［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）22-0050-02
1 金融监管体制的分类
金融监管体制是指为对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和,其目标是实现特定的社会经济目标。金融监管体制主要包括金融风险防范、防范效果、监管主体设置等方面。
(1)一元监管体制和多元监管体制。按金融监管权主体的数量进行划分,金融监管体制可以分为一元监管体制以及多元监管体制两种金融监管体制。其中,一元监管体制主要是指由某一国指定某一法定的机构对金融活动进行监管,并据此制定相应的监管政策实行统一的监管,其中,一元金融监管体制最具有代表性的是英国；而多元金融监管体制则主要是指由两个或两个以上的机构对相应的金融活动进行监管,并据此制定相应的监管政策实行统一的监管,多元监管体制可进一步划分为一级多元监管体制和两级多元监管体制。一级多元监管体制,如我国的证监会、银监会、保监会等。
(2)机构性监管体制与功能性监管体制。按照金融监管体制与金融经营体制相对应的原则进行划分,金融监管体制可以进一步划分为机构性监管体制与功能性监管体制。其中,机构性监管体制存在的情况下,出现银行、证券、保险与金融监管机构并存的情况,由此分别设立对应的银行、证券、保险的监管机构,而这些分别的监管机构则将分别对这些进行进一步的监管；而在功能性监管的情况下,一个金融活动将由一个金融监管者进行监管,以此来提高整个监管过程的效率。
2 我国金融监管的现状
1998年至今,我国不断地深化金融监管体制的改革,并进一步建立了分业监管的金融监管体制,而随着分业监管的金融监管体制的建立与完善,证监会、保监会以及银监会等金融机构也相应地成立。从2003年开始,中国银行业监督管理委员会开始成立,银监会开始行使监管银行、信托、金融资产公司以及其他相关的金融管理机构,以此来不断地促进金融市场中银行业的稳定、健康地成长。银监会的成立,标志着50多年以来中国人民银行既进行宏观调控,又进行监督管理的职业。银监会的成立使得中央银行独立执行货币政府的职能得到进一步的增强,既而有助于提高货币政策的效果以及效率。与此同时,分业监管的成立,也有助于我国银行、保险、证券等监管水平与效率的进一步提高。然而,虽然我国金融相关的法律体制仍然在不断地完善与提高,但是,随着金融国际化与自由化的发展,我国在金融监管体制方面仍然存在着很大的不足以及相当薄弱的环节。
3 我国金融监管体制的弱点
(1)金融机构内部控制功能差。由于我国本身体制性的问题以及金融监管体制的落后,使得我国银行内部控制的效率不高,银行内部的审计不能够起到应有的作用。而这些问题主要体现在以下五个方面：①内控手段和措施不力；②对金融业务尚未形成有效的金融风险评定机构；③内部制约机制并不健全；④由于机构设置的重叠使得总部对于各分支的约束力有限；⑤不遵循规章制度的现象普遍存在。
(2)金融监管组织体系存在缺陷。由于我国历史上曾经实行的是计划经济体制,这使得我国的金融体制的监管局限于行政审批、行政处理等方式。由此导致了以下三个问题：①监管机构内部各监管部门之间的权利与责任出现难以协调的现象；②由于分业监管体制下的目标具有多样性,这使不同监管目标之间的监管机构产生冲突和矛盾；③金融监管机构以计划管理模式进行设立,虽然银监会、证监会、保监会、人民银行都各有分工,但是仍然存在着权责不明的情况,这使在管理的过程中出现了真空地带。
(3)监管人员素质有待提高。就目前来说,我国的金融监管人员的素质有待于进一步提高,无论是整体素质还是个人素质。这主要体现在以下两个方面：①金融监管人员的个人业务素质有待于进一步的提高与完善；②部分金融监管人员的政治素质有待于进一步提高,因为他们在监管的过程中有违法乱纪的行为,这严重影响金融监管的效率。
(4)金融机构自律机制不完善。国内外的监管经验说明,金融机构在实际监管的过程中,还存在着不自律的行为,这主要体现在以下五个方面：①自律机构缺乏相应的权威性；②自律监管部门缺乏一定的合力；③由于自律制度落实问题缺乏刚性,使得落实问题不能到位；④由于自律制度不能够体现相互制约的理论,因此自律制度缺乏完整性；⑤我国金融行业在自律组织及手段运用两个方面建设存在着很大的缺陷,比如组织机构不完善等。
4 我国金融监管体制弱点的改进与完善
面对国内外金融市场的实际发展情况,同时结合我国金融市场的发展现状,我国在坚持实行分立监管体制的基础上,还应该逐步地对目前的金融监管机制进行整体的安排与规划,改革相应的金融监管体制,并进行不断的完善,以适应我国金融市场的发展要求。
(1)保持并进一步提高证监会、银监会、保监会三大金融监督管理机构的独立性与专业性。《中华人民共和国银行业监督管理法》提出：“银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责,受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。”因此,保持三大金融机构的独立性对于保持并进一步提高我国的金融监管的效率、效果具有非常大的影响与作用。
(2)加强银监会、证监会、保监会三大金融机构的合作与交流。现阶段,我国还应该不断地加强银监会、证监会、保监会三大金融机构的交流与合作。由于银监会、证监会、保监会三大金融机构权责不一致,所以在分立监管的机制条件下,金融监管机构势必出现不协调的地方。因此,我国必须建立一个有效的金融监管机构的协调机制,使得三大金融监管机构不断地进行交流与合作,加强信息的交换,共同促进金融市场的和谐稳定发展。
(3)健全金融监管法律。金融监管的有效保障是健全的法律法规。因此,只有保证金融监管的有法可依,才能够从本质保证金融市场的稳定。具体主要包括以下四大方面：①在金融监管的过程中,建立牢固的安全与效率并重的金融监管的理念；②进一步完善我国的法律法规,从而使我国的金融法律体系符合国际金融市场发展的需求；③修改我国相应的金融监管法律体系；④加强金融公司的监管法律建设。
(4)其他配套的改革措施。除此之外,我国在金融监管机制的完善过程中,还应该坚持金融监管机制完成与我国现阶段的金融制度改革相协调,尤其是国有商业银行的公司化治理。这是因为金融监管体制改革的微观基础是商务银行的公司化治理,因此,只有将金融监管机制的改革与国有商业银行的公司化治理联系起来,才能够取得成效,并维护金融市场的稳定、促进金融市场的发展。
像其他行业的发展类似，金融企业的发展所依靠的也是自下而上的逆行创新，需要地方金融业在不断的探索中寻找突破，这样才能够由点到面的实现我国金融管理体制的改革。但是从我国目前的金融管理体制来看，地方金融管理更关注地方经济的发展，而中央金融管理则更关注国家整体上的稳定，一些地方结合本地实际对金融业的发展提出创新，但往往会被中央“维护国家金融稳定”为条框一刀毙命，地方金融体制创新被扼杀在摇篮之中，国家整体的金融管理陷入创新低谷期。
2.监管重叠及监管真空
监管重叠：对于农村合作金融机构，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发〔2003〕15号)，明确“信用社的管理交由地方政府负责”，但“银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能”。由此可见，在对信用社的管理方面，地方和政府就存在着严重的监管重叠问题，地方政府依照《通知》对信用社进行管理，同时银监会也具有着对于信用社的监管职能，这样的监管“政出多门”的问题得不到解决，就会让被监管者陷入左右为难的局面。监管真空：近年来，全国各地非法集资案件时有发生，归根究底，这些案件的发生源于当前我国从中央到地方的金融监管漏洞。比如对于农村地区的农村金融互助会从事金融业务的管理，中央金融管理体制中未能将其纳入金融审批范畴中，而地方金融监管时也未将之纳入监管范畴之中，这就极易给违法犯罪分子带来可趁之机，从而铤而走险地进行非法集资。
3.监管队伍整体质量达不到监管要求
地方金融监管工作，是一项需要长期开展而又需要面对日益复杂环境的艰难工作，要想取得良好的地方金融管理效果，就必须首先建立一支能吃苦、能战斗、敢创新、肯奋斗的金融监管队伍。但从当下我国地方的金融管理体制建设现状来看，监管队伍整体质量不高是制约地方金融监管体制作用发挥的主要因素，主要表现为以下两点：其一，监管队伍数量不足。目前地方的金融监管人员总量不足，省级金融监管机构的工作人员一般都在十几个人左右，而省级以下地方金融监管部门中的工作人员一般都少于10个，缺乏相当数量的金融监管人员，是地方金融监管不力重要原因。其二，监管队伍专业技能不高。在许多地方的金融监管队伍中，许多工作监管人员多为金融财会类毕业生，虽然他们有一定的专业技能功底，但是面对复杂的金融监管环境，在很多地方还表现出来巨大的不适应性，难以满足地方金融监管所需。
二、加强地方金融体制建设的建议
1.建立上下统一的弹性监管目标
地方政府考虑地方经济发展需求从而与中央的金融监管体制“配合弈”，其根本原因就在于中央金融监管与地方金融监管目标上存在博弈，所以当下解决地方金融监管体制问题的首要措施就是要建立上下统一的金融弹性监管目标。首先，要建立统一的市场稳定目标，无论是对于国家整体的金融监管，亦或者是对于地方的金融监管，首要目标就是要维护金融市场的稳定，降低金融市场风险，所以无论是对于中央金融监管亦或者是地方金融监管，都必须首先确立这一刚性目标；其次，要建立弹性的监管目标，中央金融监管要为地方金融监管留有自由发挥的余地，地方金融监管也要考虑到中央金融监管，从自身做起，为中央金融监管提供支持。
2.做好金融监管的适当放权
过度的集权管理会泯灭地方金融监管的创新，也会阻碍整个金融体制的改革与发展，所以要完善国家金融监管体制，完善地方金融监管体制，就必须做好对于地方金融监管的适当放权。具体来讲，就是要完善双层监管机制。在地方金融监管中，中央所负责的是制定科学方针政策，对金融监管部门的职责予以划定，为地方金融监管提供技术支撑等，而在具体的地方金融监管工作中，则给予充分放权，激发地方金融监管的积极性和创造性。各地方金融监管机构则应该在中央的统一指导下，根据本地实际，大胆创新，敢于突破，为全国性的金融管理体制改革与发展贡献智慧。
3.明确界定各级金融监管范畴
上下级监管必须各司其职，否则就会导致政出多门状况的发生，所以当下加强地方金融监管的重要举措就是要明确各级金融监管部门之间的权责范围。首先，对于双方权利重叠部分，要进行合理界限。地方上能够根据本地实际情况而更好地开展金融监管工作部分的，则应该把主动权交予地方，而关乎到全国性金融市场整体稳定的金融监管工作，则应该交予中央监管。当然，在这个过程中要注意双方的分工与合作；其次，要解决当下金融监管的空白地带，各级金融监管部门在监管过程中，要深入基层，了解市场的死角，把这些死角当做是重点问题来解决，自上而下的加以研究，并且自上而下的寻找层层解决方法，这样才能够保证全国及地方金融市场的稳定。
关键词：
金融监管；协调合作；机制
随着金融全球化步伐的加快，跨地区的金融市场联系不断加深，跨市场、跨行业的金融业务关联更为密切，而金融风险在国际间、区域间、行业间的传递和影响也越来越深，使得金融监管系统之间的协调合作愈加重要。近年来，地处边疆的地区在“一带一路”战略实施和“环喜马拉雅经济带”建设的推动下，经济金融在取得跨越式发展的同时，也逐步面临潜在的区域性、系统性金融风险。为维护边疆地区金融稳定，辖区逐步探索建立了地方金融监管协调机制，在一定程度上弥补了行业监管差异和真空，同时也促进了区域内金融市场的有序运行，推动了区域金融业健康发展。
一、当前地方金融风险状况
近年来，自治区金融业保持了良好的发展及稳定状态，但随着国内外经济金融形势的不断变化以及跨越式发展步伐逐步加快，一些新情况与新问题逐步显现，这些因素对金融稳定的影响值得关注。银行业方面，存贷款结构有待继续优化，存款结构单一，存款偏离度较高，不良贷款反弹压力依然存在。证券业方面，资本市场有待进一步发展，资本市场对特色经济的支持力度还有待进一步发掘，与内地发达省份相比，经济社会发育程度较低，上市资源不足问题较为突出。保险业方面，保险机构经营风险较大，农业保险保障程度相对较低，巨灾风险管理缺乏可持续机制，大病医疗保险作用发挥不够。影子银行体系方面，的“影子银行”主要包括小额贷款公司、担保公司、典当行等机构及银行理财产品和民间借贷，与全国相比，“影子银行体系”起步较晚，尚处在发展初期。当前，在监督不明确、管理不到位、金融服务缺失的情况下，普遍存在公司架构不全、经营管理水平低下、风险较高等现象，并且由于注册资本较少，在外源性融资渠道不畅的情况下，资本规模的限制阻碍了“影子银行体系”业务开展。
二、当前金融监管协调合作中存在的问题及成因分析
随着金融混业经营趋势逐步加剧，金融行业的界限日益模糊，在当前分业监管的体制下，如何完善并发挥金融监管协调合作机制的作用，对防范跨行业跨区域的风险并引导地方金融发展具有很重要的意义。为适应当前金融形势的变化，自治区的金融监管协调合作由以往的“一事一议”的非制度化安排，逐渐在向制度化过渡。目前，已经建立了“一行三局一办”的金融监管合作与信息交流共享机制、风险防控会商机制等制度化安排，辖区的金融监管协调机制正在逐步完善，但是与国内其他地区相比较，仍存在一些共性的情况和边疆地区特有的问题，影响了监管协调机制效用的进一步发挥。
（一）金融监管协调合作机制相对松散金融监管协调合作机制相对松散，导致了金融监管协调效力弱、效率低。虽然目前辖区建立了“一行一办三局”为主体的金融监管协调合作机制，但是这些制度化机制，组织较为松散、制度配套不够完善、协调力度不足、约束机制缺乏，造成了金融监管协调合作的效力得不到有效的、充分的发挥。在金融监管信息交流共享机制方面，金融监管信息共享基础设施不完善，尚未建立统一的信息共享平台，各个金融监管部门的信息系统无法对接，并且仅局限于人民银行与各金融监管部门之间的点对点交流模式，而其他各监管机构之间并未形成有效的信息网络，无法充分发挥金融监管协调机制及降低金融监管主体之间信息不对称程度的作用。同时，信息交流的频度不够，由于监管部门的金融监管信息数据产生时限不同，信息无法定期按时交换，造成了交流共享的信息失去了时效性，进而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同检查、联合调研等方面，由于各监管部门的监管范围、监管重点不同，关注的风险方面各有侧重，无法形成统一的金融监管合作行动。
（二）金融监管主体职能界定不明金融监管主体个体职能界定不明，导致了金融监管协调合作机制基础不够稳固。当前的金融监管原则上是按照“谁审批、谁监管”，但是受限于辖区监管主体职责划分不明、监管力量不足、监管能力有限等客观原因，存在对所监管对象疏于监管，对监管对象的运营及风险不了解，甚至于监管对象的数量都不确切掌握等情况。以对影子银行监管情况为例，辖区影子银行的审批机构存在“重审批、轻监管”现象，与影子银行监管相配套法律法规也不够完善，同时，中央派驻的金融监管机构与地方金融部门权责在影子银行监管方面仍较为模糊，导致影子银行的监管出现“监管真空”“监管缺失”等问题，既不利于影子银行的健康发展，也不利于维护区域金融稳定。
（三）金融监管协调合作体系不完善金融监管协调合作未能形成立体化、多层次、统一的监管协调体系，金融监管协调机制只存在人民银行与各金融监管部门的单向之间、地区金融监管协调合作机制仍是空白。地域广阔，地区金融资源相对稀少且分布不均，考虑到建立监管机构的成本效益不匹配的情况，绝大部分地、市以下地区均未设立三会分支机构，目前人民银行在各地区均设立了分支机构，银监局在林芝地区设立了分支机构，证监局及保监局在除拉萨市外的各地区均未设立分支机构，县及县以下均没有设立任何金融监管机构，因此，金融监管协调机制只存在于自治区层面，基层未形成有效的金融监管协调机制。一旦发生系统性金融风险，自治区级监管机构难以及时掌握地区金融风险的具体情况，需要地方政府和地、市人民银行层层上报，对风险处置的有效性和时效性难以保障。
（四）金融监管协调合作机制缺少核心主导机构核心主导机构，或者说牵头部门是金融监管协调合作机制高效运转的重要基础，比如，美国成立了联邦金融机构检查委员会，德国成立了金融市场监管论坛等机构专司协同职能。目前，辖区金融监管协调合作机制缺少核心主导机构，直接影响到金融监管部门之间协调、合作以及金融风险的处置。一旦发生金融风险，地方政府金融办的职能不明，人民银行分支机构的总体协调能力欠缺，金融监管部门存在监管范围局限等问题，势必造成对突发的金融风险处置迟滞与效率低下。
（五）金融监管协调合作机制缺乏服务引导由于边疆地区的特殊地理位置、社会生态等现实，造成了金融发展缓慢、金融生态脆弱、金融业竞争力差等情况存在，因此，为促进地方金融发展，边疆地区的金融监管协调合作机制不应只是对金融机构和金融市场进行监督和管理，更要辅以高质量的金融服务，充分发挥引导功能，促进金融业规范经营，稳健发展。但由于金融监管部门只对所监管行业提供金融管理与服务，金融监管协调合作机制又缺乏配套的制度支持，因此，造成了金融监管协调合作机制对跨行业、跨地区的金融业务、金融市场等缺乏整体协调性、综合性、导向性的金融服务，缺乏实际有效的市场指导意义。
三、对策建议
（一）建立立体化、多层次的金融监管协调合作机制一是加强国际间金融监管协调与合作。随着“一带一路”战略实施和“环喜马拉雅经济带”建设的推动，的金融体系也在进一步开放，边境地区与周边各国的金融系统之间的相互影响不断加深，使得金融监管的国际合作更显必要。因此，应拓宽与周边国家的金融监管合作渠道，建立边境地区的双边或多边的国际金融监管信息共享机制和危机处理机制，加强金融监管的国际协调与合作。二是加强区域间金融监管协调合作。边疆地区的发展离不开周边省区的支持配合，同样，边疆地区的金融稳定同样要依存于周边地区的金融生态环境。随着经济金融的发展，金融活动更加呈现出区域性的特点，而金融风险在跨区域的传递和影响趋势会逐渐显现，因此，应加强边疆地区和周边省区的金融监管协调与合作，促进区域间的金融市场协调发展，促进边疆地区与周边省区的金融发展和区域金融稳定。三是加强区内的金融监管协调与合作。在区内建立立体化、多层次的金融监管协调合作机制，垂直监管协调与分层监管协调相结合。以自治区政府为主导，人民银行拉萨中支作为具体组织者和协调者，在人民银行拉萨中支设置辖区金融监管协调合作办公室，负责金融监管协调合作的日常工作及协调工作；辖区各地市（口岸）中支政府以及银监局、证监局、保监局及其它具有金融监管职能的部门为金融监管协调机制的参与部门，避免地方金融监管协调机制的过于松散，加强全区对金融风险防控的整体协调，以协调合作机制的运作弥补银监局、证监局、保监局在多数地区没有分支机构的监管薄弱。
（二）明确地方金融监管协调机制牵头部门目前，人民银行总行已经牵头建立了部际金融监管协调机制，组织召开了金融监管部门的部际联席会议，金融监管协调办公室设在总行办公厅。而在地方一级并无明确的牵头部门，随意性较大。为便于地方上金融监管工作协调机制运转安全高效，地方政府和金融监管部门之间权责明晰，建议以地方政府作为牵头部门建立区域金融监管协调机制，在危机处置与风险防范中，可以整合协调地方资源支持，形成立体化、全方面的区域监管协调机制。同时，由于人民银行分支机构作为中央银行派驻地方的金融监管机构，组织辖内各金融监管部门共同防范和化解区域性系统性金融风险是其主要的、重要的职责，而其组织实施货币政策、维护支付体系安全、最后贷款人等职能使人民银行分支机构在维护地方金融稳定方面居于主导地位。建议将地方金融监管协调办公室的职能由人民银行分支机构承担，促使金融监管协调合作工作日常化、专职化，充分发挥人民银行维护金融稳定的职能，解决跨行业、跨市场风险传递的监管模糊问题。
（三）建立金融监管协调合作机制的配套制度体系首先，尽快明确地方政府、人民银行与各金融监管机构的职责及风险处置责任，针对当前金融业中混业经营状况及交叉业务特点，赋予各监管部门明确的职责与事权。其次，在明确监管职责与风险处置责任的同时，应以制度形式明确金融监管部门之间的沟通协调机制、监管合作机制、信息共享机制、风险处置中的牵头负责和协作配合机制，提高地方金融监管协调合作机制中各机构间的协调度和配合度。第三，统一监管与服务目标，避免监管重复和服务缺失，节约监管成本，提高监管效率，在针对跨市场、交叉性的金融创新监管方面、信息采集方面、实施检查评估方面，应充分发挥协调合作机制的作用，既要确保监管到位，又要避免对同一金融机构实施同类检查评估、重复收集相同性质数据等等，减轻金融机构的负担。
（四）金融监管协调合作机制应突出金融服务引导的理念发挥金融监管协调合作机制作用，统一规划辖区金融业的发展，引导金融机构合理分布金融资源，鼓励金融创新，减少相关的行政审批，加大对地方实体经济的支持力度。加强对金融机构的综合金融服务与经营的引导，以适当的方式引导地方“影子银行体系”的规范化发展，采取措施拓宽地方法人金融机构发展渠道，推动地方金融的发展。
（五）建立统一金融监管信息平台针对金融监管信息交流共享机制未能充分发挥作用的情况，应建立一个跨机构、跨行业的统一金融信息共享平台，实现信息的及时提供和获取，节约信息交流成本，增强共享信息利用率，提高信息收集的时效性和准确性，实现地方政府、人民银行与各金融监管部门之间的金融监管信息的实时共享，完善金融监管协调合作机制的信息基础。参考文献：
[1]罗嘉：《我国金融监管协同机制研究》[J]，经济科学出版社，2015.1。
[2]孙慧：《金融监管中的监管信息与监管效率》[J]，上海金融，2007.9。
二、地方政府金融监管责任分析
地方政府对于地方金融机构扮演着监管者与管理者的双重角色，这就意味着地方政府除了担负地方经济建设和控制金融风险的责任外，还担负着促进地方金融机构蓬勃发展的责任。地方政府监管者与管理者的身份矛盾直接导致了其在地方金融监管中的责任矛盾。
(一)促进地方经济发展
促进当地经济发展是地方政府的首要责任，也是地方政府加强金融监管、防范金融风险的最根本的目标。地方政府以促进地方经济发展为首要金融监管责任，其原因在于，经济的发展、人民生活水平的提高是提高地方政府竞争力的重要保障，地方金融是地方经济发展的重要支撑，对金融进行有效地监管、防范金融风险，是地方经济得以发展的前提和保障。地方金融发展越快，对地方经济的支持力度就越大，同时地方金融的发展好坏也直接反应了地方经济的发展状况［4］。地方金融监管是否有效，地方金融风险是否存在，关系到地方经济发展的速度和地方政府的形象及利益。
(二)控制地方金融风险
地方金融风险是指在某一特定的行政区域内(一般指省级及以下)的金融机构发展的不确定性而带来的风险，主要包括流动性风险、市场风险、信用风险等常见风险类型，其风险特征具有区域性。地方金融风险极易对当地经济造成严重的破坏，甚至会蔓延至全国，产生系统性的金融危机。因此，加强对地方金融机构的监管，有效防范地方金融风险十分必要。地方金融机构由于存在盲目发展现象，加之地方监管主体监管手段落后、监管方式单一和监管能力低下，和部分监管缺位现象的共同存在，地方政府加强监管控制地方金融风险的责任十分艰巨。
(三)促进金融机构发展
地方政府为促进当地经济发展，在地方金融机构中大多占有股份，具有对金融机构管理的所有权，地方金融机构发展的好坏，与地方政府的收益休戚相关，因此，地方政府从自身角度出发还具有促进地方金融机构良性运行、发展壮大的责任。收益与风险是对立的两个概念，高收益往往对应着高风险。这就要求地方政府不能盲目地追求地方金融机构的收益，还应保证其收益的可持续性。地方政府加强对地方金融机构的监管，防范地方金融机构风险的发生，有利于地方金融机构稳健运行，不仅为当地经济发展提供更为长久的支持，还能为当地经济发展提供稳定的金融环境。
三、地方政府与监管机构的关系
监管机构主要是指人民银行、银监会、证监会和保监会(简称“一行三会”)的监管主体，地方政府是指除了“一行三会”之外的监管主体。地方政府不仅是监管主体也是地方金融机构的股东，与“一行三会”监管机构既有相同点，又存在差异。
(一)地方政府与监管机构的相同点
地方政府对地方金融的监管与监管机构对地方金融的监管具有相同的监管目的，即防范地方金融风险。地方政府包括金融办、商务厅、财政部等对小额贷款公司、担保公司等进行监管，其目的是防范此类金融机构带来的金融风险，促进地方金融的稳健发展;而中央的“一行三会”对地方银行、证券、保险类金融机构进行垂直监管，其目的也是防范此类金融机构的金融风险，提高区域金融安全性，控制系统性风险的发生为国家经济的又好又快发展提供稳定的金融环境。
(二)地方政府与监管机构的差异
1．监管范围不同地方政府的监管范围要大于监管机构的监管范围。地方政府对地方所有金融机构的金融风险负总责，理论上说地方所有金融机构都属于地方政府的监管范围;而“一行三会”专业监管机构只对银行、证券、保险类金融机构进行监管。“一行三会”不承认农村资金合作社的合法地位，对小额贷款公司和担保公司也不进行监管。2．监管方法不同地方政府对地方金融的监管一般采用行政手段，多是行政干预、罚款等措施，缺乏合理的监管指标和监管方法。专业监管机构通过设置明确的量化监管指标，定期对被监管单位的资本充足率、不良率进行监控，将日常监管与重点监管、现场监管与非现场监管相结合，监管方法灵活多样，具有专业性。3．监管体制不同地方政府与监管机构的监管体制不同。“一行三会”的监管采用的是垂直的监管体制，即一行三会不受同级政府的控制，其人财物事权全部由上级一行三会控制，独立于同级地方政府。地方政府的监管权力分散于各个部门，是横向的监管体制，各个监管主体横向联合，共同成为地方政府监管体系。4．监管能力不同地方政府与监管机构监管能力不同。监管机构具有专业的监管体系，配备专业的监管人才，在监管能力上要高于非金融专业监管机构的地方政府。地方政府掌控地方事务，除金融外还有药品、食品、安全生产等诸多安全事务需要监管，因此地方政府不可能做到监管机构一般专业高效。
四、完善地方政府金融监管的措施
(一)建立科学有效的地方金融监管体系
1．完善地方监管立法完善地方金融监管立法是实施有效金融监管的基础，是运用法律手段进行监管的前提，我国目前的监管立法多是从全国层面进行立法，并未考虑到地方经济发展的特殊性。经济发达地区的金融发展速度较快，金融创新较多，统一的金融监管立法极易形成监管的一刀切，导致金融抑制和金融自由化两个极端。此外，地方政府的监管地位尴尬，监管权力不明确，需要从立法角度对地方政府进行监管授权，实现地方政府金融监管权力与责任的统一［5］。完善地方监管立法需从地方的实际出发，建立与地方发展状况相配套的监管法律体系。通过立法，明确地方政府的监管权力，区分地方政府和中央政府之间、地方政府和监管机构之间监管权力的划分，明确地方政府监管主体的监管职能，规范地方政府监管的手段与方式，做到地方政府金融监管有法可依。地方政府监管立法可以是全国人大立法赋予地方政府的监管权力，也可以是各地方人大进行立法赋予地方政府监管权力。2．建立统一监管主体当前地方政府的金融监管分散于多个部门，小额贷款公司由金融办负责，担保公司由财政厅负责，融资租赁公司却由商务厅管理，由于金融业务往来的密切性，分散监管给地方政府的金融监管带来了挑战。各部门的监管手段、监管方式和监管力度、监管水平存在差异，导致地方政府的金融监管存在重复监管和监管空白同时存在的局面，只有建立统一的监管部门，将这些类似的金融机构进行统一监管，规定其行业准入与退出门槛，才能实现统一监管，营造公平竞争氛围。地方政府应设立地方金融监管局，对地方“一行三会”监管范围之外的如小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司以及无人监管的非法集资进行监管，建立统一的监管指标但可根据行业特殊性对其资本充足率和坏账率进行监管。地方金融监管局主要负责制定统一的监管制度，将地方人大的立法细化、可执行化，统揽地方金融监管大权，与一行三局进行有效配合，信息共享，共同监管地方金融机构。3．运用科学监管手段目前地方政府对地方金融机构的监管多以行政干预、罚款为主，缺少对法律手段和经济手段以及网络技术手段的运用。行政手段见效快，但是不利于市场的有效运转，容易掩盖市场的潜在矛盾。在当前地方金融机构盲目发展、金融创新不断更新、金融与网络更加紧密结合的背景下，单独使用行政手段而忽视其他监管手段，特别是网络技术手段，难以对地方金融风险进行有效监管，因此，新时期必须根据发展的实际情况运用科学的监管手段。应将行政手段与法律手段、经济手段和网络技术手段结合起来。一是要运用法律手段，根据地方监管法律法规实施监管使地方金融机构按照法律要求规范自身行为。二是运用经济手段，用价格、税收等手段对地方金融机构进行调控。三是运用网络技术手段利用计算机网络技术，对具有线上业务的地方金融机构进行实时监控，确保能获得及时准确的监管信息，提高监管效率，降低监管成本。4．增加多种监管措施当前金融自由化与金融安全的矛盾不断突出，依靠单一的监管方式、有限的监管措施对地方金融风险进行事后的风险查处已经不能满足金融支持经济发展的要求。在监管方式上，地方金融监管主要采用外部监管，忽略了社会监督和行业自律的重要性;在监管流程上，地方金融监管往往重视日常监管和现场监管，未将日常监管与重点监管、现场监管与非现场监管结合起来，造成了地方金融监管活动的滞后性和局限性。应在规范监管流程的基础上，将事前、事中和事后监管结合起来，对地方金融机构运行中的不规范和不合理现象进行实地核查，对异常现金流进行跟踪监督;对地方金融机构中的特定事项安排专项核查，做好数据汇总工作;不断加大监管力度，完善制定监管计划、日常监管分析和风险评估工作;设立监管量化指标，定期对地方金融机构完成指标情况进行核查;建立监管奖惩机制，对超额完成指标单位给予奖励，对未完成指标单位进行处罚。5．加强县区金融监管县区金融是地方金融的重点组成部分，是国民经济发展的基础，是风险监控的关键，却是地方金融监管的薄弱环节。县区金融占地方金融的90%以上，中小企业和民间融资大多集中于县区，县区金融监管问题对于地方金融监管乃至全国金融监管都是至关重要的一环。随着城镇化的不断推进，县区金融监管称为当前亟待解决的大问题。地方金融监管长期忽略县区金融，对县区金融的监管往往有名无实，县区金融大多处于监管空白状态。解决县区金融监管不足的关键措施在于:一是将银行、证券、保险类金融机构的监管权集中于中央银行。从成本的角度考虑，银行在县区较少设有办事处，证监会和保监会只在省级设立分支机构，只有人民银行在县区设有分支，因此，将该类金融机构的监管统一于人民银行是合理的选择;二是将小额贷款公司、担保公司包括民间融资类的监管权下放到县区金融监管办公室，县区金融监管办公室作为地方金融监管局的直属分支机构，可以由原金融办转化而来。
文章编号：1003－4625（2009）01－0026－04 中图分类号：F830.2文献标识码：A
Abstract： Financial supervision is the institutions of financial inspection and management inspect and manage all types of banks and other financial agencies. With the development of the financial system reform, financial supervision system has been changed greatly. Nowadays, financial supervision system pays much attention to external supervision which exists great defects and the risks can not be controlled efficiently. With the development of the financial mixed operation, the present pattern of separated operation and separated financial supervision pattern need to be further reformed，especially the harmonization of supervision system should be promoted under financial innovation background.
Key Words: Financial Supervision System; Financial Reform; Financial Innovation
一、金融监管体制的改革历程
金融监管是金融监管机构对各类银行和其他金融机构的监督检查和管制，以保证金融体系的安全、稳定，确保金融行为人的利益。金融监管体制的选择，不仅与一国的经济、金融发展水平密切相关，而且与其政治、社会制度和管理体制都密切相关。改革开放前，中国只有中国人民银行一家金融机构，也就不存在金融监督体系。1950年11月，当时的政务院批准了《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定中国人民银行总行专门行使国家对金融业的监督管理职能。1954年，《中国人民银行监察条例》颁布。该条例规定在中国人民银行体系内监察各级管理人员正确履行职责，执行国家政策法规和业务制度。
改革开放以来，中国金融监管体制发生了三次变革。1984年，中国工商银行从中国人民银行中分离出来，中国人民银行专门行驶中央银行职能；1998年，证券、保险监管职能从中国人民银行分出，分业监管体制形成；2003年，中国银行业监督管理委员会成立，银行监管从中国人民银行分出。现在，中国形成了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会分业监管的金融监管体系。同样，这一体制也经历了一个不断改革的过程。
1983年，国务院发出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，指出中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关。此决定明确了中国人民银行行使金融监督管理的职责。从1984年开始，中国经济体制改革由农村转向城市，随着中央银行地位的确立，一直到1992年，中国的金融监管转向分业监管过渡中的金融监管时期。这一时期，无论是从金融监管法规的建立、金融监管业务的开展，还是金融监管的组织体系建设，都有了进一步改善。根据证券市场发展的实际，1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会。国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确的分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。
从1993年开始，随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国金融业也不断发展，多种所有制结构的金融机构相继出现，出现了金融业务品种多元化，金融业务交叉与竞争的格局。由此到今，中国金融监管体制进入了分业监管体制的确立与完善时期。1997年11月，全国金融工作会议提出建立和健全集中统一的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会，真正形成了银行与证券的分业监管，11月，中国保监会的成立使保险监管从中国人民银行中独立出来。中国人民银行不再是惟一的金融监管机构，这是世纪之交金融监管体制发生的最大变革之一。
2003年4月，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。中国银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不可替代的监管职能和作用。这些职能和作用主要包括与货币政策等有关的合规性监管、防范和化解系统性金融风险、对金融市场的监管、反洗钱等方面的监管。从此，中国真正形成了分业监管的格局。即银行、证券、保险――中国金融业“分业经营，分业监管”的框架最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，也使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。可见表1。
可见，中国的金融监管体制，主要是由国务院领导下的中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会及其他专设机构实施的。它们彼此分工、相互协作，共同执行金融监管的重任。
二、金融监管体制改革存在的问题
由于现代金融业是国民经济活动的中枢，任何一家银行或金融机构经营中发生问题，都会不同程度地引发连锁反应，不仅牵动整个金融体系，而且也会给经济社会活动带来震动，因而各国都非常重视金融监管。从中国金融监管体制改革以来，监管工作的专业化水平和监管力度虽然有所加强，但由于只注重外部监管，而不是强调督促金融机构建立和完善的内控机制，因而中国金融监管体制改革存在重大缺陷，还不能有效地控制风险。
第一，金融监管立法滞后，金融法律法规框架不完善，金融司法不严。当前，中央银行金融监管条例、银行业稽核法、外汇管理法、信托法和租赁法等法规还不配套。金融监管中存在的有法不依、执法不严、违法不究现象仍然非常普遍。对金融监管中发现的未达到监管标准和违规机构与人员，没有依法严肃处理。
第二，金融监管理念陈旧，金融监管方式、手段落后。现阶段的金融监管理念还基本上停留在政府管制和保护阶段，还处于行政管制时代。各金融机构间的不协调与监管效率低下十分突出，在很大程度上也与部门利益、地方政府，乃至各种利益集团、监管者的个人利益及素质等非体制因素的干扰有着直接关系。随着金融体系市场化、国际化的不断发展，这种监管理念和监管方式、手段明显落后。目前的金融监管依然是靠手工操作，金融信息依然是通过现场收集和金融机构与非金融机构填报报表两条渠道获得。手段的落后导致信息的落后，于是，金融监管失去了“防患于未然”的作用。
第三，金融监管机构之间协调不够，监管效率不高。在金融创新不断出现的情况下，中国银监会、中国证监会、中国保监会三大监管机构之间的协调机制还不健全，基本上处于分兵把守、各自为政状况。不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。各监管部门之间自成体系，形成事权被条块分割，且监管工作中缺乏相互配合，导致监管领域出现真空，致使被监管对象有机可乘，出现分业监管与跨业违规的矛盾。与政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，重复监督、重复检查比较常见。
第四，金融监管人员素质有待提高。金融监管水平不高，真正懂得现代金融监管理论、熟悉金融业务和相关法律、了解金融监管的国际通行做法的专门人才很不够。这就需要提高金融监管人才的素质来提高监管的效率。
三、进一步深化金融监管体制改革
近年来，随着中国金融保险和证券业等混业经营的发展，逐渐出现了一种新的金融形势，如金融控股公司。这是在金融混业经营情况下现行的分业经营模式做出的适当的调整和改革，也对金融监管提出了新的要求。因而，未来还需要进一步深化金融监管体制改革。
第一，加快金融监管立法的进程。金融监管离不开法律依据，要用法律法规来规范金融监管。由于金融监管是一项复杂的系统工程，不仅涉及金融机构的利益，而且影响到企业、居民的利益，需要长期地以法律法规形式来锁定各经济利益主体的利益。国家应尽快出台金融监管的法律法规，尽快制定已经出台的金融法律法规的实施细则，增强可操作性。针对金融机构市场退出机制的不健全问题，以法律形式确定监管的具体程序及具体措施，切实保障债权人的合法权益。
第二，创新金融监管方式，改善金融监管手段。由于经济是发展的，所以金融也要相应发展。在金融发展中，需要不断改变金融监管方式，加强金融监管。需要改变金融监管方式，由服务型金融监管代替传统体制下的直接行政审批。从监管手段上看，传统的金融监管手段长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。适应金融发展的需要，进一步改革金融监管体制，需要使用现代化的金融监管手段从以行政命令为主的金融监管向更多地依赖经济手段监管转变，特别是由传统的手工检查向手工检查和现代化的计算机检查互补、以计算机检查控制为主的方向发展。改善金融监管手段，充分利用各种电子化、信息化操作的手段和方法，不断提高金融监管效率和金融监管水平。
第三，完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。2003年新修订的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定了由国务院组织建立金融监督管理协调机制。几年来，地方对金融稳定协调机制进行了初步探索，但只有从更高层次上建立稳定协调机制，才能提高稳定协调机制的权威性和有效性，更有力地维护金融稳定。从金融宏观调控看，中国人民银行与金融监管部门在宏观调控中也有明确的职责权限划分，但还缺乏有效的协调沟通机制。适应混业经营的要求，成立较高层次的中国金融监督管理委员会，专门负责管理和协调三大监管主体的监管工作，三大部门相对独立，在业务上协调监管，信息共享，高层次联合协调，统一政策，应加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观经济调控部门共同组成的金融稳定协调机制。只有不断完善金融分业监管体制机制，特别是尽早建立和完善分工明确、协调一致的金融稳定工作机制，加强监管协调配合，才能有效地维护金融的稳定。
第四，不断提高金融监管人员的综合素质。金融监管人员的素质如何，直接影响着金融监管的效率高低。金融监管人员需要较好的综合素质，包括掌握货币金融的基本知识、现代金融监管的理论，完善的金融法律知识、现代金融业务的操作和金融监管的国际通行做法等。提高金融监管人员的素质，一方面可开展各种不同形式的培训，另一方面有计划地输送到西方发达国家去接受教育、参观学习，让他们尽快掌握现代金融监管理论，掌握金融监管的国际通行做法。通过提高监管人员综合素质来提高金融监管的效率，有效防范和化解金融风险。
四、金融创新背景下的监管协调机制改革
中国的金融监管体系几经变化，已初步建立起适应市场经济发展需要的中国银监会、中国证监会和中国保监会这三大金融监管体系。三大监管机构共同承担金融监管的职责，中央银行不再主要承担金融监管职能，仅履行与其相关的、必要的金融监管任务。但是，中国当前的三大金融监管体系尚处于不完善的状态，从监管体系到监管手段都存在着许多急需解决的问题。在这种监管体系下，金融监管机构之间以及金融监管机构与国家综合经济管理部门之间的协调与合作机制就显得十分重要。在目前的金融监管体制下，需要一个高层次的协调机制，协调金融监管工作，特别是在金融不断创新背景下更应该建立一种相互协调的金融监管机制。否则，中国金融分业监管的效率及专业化优势不仅不能充分发挥，而且分业监管会相互掣肘而难以形成合力，造成重复监管或监管真空。例如，储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。对于类似的新业务，既可能导致监管重复，又可能出现监管缺位。
随着经济利益的日趋复杂化，银行、证券与保险等商业性金融机构之间已出现一定程度的恶性竞争，货币政策与证券监管之间的政策协调会直接影响国内投资、人民币兑换和金融市场的稳定，货币政策与保险监管之间的政策协调将直接影响保险市场的稳定和未来社会保险体系的建设。随着金融创新和混业经营模式的加速发展，银行、证券与保险三大金融业务之间的界限越来越模糊，现已开办较多带有交叉性质的创新业务，已出现了加速发展的趋势。监管协调机制非常缺乏（尤其在基层），监管重复的现象相当普遍，机构性监管与业务发展多样化之间矛盾日益突出。这在客观上要求中国进行金融监管协调机制的改革。解决目前金融监管体制存在的问题，应实行银行、信托、证券和保险监管之间的统一协调，从提高分业监管体制的效率出发，由目前的机构性监管向功能性监管转变，建立适应金融创新条件下的金融发展的金融监管体制和协调机制。
金融体制改革的深化将扩大金融创新的业务范围。在现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，以业务审批方式进行管理。这样，当不同金融机构业务日益相互交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，从促进经济发展的角度看，金融监管机构应鼓励金融机构为满足实体经济需求而进行的金融业务创新活动。许多金融创新在促进金融发展的同时，也会带来新的金融风险并增加金融监管的难度。这就提出了改革金融监管体制和机制，加强协调监管能力，建立统一的金融监管体制和协调机制。
近年来，银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显，整个金融领域出现了一种混业经营的局面，银行、证券公司和保险公司纷纷通过建立全面合作关系，不断开拓新兴业务。同时，国内已出现了一些兼营银行、证券和保险两种以上业务的金融集团，金融活动出现了多元化的复杂格局。在各种因素的共同作用下，中国金融创新将进入一个新的发展高潮期，并将成为推动中国金融发展的重要力量。随着金融体制改革的深入，深层次的金融创新，既会促进金融业向现代成熟金融业发展，是促进经济发展的有利因素，又会对中国金融监管体制和协调机制提出严峻挑战。在金融创新不断涌现的大趋势下，各金融监管机构之间的协调是十分重要的。
金融是不断创新的，原有的金融体制需要随着金融创新的出现而不断进行改革。金融创新产生的新的金融产品和服务必将打破旧的金融格局，不断地对现有的金融秩序、金融监管的制度和规范造成冲击，从而产生许多不稳定因素，增加金融监管的难度。对此，金融监管必须妥善处理好金融创新与金融监管之间的关系，把握好金融监管的力度，通过不断改善监管方式、调整监管内容和范围，构建起一个能够不断促进金融创新和发展的金融分业监管的协调机制。
金融创新背景下的监管协调机制改革，在金融监管上需要建立和完善中国金融创新与金融监管的协调机制。如何协调中国现行的分业监管体制和国际上混业经营发展趋势的矛盾，以及如何在目前的条件下创造混业经营的条件，这已成为当前需要着重考虑的问题。改革开放以来，中国在强化金融监管方面进行了卓有成效的工作，当前中国应在改善监管方式和手段，加强市场准入、治理结构、内部控制、资本充足率、重点业务和高级管理人员监管中，强化金融监管机制，建立起银监会、证监会和保监会分业监管的相互协调机制。
三大监管机构在各自领域实施金融监管的同时，在实施过程中相互协调好它们之间的关系，建立相互协调的金融监管机制，有两种办法。一种是设立专门的金融监管委员会，即由国务院设立金融监管协调委员会行使目前中国银监会、中国证监会和中国保监会的全部监管职能，负责对金融监管工作进行协调；另一种是政府及其监管部门实施监管有一定困难，可以由作为最后贷款人的中国人民银行来履行。中国人民银行具有这方面的优势，可以明确中国人民银行在该协调机制中的主导地位及具体牵头组织的职能。两种办法各有利弊。前一种监管模式能够在更高层次上协调跨部门和跨市场风险的监管，具有一定的宏观调控优势，不足是机构又有所增加，有叠床架屋的做法；后一种监管模式能够更充分发挥中央银行在金融活动中的主导地位，不足是它增加了中央银行执行货币政策和进行金融宏观调控的负担。从长远来看，我认为前一种更符合中国实际。
金融创新背景下的监管协调机制改革，应加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观经济调控部门共同组成的金融稳定协调机制。目前，建立相互协调的金融监管机制，可以在两个方面展开工作。一方面，建立信息交流制度，并在此基础上构建一个为各金融监管机构共享的金融信息平台。由中国人民银行负责进行银监会、证监会和保监会的协调，定期召开联席会议，各金融监管机构要向中国人民银行报送监管信息，监管机构提出的问题由中国人民银行负责协调解决，各金融监管机构间要尽可能做到信息共享。另一方面，建立牵头监管和联合行动制度。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现，对金融集团内各子机构的监管如何协调，对某一项新的综合性业务如何设计科学的监管标准和具体的监管措施，都需要一套有效的机制来进行协调。在目前的情况下，保持现有的金融分业监管机构，以联席会议的形式加强合作是一种较好的选择。
参考文献：
二、更名、扩编、增责是地方政府金融监管体制改革的主要方式与实现路径
首先，由于在我国并不存在一个综合性、统一性的中央的金融监管部门，故各地方政府金融监管机构的名称并不统一，如“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融监管办公室”以及“金融监管服务中心”等名称。更名是各地方政府金融办推进地方金融监管体制改革的重要方式之一。例如，广东省金融服务办公室更名为“广东省金融工作办公室”，北京市金融办更名为“北京市金融局”，从而，金融监管权也随之得到适当扩大，服务地方经济金融的功能也得到一定健全。地方政府金融监管机构重视金融协调、服务和培训的职能，密切联系地方金融实际，注重强化金融产业规划、金融政策实施、金融市场体系建设、和新兴金融机构监管等职能。其次，在编工作人员数量与人才结构是衡量一个组织机构强大与否的重要标志。从全国来看，上海市金融办是较大的地方政府金融监管部门，机构编制一百多人，可它们感到人手还是不够。另外，江苏同样面临这个问题。与东部沿海地区相比，西部地区地方政府金融监管机构在编制数量和职能完善程度上存在较大差距。一般地，提供传统公共服务是地方政府的主要功能，而从事专业化金融监管则是对地方政府的重大挑战。传统地方政府既缺少从事专业化金融监管的现代金融人才，也缺乏从事专业化金融监管的实践经验。随着经济金融形势的快速变化，地方政府要促进经济平稳、健康和可持续发展，必须有效利用金融这个有效的经济手段，为此，充实各级政府金融办的编制与人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融监管机构在金融监管体制内具有重要地位。它是规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、金融产业布局的掌控人、地方金融监控的防火墙。地方政府金融办重要职责与功能的有效发挥，必定以一定的权责为保障。否则，地方政府金融监管机构就成为无本之木、无源之水。实际上，各省、市、自治区政府金融办正是通过一定程度的增责扩权来发挥其重要功能的。例如，温州市于2011年成立温州市金融监管服务中心，与金融办合署办公，其职能已经由服务、协调两项拓展至十一项，其中包括：负责股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司监督和管理；负责小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等地方政府管理的各类新兴金融行业的专项检查；配合相关金融监管和其他管理部门开展对地方金融机构的专项管理；聘请第三方组织对地方政府管理的各类新兴金融机构和相关民间金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查；统计、分析地方金融组织的相关数据信息，等等。地方政府金融监管机构职能进一步向监管领域延伸，使得金融办无疑已逐步成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。
三、地方政府金融监管体制改革的过程是扩权增责与强化协调、服务功能的有机统一
近年来，地方政府金融办扩权潮起。2009年上海市印发《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，这个被外界称为“三定方案”的规定，新增了监管地方金融国资企业、地方各类新型金融企业等职责，从而赋予了上海市金融办更多实权。同年，北京市金融工作局于3月30日挂牌成立，这是全国第一个省（市）级金融工作局。它改变了过去金融办不在政府序列的情况，其职能也进一步强化。以此为鉴，中西部地区的一些省、市、自治区也提出类似的地方政府金融办实体化改革思路，分别将金融办调整为政府直属机构。地方政府金融办实体化改革的扩权思维并不应放弃成立金融办的初衷——议事协调机构，其主要职能是协调、服务当地的金融工作。鉴于经济与金融深度融合发展的形势，地方政府金融办作为地方政府管理当地金融工作的职能部门，在合理、适当扩大权责的过程中，其协调与服务职能更应该得到强化。当然，强化地方政府金融监管部门协调服务功能的目的是守住不发生系统性和区域性金融风险底线，加强对局部和区域性金融风险的监管。通过金融改革创新，采取得当措施，尝试建立“一办一行三局”即地方政府金融办、人民银行、证监分局、保监分局、银监分局相互协调、沟通和协作的地方金融监管格局，尤其是要理顺中央金融监管部门派驻地方机构与当地政府金融办信息收集、交流与共享机制，以克服金融市场上信息不对称问题，为构建新型地方金融监管打下坚实的信息合作基础，更好地防范化解金融风险。
随着金融市场的发展，金融行业的风险越来越大，在全球经济动荡的今天，金融业的监管显得至关重要，尤其是美国次债危机导致的全球金融危机，更让人们意识到需要对金融业的风险和监管做一个重新的评估。
一、金融监管概述
金融监管由金融监督和金融管理两个词复合而成，有广义和狭义之分。狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律、法规的授权对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动）实施的监督管理。广义的金融监管除包括上述监管外，还包括金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。在实践中，对于金融监管一般用其狭义的概念较多。
金融监管模式广义是指一国金融监管的制度安排，包括金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为方式等。狭义指金融监管主体的组织结构。
二、 英美金融监管体制比较
（一）英美金融监管体制异同
英美两国的金融监管模式均建立在现代市场经济基础之上，并在国民经济中具有举足轻重的地位。它们之间有许多相同点：两国都有一个完备的金融体系和竞争性的金融制度；都有一套以法律为依据的银行运作规则和健全的管理体制；中央银行都具有特殊的地位。
但由于两国金融体制的不同的经营模式、不同的金融体系的风险特征以及不同的历史、政治制度、法律制度、文化传统，英美两国的金融监管模式又有许多的差异：
1、在管理方式上，美国是分散型管理方式，而英国是集中统一的管理。
2、在管理手段上，美国是行政管理、中央银行会员制管理、保险管理，而英国是理性化的监管。
3、在央行法律地位上，美联储具有法定独立地位，而英格兰银行则无。
4、在央行行使职权独立性上，美联储完全的独立，原则上可以无视总统以及国会的愿望，而英格兰银行自改革后被授予调整利率等货币政策的全权，逐渐向美联储靠拢。
5、在央行控制范围上，美联储控制着所有金融机构的活动，而英格兰银行独立制定货币政策，但金融监管由英国金融服务监管局负责。
（二）英美金融监管体制利弊分析
英国模式的优点是灵活、弹性大，英格兰银行在行使其监督职权时并没有逐条审阅监督法规的必要。而灵活和弹性大也会带来负面效应，导致监管主观介入较多，易滋生腐败，且由于规范化成文法典缺失，金融监管过程也容易引起纠纷。
美国模式的优势在于密切监控，有利于从不同的侧面、不同角度的监管中及时发现问题，采取措施把风险降到最低；多元并存的局面使各权威机构间形成相互制约和监督的关系;严密的立法和司法制度能有效保障金融市场的规范性。但缺点是，监管方式过于死板，缺乏道义劝说的方式和习惯，一旦法律漏洞被利用，容易造成无法挽回后果。
三、我国金融监管体制的现状及发展
（一）中国金融监管体制现状及存在问题
回顾我国的经济改革之路,金融监管体制也经历了一个从集中监管到分业监管的变化过程，现在又开始探索向统一综合监管的方向发展。我国现在的金融监管体制是“一行三会”（即人民银行同银监会、保监会和证监会）的平行配置。在这一体制下，银行、证券和保险的监管机构都相对独立，各自设立自己的分支机构，这种监管模式专业性和针对性强、力度大、效率高，同我国分业经营体制是基本适应的。
然而我国金融监管体制由于过于迅速的发展也存在许多问题：就监管主体方面来看，现有的金融监管组织体系存在一定缺陷，金融机构内部控制能力差，监管队伍素质低；就监管手段方面来看，监管方法和手段落后，现场检查的程序化、规范化程度都不高，非现场监管指标体系不健全，监管的自动化程度低；就监管内容方面来看，现有金融监管法律、法规不完备，缺乏系统性，可操作性差，当前金融企业的财务会计制度无法适应市场经济发展的需要，缺乏健全的外部审计体系，存款保险制度方面仍为空白。
（二）对中国金融监管体制改革的启示
虽然我国现行的金融监管体制与现行的经营模式是相互适应的，但是随着中国加入WTO后越来越在更大的范围和程度上参与经济全球化，金融业越来越深入的融入到国际金融体系中，我国的金融监管的方法手段、内容、体制模式等方面都面临着巨大的挑战，创造性的革新将成为我国金融监管的重点。
1、理顺“一行三会”四大监管机构之间的关系，消除职权行使上的矛盾与冲突，填补监管空白。
2、完善金融法律法规体系，改革现有的金融企业的财务会计制度，健全我国的外部审计体系，尽早填补存款保险制度空白，建立公共安全网。
3、改进监管方法和手段。建立科学的风险监测预警指标体系和规范化的非现场监管报告制度以提高监管的自动化程度。
4、提高监管队伍的政治素质和业务素质，建立金融监管人员执法责任追究制度，系统培训监管人员，提高监管人员的综合管理能力。
5、全面监管，以市场为基础充分发挥和金融机构风险防范的作用，形成金融机构防范、市场自律、政府监管相结合的金融监管体系。
6、强化和完善信息披露制度。健全的信息披露制度不仅对证券市场至关重要，对金融业和保险业同样具有重要意义。美国安然公司倒闭案使美国证券监管当局意识到披露和财务报告系统的不完善，定期披露系统已经过时，公司披露信息更多的是在被动地履行义务，并没有主动向投资者告知有关信息。
7、发挥公众和社会独立机构的监督作用。英国在《金融服务与市场法》别强调了金融活动的参与者和金融产品的消费者在监督中的重要作用。（作者单位：中南民族大学经济学院）
参考文献：
［1］ 藏惠萍：《美国金融监管制度的历史演进》，北京，经济管理出版社，2007。
［2］ 刘毅：《金融监管问题研究》，北京，经济科学出版社，2006。
一、当前金融运行格局下传统金融监管方式面临的问题
由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风险性日益增大。
（一）金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要求
20世纪90年代以来，国际金融业并购事件层出不穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦出现问题，对整个金融机构乃至国民经济将造成灾难性的打击。这就是所谓的“太大不倒”（toobigtofail）。其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞争进入垄断竞争时代，如何防止金融风险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩序成为监管当局的新课题。再者，金融业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保险的界限，无疑加大了监管难度。
（二）金融创新加大了金融监管的难度
为了逃避金融管制，规避和分散金融风险，金融机构通过各种金融创新工具和业务把风险转移给愿意承担的一方。但是从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着减少风险；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会在更广的范围内和更大的数量上承担风险，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性远远超出传统意义上的金融风险。具体而言，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性，由此产生的风险也越来越多，加大了金融监管的难度。1995年巴林银行的倒闭非常明显地显示传统监管结构和方法已不再合适。
（三）发展中国家的金融自由化削弱了金融监管的有效性
在金融全球化浪潮的推动下，发展中国家纷纷加快了金融改革步伐，推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构。这些措施一方面使得这些国家的金融业获得了新的发展空间，另一方面，由于国际资本在各国金融市场自由流动，各金融市场之间的相互依赖性不断增加，各种金融风险同样可以通过国际传递，对全球金融市场形成巨大的冲击。与金融自由化进程程度相比，原有监管原则对于新兴市场的监管效果是很有限的，20世纪80年代以来，拉丁美洲、东南亚、东欧和非洲许多发展中国家和地区发生的金融危机就很好地说明了这一点。
（四）网络信息革命对传统监管方式提出了挑战
随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低，并且依赖网络技术突破了传统的地理边界，可以在全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。如何对这些金融活动进行适当有效的监管，将是摆在国际金融界的一个重大课题。另外，目前在因特网上提供支付服务的大多数是一些非银行金融机构，这就要求金融监管当局必须协调和处理好银行与非银行金融机构的竞争。
二、金融全球化背景下国际金融监管发展的新趋势
（一）金融监管目标向安全与效率并重的方向转变
20世纪30年代的大危机表明，由于市场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场的运作有时也会失灵，在这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全、弥补金融市场的不完全为主要内容。20世纪70年代，困扰发达国家长达10年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。20世纪90年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全稳定与效率的关系问题，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。金融监管理论这种演变的结果，是安全和效率之间的新的融合与均衡。
（二）金融监管模式由分业监管向统一监管过渡
随着全球金融市场一体化趋势的加强，金融创新和金融自由化水平的提高，各主要发达国家纷纷放弃分业经营体制转向混业经营，与此相对应的是调整了监管体制，实行统一监管。首开统一监管先河的国家是英国。1997年英国政府率先进行金融监管体制改革，将金融监管从英格兰银行分离出来，成立专门的金融服务局（FinancialServicesAuthority），实行统一的金融监管。美国通过1999年11月颁布的《金融服务现代化法案》实现了由完全分业监管向综合监管与分业监管相结合模式的转变。经过短短几年时间，统一金融监管体制的变革浪潮就席卷全球。现在，从西方73个国家的金融监管体制来看，至少有39个国家采取不同形式的统一监管，统一监管的国家比例为53.4%.
（三）金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。
（四）强调外部监管与内部控制制度的有机统一
完善金融机构内部控制制度，提高自律水平，成为国际监管的一个重要趋势。国际监管领域正呈现出向以市场为基础的监管转移的趋势，即一方面尽可能减少对官方监管的依赖，另一方面越来越注重建立适当的激励机制，创造充分发挥自身管理和市场约束机制作用的环境。《新巴塞尔资本协议》明确指出，应更加重视银行内部管理和市场约束机制对最低资本充足率要求的补充作用，以促进更高层次的金融稳定与安全。监管当局通过审查银行内部的风险和资本管理程序，确保其建立完善的内部评估和管理系统，以此来保证资本的充足性；即使在计算最低资本充足率时，也应更加依靠银行自己对风险的评估，鼓励银行采用内部评级法，以便更准确地度量风险并安排相应的资本金防御风险。
（五）金融监管全球化的趋势在不断加强
随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管、从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件，而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用。
三、对我国金融监管的启示
（一）进一步完善金融监管法律体系
金融监管法规为依据，并严格依法监管。第一，根据我国金融发展的实际情况并借鉴国际经验加快一些重要金融法律法规的制定，如《金融机构破产法》、《金融控股公司法》等。第二，调整修改现有的法律法规，如《商业银行法》、《中国人民银行法》、《证券法》等，以适应当前我国金融业发展的需要。第三，制定有关法律的实施细则，严格金融执法，建立有效的市场惩戒机制。
（二）逐步建立一个完整、有效的监管体系
完整、有效的监管体系应该包括监管当局的监管、行业组织自律、金融机构内控和社会监督，我国应该从这四个方面完善金融监管体系。
1金融监管体制逐步向功能型监管转变
作为监管体系主体的监管机构，应该是组织结构设置合理，职责分明。面对金融自由化的浪潮和我国金融业混业经营的大趋势，现存的机构性监管（entityregulation）已不适应，应逐步建立适应我国国情的金融监管体制，实现功能性金融监管（functionalregulation）。所谓功能性金融监管是指依据金融体系的基本功能而设计的监管，在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务实行监管。
在目前我国分业经营、分业监管的体制下，应按照功能性监管原则明确各监管机构的监管职责和范围，强化各金融监管机构之间的协调和沟通，逐步向功能性监管转变。其具体内容为：（1）按照功能性监管原则，明确人民银行、银监会、证监会和保监会的监管职责。（2）加强人民银行、银监会、证监会和保监会之间的定期会晤机制，并将其制度化。（3）建立各监管机构之间的信息交流和共享机制。（4）对业务交叉领域和混业经营集团建立主监管制度，由主监管部门对其进行监管，其他相关部门积极配合。
2健全金融机构的内部控制制度
金融机构内部控制是指金融机构稽核部门对金融机构日常经营情况的经常性监控，它是非现场监测信息处理与现场检查稽核方法的统一。我国金融机构应从以下几个方面完善内部控制：一是合理设置内控机构，建立独立的稽核监督体制，形成有效的组织结构控制。二是建立有效的风险预警系统，识别、评估和控制金融风险，对风险进行早期预警。三是建立可靠和高效的信息及传递控制机制。四是不断完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。
3充分发挥行业自律组织的监管作用
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者穆罕默德·尤努斯认为, 金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。
2. 法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管, 而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。
参考文献:
[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[j].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).
20世纪90年代以来，国际经济一体化和金融全球化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构日益转向多元化经营，一方面促进了各国经济的发展，另一方面也使各国发生危机的潜在可能性提高，这对金融监管提出了更高的要求，迫使各国金融监管不断变革，由此金融监管在理论上以及实践上都呈现诸多新的发展趋势。
一、国外金融监管理论的发展趋势
金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。
20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。金融体系中存在两类不对称：一类是金融机构与存款者之间的信息不对称。金融机构与存款者间的信息不对称使得金融市场上的价格信息不能有效地传递，从而加大了金融市场交易的成本，降低了市场交易效率。另一类是信贷市场上金融机构与贷款企业之间的信息不对称。即使没有政府的干预，由于存在贷款人方面的逆向选择和借款人方面道德风险的行为，信贷配给可以作为一种长期均衡的现象存在。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。
作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2004年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议（《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》）把信息披露（市场监管）作为该协议的第三大支柱载入其中。①除此以外，还有三种主要的金融监管理论：（1）从金融合同的角度研究金融监管。经济合同理论，最初是用于工业和公共事业监管领域。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险，反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。所以监管合同的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。几乎所有形式的外部监管都存在根本性的道德风险问题。监管既然被视为一种隐含合同，那么由此可能产生的道德风险问题就是它会使投资者认为，既然这些金融机构的金融服务是经过权威部门授权并得到监督的，那么它们理所当然是安全的。而且，监管者在阻止监管失灵方面的历史记录越好，投资者这样的印象就越深。然而，投资者必须认识到监管的局限性，监管无法消除所有的风险。而且金融市场和金融合同本来就包含着风险，投资者本身也存在发生决策错误的可能。（2）金融监管的成本和收益问题。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，而且区分哪些成本是金融机构为了自身风险控制和内部管理所必需的，哪些是由于监管制度所强加的也不是十分容易。但它的意义却是现实的：监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，所以，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系（假使已经设计有效）的必要成本，增强监管的强度是否可以消除所有出现的监管失灵，所有这些问题都值得分析。（3）金融监管的激励问题。投资者认为监管者保证了金融机构的安全和端正良好的品行，而金融机构认为它们所要做的就是遵守一些监管者所要求的具体规定。双方认识的差距还可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。西方学者现在认为监管者也是利益最大化的主体，所以有没有合意的激励就会影响执法的效果。拉丰和梯若尔及其后来者所发展的激励规制理论和新管制经济学为研究激励性金融监管问题提供了新的思路和方法。②
二、国外金融监管实践的发展趋势
金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：
1.金融监管的目标从单纯强调安全性向安全与效率并重的方向转变。20世纪70年代以前，金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。各国纷纷建立金融安全网，同时对金融机构从市场准人、利率限度、业务范围等多方面施加了严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》，但这些措施限制了金融机构的自由，造成金融机构经营效率低下。20世纪70年代到80年代末，规避管制的金融创新已使不少限制性措施名存实亡，同时人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的成本，于是各国开始采取灵活的应变措施。美国在1999年11月通过的《金融服务现代化法》，以促进金融业的效率和竞争力为主要目的；日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务；英国《金融服务与市场法》则提出了“好监管”的六条原则，如“使用监管资源的效率和经济原则”、“权衡监管的收益和可能带来的成本”等，显示了监管当局对效率目标的重视。③
2.监管主体从分散走向集中。20世纪七、八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年分别成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。④
3.金融监管范围不断扩大。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势做出客观准确的评价是相当困难的。要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行（或母公司）及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。⑤
4.金融监管手段计算机化。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。⑥
5.金融监管内容标准化。在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，逐步统一资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验对监督的重要性。⑦
6.金融监管方式从单一合规性监管转向合规陛监管与风险性监管并重。合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。⑧
7.金融监管体系的集中统一化趋势。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，20世纪90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制（包括银行的监管）归到证券投资委员会的领导下。⑨
8.金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T.卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。⑩
9.金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管。从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。⑾
10.金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家协会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。⑿
11.以市场约束为基础的监管体系正在形成。巴塞尔委员会《新资本充足框架（征求意见稿）》对1988年制定的《资本充足协议》做出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，涉及所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。⒀
12.金融监管法制呈现出趋同化趋势。金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，二是美国模式。20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。⒁
13.金融监管法制呈现出国际化发展趋势。随着金融国际化不断加深，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定，区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
14.金融监管全球化的趋势在不断加强。随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件。而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行经营，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用⒂
三、结论
金融监管是一个实践性很强的问题。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：金融监管范围不断扩大；金融监管手段现代化；金融监管内容标准化；金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重；金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡；金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管；金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制；以市场约束为基础的监管体系正在形成；金融监管全球化的趋势在不断加强；金融监管体系的集中统一化趋势；金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势。
注释：
①③④吴源从。西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示[J].海南金融，2006，（9）：32—35.
②张慧莲。论西方金融监管理论的最新发展[J].成人高教学刊，2004，（6）：18—21.
20世纪90年代以来，国际经济一体化和金融全球化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构日益转向多元化经营，一方面促进了各国经济的发展，另一方面也使各国发生危机的潜在可能性提高，这对金融监管提出了更高的要求，迫使各国金融监管不断变革，由此金融监管在理论上以及实践上都呈现诸多新的发展趋势。
一、国外金融监管理论的发展趋势
金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。
20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。金融体系中存在两类不对称：一类是金融机构与存款者之间的信息不对称。金融机构与存款者间的信息不对称使得金融市场上的价格信息不能有效地传递，从而加大了金融市场交易的成本，降低了市场交易效率。另一类是信贷市场上金融机构与贷款企业之间的信息不对称。即使没有政府的干预，由于存在贷款人方面的逆向选择和借款人方面道德风险的行为，信贷配给可以作为一种长期均衡的现象存在。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。
作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2009年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议(《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》)把信息披露(市场监管)作为该协议的第三大支柱载入其中。①
除此以外，还有三种主要的金融监管理论：(1)从金融合同的角度研究金融监管。经济合同理论，最初是用于工业和公共事业监管领域。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险，反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。所以监管合同的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。几乎所有形式的外部监管都存在根本性的道德风险问题。监管既然被视为一种隐含合同，那么由此可能产生的道德风险问题就是它会使投资者认为，既然这些金融机构的金融服务是经过权威部门授权并得到监督的，那么它们理所当然是安全的。而且，监管者在阻止监管失灵方面的历史记录越好，投资者这样的印象就越深。然而，投资者必须认识到监管的局限性，监管无法消除所有的风险。而且金融市场和金融合同本来就包含着风险，投资者本身也存在发生决策错误的可能。(2)金融监管的成本和收益问题。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，而且区分哪些成本是金融机构为了自身风险控制和内部管理所必需的，哪些是由于监管制度所强加的也不是十分容易。但它的意义却是现实的：监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，所以，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系(假使已经设计有效)的必要成本，增强监管的强度是否可以消除所有出现的监管失灵，所有这些问题都值得分析。(3)金融监管的激励问题。投资者认为监管者保证了金融机构的安全和端正良好的品行，而金融机构认为它们所要做的就是遵守一些监管者所要求的具体规定。双方认识的差距还可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。西方学者现在认为监管者也是利益最大化的主体，所以有没有合意的激励就会影响执法的效果。拉丰和梯若尔及其后来者所发展的激励规制理论和新管制经济学为研究激励性金融监管问题提供了新的思路和方法。②
二、国外金融监管实践的发展趋势
金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：
1．金融监管的目标从单纯强调安
全性向安全与效率并重的方向转变。20世纪70年代以前，金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。各国纷纷建立金融安全网，同时对金融机构从市场准人、利率限度、业务范围等多方面施加了严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》，但这些措施限制了金融机构的自由，造成金融机构经营效率低下。20世纪70年代到80年代末，规避管制的金融创新已使不少限制性措施名存实亡，同时人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的成本，于是各国开始采取灵活的应变措施。美国在1999年11月通过的《金融服务现代化法》，以促进金融业的效率和竞争力为主要目的；日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务；英国《金融服务与市场法》则提出了“好监管”的六条原则，如“使用监管资源的效率和经济原则”、“权衡监管的收益和可能带来的成本”等，显示了监管当局对效率目标的重视。③
2．监管主体从分散走向集中。20世纪
七、八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年分别成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。④
3．金融监管范围不断扩大。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势做出客观准确的评价是相当困难的。要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行(或母公司)及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。⑤
4．金融监管手段计算机化。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。⑥
5．金融监管内容标准化。在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，逐步统一资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验对监督的重要性。⑦
6．金融监管方式从单一合规性监管转向合规陛监管与风险性监管并重。合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。⑧
7．金融监管体系的集中统一化趋势。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，20世纪90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制(包括银行的监管)归到证券投资委员会的领导下。⑨
8．金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。⑩
9．金融监管更加注重风险性监管和创新
业务的监管。从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。⑾
10.金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家协会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。⑿
11．以市场约束为基础的监管体系正在形成。巴塞尔委员会《新资本充足框架(征求意见稿)》对1988年制定的《资本充足协议》做出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，涉及所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。⒀
12．金融监管法制呈现出趋同化趋势。金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，二是美国模式。20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。⒁
13．金融监管法制呈现出国际化发展趋势。
随着金融国际化不断加深，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定，区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。新晨
14．金融监管全球化的趋势在不断加强。随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件。而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行经营，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用⒂
三、结论
金融监管是一个实践性很强的问题。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：金融监管范围不断扩大；金融监管手段现代化；金融监管内容标准化；金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重；金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡；金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管；金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制；以市场约束为基础的监管体系正在形成；金融监管全球化的趋势在不断加强；金融监管体系的集中统一化趋势；金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势。
注释：
①③④吴源从．西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示[J]．海南金融，2006，(9)：32—35．
②张慧莲．论西方金融监管理论的最新发展[J]．成人高教学刊，2004，(6)：18—21．
