析，探索对员工积极性产生负面影响的因素以及组织中可能存在的内部控制相关薄弱点，以便提出改进对策，这对内部审计部门充分发挥其监督作用，调动员工积极性，在内控建设中实现全员参与、全面覆盖，可起到事半功倍的成效。3.建立内部控制自查与评价机制一是建立内控制度建设的自查机制，定期对相关废止、生效的制度进行清理与合理性评价，探索制度的覆盖是否全面合规、是否存在应规范而未规范的制度真空、是否存在相关制度在内容、时间上的脱节、不连贯甚至冲突的情况。二是建立制度运行效果评价机制，如针对预算执行情况开展预算绩效评价，检查预算资金是否按规定用途用到实处，效果是否达到预期，资产管理、政府采购、建设项目等各项内控制度是否正常运行，有无相关方面的投诉及不合规行为发生，开展制度运行相关的定性与定量评价。三是建立单位层面和业务流程层面的风险点防控措施及运行监督机制，定期或不定期地对各风险点的防控情况进行检查，并将检查结果与部门绩效考核挂钩，以强化风险防控意识。4.再造组织及业务流程以提高效率再造组织及业务流程，首先应正确定位内部控制的战略、运行、合规、资产、财务五项目标。组织及业务流程设计应当与高校的战略定位相一致。高校应重视理论与实践教学、人才培养等教学管理岗位的充分配置，部分应用型高校对教学管理人员配置不足的现象较为普遍，以行业导师进行师资补足是常用手段，但对行业导师参与教学教研的程度应当进行监督，真正发挥行业导师的作用；其次，应改进业务流程，对每项业务按其性质、内容进行分类，科学确定相关流程，将授权审批、不相容职责分离与业务流程进行系统融合，兼顾风险控制与效率。目前，部分高校将科研管理经费、人才培养经费的使用等同于行政经费的使用，审批流程繁杂、使用口径狭窄，无法适应与高校战略发展所需开展的科研、人才培养活动的需要，有必要既从流程上简化，又使重要风险点得到防控，以守住经费合法使用的基本原则。在此前提下，适当减少授权签字的部门，适用于一般性授权的事项由经办人、责任人签字即可，适用于特别授权的事项可增加主管领导签字，结合事后的审计监督，即可以达到相互牵制的基本要求。5.加强内部控制管理信息系统建设按内部控制管理系统的要求，首先，应增加管理信息系统的覆盖面，部分高校对于常规性的收支业务管理、资产管理等内部控制系统比较完善，但对非常规性的建设项目管理、合同管理内部控制模块有所欠缺；其次，加大预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六大系统之间的融合与对接，主要包括：一是预算管理与其他子系统之间的对接，使预算管理的控制由事后检查改进为事中控制、适时控制。二是教务管理系统中教师的课时工作量核算与人事管理的工资系统、财务管理的工资发放系统进行对接。三是科研管理系统、项目经费管理系统、收支管理系统对接。这些子系统的对接，既能实现对数据横向比对一致性的控制，防止人为因素造成的数据不准确，提高工作效率，又能及时、真实、准确地反映相关信息，打通财务共享的壁垒。四是加强高校信息系统的安全防范，首先应加强信息系统保护，防止发生黑客侵袭、信息泄露等事件；其次应加强信息系统账号与密码的发放与保管，对于涉及财务收支的业务，可以通过U盾与口令相结合的方式进行信息系统加密，以防纯口令的系统进入控制被破解、窥探的风险，同时提醒信息系统使用人员及时更改初始密码，设置安全系数高的个性化密码，防止相关信息被篡改。
2020年是新医改第二个十年的开局之年。在这一年中，公立医院综合改革全面推开，国家医保局不断加大力度，DRG试点持续推进，国家组织的集中带量采购由药品延伸至高值耗材领域，加之新冠肺炎疫情的反复使得公立医院运营成本陡增。公立医院想要在新环境下生存与发展，必须自我反思自我革新，努力提升医院运营管理水平。而提升医院运营管理水平的关键环节就是建立有效的内部控制体系。然而，实践中公立医院管理者由于缺乏医院管理专业知识，在医院内部控制建设中存在许多误区，影响着内部控制建设的效率和效果。
1公立医院内部控制建设的四大误区
1.1对内部控制目标存在认知偏差，重合规而轻效率
在国家卫健委印发的《公立医院内部控制管理办法》中提到医院内部控制的目标主要包括以下几个方面:保证医院经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败、提高资源配置和使用效益。管理办法中“保证医院经济活动合法合规”“财务信息真实完整”“有效防范舞弊和预防腐败”这三点强调内部控制目标的“合规”导向，“资产安全和使用有效”和“提高资源配置和使用效益”这两点则强调内部控制目标的“效率”导向。然而，在公立医院运行实践中，“确保资产安全和使用有效，提高资源配置和使用效益”往往被医院管理者所忽视。这一点不仅体现在医院内部控制的建设中，同样体现在各个外部监督中。例如针对医院的财务审计，主要针对财务信息的真实完整以及发现管理层舞弊等方面的内容;纪检巡查组则主要针对有效防范舞弊和预防腐败。这一系列的检查中对医院运行效率的关注都远远低于对合规的关注，从而进一步使得公立医院在内部控制建设中将内部控制目标等同于合规，认为只要守住合规这条线，不触碰防腐的高压线即实现了有效的内部控制。更有甚者为了实现无风险、无差错而制定严格、繁杂的规章制度，使得医院运行缺乏效率，各项业务活动的开展缺乏活力。例如，财务内部控制制度规定:所有发票报销都要求经手人签字并注明日期，防范日后可能出现的风险。而在差旅费报销等业务的实际执行过程中，有些医院的财务部门要求发票背面必须经本人签字，非本人签字或者经本人同意他人代为签字一律不予报销。这一规定的目的在于锁定责任人，以便日后发票的溯源和追责。如果发票提供人已明确同意经办人代为签字并附上某某代办字样，从财务合规的角度看是可行的，对日后明确责任人并无影响。如果财务部门生硬的要求为非本人签字不可，则无法应对很多特殊情况，使得员工对医院的规章制度产生抵触情绪，有损医院运行效率。
1.2错误认为公立医院内部控制的对象是人，而不是风险
公立医院是公益性的行政事业单位，其管理者大多来自临床一线，他们具有丰富的临床经验，但缺乏行政管理专业知识。特别是一些县域小型公立医院的管理者，对于内部控制的理解还停留在用制度控制人的阶段。通过制定一系列规章制度来规范基层员工的行为以达到内部控制的效果。我国《企业内部控制基本规范》中内部控制五要素为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督，《公立医院内部控制管理办法》中也指出医院内部控制主要包括风险评估、内部控制建设、内部控制报告和内部控制评价。由此可见，风险评估在内部控制建设中占有举足轻重的地位。从风险评估的定义看，风险评估是指企业应及时识别分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。因此，应明确公立医院内部控制的对象是医院日常运营管理活动中的风险。
1.3将公立医院内部控制建设局限在财务会计领域，由财务部门主导内部控制建设
我国的内部控制制度是由早期的内部牵制发展而来，经20世纪90年代末的内部会计控制阶段，再到现在日趋成熟的企业内部控制建设阶段。因此，在20世纪90年代末之后的很长一段时间里，我国的内部控制仅针对财务会计领域风险的控制。但是随着经济社会的发展和内部控制理论体系的进一步完善，现在的内部控制早已不仅仅局限在会计领域，而是针对整个企业(单位)的所有风险。但是在很多公立医院，财务部门仍然是内部控制建设的主导部门和责任部门，内部控制仍停留在内部会计控制阶段。这就导致内部控制建设仅涉及预算、收支、资产、绩效、采购等财务会计领域，而在医院运营、医疗质量管理、教学科研等方面是缺失的，不能有效应对财务会计领域之外的风险。例如，在2017年浙江省某中医院因操作人员违规重复使用医用耗材导致多人感染艾滋病病毒的重大医疗事件中，如果医院内部控制体系完善，对医疗质量管理和业务流程中存在的风险点有严格的梳理和管控，就能有效避免此类重大医疗事故的发生。
1.4内部控制建设的内容仅停留在制定一系列的规章制度，将内部控制建设等同于内部控制制度的制定
许多公立医院的内部控制建设仅停留在制定一系列的内部控制制度，并且这些制度一经制定，就放在一项项的制度列表当中，并没有发挥其“控制”之意。所谓控制，并不是一个静态的结果，而是一个动态的管理过程。在内部控制制度制定后，应有具体的实施措施和执行程序，还有对内部控制制度执行情况的监督检查和评估，最后是对原有制度的进一步完善和改进。例如，在某一公立医院的出差管理制度中规定一般人员出差由科室或部门负责人及分管院长审批，中层管理人员出差报分管院长审批，医院副职领导出差报医院正职领导审批。这一管理制度制定没有问题，但是在实际OA信息系统出差审批单的流转中却出现中层管理人员及医院副职领导的出差审批单还是流转至其本人审批的问题，且长期没有解决。这种情况属于内部控制制度制定后得到了执行，但是在执行的过程中发现问题却没有进行进一步的改进和完善。内部控制制度的制定和执行两条线走，没有形成一个有效的PDCA改进循环。
2对我国公立医院内部控制建设的建议
2.1公立医院管理层应正确认识内部控制五大目标，兼顾合规与效率
公立医院不是企业，不能以追求会计意义上的利润为目标，但是不追求利润不等同于不考虑成本投入与产出。医院收入主要来源于药品、卫材、医务性收入以及财政补助四个方面。当前，随着药品、耗材零加成政策的实施，公立医院亟须降低药品、卫材收入在医院业务收入中的比例，摆脱“以药养医”的单一模式，转而提高医务性收入。而提高医务性收入的关键在于优化医疗服务流程、提高医疗服务效率。因此，在医院内部控制建设中，医院管理层不应只关注合规目标，更应关注“确保资产安全和使用有效，提高资源配置和使用效益”这两大“效率”目标，在风险可控的前提下，追求高质高效和可持续发展的运营目标。所谓风险可控即医院不能以高额的成本一味追求无风险，而应在坚持成本效益原则的前提下，将风险控制在可控的范围内。
2.2公立医院管理者应基于风险管理理念进行内部控制建设
公立医院的风险主要来自以下五个方面:一是医院经营风险。当前，随着分级诊疗制度、执业医师多点执业政策以及医联体医共体建设的推进，公立医院的经营管理将面临更多的不确定性。同时民营医院的迅速发展也给公立医院的经营带来了前所未有的竞争压力。二是财务风险。公立医院的国有背景使得其对资产的使用效率普遍偏低，资产账实不符现象大量存在，预算管理和成本核算流于形式，没有发挥其真正的决策指导功能，财务管理风险高。三是医疗质量管理风险。近年来各种医疗纠纷、医疗事故在大型公立医院时有发生，医疗质量的管控成为医院管理的重点。四是医患关系风险。由于医生和病患的特殊关系，使得医患关系相较于其他行业而言更加紧张和微妙。各种恶性伤医案件的发生告诉人们必须将医患关系风险作为医院风险防控的重点。五是清廉医院建设风险。公立医院管理者应树立全面风险管理理念，以风险评估为起点，结合医院发展的外部政策环境和经营环境，以及医院自身发展现状、发展目标和未来规划，对医院整体、各个部门、各项业务自上而下有针对性地进行风险识别，确定风险承受度以及风险应对策略。同时公立医院应确定风险评估的牵头部门，定期开展风险评估工作，并建立各部门协调机制，以应对日常经营中面临的各种风险。
2.3建立覆盖全院的内部控制体系，发挥财务会计部门在内部控制建设中的底层支撑作用
公立医院的内部控制建设应当覆盖整个单位的经济活动和医疗、教学、科研等业务活动。医院应建立内部控制领导小组，负责领导本单位内部控制的建设工作，并下设内部控制建设职能部门，负责内部控制建设工作的具体实施。充分发挥医务、科研、教育培训、财务、组织人事以及信息技术等部门在内部控制建设中的作用，建立一个涵盖预算、收支、采购、资产、基建、合同、医疗、科教、互联网医疗、医联体、信息化建设等业务的全方位的内部控制体系。此外，公立医院应将财务会计控制作为一项重要的内部控制手段，将其应用到内部控制建设的方方面面。例如，在前述浙江省某中医院因操作人员违规重复使用医用耗材导致多人感染艾滋病病毒的重大医疗事件中，通过分析与该项医疗业务相关的财务数据并结合日常资产盘点工作，不难发现医疗业务收入和医用耗材耗用不配比的问题。因此，公立医院应充分发挥财务会计部门在内部控制建设中的底层支撑作用。
2.4公立医院内部控制建设应是一个以制度建设为基础的动态的持续改进过程
公立医院内部控制制度的制定应建立在全面的风险评估之上，有针对性地制定各项业务活动和经济活动的流程规范，梳理各项制度是否相互矛盾，是否能够有效衔接。在此基础上，医院应指定内审部门或其他专职部门负责对医院内部控制制度的制定和实施的有效性进行监督和评价，并出具内部控制评价报告。其中，对内部控制的评价包括对内部控制制度设计的有效性和内部控制制度执行的有效性进行评价。医院应充分利用内部控制评价报告，及时梳理内部控制评价报告中发现的问题，进一步完善相关业务流程和制度规范，确保内部控制制度的有效实施。通过对内部控制制度的“设计、执行、评价、改进”，从而形成一个动态的持续改进过程。
3结论
综上所述，公立医院管理者应正确认识内部控制五大目标，兼顾合规与效率;树立风险管理理念，积极发挥财务会计部门在内部控制建设中的底层支撑作用，以制度建设为基础，建立一个覆盖全局的内部控制体系，并指定专职部门对内部控制进行监督和评价，从而持续地对其进行改进和完善。
工程开工前,内审机构可对建设项目可行性研究报告的真实性、完整性和科学性进行审查与评价,对工程项目投资估算、资金筹措、施工设计、招投标及合同签署等内容进行审核,重点评价工程项目工作的内部流程设计、职责分工、内部控制是否完整、有效等。
(一)内部控制制度审计
基建规章制度越是健全完善,工作流程越是完整有效、岗位职责越是明确合理,工程质量控制、造价控制、进度控制越是有保障。内审机构首先要审查基建内控制度的健全完整性,以及审查工作流程的完整性有效性。健全有效的基建制度为基建各部门充分发挥业务部门的管理作用提供保障。
(二)建设程序审计
建设程序是国家对建设项目的重要管理控制流程制度,是国家对建设项目管理的一项重要内容,严格执行国家基本建设领域的制度,保证建设行为的合法性,提高建设项目管理水平,为按期、保质完成项目做好基础保障工作。建设程序的合规合法也是国家审计及社会审计重要内容,内部审计是以服务工程为目的,也应该关注建设程序。建设程序审计重点包括以下内容:包括项目建议书、可行性研究报告、环境影响评价报告、概算批复、建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计图审核等文件是否齐全。
(三)对工程建设资金的审计
资金安全也是跟踪审计关注的重要内容之一,重点审查资金管理制度是否建立,资金使用、拨付的审批和监督机制是否完善,建设资金是否落实到位、是否合理、是否专户存储,是否能满足项目建设当年应完成工作量的需要。
(四)招投标审计
基建项目招投标管理情况是政府各管理部门关注的重点,也是确定工程造价是否合理的依据之一。为顺利通过最终工程造价决算审核,内审机构开展招投标审计可重点督促完善招投标管理体系、业务流程及管理流程等方面。
内审机构的审计内容主要包括审核招标方式是否合规,招标程序包括资格预审、招标方式、开标、评标等过程是否合法、合规;评标结果是否按项目隶属关系报各主管部门备案;是否在规定的期限内签订书面合同,合同中内容是否与投标书承诺内容一致,检查投标保证金的财务处理是否合规;招标机构是否具有相应资质;标底编制单位是否具有相应资质;检查投标保证金的财务处理是否合规等。
(五)合同审计
有效的合同管理可减少和消除企业管理和经营风险,内审机构可重点关注合同的签订、履行、变更、终止过程及合同管理是否有完善的管理制度及管理流程。可通过以下几个方面实现制度与流程的审查:合同的主要条款是否与招标文件、中标条件相符;合同的执行及变更情况;合同管理情况的审计主要审计管理制度、管理台账、管理机构是否完善。
二、施工过程中跟踪审计
为实现对工程质量、工程造价、工程进度管理的有效监督与控制,内审机构在施工过程中对工程质量、工程造价进行审核能起到控制与促进工程管理的作用。
(一)造价控制审计
工程造价主要由合同、设计变更及现场签证等决定,施工阶段造价控制审计的工作重点是审查合同执行情况及工程中间量变更的管理及控制流程是否有效。内审机构主要对工程施工过程中的工程进度款拨付、材料价款及其现场变更签证等内容进行监督控制。
1.工程进度款拨付的审查。在跟踪审计过程中,首先审查工程进度款拨付的工作流程是否有效,是否能达到施工单位、监理单位及建设单位逐级制衡、控制造价的目标。
2.材料价款审查。材料价格确定要根据合同条款进行区分。材料若为建设方自行购买,则要对材料购买各环节内部控制的严密性进行审查。如果合同为统包价,材料价格跟踪审计主要以材料选择是否与合同承诺一致予以确定。
3.变更签证的确定。设计变更及现场签证对于工程造价的控制起到重要作用。首先,内审机构要审查是否有明确的设计变更及现场签证流程。其次,审查根据变更的提出方是否有相应的控制流程,同时,审查控制流程中工程现场监督和工程量的核实工作有控制环节及控制措施。变更签证单的内容决定了签证流程的不同,只有发挥监理、造价咨询机构监督、鉴证职能才能从源头上控制工程造价。
(二)工程质量管理、进度管理审计
工程质量审计是跟踪审计最重要的环节,是“免疫系统”功能最好的诠释。首先审查工程质量管理是否完善,参建方有否有控制质量的有效措施,管理流程是否健全有效。内审部门主要审查工程管理质量控制、进度控制环节内控制度的建立与执行情况;审核质量控制措施、进度控制措施是否真实有效,重点审查和评价设备材料验收是否合格、中间环节验收、隐蔽工程验收的质量控制措施落实是否有效。
三、工程竣工后跟踪审计
Abstract: urban regulatory detailed planning needs to solve many problems, including to protect the land resources, land use plan as a whole, control and guide the development of construction and so on contents. This paper, from the regulatory detailed planning role start introducing, and gradually introduce regulatory detailed planning of the control system of the control elements and their control target for city analyzing the regulatory detailed planning of reference.
Key words: urban planning regulatory detailed planning control elements control index
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
1、控制性详细规划的作用
1.1控制作用
合理保护公共利益与生态价值。控制性详细规划的另一个重要作用在于通过明确公共用地的种类、规模以及布局，严格保护城市公共设施和生态设施，并通过其提供的公共服务来保障城市整体土地开发，提高土地开发的经济效益、公共利益和生态效益。
在目前的城市建设中还存在众多的问题，比如建设密度过大、公共设施不足、绿地面积不够等，这些问题阻碍了城市的可持续发展和城市建设质量的继续提高。究其原因，在于城市建设过程中公共空间和公共设施用地没有得到很好控制，在市场力量的作用下被逐渐吞噬，城市规划须以落实城市总体规划为目的，以土地使用控制为重点，对城市土地及空间资源进行合理控制，在充分发挥市场对资源配置主导作用的前提下，强化政府对公共设施用地与生态设施用地的调控能力，积极保护城市公共利益与生态价值，引导城市良性和持续发展。
1.2协调作用
合理安排用地功能与建设时序。通过合理确定城市用地功能和建设开发时序，控制性详细规划促成了相邻地块二维平面的协调和时间维度的有序，从而避免周边地块功能冲突和开发建设的冲突，更好的体现城市土地的整体价值。
控制性详细规划的协调作用还在于社会行动的协同。控制性详细规划的编制过程实质上是协调政府各部门、社会公众对编制区空间利益诉求的过程，是对编制区发展目标逐步达成共识的过程。《广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）》中明确规定控制性详细必须通过编制前编制公告、编制中公示规划草案、编制后公布规划成果等方式方法积极引入公众参与，并要求形成公众参与报告。确保社会公众参与、理解并接受规划提出的各项要求，从而保证规划的顺利实施，避免冲突。
1.3引导作用
合理促进城市开发与城市经营。控制性详细规划另一个重要的作用在于确定土地的开发强度，最终形成平面＋高度＋时序的四维控制体系。通过确定地面以上总建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、人口密度（其中地块用地性质、兼容性、地面以上总建筑面积、绿地率与公共绿地面积等作为法定条文规定下来）等空间指标，控制性详细规划明确了各地块的开发权和开发强度，引导市场与公众进行符合规划要求的开发与经营；同时，由于市场机制下开发需求存在较大的不确定性，规划赋予规划行政主管部门适度的行政裁量权，通过积极的规划引导，合理平衡土地价值与开发需求，为开发与经营保留适当弹性，并保证相关开发与经营合乎公众利益。
2、控制性详细规划的控制体系与控制要素
2.1土地使用控制
土地使用控制即是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。其具体控制内容包括用地使用性质、用地使用相容性和用地边界、用地面积等。
2.2环境容量控制
环境容量控制即是为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定。其控制指标主要包括：容积率、建筑密度和绿地率三项，相应延伸的指标还有空地率、人口密度和人口容量等。城市环境容量主要分为城市自然环境容量和城市人工环境容量两方面。
2.3建筑建造控制
建筑建造控制是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系做出必要的技术规定。其主要控制内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退、沿路建筑高度、相邻地段的建筑规定等。应该注意，控制性详细规划对于建筑建造的控制，并非是针对个别建筑的具体控制，即不是针对具体某一建筑规定它有多高、与其他建筑问距多少等，而是对地块内建筑建造活动的一般性规定。
2.4城市设计引导控制
城市设计引导控制主要是确定规划区域的空间结构骨架、各地块的用地功能风貌、道路绿化系统、空间序列关系，形成城市设计总体概念与结构。同时，将空间形态、建筑风貌、的要求以指标的形式确定。
2.5配套设施
配套设施是生产生活正常进行的保证，配套设施控制即是对公共服务设施和市政设施提出定量配置要求。
2.6行为活动控制
行为活动控制主要包括两个方面，一方面指交通活动控制，即对路网结构的深化、对道路交通设施和停车场的控制；定道路红线、横截面、道路主要控制点的坐标、标高、交叉口形式；对交通方式、出入口设置进行规定；对社会停车场进行定位、定量、定界控制；对配建停车场进行定量、定点控制。另一方面指环境保护规定，包括大气环境保护、水环境保护、噪音保护、固体废弃物控制等内容。
3、控制性详细规划的控制指标体系
中图分类号：S611文献标识码： A
一、城市控制性详细规划发展的意义
城市控制性详细规划在城市规划中发挥着越来越重要的作用，对城市控制性详细规划问题，人们一般都没有特别清晰的概念。控制性详细规划的产生，源于经济类型的转变发展，是运用规定的区划方法，对所研究对象进行合理的区域划分，主要是针对土地的开发以及城市建筑等标的物进行划分，制定合理的研究计划。
历史证明，控制性详细规划在城市化进程中发挥了重要的作用，极大的促进了建筑行业的发展。在传统的详细规划中，制定计划时具有很大的随意性，对计划的实施带来了许多不利影响。控制性详细规划相对于传统的规划来说，在很大程度上提高了灵活性，也为计划的事实提供了更坚实的保障。
二、控规方向中的城市设计
（一）控规中关于城市设计的内容与研究对象
城市设计从属于控规内容，即城市设计的内容由研究对象的决定。同时，为了形成城市规划的整体性，划定地区多为城市功能、相对环境相对独立的地区，如商业区、重点风貌区、中心区等。因此，城市设计的对象在区域范围内是控规所规定的局部地区。除此之外，当代城市设计的内在含义已得到了明显的拓展，超出了城市的原有空间，原有形体范畴，同时，城市设计的概念也已延伸至经济、社会、法律、文化等众多领域。这就表明：城市设计的内容在控规中的内容有以下两方面：传统城市规划内容，即城市的空间环境与体型范畴；城市设计中的管理、运行和政策，属于其社会内容。该研究内容可以对整个城市的建设起到管理和调控的作用，同时还属于城市设计中的次研究内容。
（二）主要存在形式
1、思想观念。城市设计以思想观念的形式存在是指，城市设计代表一种价值观，代表该城市思考问题的方法，并以“隐形”状态全面影响控规中的各个环节。因此，尽管城市设计的思想观念形式不具备物质状态，但它仍具有方法论与认识论意义。如：城市设计的主体思想，影响控规的规划目标、指导思想、编制过程等；
2、控规专项。城市设计以控规专项的形式存在是指，城市设计以城市的空间环境、体型范畴为核心，并使其自身具有可操作性、具体性。例如：控规中的道路规划、土地规划、工程规划、街区规划等；
3、独立研究专题。由于运用三维空间的研究方法，决定了该类工作具有特殊性。同时，某些重要区域的设计也体现整座城市的特色与魅力。因此，相关工作者可采用开展研究专题的形式，进行城市设计，并使其独立与控规的编制过程。
三、控规与城市设计相互关系的分析
（一）紧密相连的关系
1、在一定程度上，控规内容决定着城市设计范围的深度，而城市设计的深度又直接关系到控规内容的合理性与科学性；
2、控规的核心要求为：定量、定界与定位，这表明，与之相符合的城市设计也应十分关注自身的“实用性”。此外，一般情况下，城市设计的主要成果，也需通过具体概括等形式，将设计精华表现为控规的控制指标与要素；
3、控规文本与城市设计规划图相吻合。如，在规划建筑高度、建筑容积率、绿地面积等方面，控规文本对其进行规定，城市设计根据该规定，进一步补充、修正其基本构想，从而建立控制指标，避免控规内容与城市设计的脱节。
（二）相互区别的关系
1、由于控规涉及所用技术的经济指标、关注总体规划与分层规划间的评价标准是否一致。因此，控规是城市管理的主要依据。而相比之下，城市设计主要评价市民对居住条件的实际体验，如舒适性、可达性、心理满足感等；
2、控规的主要研究对象为地面布局中的平面处理环节，及用地的综合效益，而城市设计以建筑的空间格局、环境设计、开放空间为主要研究对象，即城市设计以人的视觉空间、生活空间、以及游览空间为主体，强调空间布局的艺术性与层次感；
3、控规的主要内容为项目技术问题、工程实施步骤等，关注建筑是否与市政工程的投资、建设目标等相吻合，而城市的设计侧重于感性认识，以及人们心理上对城市建筑物的总体印象。
（三）控规中城市设计内涵的体现
1、城市设计形态趋于控规化，即城市设计理念受生产方式的影响，标志着一种环境态度或城市观念，具有较为重要的价值评判作用，对控规中采用的研究方法具有指导意义；
2、城市设计技术趋于控规化，即控规方向城市设计中的技术侧重于引导、控制城市的空间环境与体型范畴，促使设计元素相互组合、相互渗透，从而创造出设计的艺术性。
四、城市设计在控制性详细规划中的运用
（一）从编制时序来看，控制性详细规划阶段的城市设计主要有两类 ：一类是在控制性详细规划之前，另一类是在控制性详细规划之后。由于控制性详细规划是法定规划，因此，如果城市设计编制于控制性详细规划之前，则允许城市设计有较大的弹性，但须以总体规划和分区规划为依据，指导控制性详细规划的编制，实际上是城市设计和控制性详细规划一体化的工作方式。如先编制控制性详细规划。再进行城市设计，则要求城市设计尊重控制性详细规划的成果，除非有充分的理由才可更改控制性详细规划，同时应执行法定的控制性详细规划修订审批程序。
（二）控制性详细规划的地位，上承总体规划，下启修建性详细规划，设计内容跨越两个层面因此相对应的城市设计也具有双能:既含有总体规划的城市设计内容(宏观层面)又要指导修建性详细规划及建筑设计(微观层面)。这就要求控制性详细规划阶段的城市设计要注重其特有的“连续性”特点。从“承上”角度，城市设计应服从城市总体规划中的景观规划的构思及规定，同时可视具体情况对其进行合理的修正、调整，特别是总体规划对特定的地段没有具体构思，城市设计仍然要从整体环境角度，对其进行详尽的城市设计运作，从而保证城市整体的艺术水准和环境质量。从“启下”角度，城市计既要构思巧妙、独具匠心；又要避免规定的过多、过死，应为后续设计工作留有较大的创作余地和弹性。
1、宏观层面城市设计
在进行控制性详细规划时，应首先考虑宏观层面的城市设计。宏观层面研究工作内容是城市设计运作的核心工作，主要涉及以下内容：城市历史环境特色的研究、自然环境的保护与利用、结构骨架构思、绿化及步行系统设计、景观视廊的组织、城市节点系统的构思等。
2、微观层面城市设计
微观层面城市设计是对城市特定元素的设计，是城市公共空间的具体化，涉及内容如下：空间组织、景观组织、建筑群体形态、重要“节点”等。微观层面城市设计中尤其要注意设计的弹性，以便于和修建性详细规划衔接。
3、配合控制指标的城市设计
城市设计的最终研究结果，通过利用概括和抽象等方式形成控制指标体系，并最终需要具体体现在相应的建设地块上进行控制，且要在对宏观层面和微观层面研究的基础上进行优化选择，确定相关的定量数据。这部分研究的内容属于“控制”性而非“引导”性，一般包括:道路宽度、断面形式；建筑后退红线建筑体量；建筑高度；广场、公共绿地；绿化带宽度、景观视廊宽度值；停车场的位置、边界范围；文物古迹的保护范围及视线控制规定；保证整体环境面貌的地块最小绿地率等等。
五、案例分析---新疆八一路片区规划实践为例
（一）研究背景
在城市化进程中，新疆及哈密市的发展条件发生重大变化，城镇化进程不断推进，新区的不断建设和老城区不断的更新改造，使得城市整体空间结构发生较大变化，城市整体风貌比较混乱，城市建设急需在控制性详细规划的体系下进行城市设计的引导，以促进城市社会空间和物质空间健康发展。
（二）项目的区位及优势
1、项目的区位
规划区东临西河坝（滨河路），南临回城乡，西侧以规划七一路为界，北临兰新铁路，现状总用地面积1461.84公顷，规划与哈密市总规衔接，规范范围适当扩大，规划总用地面积1495.89公顷。
2、项目的优势
项目位于哈密市中心城区，且紧邻高铁站。周边用地组团主要有吐哈石油基地，西北片区，东北片区，广东工业园，西部新城和老城区。周边用地多样丰富，除了自身较好的发展现状，周边用地的辐射与带动将更好的推进片区未来的建设与发展。周边主要的城市组团是西北片区、西部新城以及老城区。这三大组团基本形成等边三角形，而项目则位于等边三角形的中心。西北临火箭农场，东北临高铁站，独特的地理区位凸显了项目城市设计的重要性。
（三）八一路片区控制性规划的整体构思
依据分析，八一路片区良好的周边资源优势和自身独特的区位，未来必将集聚和吸纳周边组团优势，以助自身更好发展。这决定了其作为哈密市中心城区的“聚宝盆”地位。 老城区：以更新改造为主，内涵式发展，挖掘城市文化特色，完善城市公共基础设施和绿地系统。 西北片区：以现有体育中心为基础，完善文化和商业设施，同时借助高铁站建设的契机，建成城市商务中心。
西部新城：依托新民六路，建设行政文化中心和商业副中心，疏解老城区的居住和服务功能，体现高品质生活的新城区 项目――
1、区别于周边片区组团定位，发挥“聚宝盆”的区位优势；
2、对项目现状元素进行多角度的梳理，发挥正面效应；
3、整合现状，加入新元素，促进片区功能的多元性；
4、利用城市设计手法改变“面貌平平”的现状。
（四）八一路片区的功能定位
1、策动新疆东部对内发展的桥头堡――现代服务集聚区
2、引领哈密市传统与现代交融可持续发展的先导区――文化旅游体验区
3、提升哈密市中心城区发展活力的支撑点――乐活宜居示范区
（五）八一路片区的设计策略
1、整体提升策略--多点辐射，轴向推进
2、空间布局策略--有机聚合，组团协同片
3、交通组织策略――打通梳理，高效有序
4、绿化景观策略--廊网交融，城绿共生
5、文化保护策略――保存传统，文脉相传
总之，城市设计注重个性化的城市特色空间和形态营造，对城市的整体形象有一个直观的表达,实现了规划由二维向三维,由平面向立体的转变，注重人的感知和体验、创造具有宜人尺度的优雅场所环境。但同时城市设计也存在一些问题，由于其尴尬的并非法定的地位和往往过于理想化的成果等问题,也无法替代控制性详细规划的作用。同时我们也可以发现，控制性详细规划存在很大优势，如法定地位、控制力度、内容的详细程度等恰恰是城市设计的劣势;另一方面,城市设计存在自身一定优势,如清晰直观的图面表达,对城市形体和空间的整体引导等也正是控制性详细规划的短板。因此,规划应在分析与研究的基础上,充分发挥两者的各自优势,扬长避短,相得益彰,更好指导城市的建设与开发。
参考文献：
