区域是优化资源配置以及整合区域孔家结构而形成的多层次、多核心的城市群，聚集着众多人口以及大规模的产业，主要是以文化、经济、生态、政治等要素构成的复杂系统，进而发挥出其作用，推进区域经济的全面增长。与此同时，区域存在着高度的经济集中、污染物的远距离输送以及同质性的资源利用等问题，进而对生态环境造成了破坏和污染，导致生态文明被破坏，资源被过度消耗和浪费，增大了生态环境保护与社会经济发展的矛盾，阻碍了经济社会的发展，并威胁着社会民众的健康。
一、区域环境污染现状
首先，固体废弃物的大量集中和扩散，导致二次污染事故频发。区域经济的迅猛发展以及人口过于集中的特点导致区域固体废弃物的不断堆积，造成大量土地资源浪费的同时加剧了对水体、土壤以及大气的污染。许多没有经过处理的工业固体废弃物被直接倒入江中或是堆放在城市的周边，增加了污染源，并且这些大量的固体废弃物还得不到无害化的处理以及回收，进而导致环境问题越来越严重。其次，土壤污染出现转移现象，严重威胁着农产品的安全。区域中的土壤污染主要表现在污染物随着大气和水体进行着空间的转移和变化。举个例子来说，大气沉降将工业废气以及含有重金属的锅炉粉尘带到附近的城市之中；工业生产所排放出的二氧化硫会形成酸雨，对土壤和河流造成酸化现象；垃圾场的垃圾会随着地下进行渗透，进而造成地下水污染，同时威胁着农产品的安全。再次，水污染的现象频发并逐渐堆积，造成水资源严重紧张。多年的工业化发展造成了大量未达标或零处理的污水排放，严重超过了水体自身的纳污能力。中国的水污染问题十分严重，并且成因极其复杂，污染物总量高且种类多，造成了水资源的严重紧张。区域面临着水质危机和水资源短缺的危机，同时污染范围还逐渐扩展到了地下水，由原来单一的污染发展到复杂性的污染，逐渐形成了工业污染与生活污染共同存在的堆积状态，进而导致一次污染物与二次污染物的肆意叠加，形成了复合污染的状态，所以创新区域环境治理模式迫在眉睫。
二、区域环境治理体系中所存在的问题
首先，没有明确制定相关的法制，无法通过法律来对环境进行保护。区域环境治理模式中最为重要的保障就是法律法规，现阶段中国已有的环境法律并没有对区域环境治理的责任和主体进行明确的划分，缺少一定的可操作性，进而很难做到落实和执行相关的法律，政策的力度也被大大削弱。并且各个部门之间没有进行沟通和协商，只是根据自身的利益来制定关于环境保护的规划和政策，导致各部门之间缺乏有效的衔接，甚至存在一定的矛盾。区域之间都有自己所制定的环境标准，具有明显的差异性，行政交接的区域很容易出现排污企业转移的现象。与此同时，区域所执行的政策过于单一化，主要以强制性的手段为主，缺乏鼓励性以及经济调节性的政策，并且缺乏其他的辅助性手段，进而导致社会力量边缘化。其次，机制被破坏，区域环境治理模式呈现出碎片化的现象。生态环境是典型的公共产品，具备非排他性和非竞争性的特征，很容易造成“公用地悲剧”的情形出现。中国现有的垂直型行政体制与区域的中心结构不相符，区域往往是根据中央政府或特定行政区政府所下达的政策和命令作为行动的准则和标准，属于一种自上而下的管理方式，进而导致区域被传统的科层管理所约束，出现中心和区域松散合作的现象。区域内部的协调机制并没有理顺清楚，导致双方合作之间存在模糊的法律地位、环境政策无法执行到位以及协调机构不具备一定的权威等等问题，进而造成行政区各自行政，出现脱节的情况，所以区域的协调机制还需要进一步的完善。再次，体制不完善，没有制定系统规划以及顶层设计。城市群的划分主要是以行政区为单位，进而很难形成顶层设计，制约区域资源的一体化和整合处理的发展。现阶段，区域中的城市都以自政为主，以封闭式发展为发展模式，没有统一建设基础设施、空间结构、产业发展、环境保护以及功能定位等等，进而出现了环境恶化、规模失控、结构失调、盲目竞争等等问题。与此同时，区域建设还没有考虑生态、文化、社会以及经济等影响因素，只是一味地追求经济利益，而忽略了区域经济快速发展所带来的负面影响。除此之外，人为因素的强制性影响造成了区域组织系统的凌乱，出现了脱节的现象。资源环境的约束越来越严重，无法保证粗放式、外延式的区域发展模式可持续进行。
三、区域环境治理模式的创新策略
(一)通过文化的带领形成绿色生产、绿色生活的新模式
提高人们的生态文明民族意识应将人们的行为方式和思维模式与自然生态文化相融合，进而建立起国民环保意识，养成尊重自然的生态文明文化，推进社会格局、生产方式以及产业结构的节约资源和保护环境模式的形成。与此同时，将低碳发展、绿色发展以及循环发展作为建设绿色环境的重要工作，重视发展低污染低消耗的服务业，将产业结构向环境污染少、资源消耗低、科技含量高的模式转变，积极推进绿色生产方式，促使生产过程实现无害化、清洁化以及废物处理资源化，进而形成具有高效循环特征的生态产业文明。除此之外，积极宣传文明、健康、科学的生活方式，消除不良的生活观念和消费理念，逐渐建立起绿色的消费模式。并且大力推广和普及新能源技术、减排技术以及环境政策等等科研教育，让民众能够主动参与到保护环境的志愿服务中，倡导民众使用清洁能源以及节能电器等，培养共建共享、绿色出行的理念，建设区域中的城市公共交通，强调绿色出行，进而带领公众实现低碳生活。
(二)多方实行共同治理，加强社会监督和内部约束
对政府、非政府组织、企业以及公众等的利益主体进行权责和地位的明确制定，进而建立起多层次网络化的多方共同治理机制。主要是采取建立合作互信愿景来履行共同环境治理的责任，主要以保护环境为目标，横跨公私机构和组织，共同发挥出自身的社会作用，进而建立起公民社会与政府、与市场之间的依赖合作关系。与此同时，应将生态文明建设的成果纳入考核政绩中的标准之一，强化对考核信息的揭示。制定关于损害生态环境的责任追究和倒查机制，实施行政复议以及行政诉讼，进而对司法诉讼程序进行优化，合理制定出各方责任，并且创新社会民众进行诉讼的激励制度，鼓励社会民众进行监督，充分发挥出其监督作用，确保环境中的公平，还可以通过现代信息技术来完善举报机制。除此之外，增强非政府组织、企业以及民众的环境保护工作参与，进而为区域环境治理的可持续发展奠定良好的基础。不断督促企业完善践行环境保护责任、激励以及补偿机制，向民众自愿的公开环境保护信息，自觉履行控制污染、节能减排的责任。同时也要支持和引导非政府组织进行环境保护，给予其更自由的自主权和独立性，充分发挥出其在社会中的作用。充分利用社交网络以及现代社交技术的资源，增强区域环境治理的责任和政策的落实和贯彻，并且通过实施听证制度以及公开环境信息以及通报的制度，进而推进建设社区公众以及网络的参与机制，多方协商建立环境保护的法律法规。
四、结语
区域作为促进经济发展的中坚力量，汇聚了众多人口和大规模的产业，进而造成了资源消耗过大以及污染排放过多的问题。这就需要我们通过分析现阶段区域环境治理所存在的问题来对原有的治理模式进行创新研究，进而保证区域环境治理的良性发展。
参考文献：
民族区域自治制度作为马克思主义民族理论的典型产物，是我国的一项基本政治制度，民族区域自治制度的理论与实践关系到国家政治发展。新时期我国出现的新疆“7.5”烧暴力事件、“3.14”事件等一系列少数民族问题，使得民族区域自治制度受到了少数人的质疑，现将我国改革开放以来关于民族区域自治制度相关研究进行综述。
一、关于民族区域自治制度理论
（一）民族区域自治的概念
关于民族区域自治的概念，金炳镐的观点代表了大多数学者的观点。他认为：我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。但是陈云生没有像学术界通常所作的那样沿用“国家统一领导”的表达方式， 而是采用了“国家的宪法体制内“的表达方式。他认为这种表述体现了民族区域自治政策和制度的根本特点的同时强调了民族区域自治与宪法的关系。他认为这种从“行政”立场看待“民族区域自治”，不仅可以避开划分“民族内部事务”与“民族地方性”的困难，而且还突显了民族区域自治的本质特点。
（二）民族区域自治制度的确立
关于民族区域自治制度在我国确立的依据， 大部分学者认为包括两个方面， 一是马克思主义的民族观，二是中国的具体国情。图道多吉主编的《中国民族理论与实践》对此的论述具有代表性。他认为： 我们党和国家把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策， 是根据马列主义关于民族问题的理论原则， 结合我国具体的历史条件和现实情况而决定的。第一， 马列主义关于民族问题的理论原则。民族区域自治是马列主义解决民族问题的一个重要原则， 是多民族民主国家的一项普遍原则。第二， 中国的历史条件和现实情况。
陈云生则从马克思主义民族观和中国传统思想文化的关系入手， 他认为中国民族区域自治产生的社会文化背景包括两个方面：一是马克思主义的民族观，而是中国传统的社会文化思想的影响。他认为从一定的意义上说，中国的民族区域自治是历史上传统的社会文化思想及相关的国家机构模式演变到当代的必然结果， 是中国共产党把先进的西方思想， 中国传统的社会文化思想同中国的国情和民族实际相结合的产物。方晨曦认为中国民族区域自治制度是历史的必然产物。他特别指出：中央极权的统一国家的长期历史是实行民族区域自治的社会条件，中国民族关系的特点是实行民族区域自治的政治基础。杨剑波在《当代中国民族区域自治制度的确》中认为民族区域自治制度在中国的确立考虑了三个因素：一是中国各民族在政治上连为一体的历史趋势是中国各民族的最根本利益所在；二是正视少数民族社会结构和经济、政治制度处于不同社会历史发展阶段的现实。三是把马克思民族理论的基本原理同中国民族问题相结合，确立平等、团结、互助的社会主义民族关系， 维护国家统一。
（三）民族区域自治的特点
关于民族区域自治制度的特点， 勒士信在《民族区域自治制度的中国特色及意义》中指出， 民族区域自治制度具有鲜明的中国特色，这主要体现在：自治制度高度的原则性、自治形式极大的灵活性、自治权利的广泛性等。金炳镐在《民族理论通论》中总结了我国民族区域自治的特点：一切实行民族区域自治的地方， 都是中华人民共和国不可分离的部分。我国民族区域自治的性质， 是工农为主体的少数民族人民的自治。一切民族自治地方必须遵循国家宪法规定的总原则总道路， 贯彻执行国家的政策、法令， 履行它规定的义务。一切聚居的少数民族都有权实行民族区域自治， 设立自治机关， 管理本地区、本民族内部事务。
吴大华在《民族法学通论》一书中也总结了我国民族区域自治的特点：一是民族区域自治的组成， 必须以少数民族聚居区为基础；二是民族区域自治地方，享有高度的自；三是民族区域自治地方的自治机关， 必须实现民族化。杨剑波补充认为民族区域自治是人民民主在少数民族地区的体现和具体形式。关于民族区域自治制度的功能， 吴仕民认为： 民族区域自治制度具有多方面的功能， 它包括政治功能、经济功能、文化功能、社会功能， 并指出其功能的发挥受到多种条件的制约， 包括自然条件和社会条件， 法制条件、自治机关的状况。黎莲芬在《论民族区域自治制度的价值蕴含和价值功能》中认为民族区域自治制度的价值功能主要体现在： 增进民族感情， 热爱民族与热爱祖国的和谐统一； 把进步的积极的民族主义保持在一个合理的限度内； 为经济社会发展营造了良好的环境，包括优惠的政策环境、健全的法律环境、稳定的社会环境和可持续发展环境； 为少数民族文化的保护和发展提供了条件。
二、民族区域自治制度的发展历程
民族区域自治从最初的党解决民族问题的一项政策演变到今天被确定为一项基本政治制度， 经历了长期的探索、实践和比较的过程。学者们对这一过程进行了大量的研究， 研究者大都将这一过程分为几个时期。青觉在《中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》中把我国民族区域自治政策的形成分为四个时期： 第一个时期是中国共产党民族自治观的萌芽。第二个时期是中国共产党民族区域自治理论的明确提出。第三个时期是中国共产党民族区域自治理论的发展和完善。第四个时期是中国共产党民族区域自治政策的法制化建设。关于民族区域自治制度发展的相关国内研究大致如下：
改革开放以前，关于民族区域理论方面的贡献主要是李在1961年9月至1962年发表的6篇阐述民族理论和政策的文章，重点揭示了民族区域自治制度的性质和特点，阐述实行这一制度的历史必然性和长期性。改革开放以来，国内发表了大量研究民族区域自治制度的论文与论著，极大地丰富了中国民族区域自治制度的内涵与外延，推动了民族区域自治制度的进一步发展与完善，总体上看来，主要存在以下几种研究取向：
（一）偏于规范的法律制度研究
主要是对意义上的正式规则进行诠释和描述，如解释民族区域自治制度的原则和内涵等。从代表性的论著来看，陈云生的《中国民族区域自治制度》依据2001年修订的《民族区域自治法》，从宪法学的角度来研究民族区域自治制度。王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展》从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用。陈嘉陵的《中国民族区域自治制度》依据1984年的《民族区域自治法》，从政治学的角度来研究民族区域自治制度。张尔驹编著的《中国民族区域自治史纲》、《中国民族区域自治的理论与实践》分别从历史与现实的角度详细地论述了民族区域自治的历史依据、理论来源、建立过程、法制建设、基本内容、成就、基本经验及完善措施等。
（二）从制度的运行以及发展完善方面的研究
此种研究倾向于注意把目光从制度规范转向现实的制度运行情况，进而试图分析其中存在的问题以及改进对策。从代表性的论著来看，戴小明的《中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究》从中央与地方关系的角度集中论述了民族自治地方财政自治权的行使。江平的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》，吴仕民的《西部大开发与民族区域自治》，孙兆文、苏利娅主编的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》，陈国裕主编的《历史的辉煌――新疆实行民族区域自治50年》等论著主要涉及了民族区域自治制度在民族自治地方具体实践中所取得的成就。
（三）从地方政府相关实施经验方面的研究
从代表性的论文来看，金炳镐的《试论自治机关的建设与自治权的行使》认为自治机关的设立和建设、自治权的行使是民族区域自治的两个基本问题。侯德泉的博士论文《湘西民族区域自治初探》，以政治体系为分析框架探讨了民族区域自治在湘西的实践。吴宗金的《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》认为民族区域自治制度的法律监督机制建设应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制。从实现形式来看，民族地区的城市化将对民族区域自治制度挑战，应设立自治市；从自治机关民族化与自治机关的设置来看，目前自治机关干部民族化在民族地区只是表现在上一级政权机关，而所属的下一级或更下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，这样，民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷，在自治机关的设置上应当包括乡一级的人民代表大会和政府；从民族区域自治法律制度来看，对违反以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度的监督和处罚机制是目前的一个薄弱环节，应当予以加强。
三、当前相关研究的问题
从以上情况来看，近些年来对于民族区域自治制度的研究已经取得了不小的成就，为今后的研究提供了许多观点、理论视角的启发以及资料信息方面的便利。当然，对于现有的相关研究成果，也应看到其中存在的问题与不足，主要表现如下：
（一）由于这一问题的研究既敏感又有很大难度，研究人员主要集中在民族研究和教学部门、以及从事民族实务工作的同志，造成研究力量相对薄弱，研究队伍的学术水准参差不齐。
（二）学术性不强，理论抽象与概括不够，理论创新不够，理论的解释力有待进一步提高。现实中的民族区域自治产生了许多问题，但是现有的研究没有解释力。许多研究多处于对有关政策的解释与宣讲方面。正如国内学者陈云生所说：“纵观近二十多年来在全国陆续出版的有关民族区域自治的著作或书籍，在思路上基本趋于一致，在内容上也大同小异。” 日本学者松本真澄也认为，虽然一年之内中国国内就有上千篇有关“民族”的，但是在证明“中华民族的多样性”、“中国历史的多元性”、“中华民族的一体性”、“区域自治论”等主题的正确性方面，“无论那一个论文的论点都几乎是一样的”。
（三）在研究方法上，偏于传统的规范研究与法律制度描述，讲“应然”者多，“实然”者少，静态分析多而动态的、政治过程分析者少。回避问题，只讲成就。
（四）从研究视角来看，多囿于民族政策和法律制度的视角，偏重于把民族区域自治作为一个政策和法律制度加以描述，鲜有从其他的学术视角，如政治学视角，致使民族区域自治制度长期被作为民族学和法学的问题提出来，缺乏新的理论视野。
参考文献：
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2011年7月中共中央国务院出台了《关于加强社会创新管理的意见》，标志着我国第一份关于创新社会管理的正式文件的诞生。在这一宏观政治背景下，地方政府也纷纷出台政策，修订和完善有关管理法律法规，我国社会组织发展的政策空间得以放松管制，社会组织发展的动力机制将逐步实现由传统的政府选择到未来的社会选择的转变。上述变化的一个重要表现就是，各种NGO、NPO参与区域公共事务治理的现象，巳经从理论和政策探讨层面转化为形式多样的现实行动，极大的丰富了区域性治理的方式。
(二）公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中发挥着愈发重要作用
随着我国改革开放的不断深人，地方政府更加重视公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中的作用。我国三大特大城市群、八大城市群的众多高速公路、机场、轻轨、地铁等城际公共物品，均采用了政府供给、公私伙伴关系合作生产的模式，这为区域一体化的深度推进奠定了坚实基础。而近年来，政府的区域规划也重视公私合作伙伴关系的运用，极大的拉动了公司合作关系的发展。
(三）公民参与领域向区域公共事务不断拓展
公民参与领域的不断扩展，巳经成为现代公共事务管理的一个重大趋势，也是公民社会不断进步的一个重要体现，从我国目前的国情来看，可以表现为以下几个方面：首先，公民通过网络问政的制度化方式参与重大区域规划的贯彻实施；其次，公民参与贯彻实施区域规划成效的政绩评价；最后，公民自发参与“邻避运动”愈发普遍，表明公民参与区域性事务治理的主动性、积极性、压迫性与日俱增。
二.区域治理研究的发展趋势
(一)大都市区和城市群的治理日益健全
目前，我国形成了所谓三大特大城市群、八大城市群的发展格局。欧美发达国家的经验表明，大都市区和城市群发展阶段有别于早期的粗放型城市化发展阶段，市际间跨域性公共事务变得日益叠加和倍增，迫切需要城市政府间走向协作性公共管理，采取更多统一的制度性的集体行动。因此，可以说，大都市区和城市群的治理巳经成为未来区域治理不可缺少的一环。
(二）区域发展的政策工具研究日益完善
改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。但相对于中国幅员辽阔的地域而言，我国以往的区域发展政策存在“国家的简单化”的问题，需要通过设计更为精密化的政策工具来落实中央或上级政府的政策意图。简言之，政策工具就是达成政策目标的手段，因此，区域发展的政策工具的研究，其完善和健全，必然是未来发展的趋势之一。
(三）跨域性公共治理日益完善
跨域性公共治理研究，主要包括跨域大气治理、跨界水环境治理、跨域食品安全监管、跨域公共危机管理、跨境警务协作等问题。区域交流的日益扩大与频繁，带来的公共治理亦需要随着交流的扩大而相应的扩展至更大的领域，牵一发而动全身即为此意。以上列出的一些问题，单靠某一区域的治理，并不能达到积极的效果，只有依靠各个区域联动，协同治理，才能真正实现治理的最终目的。
(四）对其他国家和地区治理制度借鉴的更加具有广度和深度
一方面，要加强对国外区域治理的比较研究，尤其是美国、欧盟、日本、加拿大等国家和地区在大都市区治理、城市群治理、区域发展的政策工具、公民参与区域治理方面的比较研究。今后，需要加大力度译介这些国外区域治理研究的系列著作，从中吸收先进的研究方法、适用的概念工具和成熟的理论观点，进而结合我国区域治理的实际情况，推进有中国特色的区域治理理论体系建设。另一方面，要注重对国内不同区域治理的比较研究。我国幅员辽阔，各个地区历史文化传统、经济发展水平、政治发展程度、政府治理绩效、公民参政意愿及能力、社会资本发育状况等差异甚大，因此，开展对不同地区的区域治理的比较研究，将具有深远的理论意义，也很具政策价值。
小结
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支
撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社，2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆，2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社，2001:354.
〔5〕胡佛，杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社，1992:220.
〔6〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社，2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报，1999，(4).
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
此外，在乡村政治实证研究领域影响比较持久、时间比较长、规模比较大的一些成果如王沪宁主持的村落家族文化研究，收录了十五个个案村的调查；[10]张乐天对浙江海宁一个村庄长达数年的调查，写作了《人民公社制度研究》[11]；辛秋水以文化扶贫和村民自治实验为题，在安徽大别山区农村作了为期十余年的调查研究和社会实验，肖唐镖则以江西宗族背景和村级治理的相关性为题，组织十数位研究人员在数十个村开展了长达经年的个案调查，调查成果也已出版[12]。较早一些的乡村政治实证研究成果如张立荣先生以问卷调查和个人访谈为基础撰写著的《新视野与大思路：中国山区乡镇政权建设研究》，[13]最近的调研成果如中央编译局荣敬本教授等人以对村民自治和乡镇人大的调查为基础写作的《从压力型体制向民主合作制的转变》[14]，《再论从压力型体制向民主合作制的转变》[15]，李凡等人对乡镇长选举制度改革的研究[16]，毛丹写作的《一个村落共同体的变迁》[17]，张静写作的《基层政权――乡村制度诸问题》[18]，马戎等主编《中国乡镇组织变迁研究》[19]，卢福营写作的《农民分化过程中的村治》[20]，深圳大学黄卫平先生等人以对深圳市大鹏镇选举制度改革的调查为基础撰著的《中国农村基层民主的最新突破》[21]，白钢主编的选举与中国政治丛书[22]，李连江主编的《村委会选举观察》[23]，在学术界都有一些影响。
至于一些以个案调查为基础撰写的调研报告和理论文章，近年更是骤然增加，说明乡村政治的实证研究已经进入到一个相当深入的阶段。
二、个案调查的基础价值
总的来讲，当前乡村政治实证研究大都以个案调查为基础，特别是以个案村的调查为基础。通过个案调查来获得调查资料与思想灵感，成为这种研究的主要特点。同时，当前个案研究大多处于描述阶段，政策性考察较多，学术深度和理论建构稍嫌不足。
在中国农村经济社会发展非均衡的背景下，农村地区间的政治社会发展状态亦十分不同，没有广泛而深入的个案调查经验，不可能对全国农村政治发展状况有一个真切的判断。因此，个案调查的价值首先在于积累不同地区广泛而深入的个案资料，以期建立一个完整的、真实可靠的农村政治形貌及与政治发展密切相关的经济社会景象。 个案调查的价值其次在于为调查者获得第一手的直观资料，走出书斋和既有文字理论的框架，从活生生的农村社会中获取体验，获得灵感源泉。第二手的文字描述无论如何精致生动，总只是第二手资料，总是将活生生的全景的社区农村政治依描写者本人的裁剪而成不完整的文字。直观而深入的个案研究中，每一句话的音容笑貌，每一笔收入的山形地貌，每一件事的前因后果，都构成调查者凭借自己个人灵感进行全面想象和深入挖掘的充分条件。以活生生的生活来建构调查者的理论和政策文本，大致不会离题太远。尤其是调查者可以将自己构建的理论文本与自己在农村调查中的直接感受时时结合起来，就不至于让理论信马由缰地走得太远。 个案调查的价值还在于有可能将一个社会文本构建成一个关于社区发展的全面文本。不是以经济、社会、政治、文化等等学科进行分界，而是以社区发展为基础，追问现状背后的为什么，和为什么背后的为什么，真正将乡村社会的性质与表现出来的政治发展形貌结合起来，理解中国国情中来自乡土社会中的有着若干年代历史的那一部分。可以认为，个案研究的价值不在于个案本身的典型性，而在于这个个案本身是否可以建立起其外在形貌与内在结构之间的因果联系，可否在乡土性质与政治发展和国家制度三者并不对称的互动中建立起理论上的勾连。首先关注个案本身的内在解释力，然后再考虑其典型性，以个案调查的材料为基础进行思考，并以此思考为基础来建构起具有个案材料解释力度的理论框架，然后将此理论框架予以扩展，看到底可以扩展到多大范围、多少村庄。这样，就有可能通过诸多个案调查来形成诸多具有类的理论特征的分析框架，最终就为构建中国乡村政治的总体形貌和建构中国乡村政治的理论框架提供坚实的基础，在这种基础上提出发展中国政治的政策对策，就会颇具深度和前瞻性。 这里，可以提出一种叫做个案式思考的东西，即在个案调查时，以个案村为文本，建立起一个具有对个案村材料具有解释力的分析框架而不去管这个个案中哪些材料是独特的，哪些材料是普遍的。以这个个案某些或许独特的材料建构起来的框架，可能不具有普遍的解释力，但这些分析框架如果具有个案的解释力，就足以获得在若干理论中的价值并可以在以后的比较中判定那些是真正独特的，那些是普遍的，及如何建构一个可以容纳一定特殊性的普遍分析框架了。
从对当前已有乡村政治个案研究的现状看，总的来讲，各种类型的个案材料都已有一些，积累个案的工作虽说做得依然不够，却也有相当成绩，现在最为不足的是，相当部分个案研究过于关注政策层面的问题，试图以个案村的情况来推导出重大的政策结论，而不大重视借用个案调查所获得的直观与灵感来建构理论框架。本来，王沪宁写作的《当代中国村落家族文化》不仅有一些个案，而且试图以个案来进行理论思考，遗憾的是，王沪宁本人并未亲自参加个案调查（更不用说参与全部个案调查。真正的灵感理应来自全部的个案调查），缺乏来自乡土社会的活生生的灵气。徐勇主持的中国农村村级治理研究具有与王沪宁同样的问题。 如何在个案研究中将个案调查的灵感与虎虎生气的理论建构结合起来，是当前乡村政治实证研究中必须解决的第一个重大问题。
三、从个案调查到区域研究
个案调查具有经验的直观全面性和产生灵感的基础，但个案研究亦有其局限性，尤其可能无法分清局部和整体的关系，以偏概全，导致对乡村政治发展及其相关经济社会文化基础的判断失误。
区域研究既可以填补单纯个案研究的不足，又可以避免大而全式研究的肤浅。首先以对个案材料的解剖来掌握一个“麻雀”，然后以这个解剖获得的经验（解剖本身的经验和从解剖中学到的关于“麻雀”结构的知识）为基础，展开对区域农村的全面实证研究，既可以走由村到乡到县的上行路线，也可以走由村到村再到村的平行路线，这种或上行或平行的调查扩展，不仅可以有效扩展对农村社会了解的全面性，而且可以在区域范围内验证个案研究的结论，防止以偏概全。区域性调查从某种意义上将个案调查的深度和灵气与面上调查的广度和可信性结合起来，做到深度个案材料与广度区域调查之间的互相补充。
总的来讲，当前政治学界在区域性乡村政治研究领域缺乏自觉。辛秋水是以安徽大别山区来展开自己实证研究的，问题是辛秋水过于关注政策问题和枝节性的技术问题，不仅忽视了理论提炼与建构，而且忽视了区域性调查在提供个案深度报告和区域广度报告结合上资料本身的价值。肖唐镖以江西农村宗族与村级治理的关系为基础来展开自己的区域实证研究，虽然他的绝大多数调研成果还没有发表出来，但通过他既有面上统计又有个案深入描写的一些报告，可以为学术界提供大量第一手资料，建立在这些第一手资料基础上的概括，基本上可以将江西这一大的行政区域关于村级治理与宗族关系状况描绘清楚。肖唐镖的主要问题是缺乏理论提升的自觉，忽视了将个案调查资料与大胆的理论建构结合起来的最有可能产生原创性分析框架机会的把握。一手资料成为理论工作者们的二手资料，个案调查中最为宝贵的由切身的农村政治体验而触发理论建构的灵感，被人为地割断。
我们近年来力图以湖北荆门这一传统的商品粮基地为基础，展开区域性调查。在这方面的主要工作有四项，一是在1999年上半年在全市深度访谈了40多位村支部书记，整理有近百万字的“村支部书记访谈录”，主要是对当前农村的政治、经济、社会、文化诸方面特别是村级治理的各方面进行了全面的访谈。二是1999年下半年至2000年下半年，在全市观察了三十多个村的村委会选举，并对其中多数村进行了回访，建构了一些关于选举与村级治理的调查文本。三是2001年上半年在全市进行的口述史访谈，整理有数十万字的资料。四是2001年下半年至今的乡村组织及其财政状况的调查。总的来讲，这些访谈和调查可以大致勾勒出荆门这一农村区域村一级政治发展的现状和这一政治现状背后的经济社会基础，其主要优势在于，不仅反复细致地调查农村政治、经济、社会现状，而且努力追求这些现状得以存在的历史与现实原因，实质上是试图将个案调查和区域研究中的直观灵感与理论建构的努力结合起来，不是在政策问题上，而是在学术研究上，为当前农村社会进行定性，我们最重要的研究思路是理解当前农村政治发展现状诸如村民选举、村级治理得以如此发生的背后的村庄性质。这是一个需要理论建构的领域。通过这些努力，就有可能不仅为学术界提供有深度且可信的关于区域性农村政治发展现状的大量一手资料，而且为政治学界提供解释荆门农村政治发展现状的理论分析框架，这种框架因为以直观的实证调查为基础，可能有肤浅的地方，却大致充满了来自乡土的灵气与活力。我们的不足之处在于理论素养不足，进入乡村政治实证研究领域的时间太短。
总的来讲，区域性调查必须以个案为基础，兼顾典型性和广泛性，将深度调查与广泛调查结合起来。这种调查的另一个主要之处是应该将调查者亲身获得的关于农村社会的灵感，在农村调查中获得的第一手的问题意识，与关于农村政治发展状况和构成这种状况原因的背后理由的理论建构结合起来，真正做到调查材料的可靠性与理论建构的启示性相结合，不仅为学术界提供一堆可靠且有深度的关于某一区域农村政治发展状况（及这一状况背后的经济社会状况）的材料，而且为学术界提供一堆富于乡土灵气的具有启示性的分析架构。不仅如此，以区域性材料为基础建构的分析框架，即使不具有对全国农村发展状况的解释力，也可以对那些试图解释全国农村政治发展状况的大理论构成冲击。
当前具有区域农村实证研究意识的政治学人太少，是当前乡村政治研究中的薄弱之处。如何扩大对区域农村政治的实证研究，并将实证研究中的直观灵感与理论建构结合起来，还有许多工作要做。
摘 要：全球化背景下，日益频繁的跨境区域合作对政府治理理论研究提出了新要求，政府跨境区域合作面临巨大的协同治理难题。文章从协同治理理论出发，基于中国-东盟跨境区域合作实践，在借鉴欧洲联盟和北美自由贸易区跨境区域合作的基础上，提出协同治理理论能解决跨境区域合作中的合作风险，可以有效促进中国-东盟跨境区域合作的高效率，从而给中国-东盟带来政治和经济的共赢。
关键词 ：跨境区域合作；协同治理理论；中国-东盟
中图分类号：F061.5
文献标识码：A
文章编号：1002－3240（2015）07－0045－04
收稿日期：2015-05-11
基金项目：本文系广西大学211四期软科学研究科研基金资助项目（项目编号：DMYJY201207）
作者简介：吴凡（1977-），广西贵港人，博士，广西大学公共管理学院副教授，广西大学中国东盟研究院研究员，主要从事区域合作治理、政府管理与创新、人力资源管理研究。
经济全球化使世界各国结束了互相隔绝的发展阶段，开始处于一种既相互依存又相互影响，并且相互竞争的多极化格局中。近年来，跨境区域合作已成为国际合作中的必然发展趋势，通过跨境协同治理建立国际合作、谋求共同发展已经成为各国政府共同的利益诉求，中国与东盟国家也不例外。20世纪90年代以来,中国与东盟国家良好的跨境区域合作给中国和东盟国家带来了更多的发展契机，也促进中国与东盟国家双方贸易总额极大增长。2015年，为更好的推动中国“一路一带”和“海上丝绸之路”的战略规划，被确定为“中国-东盟海洋合作年”，中国与东盟国家将以中国-东盟博览会为平台，推动与东盟多项海洋合作项目。但是，跨境区域合作的道路不可能一帆风顺，中国与东盟国家间合作还面临许多困难和障碍，要应对挑战，解决跨境区域合作中的困境需要提高政府跨境协同治理能力，通过优化国际合作机制和规范政府行为，更好的推动中国与东盟国家的合作与发展。
一、中国-东盟跨境协同治理的可行性与必然性
（一）中国-东盟跨境协同治理的可行性
1.“回波效应”理论
1955年法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出的“发展极”（Poles of Development）理论强调经济发展的地域不平衡性，认为经济落后的国家或地区要实现工业化和现代化的经济发展，必须建立“发展极”，通过“发展极”带动相邻地区的共同发展，它成为发展中国家经济发展规划的重要工具。1974年缪尔达尔和赫尔希曼对“发展极”理论进行了完善，提出了“回波效应”(Back wash effect)理论，认为市场的放任会加剧地区间的不平衡，需要用政府行为进行干预来缩小差距[1][2]。
2.协同治理理论
协同治理理论认为在进行协同治理的过程中，各个主体之间的关系是平等的，它强调多方主体能够参与到事务治理过程中来，在这个过程中，各方主体存在着两种关系：合作和竞争。协同治理是一种集体行为，在某种程度上说，协同治理过程也就是各种行为体都认可的行动规则的制定过程。而且，协同治理理论认为信任与合作是良好治理的基础，这种规则的重要性就犹如“协同学(Synergetics)”中的序参量，这种规则决定着治理成果的好坏，也影响着平衡治理结构的形成[3]。
（二）中国-东盟跨境协同治理的必然性
1.中国与东盟国家良好的区域合作基础
首先，几千年来,中国与东盟国家的经济文化交流始终未停止过，无论是政府机构还是民间组织，中国与东盟国家一直建立良好的经济、文化联系，这些经济和文化上的融入与交流使得中国与东盟国家有着特别深厚的情感。其次，东南亚地区拥有世界最多数量的华侨华人，他们为发展当地经济以及促进中国东盟友好合作做出了重大的贡献，这也为中国和东盟的区域合作提供便利条件。再则，中国与东盟国家文化趋同性。中国与东盟国家都是发展中国家，其民族文化与旅游资源都非常丰富，国家间产业结构相似度高，都以农业产业为主，这些相同之处给中国-东盟协同治理奠定了基础。
2.中国与东盟国家区域合作中政府的高参与度
实现跨境协同治理是适应经济全球化和区域经济一体化规律的必然要求，对于尚在起步发展中的中国-东盟来说，一定的政府行为干预能促进区域合作的高效率。2014年，中国与东盟贸易额达4803.94亿美元，同比增长8.3%，增速较中国整体对外贸易平均增速高出4.9个百分点，中国与东盟贸易额占中国对外贸易总额比重达11.16%， 2014年，马来西亚、越南、新加坡成为中国在东盟的前三大贸易伙伴，东盟继欧盟、美国之后，成为中国第三大贸易伙伴[4][5]。除了经济上，中国与东盟在文化交流、人力资源开发和服务贸易领域的交流合作也取得了丰硕成果。这些成果都得益于中国与东盟各国政府在跨境协同治理中的高参与度。2014年李克强总理在政府工作报告提出，抓紧规划建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。主席在2015年博鳌亚洲论坛上表示，中国与东盟国家将携手建设更为紧密的中国-东盟命运共同体。建设21世纪“海上丝绸之路”需要沿线国家和地区政府形成广泛共识，建立磋商机制，中国政府将发挥主导作用[6]。
二、中国-东盟跨境区域合作现状
（一）中国-东盟跨境区域合作现状
1.中国与东盟十国家稳定的合作基础
在政治领域，中国-东盟双方高层接触逐渐制度化、常态化和长期化。每年都会举行定期的东盟峰会和政府首脑会议，有效促进了双方的政策沟通、政治互信与友谊。在经济领域，中国-东盟自由贸易区作为中国东盟合作机制的核心组成部分，推动了双方经济关系跨越式发展。中国-东盟自由贸易区现在拥有19亿人口，超过11万亿美元GDP、6万亿美元外贸总额和4万多亿美元外汇储备，成为发展中国家最大的自贸区，在世界经济发展中取得了重要的地位[7]。
2.中国-东盟跨境协同治理的协作风险
首先，经济结构类似。我国与大部分东盟国家产业结构相似度高，都是农业经济为主，这使得中国与东盟国家在合作中呈现了合作框架内竞争性强，互补性弱的特点。其次，政治摩擦现象依然存在。中国与东盟国家一直都存在领土争端，这些因素的影响会让中国与东盟的协同治理变得脆弱，政治摩擦削弱了中国-东盟区域合作的凝聚力，中国与东盟国家的跨境合作的协作风险增加。最后，主权困惑。中国与东盟国家都曾有过被殖民的历史，对国家主权高度重视，对区域经济一体化发展所要求的主权让渡难以做出让步。
3.中国-东盟跨境区域合作协同治理的方式
首先，从地缘关系寻求共同利益。中国与东盟国家独特的区位优势给中国与东盟跨境区域合作的协同治理机制建立提供了便利，2003年，随着中国-东盟国家跨境合作机制建立，全面开启中国与东盟跨境合作协同治理。其次，多元主体参与。在中国与东盟的跨境区域合作中，参与者不仅仅是中央政府，已经拓展到地方政府、企业、民间组织、个人，这种多元主体的融入极大促进了中国与东盟边境贸易的发展，更好的推进中国东盟的区域合作机制的建立。最后，政府主导作用。在中国东盟跨境区域合作中，“政府”的主导作用是非常明显的，政府自身的行政权力直接推动了协作治理的进程，中国-东盟通过寻求政府行为和政府管理的最佳定位，来实现跨境区域合作的利益最大化，提升跨境区域合作中的政府影响力。
（二）欧洲联盟和北美自由贸易区的借鉴
1.欧洲联盟和北美自由贸易区的基本情况
欧洲在战后率先建立了欧洲经济共同体，进行了成功的跨境区域合作尝试，开创了区域经济一体化合作的先河。欧洲联盟和北美自由贸易区作为影响最大和最具代表的国际合作组织，无论在一体化程度上还是协同治理经验上都有许多值得借鉴之处。欧洲联盟（European Union），简称欧盟（EU），最高决策机构是欧洲理事会，总部设在比利时首都布鲁塞尔，是一个涵盖28个国家的世界经济实力最强、一体化程度最高、世界经济影响力最大的国家联合体[8]。北美自由贸易区（North American Free Trade Area ），简称北美自贸区（NAFTA），是由美国、加拿大和墨西哥3国组成区域经济合作组织。北美自由贸易区作为是发展中国家和发达国家建立的区域合作组织，给美、加、墨三国带来巨大的变化，经济上获得了显著的成功（见表1）[9]。
2.欧洲联盟和北美自由贸易区跨境协同治理借鉴
中国-东盟跨境协同治理体系的构建和管理上仍存在许多完善的地方，如何有效推进中国东盟区域合作，促进中国与东盟国家的共同发展离不开对国际成熟区域组织的借鉴。从政府行为维度分析，欧盟和北美自贸区作为跨境区域合作组织的成功案例具有以下几个特点。首先，区域合作治理的政府主导性。跨境区域合作是国家发展的必然趋势，国家发展离不开国际合作，而跨境区域合作中的政治因素开始引起更多的研究关注。欧盟和北美自贸区在实际运作中依赖各成员国政府的支持，从本质上看，他们合作基础更多的是政府主导的契约合作，经济只是作为手段，政府依然起主导作用。其次，不同成员国自身经济发展的不均衡给成员国的政府治理提出更大挑战。欧盟和北美自贸区都是发展中国家和发达国家之间组成的国际性组织，成员国之间的经济和社会发展存在着一定的落差，这种落差给政府行为增加了治理难度。为了更好的保障成员国的基本权利，政府行为的有效干预对缓解社会矛盾起到关键的作用。再则，欧盟和北美自贸区享受了巨大的合作经济红利。良好的跨境区域合作促进经济飞速发展，成员国在各个领域都取得了一定的成效，国家和企业受益颇丰。在这个过程中，欧盟的政治诉求较北美自贸区来说更加强烈，这是欧盟和北美自贸区不同的地方，欧盟的合作中政治诉求与经济都较强，而北美自贸区的合作中则显示出经济诉求强，政治诉求弱的特点（见表2）[10][11]。
三、中国-东盟跨境协同治理的启示
（一）跨境协同治理能有效降低跨境区域合作风险
经济全球化的背景下，世界经济已经成为一个互相紧密的整体，协同治理理论认为，在合作中应当尊重竞争，强调不同子系统或者行为体的协同，以发挥整体大于部分之和的功效[3]。从欧盟和北美自贸区的成功跨境合作借鉴来看，中国-东盟的跨境合作也需要政府间协同治理，共同推进各国经济发展，在这个过程中，良好的跨境协同治理能有效降低跨境区域合作的风险。跨境区域合作强调的是合作，是成员国之间的互惠互利与协同合作，而不是控制其他成员国，因此，中国-东盟要建立良好的跨境合作机制,强调合作、平等、互惠。此外，要构建开放的现代国家行政管理体制，提高政府宏观调控能力，推动中国与东盟双方之间资源配置的高效率, 从而促进合作区域的整体国际竞争能力，发挥整体大于部分之和的功效，提高中国与东盟国家对应各类危机的抗风险能力。
（二）跨境协同治理能提高中国-东盟的合作效率
跨境协同治理是提高中国-东盟区域治理水平的保障。相比较欧盟和北美自贸区，中国-东盟合作机制还处于初级阶段，在合作的深度及广度上仍存在拓展空间，特别是制度建设和协同管理和监督上，各国政府行动还存在随意性。中国和东盟各国政府应该加强协作治理，建立统一的常设性约束机制和强制性机构，提高合作效率。同时，各国政府应当主动承担区域协作中的主导性力量，建立常态化的互动机制，中国与东盟各国政府应从宏观决策者向区域合作的推动者转变。
（三）跨境协同治理将给中国-东盟带来政治和经济的共赢
尽管中国-东盟的发展还存在许多的问题，可是中国与东盟国家对和平的渴望初衷从未改变，东亚各国对促进区域共同发展的愿望是一致，发展与东盟国家的睦邻友好合作是中国长期的战略选择。欧盟和北美自贸区的成功实践显示，优化国际区域合作环境，提高政府全球治理水平是各国政府的必然选择，中国-东盟也不例外。特别是中国-东盟的发展刚刚起步，市场的调节能力有限，政府行为的适当干预会对引导市场规范有序发展起到积极的作用，将给中国-东盟的政治和经济合作带来发展机遇，良好的跨境协同治理能有效促进区域间的政治和经济合作共赢。总之，全球政府治理能力的完善也是各国政府的自我完善，中国-东盟协同跨境治理机制建立是区域经济一体化的发展方向，是历史发展的必然。归根结底，中国-东盟跨境区域合作机制的建立取决于各国政府的推动，各国政府间的协同治理是有效推进跨境区域合作的必然要求和保障。
参考文献
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著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
