我**目前的基层综治组织由综治办、公安派出所、法庭、司法所、调委会、治保会、联防队等基层组织构成。全**有公安派出所26个，司法所25个，调委会282个，治保会282个，专职治安员150人，联防队员4万人。
多年来，我**一直高度重视基层基础建设，积极探索，常抓不懈，使我**的基层基础建设得到了进一步加强，基层综治组织在人民调解、信息上报、治安防范、平安创建、流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年违法犯罪、矛盾纠纷排查调处等方面作了大量卓有成效的工作，为推动我**经济发展、社会进步、构建社会主义和谐社会创造了良好的社会治安秩序，维护了社会稳定。
二、加强综治基层基础建设的必要性、重要性和紧迫性
基础不牢，地动山摇。乡镇综治中心、村委会（社区）综治室、警务室、调解室是维护社会稳定的前沿阵地，是政法各项工作措施落到实处并取得实效的关键。基层政权组织是党和政府一切工作的基础。党和国家所有方针政策和工作措施，所有先进理论的贯彻和宣传都离不开基层组织，否则任何工作都不可能得到真正落实。加强综治基层基础建设，有利于促进党和国家的政权建设，有利于加强社会主义精神文明和民主法制建设，维护社会的长治久安，有利于理顺群众情绪，化解矛盾纠纷，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，有利于保障广大人民群众安居乐业，促进社会持续发展和全面进步。
三、我**综治基层基础建设开展工作情况
我**综治维稳基层基础建设工作紧紧围绕**委历次全委会(扩大)会议提出的各项任务，以社会治安综合治理整体联动防范工程和“平安前**”建设为载体，以维护社会稳定、增强群众安全感和广大人民群众满意为目标，创新思路，抓实各级基层综治维稳组织、治保会、调解会和群防群治队伍建设，突破了综治维稳基层基础建设瓶颈，建立了多层面、覆盖全社会的治安防控网络和排查调处矛盾纠纷工作格局。刑事案件、治安案件、、案件、安全生产事故等保持平稳态势，经济总量持续增长，人民群众对社会治安的满意度不断提高，安全感普遍增强。各阶层、各行业的积极性和创造性得到激发，团结一致干事业、齐心协力谋发展的氛围基本形成。2007年1月，被自治区命名为“平安**县”。
四、综治基层基础建设情况及存在的主要问题
1、总体情况
目前，全**基本建立了综治工作专业队伍，形成了党政"一把手"亲自抓，治保、调解、巡逻联防具体抓，党政、警民齐抓共管的社会治安综合治理工作体系，但调解机构的调解场所、人员选任、规章制度、物质保障等条件也还不够完善，造成综治人员流动性大。调委会、治保会实行的是两块牌子一套人马，调委会、治保会都是由村委会成员兼任，没有报酬，工作积极性受到一定影响。另外，由于乡村两级财政困难，缺乏综治经费，联防队员工资相对较低，造成队伍稳定性较差。第三，影响社会稳定因素仍在增多，社会治安综合治理工作有待加强。随着经济发展和社会转型，各种利益冲突表现越加激烈，社会治安形势依然严峻，各种犯罪活动仍呈多发态势，特别是侵财类案件多发，严重影响了人民群众的安全感。第四，成立机构较多，一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障。如综治维稳工作中心成立后，要求综治办、司法所、计生办、林业、土地、武装部各抽调一人合署办公，由于各单位都有上级下达的各项达标工作任务，因此，难以形成集中办公的长效管理模式，工作机制很难协调。目前成立流动人口管理中心，由于人员经费问题，流动人口管理的主要工作仍然由派出所、综治办具体承担。
2、**（村）委会综治维稳组织
**（村）委会都成立了由党总支(支部)书记兼任主任、**（村）委会主任兼任副主任，治保、调解、民兵、村民小组、共青团、妇女等负责人为成员的村、社区社会治安综合治理办公室，明确了相应的工作职责、制度、纪律，建立了流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年犯罪、接待、矛盾纠纷排查调处、治保和禁毒、调解工作等多个规范性工作台帐或档案。排查调解了大量的水事、赡养、合同、山林、土地等民商事纠纷，疏导了许多矛盾，理顺了多数村民的情绪，为广大村民集中精力发展生产，建设社会主义新农村提供了坚强有力的法制保障。
部分**（村）综治维稳办，特别是村级组织换届时总支(支部)书记更换的**（村），有些综治维稳工作衔接不到位，该调整的班子成员没有调整，该规范的工作还没有完全规范，维护社会稳定是“第一责任”的意识还没有完全搞清，重经济发展，轻治安防范、矛盾纠纷调处的思想，还没有彻底清除，仍认为维护社会稳定是政法部门，治保、调解主任的工作。综治维稳工作经费偏紧，组织群防群治工作的办法、方式不够，“等、靠、要”的思想明显。
3、治保会、调解会的组织建设状况。
各**（村）成立了**（村）“两委”班子成员任治保主任、调解主任或治保、调解主任“一肩挑”，各村民小组长为成员的治安保卫委员会（简称治保会）和人民调解委员会（简称调解会）。治保会、调解会在**（村）党政组织领导下，以维护社会治安秩序和社会稳定为己任，在政法各部门的指导、支持下，努力开展社会治安防范、法制宣传、排查化解矛盾纠纷和预防青少年违法犯罪，帮教吸毒人员和安置帮教劳改、劳教回籍人员，带领组织**（村）干部群众开展义务巡防和邻里守护工作，适时协助政法机关打击违法犯罪活动，为确保一方平安，促进物质文明、精神文明和政治文明建设尽职尽责。
部分治保、调解主任维护基层政权意识淡薄，政治敏锐感不够，对一些危及政权建设的隐患和带苗头性的问题不敏感，如对非法宗教活动、宗族势力、宗派势力和“小”等社会丑恶现象，不闻不问，熟视无睹，不敢理直气壮与之斗争和大胆管理，丧失了原则性；部分治保、调解主任进取心不强，爱岗不敬业，拿钱时气正，理事时气短，对村民反映的问题关心不够，“善于”推上了事，滑下完事；部分治保、调解主任工作能力弱，他们主动加强学习滞后，认知的法律法规少，开展工作的方式、方法不多，工作效果捉襟见肘；还有部分治保、调解主任有法不依和依法办事的意识淡化，过分强调灵活性、老经验，依法、依规考虑问题、办事少；少数治保、调解主任兼任职务过多，精力难以集中，工作质量不高;此外，治保、调解主任的工作条件与所面临形势、要求不相适应，尤其是补贴偏少，事务偏多，工作任务、要求较高，工作经费微乎其微。
4、义务巡防组织建设状况。
建立健全了**村“两委”班子成员或村民小组长、党小组长、团支书和村民代表、部分村民参加负责的，不少于7人的**（村）义务巡防队，在重大节日活动、农忙时节或根据特殊情况、实际任务需要，随时按岗位调动义务巡防队员参与巡逻防范，处置“急、难、险”重大事件，积极维护本辖区社会治安秩序，切实保障集体、村民生命财产免受损害。
**（村）“两委”班子成员、村民小组长受自身条件和精力、补贴等限制不能长期组织**（村）开展义务巡防工作。义务巡防队和村民小组护村受经费、人员制约不能经常开展巡逻防范工作，造成一些治安防范间隙、漏洞。部分巡防人员怕误事、得罪人，不愿长期参与巡逻防范工作。
五、加强村级综治维稳基层基础建设的对策和建议
进一步加强综治维稳基层基础建设，是综治各项工作措施落实的关键，同时对提升“平安前**”建设、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会有着重要作用。各级党委政府要提高认识，统一思想，继续把加强综治维稳基层基础建设作为战略性、根本性的任务常抓不懈，确保基层综治维稳工作有人抓、有人管、有人负责落实、有人负责督促。
（一）进一步加强基层党政组织对综治维稳工作的领导，在强化基层综治领导责任制上取得新突破。
始终坚持党政主要领导作为综治维稳工作的第一责任人，注重抓好“一把手”领导责任、综治目标管理考核奖惩、综治工作机构和人员保障、督查督办、责任追究制等“六个落实”。将党委、政府及综治成员单位主要领导的综治维稳工作情况纳入组织、人事部门的综合考核评价体系中，作为选拔任用、晋职晋级、管理监督和奖励惩处的重要依据。**到乡镇党委书记再到**（村）党支部书记层层签订综治维稳目标管理责任状，明确一把手作为综治维稳工作的第一责任。
（二）进一步明确加强综治基层基础建设的总体思路，在创新综治基层工作模式上取得新突破。
以属地管理为依据，理顺基层综合治理工作体制，按照“抓新址、保乡镇、稳牧区”的总体工作思路，突出新址，抓实乡镇，稳固牧区，健全“两级三层多样化”的基层平安建设机制；以领导责任制为龙头，量化考核标准，层层分解，落实基层综合治理目标责任；以开展平安创建活动为载体，狠抓确定目标、落实措施、考核奖惩三个环节，实施以城乡社区、企事业单位为基础载体的全过程管理。
（三）进一步规范基层社会治安综合治理工作任务，在提升综治基础建设水平上取得新突破。
要以创建无本地人在当地和外地犯罪；无刑事案件；无吸毒人员；无参加、组织、传播活动；无重大以上交通事故；无重大火灾事故；无其它重大安全事故；无群体性上访事件发生；无人参与黄赌毒社会丑恶现象活动九项工作为标准。结合实际，制定、完善综治维稳组织内部管理制度和治安形势分析、矛盾纠纷排查化解、来访接待、承办督办、领导包办、联席、重大事项请示报告等工作制度，切实规范好基层基础工作台帐。
要以苏木乡镇（街道）、**（村）和基层企事业单位为基本阵地，以“排查调处、打击整治、防范控制、教育服务、安全管理、平安创建”为主要任务，进一步明确责任、调整举措、狠抓落实。坚持集中排查与滚动排查相结合，进一步健全基层治安信息收集网络，形成“四位一体、三调联动”的基层矛盾纠纷排查调处机制。综合采取区域行动、专项打击、分级整治等方法，提高打击的针对性和实效性，摸索建立基层经常性严打长效机制。
（四）进一步整合加强基层政法综治及组织，在充分发挥综治平台作用上取得新突破。
在全**25个苏木乡镇（办事处）统一设立综治维稳委员会，下设办公室，并建立“三合一”、“一站式”群众诉求服务平台——综治维稳工作中心，282个**（村）统一规范设立综治维稳工作站。各乡镇党委、政府要认真落实中央综治委、中央编办《关于加强乡镇街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》和上级相关贯彻实施意见、要求，进一步加强综治维稳领导和工作力量建设，明确村级综治维稳组织的职责任务，解决好综治专干不到位、缺位或专干不专职、不干事，精力集中不够的问题，解决好综治专干加强学习，提高政治、业务素质、工作能力、执法水平和领导、指导监督**（村）落实综治维稳责任的问题。
法院、公安、司法、综治维稳办要进一步加大对治保、调解组织和**（村）综治办的指导、管理和培训工作力度，进一步强化法制宣传、治安防范、禁毒防艾、矛盾纠纷排查调处、刑释解教人员安置帮教、预防青少年犯罪等涉及民生利益的基层基础工作，尤其要创新法制宣传形式、方法，从多个视点落实制定制法宣传措施，努力理顺广大人民群众情绪，预防矛盾纠纷发生，减少刑事、民商、治安发案，最大限度地增加平安和谐氛围。
各级综治维稳成员单位和**直各单位，要按照综治维稳工作责任要求，每季度至少深入基层一次，指导、联系、督促好治安责任单位和村的综治维稳工作，努力把基层综治维稳工作做实、做深、做细、做出实效。
（五）进一步探索新时期群众工作的有效途径，在构建群防群治新格局上取得新突破。
我旗目前的基层综治组织由综治办、公安派出所、法庭、司法所、调委会、治保会、联防队等基层组织构成。全旗有公安派出所26个，司法所25个，调委会282个，治保会282个，专职治安员150人，联防队员4万人。
多年来，我旗一直高度重视基层基础建设，积极探索，常抓不懈，使我旗的基层基础建设得到了进一步加强，基层综治组织在人民调解、信息上报、治安防范、平安创建、流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年违法犯罪、矛盾纠纷排查调处等方面作了大量卓有成效的工作，为推动我旗经济发展、社会进步、构建社会主义和谐社会创造了良好的社会治安秩序，维护了社会稳定。
二、加强综治基层基础建设的必要性、重要性和紧迫性
基础不牢，地动山摇。乡镇综治中心、村委会(社区)综治室、警务室、调解室是维护社会稳定的前沿阵地，是政法各项工作措施落到实处并取得实效的关键。基层政权组织是党和政府一切工作的基础。党和国家所有方针政策和工作措施，所有先进理论的贯彻和宣传都离不开基层组织，否则任何工作都不可能得到真正落实。加强综治基层基础建设，有利于促进党和国家的政权建设，有利于加强社会主义精神文明和民主法制建设，维护社会的长治久安，有利于理顺群众情绪，化解矛盾纠纷，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，有利于保障广大人民群众安居乐业，促进社会持续发展和全面进步。
三、我旗综治基层基础建设开展工作情况
我旗综治维稳基层基础建设工作紧紧围绕旗委历次全委会(扩大)会议提出的各项任务，以社会治安综合治理整体联动防范工程和平安前旗建设为载体，以维护社会稳定、增强群众安全感和广大人民群众满意为目标，创新思路，抓实各级基层综治维稳组织、治保会、调解会和群防群治队伍建设，突破了综治维稳基层基础建设瓶颈，建立了多层面、覆盖全社会的治安防控网络和排查调处矛盾纠纷工作格局。刑事案件、治安案件、群体性事件、信访案件、安全生产事故等保持平稳态势，经济总量持续增长，人民群众对社会治安的满意度不断提高，安全感普遍增强。各阶层、各行业的积极性和创造性得到激发，团结一致干事业、齐心协力谋发展的氛围基本形成。XX年1月，被自治区命名为平安旗县。
四、综治基层基础建设情况及存在的主要问题
1、总体情况
目前，全旗基本建立了综治工作专业队伍，形成了党政一把手亲自抓，治保、调解、巡逻联防具体抓，党政、警民齐抓共管的社会治安综合治理工作体系，但调解机构的调解场所、人员选任、规章制度、物质保障等条件也还不够完善，造成综治人员流动性大。调委会、治保会实行的是两块牌子一套人马，调委会、治保会都是由村委会成员兼任，没有报酬，工作积极性受到一定影响。另外，由于乡村两级财政困难，缺乏综治经费，联防队员工资相对较低，造成队伍稳定性较差。第三，影响社会稳定因素仍在增多，社会治安综合治理工作有待加强。随着经济发展和社会转型，各种利益冲突表现越加激烈，社会治安形势依然严峻，各种犯罪活动仍呈多发态势，特别是侵财类案件多发，严重影响了人民群众的安全感。第四，成立机构较多，一些工作措施的落实还缺乏组织、机制、物质等方面的有效保障。如综治维稳工作中心成立后，要求综治办、司法所、计生办、林业、土地、武装部各抽调一人合署办公，由于各单位都有上级下达的各项达标工作任务，因此，难以形成集中办公的长效管理模式，工作机制很难协调。目前成立流动人口管理中心，由于人员经费问题，流动人口管理的主要工作仍然由派出所、综治办具体承担。
2、嘎查(村)委会综治维稳组织
嘎查(村)委会都成立了由党总支(支部)书记兼任主任、嘎查(村)委会主任兼任副主任，治保、调解、民兵、村民小组、共青团、妇女等负责人为成员的村、社区社会治安综合治理办公室，明确了相应的工作职责、制度、纪律，建立了流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、预防青少年犯罪、信访接待、矛盾纠纷排查调处、治保和禁毒、调解工作等多个规范性工作台帐或档案。排查调解了大量的水事、赡养、合同、山林、土地等民商事纠纷，疏导了许多矛盾，理顺了多数村民的情绪，为广大村民集中精力发展生产，建设社会主义新农村提供了坚强有力的法制保障。
部分嘎查(村)综治维稳办，特别是村级组织换届时总支(支部)书记更换的嘎查(村)，有些综治维稳工作衔接不到位，该调整的班子成员没有调整，该规范的工作还没有完全规范，维护社会稳定是第一责任的意识还没有完全搞清，重经济发展，轻治安防范、矛盾纠纷调处的思想，还没有彻底清除，仍认为维护社会稳定是政法部门，治保、调解主任的工作。综治维稳工作经费偏紧，组织群防群治工作的办法、方式不够，等、靠、要的思想明显。
3、治保会、调解会的组织建设状况。
各嘎查(村)成立了嘎查(村 )两委班子成员任治保主任、调解主任或治保、调解主任一肩挑，各村民小组长为成员的治安保卫委员会(简称治保会)和人民调解委员会(简称调解会)。治保会、调解会在嘎查(村)党政组织领导下，以维护社会治安秩序和社会稳定为己任，在政法各部门的指导、支持下，努力开展社会治安防范、法制宣传、排查化解矛盾纠纷和预防青少年违法犯罪，帮教吸毒人员和安置帮教劳改、劳教回籍人员，带领组织嘎查(村)干部群众开展义务巡防和邻里守护工作，适时协助政法机关打击违法犯罪活动，为确保一方平安，促进物质文明、精神文明和政治文明建设尽职尽责。
部分治保、调解主任维护基层政权意识淡薄，政治敏锐感不够，对一些危及政权建设的隐患和带苗头性的问题不敏感，如对非法宗教活动、宗族势力、宗派势力和小等社会丑恶现象，不闻不问，熟视无睹，不敢理直气壮与之斗争和大胆管理，丧失了原则性;部分治保、调解主任进取心不强，爱岗不敬业，拿钱时气正，理事时气短，对村民反映的问题关心不够，善于推上了事，滑下完事;部分治保、调解主任工作能力弱，他们主动加强学习滞后，认知的法律法规少，开展工作的方式、方法不多，工作效果捉襟见肘;还有部分治保、调解主任有法不依和依法办事的意识淡化，过分强调灵活性、老经验，依法、依规考虑问题、办事少;少数治保、调解主任兼任职务过多，精力难以集中，工作质量不高;此外，治保、调解主任的工作条件与所面临形势、要求不相适应，尤其是补贴偏少，事务偏多，工作任务、要求较高，工作经费微乎其微。
4、义务巡防组织建设状况。
建立健全了嘎查村 两委班子成员或村民小组长、党小组长、团支书和村民代表、部分村民参加负责的，不少于7人的嘎查(村)义务巡防队，在重大节日活动、农忙时节或根据特殊情况、实际任务需要，随时按岗位调动义务巡防队员参与巡逻防范，处置急、难、险重大事件，积极维护本辖区社会治安秩序，切实保障集体、村民生命财产免受损害。
嘎查(村)两委班子成员、村民小组长受自身条件和精力、补贴等限制不能长期组织嘎查(村)开展义务巡防工作。义务巡防队和村民小组护村受经费、人员制约不能经常开展巡逻防范工作，造成一些治安防范间隙、漏洞。部分巡防人员怕误事、得罪人，不愿长期参与巡逻防范工作。
五、加强村级综治维稳基层基础建设的对策和建议
进一步加强综治维稳基层基础建设，是综治各项工作措施落实的关键，同时对提升平安前旗建设、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会有着重要作用。各级党委政府要提高认识，统一思想，继续把加强综治维稳基层基础建设作为战略性、根本性的任务常抓不懈，确保基层综治维稳工作有人抓、有人管、有人负责落实、有人负责督促。
(一)进一步加强基层党政组织对综治维稳工作的领导，在强化基层综治领导责任制上取得新突破。
始终坚持党政主要领导作为综治维稳工作的第一责任人，注重抓好 一把手领导责任、综治目标管理考核奖惩、综治工作机构和人员保障、督查督办、责任追究制等六个落实。将党委、政府及综治成员单位主要领导的综治维稳工作情况纳入组织、人事部门的综合考核评价体系中，作为选拔任用、晋职晋级、管理监督和奖励惩处的重要依据。旗到乡镇党委书记再到嘎查(村)党支部书记层层签订综治维稳目标管理责任状，明确一把手作为综治维稳工作的第一责任。
(二)进一步明确加强综治基层基础建设的总体思路，在创新综治基层工作模式上取得新突破。
以属地管理为依据，理顺基层综合治理工作体制，按照抓新址、保乡镇、稳牧区的总体工作思路，突出新址，抓实乡镇，稳固牧区，健全两级三层多样化的基层平安建设机制;以领导责任制为龙头，量化考核标准，层层分解，落实基层综合治理目标责任;以开展平安创建活动为载体，狠抓确定目标、落实措施、考核奖惩三个环节，实施以城乡社区、企事业单位为基础载体的全过程管理。
(三)进一步规范基层社会治安综合治理工作任务，在提升综治基础建设水平上取得新突破。
要以创建无本地人在当地和外地犯罪;无刑事案件;无吸毒人员;无参加、组织、传播xx活动;无重大以上交通事故;无重大火灾事故;无其它重大安全事故;无群体性上访事件发生;无人参与黄赌毒社会丑恶现象活动九项工作为标准。结合实际，制定、完善综治维稳组织内部管理制度和治安形势分析、矛盾纠纷排查化解、来访接待、承办督办、领导包办、联席、重大事项请示报告等工作制度，切实规范好基层基础工作台帐。
基层民主法治建设是社会主义民主政治建设的一项全局性、综合性的系统工程，必须坚持以人为本，全面规划，实事求是，科学发展，充分调动各方积极因素，整合各方资源，加强协调配合。
（一）纳入社会主义政治建设目标。积极将基层民主法治建设工作作为国家民主政治建设的一项基础性工程，予以高度重视。要从我国家民主政治建设的战略高度进行通盘考虑，整体谋划。在“依法治国”方略的统一指导下，在“法治城市”、“法治区县”建设的统一规划下，积极建立目标责任体系，制定计划，明确任务和要求，并纳入城市文明和谐建设考核评估体系，进行同部署，同检查，同考核,同表彰。
（二）融入经济社会建设发展全过程，深入到人民群众工作生活具体细节中。要紧紧抓住发展这一中心工作，将基层民主法治建设与经济社会发展紧密结合起来，融入到经济、政治、文化、环境建设全过程中，融入到基层工作的各个角落，融入到人民群众工作生活的各个方面，将民主法治建设的要求和措施贯彻落实到基层社会的各项实践中，积极开展各种活动，大力开展法制宣传，弘扬法治精神，强化民主法治建设;促进干部依法办事，企业依法经营，群众依法维权，完善基层管理民主自治，实现经济社会的和谐发展。
（三）整合资源，形成合力。社区、村和单位是社会基层组织的基本细胞，构成了深入到社会各个角落的大网络。基层民主法治建设的根本任务是实现基层事务民主管理，建立良好的基层社会秩序，形成和谐幸福的社会基础。这项工作涉及面广，情况复杂，工作量大，必须动员社会各方力量，尤其是发挥政府各部门的资源优势，将本职工作与基层民主法治建设有机的结合起来，明确目标，细化分工，相互协调，积极配合，形成整体合力，争取最大成效。避免各自为政，只顾自身的工作和利益，甚至相互掣肘，浪费资源，形成内耗。
二、把握关键，突出重点，激发基层民主法治建设的活力
基层民主法治建设内容繁多，工作千头万绪，必须坚持加强和完善党的领导，尊重人民群众主人翁的地位，发挥基层群众的积极性，激发基层民主法治建设工作的活力。
（一）将积极发挥基层党组织在基层民主法治建设中的作用。基层民主法治建设，需要有强有力的组织保障，所以要十分重视发挥党组织在基层民主法治建设活动中的领导核心作用，关注基层党员和党支部一班人在基层民主法治建设中的组织领导和先锋模范作用。同时，积极将党内民主建设与基层民主建设有机的结合起来，通过党内民主建设，促进了基层民主法治建设，形成良好的民主政治社会氛围。
（二）尊重群众首创精神，积极发挥主体作用。基层民主法治建设，首先是基层人民群众的需要，只有人民才是创造历史的动力。所以，要坚持实事求是，从实际出发，相信群众，尊重基层群众的创造精神，积极发挥基层人民群众在基层民主法治建设主体的作用，实现基层民主自治的最有效形式。
（三）加强行政指导帮助和促进基层将民主法治建设落到实处。基层民主法治建设，基层人民群众是主体，他们根据自身的实际情况，积极开展基层民主法制建设。但基层民主法制建设上涉及法律法规的建立和修改，下涉及各类政策完善。要加强行政指导，指导和帮助基层解决实践中的问题。不断完善基层组织各项管理制度、自治章程。调动广大基层群众开展自我管理、自我服务、自我监督的积极性、主动性，促进各项工作的落实。
（四）在基层民主法治建设中，加强维护民权与改善民生。基层民主法治建设要积极解决人民群众关心关注的问题，把维护人民群众的权利与改善群众生活紧密联系起来。要积极引导群众积极介入各项事务管理的全过程，尤其是涉及劳动就业、生活保障等关系自身切身利益的事项，认真听取基层民众意见，保障基层人民群众有效行使选举权、知情权、监督权、参与权等基本权利，通过正确行使自身的权利，维护自身的利益。
三、把握规律，落实措施，提升基层民主法治建设效力
基层民主法治建设工作是一项艰巨、复杂的工作，需要我们结合实际，把握规律，根据不同对象和特点，采取有针对性的措施，确保基层民主法治建设工作取得扎实成效。
（一）适应新农村建设需要，加强村民主法治建设工作。首先要深入开展调查研究，努力掌握在社会主义新农村建设中，所面临的新问题，新情况，认真分析，找出问题的关键，研究解决办法，开展有针对性的法律宣传教育，尤其是对农村“两委”干部进行法律知识培训，提高基层民主管理能力。其次要将农村基层民主法治建设与社会主的农村建设的各项工作紧密联系起来，保障和促进农村社会各项事业的发展，使农民在生产、生活中真切感受到民主法治建设的作用和效果。
为充分了解xxxx派出所辖区社会治安综合治理整体联动防范工作，发挥基层派出所的职能作用，深入推进农村基层民主法制建设这一中心任务，排查调处各类矛盾纠纷，妥善处理各种社会热点问题，确保我所辖区社会稳定和营造社会治安依法治理的良好环境。我所对我所辖区镇、村组进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、党委政府重视，切实加强了社会治安整体联动防范工作的领导
按照我县召的政法综治工作会议精神和要求，镇党委、政府切实履行党政领导负总责，把联动防范工作始终放在首位，研究布置工作，做到年初有计划方案，年内、年末有检查考评。年初成立了调防一体化服务中心，使农村矛盾纠纷调处工作得到了充实。拟定了《社会治安综合治理整体联动实施方案》、《平安创建实施方案》、《普法依法治理实施方案》、《对刑释解教人员帮教领导小组》、《禁毒工作领导组》、《开展反警示教育活动实施方案》。我辖区的社会治安整体联动防范工作基础扎实，领导重视，管理到位，充分调动了广大党员干部群众参与维护社会治安工作的积极性，取得显著成效。
二、加强政法、综治基层组织建设，增强运用法律能力
各镇始终坚持从强化基层领导入手，不断增强基层组织为官一任、保一方平安的政治责任感，加强对社会治安综合治理的领导力度，并落到实处。一是强化队伍建设，落实各项规章制度，增强了基层组织的职能作用，对19个村的调解员进行了考查，分别作了调整充实，同时加强督促完善了村规民约等规章制度，激发了各调解组织的工作热情和积极性;二是普法依法治理工作得到加强，镇政府按照四五普法的要求，使广大党员、干部群众学法、懂法、用法，将计划生育法，治安管理条例，道路交通安全法，未成年人保护法，土地管理法，劳动法，义务教育法等十三个法律法规，分别发到镇机关领导干部职工、村支书、主任、各村调解组及调解小组人手一册，同时对调整充实人员进行二次培训，让他们在基层工干作中，懂法、用法、掌握法律武器，充当发展地方经济，维护社会稳定的带头人，对联动防范维护社会稳定尽心尽责，将本辖区的民间纠纷和矛盾化解在萌芽之中。
三、 健全社会治安联动防范机制
针对农村改革中出现的村无专人干、村无专人管、街道没有专人抓，网络不健全的问题，我们重点解决了三个问题。
1、是推行平安协作组。根据农村实行一免两补政策以后存在的农民参与治安防范难组织的实际，我们在总结十户联防经验的基础上，普遍推行了平安协作组的防范模式，根据各自然村户数，按照每组户数控制在20户以内的标准，各小组推选一名中心户长，承担组织、监督小组成员治安防范出勤情况，调解组内的矛盾纠纷，大事小情的组织互助，治安信息的传递，技防设施的管理等职责。每个小组每天由1户参与全村的治安防范巡逻工作。同时，按照每个自然村设1名治安员的标准，在各自然村配备了专兼职治安员58人。具体承担平安协作组的组织管理、出勤考核和落实村防范措施的职责。从实际运作的情况来看，农民参加值班巡逻的周期延长了，看护范围扩大了，负担减轻了，解决了十户联防轮流频繁、难于组织的问题，提高了整体的防范效果。
2、是成立村级治保会。我们将治安防范的责任做为村干部的一项主要工作职责来落实，成立了以村干部、治安员组成的治保会，有效解决了村级组织治安防范责任不清、任务不明、措施不实、效果不好的问题。采取了村干部包村的办法，把治安防范的责任落实到人头。目前，我辖区已经重新完善了19个治保会，对不能较好履行职责4个村的治保会成员进行了调整。今年，我辖区治保组织共处理涉及邻里纠纷、家庭矛盾、老人赡养等方面的问题180余个。
3、是组建业余巡逻队。2012年，适应警务体制改革的需要，对原有的治安巡控队伍进行了规范，重组改制为护村队。目前，我辖区各镇都组建了护村队伍，总人数达到120人。今年又在xxxx社区成立了一只20人的红袖章义务巡逻队，护村队、红袖章义务巡逻队采用社区警务责任区民警管理考核的模式，由社区队长、村长任队长，具体由民警负责监督、指导和培训。通过实践看，这支队伍不仅对村、社区的防范组织和治安员起到了监督的作用，而且能够较好地将三级联防组织紧密的联系在一起，有效地提高了整体的防范效果。
通过采取上述措施，一个村有平安协作组，村有治保会，乡有保安队三位一体、互为补充的群防群治网络初步形成，农村治安防范能力显著提高。
四、 调研中发现治安整体联动防范工作中存在的问题及对下步工作的建议
(一)存在问题
1、 对基层基础工作有待于进一步的加强。
2、 辖区内的住镇机关配合不是很到位，有待于加强。
3、 上下联动上的工作有待于进一步加强。
(二) 对下步工作建议
根据创建平安xxxx的总体目标要求，2012年我们在抓好常规性基础工作的同时，主要做好五件事：
1、要扩面。在巩固取得成果的基础上，进一步扩大创建平安xxxx的工作范围，努力实现三个100%。一是要扩大创建面。不但要开展平安单位、平安社区、平安校园的创建工作，还要延伸到平安街道、平安家庭、平安村组等各个层面，创安覆盖面要达到100%。二是要扩大普及面。在有线广播开辟平安xxxx，用身边的事教育身边的人，增强全民创安意识。通过群众喜闻乐见的多种形式，广泛开展送平安下乡村、进社区、入学校、入村组等活动，创安的知晓面要达到100%。三是要扩大参与面。充分调动综治成员单位和驻区企事业单位的积极性，各司其职，履行创安义务，创安参与面达到100%。
2、要补短。针对以往工作中存在的薄弱环节，主要做好三项具体工作。一是在提高农村治安防范效果上下功夫。2012年要把工作着力点放在村防范队伍建设和三级联防机制的建立上。把社区警务队、乡镇护村队、农村联防员三支力量更加科学的整合在一起，建立条块结合的管理模式，尽最大可能发挥好几支队伍的作用，提高防范效果。二是要加快技防措施进学校、村组、入农户的推进步伐。目前看，已经采取技防的村的发案数量和过去比明显下降，村民之间协作防范意识明显增强。
3、要治乱。对问题突出的区域或部位进行集中治理，组织开展有针对性的专项整治活动，发挥好综治成员单位作用，把行业治理和集中整治有效结合起来。同时，要行使综治工作一票否决权，加大社会治安综合治理的力度。
4、要除恶。组织镇司法、社区、村委会和公安等部门对严重扰乱社会治安秩序的流氓、地痞、车匪、村霸等进行一次全面的调查摸底，对有迹象的重点对象实行严密监控和教育管理，防止产生新的恶势力群体。对原有的重点对象和新发的恶势力犯罪要严厉打击。
5、要抓点。注重发挥典型的示范作用，选择多个不同侧面，抓出一批有标准社区、村组。同时，加强对综治工作的研究和探索，全面提高平安xxxx的创建水平。
综合治理调研报告范文(二)
近年来，随着改革的深化和市场经济体制的建立，因利益调整而引发的社会矛盾和治安问题逐步增多，成为了影响社会稳定的突出问题。如何加强社会治安综合治理基层基础建设，进一步提高社会治安综合治理工作能力，推动林区社会稳定、治安秩序良好，为经济建设构建和谐稳定的社会环境，是当前摆在我们面前的重大课题。在有关部门和单位的支持下，本人对这一课题进行了认真的调查研究，通过调查，对我局社会治安综合治理基层基础建设的现状及存在的差距和不足，有了进一步的了解和认识，对此谈几点认识和体会。
一、我局综治基层基础建设的发展现状及成效近年来，我局社会治安综合治理工作在党委和局的正确领导下，在市综治委的指导下，紧紧把握改革、发展、稳定的大局，不断推进平安XX局建设，以维护社会稳定为中心，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的综治方针，充分发挥基层单位综治领导机构、综治办事机构与林场(所)社区协管站和社区管委会相结合的优势，努力加强综治基层基础建设，不断推进各项措施的落实，为全局经济发展和人民群众安居乐业创造了良好的社会环境，在维护全局社会稳定中发挥了重要作用。一是初步形成了专群结合、齐抓共管，集打击、防范、教育、管理、建设等多种方法综合运用的管理格局。具体措施是：以创建平安XX局活动为载体，从加强组织体系、管理体系、防范体系入手，把流动人口、重点人群的服务管理和居民区防撬防盗作为工作重点，突出抓好预防青少年违法犯罪和刑释解教人员安置帮教两条主线，使社会治安综合治理基层基础工作进一步得到加强。二是社会治安的防范控制能力得到增强。近年来，因社会矛盾增多而导致治安问题的增多，局通过强化治安防范网络建设，大力开展群防群治活动，充分利用基层综治工作机构、社区协管站和群防群治队伍进行排查稳控，使治安形势有较大好转，群众安全感大大增强。三是大力加强校园安保和技防建设。在全国、全省综治维稳电视电话会议结束后，我局对拓宽警务工作、整治校园周边环境、加强对重点人员和高危人员的管控、提高校园的安全防范能力、加强学校内部安全保卫力量、加强校园技防设施投入六项工作进行了有效的落实。对校园技防建设工作中，我局党委政法委组织有关部门并请专业人员到全局5所中小学校实地进行了研究和测算，划定了监控区域，购置了先进的技防设备，在林业局资金紧张的情况下，投资近15万元，进一步完善了校园技防建设。
通过狠抓社会治安综合治理基层基础建设，进一步加强社会治安防控体系建设，狠抓各项工作措施的落实，推动了各项工作顺利开展，为全局经济又快又好发展创造了和谐稳定的社会环境。
二、综治基层基础建设工作中存在的问题虽然目前我局的综治基层基础建设整体水平有了较大提高，但还相应地存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：一是思想观念淡薄。一方面是个别基层单位的主要领导对综治工作认识不足，重视不够，忽视综治工作的现象仍然存在。另一方面表现为综治责任追究制执行的不够好，影响了领导干部抓综治工作的责任意识。二是工作思路陈旧。个别基层单位的主要领导在抓综治工作上，创新精神不够，仍然沿袭过去的老办法、老套路，没有根据形势的变化而创新机制和工作方式方法，基层群防群治工作主观能动性不强。三是技防体系还不完善。由于受地域条件的原因，技防覆盖面还不完善，特别是林场(所)、矿区、旅游景点的监控设施还没有与公安局达到同步联网。根据新时期防范工作的要求，技防设施覆盖网络还需进一步增强。四是保障体系还不健全。虽然各基层单位都成立了综治工作领导机构和办事机构，但一些基层单位因人员编制的问题，还没有配备专职的综治工作人员，大部分为兼职，不利于工作的开展。
三、加强综治基层基础建设应采取的对策要做好新形势下的社会治安综合治理基层基础建设工作，就必须实现工作思路上的转变，既实现由以打为主向打防结合、预防为主转变;集中整治为主向强化日常管理转变;以警为主向警民结合、以民为本转变。要从建立打、防、控一体化的社会治安管理长效机制入手，克服一切不利因素，狠抓各项措施的落实，才能不断提高全社会整体防控能力，有效维护好社会稳定。
(一)加强综治基层基础建设，必须强化各级领导干部的思想认识，严格落实领导责任制。新时期的社会治安综合治理工作已从过去单纯解决治安问题，延伸和发展为巩固基层政权组织、排查调处社会矛盾、服务人民群众和维护社会稳定的有效措施。要特别重视加强工作意识，各级领导干部要增强政治责任感，牢固树立依靠社会治安综合治理维护社会稳定的思想。要进一步健全和落实社会治安综合治理目标管理责任制和领导责任制，建立起党政一把手负总责、分管领导具体负责，一级抓一级，一级对一级责任的责任体系，层层抓落实，切实负起责任，避免形式主义。党委组织部门要把领导干部抓社会治安综合治理的实绩，列为对领导干部考核的重要内容，并把考核结果作为领导干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。要严格执行责任查究制度，对责任不落实，严重，工作不力而导致严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、部门和单位，坚决实施一票否决，并严肃追究有关领导的责任。
一、引言
自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。
精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。
二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境
精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。
（一）贫困县乡村社会治理主体
在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。
（二）贫困县乡村社会治理目标
精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。
（三）贫困县乡村社会治理方式
在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。
（四）贫困县乡村社会治理环境
要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。
三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径
精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。
（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局
现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。
精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。
（二）提供完善的乡村公共服务
随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。
但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。
（三）确立多样化的乡村社会治理方式
社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。
（四）深入挖掘乡村社会自身价值
对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。
（五）夯实贫困地区基层党组织建设
基层社会治理是国家治理和社会治理不可或缺的一部分。早在上世纪80年代末期“治理”的概念就被世界银行正式提出，此后，“治理”就从经济领域广泛运用到政治领域中来。随后，在1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中对“治理”的概念下了定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。”这也是目前对治理做的比较有共识的定义。
一、基层社会治理的含义
我国关于“治理”的概念是在20世纪90年代由俞可平教授提出的，他最早把“治理”引进我国的政治研究和国家治理当中，并推广及应用。现在我们提出的关于“治理”的概念不仅是从国外引进的，它在我国也是有历史根源的。早在春秋战国时期，我国的圣贤们就对“治理”有所论述：《孔子家语》中也谈到了“昔欲使官府治理”；《荀子》里面就提及到：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”等。历代圣贤和明君都曾反复强调“天下大治”的理念。
在我国全面深化改革的进程中，党和政府提出了国家治理的创造性思路和社会治理的建设性思路。并且强调性的指出，治理不仅仅是一个简单的或者单方面的活动与控制过程，而是一个多元参与、多方互动的过程。基层社会治理作为社会治理的基本点，它是特指由乡、镇人民政府以及市辖区派出机构（街道办事处）所主导、由社会多方参与的，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动和过程。[1]
二、基层社会治理的多元主体
（一）党组织
基层党组织是我国基层社会治理法治化的灵魂和核心，基层党组织不仅要发挥好其在推进基层社会治理法治化过程中的领导和组织能力，更应在基层社会治理法治化的进程中不断实践，发挥其先锋模范作用。其次，党组织的法治建设水平的提高将有利于基层党组织推动基层社会治理法治化的建设水平，因此，基层党组织应积极学习党的路线、方针、政策并把法治化的思想运用到基层社会治理法治化的战略部署之中。我们应将基层党组织打造成法治型党组织，充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，才能切实提高基层社会治理法治化水平。这就需要基层党组织带领基层干部树立法治观念和法治为民的意识，积极指导政府建设力量下沉、重心下移的法治工作机制，提高基层政府部门的依法办事能力。
（二）政府
基层政府要不断加强自身的法治化建设。首先，要加强基层组织机构的法治化建设和。我国基层组织机构建设存在诸多问题：基层组织机构结构不完善、行政执法监督工作不到位、法治工作的后勤保障机制不健全等，基层政府应加强基层法治机构建设，着力解决存在的问题，努力提高基层法治机构工作能力，提高基层政府的公信力。基层政府应建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。要创新并完善社会治理的各种机制，建立健全重大决策社会风险评估机制，努力在改革发展中解决矛盾，促进基层经济社会的全面发展。努力创新基层社会治理方式，提高预防、化解社会矛盾的水平。其次，是加强干部队伍的法治化建设，改善法治机构队伍不稳定和人员不足的问题，大力培育优秀的法治建设人才队伍。推动法治干部队伍下基层活动。基层政府应增强干部队伍的法治观念、法治为民的意识，推动法治干部下基层活动，要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，让基层法治干部在实践中学习和成长，为我国基层治理法治化提供更多的宝贵经验和财富。最后，要不断增强基层司法机构和监察机构的建设，整合县一级公检法司的力量，组建县、乡、村三级联动的法治网络，从多维度来建立起农村基层法治网络。
（三）基层群众
基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度，是保障基层群众自治权的一项我国的政治制度之一。基层群众自治权是受我国宪法承认的，同时也是受基层群众自治制度规定的我国基层群众都应享有的权力。在依法治国的大背景下，基层群众自治权是受国家法律保护的，任何组织和个人均不得侵犯。根据基层群众自治制度的基本原则和法律规定，只要是涉及群众自治范围的改革或者创新都应得到基层群众的同意，即使是并无恶意，怀着良好的初衷，也不能以改革或者创新等名义随意侵犯和剥夺基层群众的自治权力。在我国的基层社会治理过程中，基层群众的参与是必不可少的，政府部门应提供给群众更多的参与渠道，并给予基层群众使用其权力更多的鼓励和法治保障。
三、基层社会治理法治化的实施途径
（一）基层社会治理的体制机制法治化
首先，健全公民民主参与社会建设的法律保障机制，为基层不同阶层的群众提供参与公共决策的平台和机会，提高基层群众参与的水平，不断推进基层社会治理法治化，这就需要构建基层政府与多元社会主体之间的良性沟通机制。其次，构建民间调解、行政调解和司法调解相结合的综合调解机制。推进基层社会治理法治化，不仅要采取扎实有效的措施积极预防和减少基层的各种不稳定因素，还必须要客观理性地认识当前地区各类复杂矛盾纠纷多发的实际。政府应当充分发挥调解机构在化解矛盾纠纷中的的重要作用，同时综合运用民间、司法、行政等机构和部门以及教育、沟通、协商、疏导等多种办法，把各方力量有机结合起来，统筹协调、共同化解矛盾纠纷，还应当建立矛盾纠纷综合协调工作平台，使其能有效的协调相对分散、衔接不够的基层各方力量。再次，建立健全基层民主自治的法律保障机制推进基层治理法治化，要求基层政府要为各阶层社会主体提供自治空间，如农村要保障其村民有规定乡规民约权力，城市社区要保障社区公民参与市民公约的权力，各个行业允许其在法律法规的约束下，支持其自我约束、自我管理和自我发展，同时应当让行业规章、团体章程等社会规范在基层社会治理中发挥其积极的功能和作用。
（二）基层社会治理创新项目的法治化
近年来，我国各级地方政府为了解决经济社会发展的新问题、新需求和响应上级或中央政府的号召，许多地方政府部门纷纷在基层社会治理领域实施多种形式的创新活动，形成了社会治理创新的重心转向了基层社会治理的新趋势。不可否认，这些地方政府的创新项目给基层社会治理注入了新鲜血液，引入了新的活力，并取得了不可忽视的成效。但是，从理性的角度来看，虽然这些创新项目在主观上并无恶意但是在其实施的过程中却出现了很多问题，甚至是造成了许多的不良后果：有些基层地方政府部门在未经基层民众同意的情况下，借助行政力量、甚至是采取暴力化的方式，实施一些违背群众意愿的基层社会治理创新项目，严重的损害了我国的基层治理法治化进程，同时也严重的影响了政府的公信力和群众的拥护；还有一些地方政府部门在没有获得法律授权的情况下，在基层社会治理领域实施创新项目，这严重的违背了国家治理法治化的要求，造成了基层社会治理的隐忧。所谓“法无授权不可为”，这些政府部门的既未经过基层群众同意，又没有获得专门机构审批和法律授权的政府创新，实质是一种违法有违背民意的“越权”行为。所以说，基层社会治理创新项目的法治化应当尽快解决，制定出合理的创新项目审批机制、政府和社会公众共同参与的决策机制，使基层创新治理项目在法治内实施和体制内运作。基层政府应使基层治理创新项目既适应基层社会实际，又符合基层群众意愿，这样才能更好的发挥创新项目的可延扩性和生命力。
（三）基层社会治理中的“人治”“德治”与“法治”
我国的基层社会治理一直受到传统礼制、习俗和乡规民约影响，一些落后的村落甚至还是由族长管理整个村务，虽然，新中国成立后，国家政权的改革不仅直接延伸到乡镇和街道，而且延伸到居民区和各个村落，然而，虽然在形式上已经改变了传统的管理模式，但是“人治”仍然存在。时至今日，甚至有新的演变：基层领导干部及行政人员的“人治”。这种情况在化和时期尤为严重，改革开放至今这种“人治”仍然没有得到根本性的解决。党的十提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。其中，“法治保障”是十的新增内容，从这几个字的变化来看，法治开始受到国家和政府的重视，并开始运用到基层社会治理当中，同时也反映了经过建国以来的多年实践探索，基层社会管理确实离不开法治的保障。我国的基层社会治理一直存在法治与德治边界不清的问题。在我国的基层社会治理过程中，依法治理是不可或缺的，虽然不是最好办法，却是托底的安全线。法治不是无限扩张的，它是有边界的，尤其在处理邻里纠纷、家庭纠纷等问题时，乡俗、情感、德治等方法可能更加有效，更加合理。所以说，法治在基层社会治理中虽然是不可或缺的，但是也应当与德治相结合，在基层社会治理中应尽可能多采用德治、同时用法治来维护公平、正义，才能更有效的维护基层社会的稳定与发展。
结论
本文梳理了近三年关于基层社会治理法治化的相关研究：基层社会治理的概念，基层社会治理的多元主体，基层社会治理法治化实施途径这四方面。这些总结从理论上来说，对基层社会治理法治化做了梳理，从实践上来说，使各个治理主体更加清晰自己的义务和责任，对基层社会治理法治化的实现途径有更深层次的探索。
参考文献
[1] 商巍.《从管理到治理加强基层社会治理创新》[J].现代商业.2014年，30期.
[2] 陈顺洪.《中国基层社会治理体制创新研究》[J].学位论文.2014年.
[3] 中国人百科全书编辑委员会.中国人百科全书・政治学卷[M]北京：中国人百科全书出版社.1992.
[4] 卢福营.《基层社会治理的政府创新应当法治化》[J].浙江社会科学.2014年，第12期.
[5] 章再彬.《推进城市社区治理法治化的对策建议》[J].中共南昌市委党校学报.2014年，12月.
[6] 张新光.《中国乡镇行政管理体制的历史沿革及其启示》[J].南京师大学报（社会科学版）.2007年，1月 .
[7] 方世南.《基层治理法治化的关键：加强党组织法治建设》[J].唯实・发展要论.2014年，第12期.
这次深入开展平安××建设既全乡政法工作会议，主要是贯彻上级会议精神，分析当前形势，研究部署下步工作。同时，签订20__年度社会治安综合治理责任书。乡党委对开好这次会议非常重视，专门进行了研究，确定了今年的工作重点。我们一定要认真学习，抓好贯彻落实，下面，我根据上级会议精神，讲三个方面的问题。
一、突出重点，讲求实效，全乡政法稳定工作取得了显著成效
20__年全乡政法部门在乡党委、政府的正确领导下，牢固树立和认真落实科学发展观，继续深入开展“平安××”建设，保障了社会政治大局的持续稳定，保进了全乡经济建设健康发展，全乡政法工作取得了新的成效。群众的安全感不断增强，对社会的满意率不断提高。
（一）采取多种有效方式，强化宣传教育，使建设“平安××”人人有责的观念深入人心。我们始终坚持正确的舆论导向，采取张贴标语、悬挂横幅、广播喇叭、召开动员会、出动宣传车、发放宣传材料等形式，广泛宣传“平安××”的重要意义。全乡共刷永性标语50幅，过街条幅10条，每村发放宣传磁带一盘，散发宣传材料10000余份，出动宣传车40（辆）次，并在各村安装举报箱。
（二）突出工作重点，深入开展专项治理活动。1、清理学校周边网吧。乡领导小组联合卫生、工商等部门，一举查处学校附近的两处网吧、游戏厅，没收了电脑六台，依法对两名经营者进行了处罚勒令其停业整顿。2、深入开展安全生产专项检查活动。乡领导小组联合派出所、县消防队、安检站等部门对工厂、加油站、建筑工地、学校进行拉网式全面检查活动，发现了一批危房、危险设施，对水、电、防火重地进行严格规范，对不合格的单位立即进行整顿，并限期整改，不达标决不充许运转工作，及时消除了各种安全隐患，避免了各类事故的发生。3、深入开展矛盾纠纷大排查。从每月20日开始，在全乡范围内开展为期一个月的矛盾纠纷集中排查调处活动，边排查边解决，不能及时解决的给群众以承诺，取得了明显效果。于20__年2月25日成立了××乡调解中心，由调解中心对各类矛盾纠纷进行统一受理，并联合相关部门及时调解处理。自调！解中心成立以来，共排查出矛盾40例，调解案件37例，立案6起。4、抓治安防范，增强群众安全感。继续深化治安承包工作，重点抓好承包人员的培训与管理，充分调动一切积极因素，做好社会治安防范工作。20__年4月13日以来我乡开展了轰轰烈烈的打霸恶专项斗争，共抓捕犯罪嫌疑人11人，治安拘留9人，刑拘7人，逮捕5人。
（三）大力推行“三权六责”。我乡大力推行村委主任兼职村治保主任的做法，合理调整农村干部职数，整合综治力量，有力地促进了农村治安防范工作的开展。
（四）精心组建巡防大队。我乡抽出以转业军人为主的20人，组成专业巡防队，并配备了专用车辆、值班室、宿舍，24小时配合派出所值班巡逻。
二、抓住重点，带动全局，全力促进社会和谐稳定
今年全乡政法稳定工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习贯彻党的十六届五中全会、全国、省、市、县政法工作会议精神，以科学发展观统揽政法稳定工作全局，坚持围绕中心、服务大局，坚持以人为本、统筹兼顾，坚持重心下移、强化基层，坚持与时俱进、开拓创新，深入开展平安××建设，大力加强矛盾纠纷排查调处，严厉打击和积极预防各种犯罪活动，维护市场经济秩序，努力提高政法机关的严格公正执法能力，为顺利实定的社会环境和公正高效的法制环境。根据这一要求，今年全乡政法稳定工作具体措施是围绕着力构建大平安格局，“夯实一个基础，健全两大体系，完善三项机制”，努力 开创我乡政法工作的新局面。文秘站版权所有
（一）夯实一个基础。即以基层政法综治组织规范化建设为重点，大力夯实基层基础工作。各村、各单位一定要进一步强化基层观念，牢固树立加强基层、建设基层、稳定和巩固基层的思想，坚持重心下移，夯实维护稳定的社会根基。重点抓好政法、综治和群防群治组织队伍建设，全面加强乡、村、单位的综治领导机构和办事机构建设，配齐配强综治办兼职工作人员；进一步改善办公设施和办公环境；不断完善综治工作协调机制，搞好上下联动和内部协调，统一部署、统一指挥、统一行动，形成工作合力，完善好综治工作运行机制，按照既能适应工作需要，又能解决实际问题的要求，完善和坚持矛盾纠纷排查调处、重大案件协调会议、日常信息反馈、检查督导考核等工作制度，使基层工作真正走上规范化、制度化轨道。
（二）健全两大体系。两大体系即治安防控体系和矛盾纠纷排查体系。控制社会治安局势，要打防结合，关键在防控。在去年建立专职巡防大队的基础上，在管理机制、责任保障和考核奖惩等方面完善相关措施，确保巡逻工作到位，各村、各单位要进一步加强专职巡防队伍建设，并提供必要的物质和经费保障，确保其正常规范运转。积积极探索市场经济条件下发动群众，依靠群众的有效方法，逐步建立适应市场经济特点要求，群众广泛参与的社会治安防范机制，推动治安防范的社会化、市场化和职业化。进一步提高农村的巡逻密度和覆盖面，筑牢农村社会治安的第一道防线。去年，我乡完成了乡村两级调解组织网络建设和调解中心建设，今年重点完善纠纷排查调处工作机制，完善各项制度，不断提高基层发现、控制、调处矛盾纠纷的能力，筑牢维护社会稳定的第一道防线，确保把各类问题解决在基层、解决在萌芽状态。
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 102
[中图分类号] TP393.0 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）23- 0192- 02
随着我国社会结构的深刻变化，基层政府管理与群众自治良性互动成为新型城乡基层治理模式的重要标志。基于马克思市民社会理论分析，社会利益体系分化后，随着人权、公民权的确立，市民社会与政治国家是内在统一的。因此，市民社会中利益整合、权利发展与制度文明是基层政府管理与基层群众自治良性互动的基本要求。而其主要实现途径是进一步深化治理理念，提高基层民主素养和增强基层政府制度能力。
1 基层政府管理的局限性：与基层群众自治良性互动的阻碍
基层政府管理自身的局限性在一定程度上阻碍了与基层群众自治良性互动。一是传统的基层政府较注重组织内部管理，缺乏对外界环境变化的回应性。二是由于基层政府内部的个人往往不为寻求组织价值的实现而把大量的精力与时间耗费在寻求个人自我价值的实现上，因而导致组织整体效能的下降。三是基层政府失灵使得社会管理职能无法充分发挥。受长期的计划经济体制影响，基层政府是“全能选手”而对社会事务的管理全面扩张，但结果是管了许多不该管、管不好的事。因此，在角色定位失误及多种因素影响下，基层政府总被认为无法满足群众的需求而效能低下。这促使基层群众自治成为可能。四是基层政府与基层群众的信息非对称使得政府行政管理成本高且透明度低。
2 基层政府管理与群众自治良性互动的基本要求
2.1 利益整合是实现良性互动的现实条件
良性互动的现实基础市民社会是在社会生产力发展到一定阶段，社会利益体系分化后伴随私人利益、阶级利益的产生，直接从生产和交往中发展起来的有必要的组织和制度的社会组织。首先，社会利益的分化，私人利益与公共利益相对对立促进市民社会的发展。其二，社会利益体系的分化是社会矛盾的真正根源。社会每个独立个体的双重角色使得同一种社会行为在市民社会领域与政治国家领域产生不同的行为性质与利益冲突。因为社会不和谐的根源在于社会主体的利益遭到抑制或损害，而且事后并未获得相应的补偿。基层政府管理与基层群众自治的良性互动，需要一整套快速的利益整合机制。
2.2 制度文明是良性互动的重要保障
制度是人类实践和交往活动的产物，是要求一定范围内的社会成员共同遵守的行为准则，是具有强制性和导向性双重作用的社会运行机制。当制度是合理的、有效的、统一的时候，就能使社会系统各单元的目标同系统的总目标相一致，使整个系统的运行合理、有序、高效。在市场经济条件下，利益的私化与公共利益一致性之间的矛盾使得社会成员对利益分配不可能漠不关心，这就不可避免地产生了利益冲突。这就需要制定一系列制度来指导不同利益之间的选择与分配，以实现社会的公平、正义价值。
3 基层政府管理与群众自治良性互动的主要实现途径
实现基层政府管理与群众自治良性互动需要在利益整合、权利发展和制度文明的基础上，构建有机联系、有序运行和协调一致的公平合作社会。这是一种秩序良好的社会，即由公平的正义价值观加以有效调节的社会。
3.1 加强基层政府与基层群众民主素养建设是提升基层民主的重要保障
基层民主素养的高低直接影响着能否顺利实现在基层政府管理与基层群众自治互动过程中社会权利的共同享有。基层政府管理与基层群众自治良性互动的本质就是两元主体在共同目标和共同价值的引导下，互相信任，协同合作。而当前，我国基层政府管理中民主流于形式。因此，加强基层政府与基层群众民主素养，已成为基层政府管理与基层群众自治良性互动过程中，信任、合作、规范以及社会网络等作为社会关系资源的相互融合和形成社会资本有机统一体的重要保障。
3.2 深化治理理念是实现基层政府管理与基层群众自治良性互动的前提
“治理”作为“各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”，其目标就是运用权力引导和规范公民行动，以最大限度地增进公共利益。因此，深化治理观念关键是加强基层政府管理与基层群众自治过程中对公共理性的重叠共识。这是作为公平的正义必须加以满足的政治合法性原则，也是公共理性所支持的立法与公共政策的基础，更是良性互动过程中自由的、公共的、信息畅通的、合乎道理与思想公正等美德的保障。
3.3 增强基层政府制度能力有助于提高社会治理的效率
互动中的社会关系网络是个体与组织之间沟通的桥梁，个体可以通过网络来获取资源，组织也可以通过社会网络聚集成员，通过相互间的沟通合作，可以整合社会力量来治理社会和承担成本，弥补政府的资源和能力的不足。而社会治理的多样性和复杂性，使得原有的一些正式制度难以有效防范互动中各种“搭便车”行为。因此，增强基层政府制度能力，完善基层政府组织与基层群众自治良性互动的法律法规也成为必然途径。
中图分类号:F830.61文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)02-0071-04
一、引言
始于2002年的新一轮农村信用社体制改革,一方面健全了农村信用社的产权组织形式;另一方面改革了其管理体制,将管理权下放到省级政府。已有的研究成果表明,在新一轮改革之前的管理体制下基层政府对农村信用社的不当干预是其经营失败的主要原因之一。新一轮改革中,国务院将农村信用社的管理权下放到省级政府的同时,也明确规定了“省级政府不把对农村信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府”。可以说在新管理体制下,省级政府能否有效防范基层政府对农村信用社的不当干预,既是发挥其支农主力军作用的重要前提,也是评价省级政府管理模式成败的首要标准。
本文一方面通过构造完全信息静态博弈模型,分析基层政府与农村信用社之间围绕信贷资金投向的博弈,以说明在省级政府管理体制下是否仍然存在基层政府对农村信用社的不当干预;另一方面通过构造两阶段动态博弈模型,分析省级政府防范基层政府不当干预农村信用社的博弈,以说明在存在基层政府不当干预可能性的情况下省级政府能否通过对现行制度的改进加以防范。
二、基层政府与农村信用社之间的博弈
基层政府(主要指县乡两级政府,下同)对农村信用社不当干预的一个主要方面就是干预其信贷资金投向。新管理体制下,如果基层政府决定的贷款项目在农村信用社看来不恰当,那么农村信用社能否顶住基层政府干预的压力拒不放款呢?我们试构造以下完全信息静态博弈模型讨论。
假定所有博弈参与人都是有限理性的,即参与人都追求自身利益的最大化,但不具备完全的计量测算能力。在基层政府和农村信用社的博弈中,每一方都是博弈的决策主体和策略的制定者。为简便和不失一般性,本文假设基层政府和农村信用社每次在面临抉择时都同时做出策略选择,并且信息完全对称,即两者之间是完全信息静态博弈。
博弈模型要素的设定:(1)参与人:基层政府,农村信用社;(2)战略:基层政府(干预,不干预),农村信用社(贷款,不贷款)。
(一)无惩戒措施的博弈模型
1. 假设。(1)农村信用社的政治利益和经济利益独立于基层政府;(2)基层政府对于农村信用社的不服从行为不采取惩戒措施。
2. 参数设定。从收益和成本两方面进行如下参数设定。(1)对于基层政府来说:干预的成本是,主要是说服农村信用社贷款的实际成本,不干预的成本是0。取得贷款的收益是,包括取得的贷款额和投资的政治利益和经济利益;不能取得贷款的收益为,这是由于地方政府不能取得贷款进行投资,而不能获得的潜在的政治和经济利益。(2)对于农村信用社来说:贷款的预期收益为,其中 为贷款损失概率, 为贷款利息收入, 为贷款本金,为产生不良贷款后农村信用社决策层应承担的责任。截至2007年11月全国农村信用社不良贷款比率为13.7%,通常基层政府通过不当干预农村信用社所取得的贷款的损失概率 远大于平均不良贷款率,而人民银行规定的现行金融机构贷款基准利率最高为7.83%,即便考虑到农村信用社贷款利率可以在基准利率基础上在区间[0.9,2.3]内浮动则最高也不会超过20%,所以可以认为 。
农村信用社不贷款的收益为0。
3.支付(见表1)。
4. 博弈的均衡结果。在该博弈中,由于,
且 ,所以该局博弈的纳什均衡结果是(不干预,不贷款)。
(二)采取惩戒措施的博弈模型
1. 假设。(1)农村信用社的政治利益和经济利益受基层政府的影响,比如:基层政府能够影响农村信用社领导层的任免、公务和居住用地的使用、政府资金存取、水电等资源供给及领导和职工亲属的就业入学等,此外基层地方政府还能通过改变地方司法环境而直接影响农村信用社不良贷款的清收。(2)基层政府将农村信用社不为地方政府融资视为不支持地方经济发展、不配合地方政府工作的行为,并在以后决策中会采取一些损及农村信用社的经济和政治利益的措施,即:基层政府采取惩戒措施。
2. 参数设定。(1)对于基层政府来说:干预的成本是 ,不干预的成本是0。取得贷款的收益是 , 为政府干预行为奏效后对农村信用社施加的一种无形的压力,及对农村信用社以后的行为的一种示范效应(表现为以后农村信用社会更加顺从地为基层政府融资从而也会减少基层政府的说服成本),如果基层政府经常干预农村信用社贷款则;不能取得贷款其收益为 。(2)对于农村信用社来说:贷款的预期收益为 ,其中
是农村信用社为地方政府融资后可能得到的、并由地方政府提供的直接或间接政治和经济利益;农村信用社不贷款的收益为,表示由于农村信用社的不服从行为而招致的基层政府的间接的惩罚。其中:、 、 、 的假定同上。
3. 支付 (见表2)。
4. 博弈的均衡结果分析。由于 ,
, ,所以当时,该局博弈只有一个纯策略纳什均衡结果:(不干预,不贷款)。但是,如果农村信用社服从地方政府干预所得到的利益足够大,且不服从干预受到基层政府的惩罚也足够大,从而使得 成立时,则该局博弈会出现两个截然相反的纯策略纳什均衡结果:(干预,贷款)和(不干预,不贷款)。
分权制的财政体制下,基层政府在发展地方经济中面临资金来源不足的约束,为追求其政治利益基层政府会设计激励和惩罚机制以保证F和U足够大,从而诱使农村信用社按其意志融资。在产权不明晰、法人治理结构缺失、内部人控制情况下,农村信用社的决策层往往会更多地考虑自身利益而不以组织利益为重,利用权力寻租,面对基层政府的压力和诱惑往往会采取屈服的策略,因而(干预,贷款)的博弈结果是很有可能出现的。另一方面,如果制度进一步完善,省级政府能对基层政府的行为加以有效约束,同时农村信用社自身能在改革中不断完善和强大,则也就能抵制住基层政府的不当干预,从而会出现(不干预,不贷款)的纳什均衡结果。
从实践层面看,在新的管理体制下,由于省级政府对基层政府不当干预农村信用社的行为尚无有效的约束措施,基层政府的经济状况也未得到彻底改观,且农村信用社产权、治理结构和权力制衡机制等方面存在的缺陷等也未得到根治,因而基层政府仍然能影响到农村信用社的政治和经济利益,所以新制度背景下依然存在基层政府不当干预农村信用社的可能。
三、基层政府与省级政府之间的利益博弈
以往,基层政府通过对农村信用社的不当干预获取资金,转移地方改革的经济成本,农村信用社通过问题暴露倒逼货币及金融监管当局通过履行最后贷款人职责或采取某种形式的改革为其经营失败买单。在省级政府管理的新体制下,改革后农村信用社经营失败后的包袱要由省级政府处理。在这种制度设计下,能否有效避免基层政府通过不当干预农村信用社向省级政府转嫁改革的经济成本?基层政府与省级政府的利益关系是否会演化成以往地方政府同中央政府的利益关系?以下我们将构造一个两阶段动态博弈模型探讨这个问题。
(一)假设
假设基层政府主要为两类贷款项目干预农村信用社:一是基层政府看好、能在短期内体现政绩的项目,这类项目风险大,不符合农村信用社的贷款条件;此类贷款的金额为,其完全损失的概率为,收益率为 ,并且省级政府对此类项目收益课征税率为的税收。二是基层政府服务“三农”维护农村地区发展和稳定所需的支出,该项支出既可由基层政府从自有财政收入中支出,也可通过干预农村信用社贷款获得;设此类贷款金额为 ,该类贷款风险极高,并有很高的道德风险,其完全损失的概率为,其收益率为
,并令 。这部分资金是基层政府必须支出的,为体现对“三农”政策的支持,省级政府对该类项目的收益不征税。
省级政府对基层政府干预农村信用社形成的不良贷款采取两种态度:承担和不承担。如果 “承担”,则两类贷款的损失由省级政府承担,反之则由基层政府承担。
(二)模型构造与求解
仍假定所有博弈参与人都是有限理性的,构造两阶段博弈模型,省级政府先行动,基层政府后行动。
1 .博弈的要素
(1)参与人:省级政府,基层政府。(2)参与人的策略:省级政府(承担,不承担),基层政府(干预,不干预)。(3)支付:(见图1)。假设省级政府和基层政府的收益分别用 、表示,则省级政府采取“不承担”策略,基层政府采取不同策略下双方的预期收益:
省级政府采取“承担”策略,基层政府采取不同策略下双方的预期收益:
2. 博弈的均衡结果
根据对博弈树的分析和计算可知:
(1)当时,该局博弈的均衡结果是(不承担,干预)。
(2)当 时,若
,均衡结果是
(不承担,不干预);若
,均衡结果是(承担,干预)。
(三)博弈均衡结果分析
1. 均衡结果(不承担,干预)的说明。均衡结果(不承担,干预)意味着,省级政府在表明决不为基层政府不当干预农村信用社造成的不良债务买单的立场时,地方政府依然将干预农村信用社作为自己的最优策略,也就是说省级政府“不承担”的策略对基层政府来说是一个不可置信的威胁。
现实中“三农”问题是各级政府关注的焦点问题,基层政府服务“三农”的资金来源不外乎上级财政、本级财政和农村信用社。服务“三农”、发展本地经济、提高就业、创建和谐社会是基层政府的目标函数,而资金来源不足则是该目标函数的硬约束条件。从上级争取资金不仅数额有限,而且由于层层审批手续繁琐,远水难解近渴;农业地区的很多基层政府本级财政收入仅够支付机关事业单位工作人员的工资和维持日常办公支出,很难拿出大笔资金用于实现上述目标;而农村信用社自身存在的缺陷又为基层政府干预农村信用社提供了便利,因而从农村信用社获取大额资金用于实现自己的目标就成为基层政府的理性选择。农村信用社一旦出现了大量不良贷款经营难以为继时,出于地方金融安全以及社会稳定的考虑,尤其在农村信用社存在“破产约束失灵”情况下,省级政府作为管理者不可能坐视不管,农村基金会及农村信用社过去改革的历史可充分证明了这一点。所以如果省级政府不能设置切实可行的约束基层政府的机制,其“不承担”策略的威胁终究会演化成为不可置信的威胁,基层政府不当干预所造成的农村信用社的损失最终还要由省级政府承担。因而(不承担,干预)的均衡结果最终会演化成为(承担,干预)的均衡结果。
从该结果成立的条件
看,越小 越大,不等式越容易成立。是省级政府从基层政府的收益中索取的部分, 越小,基层政府从经济活动中获得的剩余越大,越能激发地方政府投资的欲望,越容易引发对农村信用社的不当干预。
越大,说明基层政府对所欲投资项目的预期收益越大,这又对基层政府干预农村信用社的动机施加了一个正向激励。此外,越小,不等式成立的条件越容易满足,即如果基层政府预期的投资的损失率越小,越会激发其从农村信用融资从事高风险投资的动机。
另一方面,从模型我们可以看出,在这种情况下影响基层政府的策略的变量为、 和,与 “三农”有关的变量、和 对基层政府的策略没有影响。这说明服务“三农”不是基层政府不当干预农村信用社的原因,真正诱使基层政府不当干预农村信用社的原因是其对于第一种项目即政绩工程等项目投资的偏好。事实上各级政府对于“三农”问题是高度重视的,也不惜将大量资金投入到“三农”领域,但由于农民的弱势性、农业的弱质性和农村的落后性,往往使得投入资金的收益很低,各种项目投入的效果也不明显,但中央及省政府对“三农”投资的低效率也往往给予宽容的态度。解决“三农”问题不可能一蹴而就,需要长期而又持续的政策,更需要大量的资金投入,而每届基层政府领导的任期相对于解决“三农”问题的时间是短暂的。基层政府主要领导为在任期内取得政绩,往往会假“三农”之名干预农村信用社,取得资金用于发展所谓的“短、平、快”项目,结果往往血本无归。可以说,“三农”事业的长期性和基层政府领导任期的短期性,“三农”社会效益的长远性、全局性和基层政府利益的短期性、局部性之间的矛盾,是诱发基层政府不当干预农村信用社的主要原因。
2. 均衡结果(不承担,不干预)和(承担,干预)的说明。这两种均衡结果是截然相反的,其成立的条件取决于的取值。这里涉及到、 、、 、
、 六个变量, 为税率,是唯一反映省级政府行为的变量,受其他5个变量的影响; 、 由基层政府决定,可看作外生变量; 、、由经济环境决定。
由上可知: ,,,,
,即: 与、、 的变化趋势相反,与 、 的变化趋势相同。
省级政府可以根据对基层政府的行为和市场变量的观察选择适合的税率以取得合意的博弈结果,也就是说省级政府能够决定博弈的均衡结果。例如:省级政府要想使博弈的结果变为(不承担,不干预),只需设计一个对第一种贷款的税率使其满足
的条件即可。
(四)小结
通过以上分析可知,省级政府可以通过选择对基层政府第一类投资项目按税率征税,以约束基层政府对农村信用社的不当干预。从理论上讲,这种方法简便易行,省级政府仅使用一种方法就能化解基层政府对农村信用社的不当干预这一难题。但这一结论是基于严格的假设前提得出的。在现实中,省级政府对于影响的变量、、 、、很难准确测定,因而实际操作的难度比较大。省政府约束基层政府经济行为的手段应该是多样化的, 实际上代表了省级政府在新管理体制下可以使用的一类手段,主动采取有效措施防止基层政府对农村信用社的不当干预。
四、结论
第一,在省级政府管理农村信用社的制度背景下,如果农村信用社的产权制度、法人治理结构、内部人控制等问题得不到根本解决,并且在省级政府无法对基层政府实施有效监督和约束的情况下,就无法避免基层政府对农村信用社的不当干预。
第二,省级政府管理模式存在改进的余地,并且制度改进的主动权在省级政府手中,即省级政府可通过设计切实可行的奖惩措施激励并约束基层政府,从而为农村信用社创造良好的金融生态环境。但前提是省级政府必须深化农村信用社改革并加强对农业产业的技术支持及对“三农”事业的财政支持力度。
参考文献:
中图分类号：C93-05；D0 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2012)02−0026−09
农村基层政权公信力是基层政府在乡村治理过程中充分利用自身所掌握的意识形态、绩效以及公共机构与人员形象等综合资源从而赢得乡域范围内社会公众对其普遍信任、认同与支持的一种能力，其本质是公众对基层公共权力合法性的政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。
从政治统治者的角度来看，政治认同本质上是追求自身政治合法性，从被统治者角度来看其实是个政治评价的问题，外化为政府公信力水平的高低。政治认同作为公众对公共权力的一种政治评价，与政治合法性是紧密相关的，是政治合法性产生的中介与桥梁。
马克・夸克把政治认同称为对统治权利的赞同，把合法性定义为统治权利。“只要存在着赞同，那么对权力与权利的同一性的判断就将一直延续下去。如果这种赞同被收回，那么这将构成政治缺乏合法性的标志。”[1](18)任何政治系统只有赢得社会成员广泛的政治认同，才能形成凝聚力并维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。
农村基层政权公信力的状况直接影响整个政权序列的稳固，所谓基础不牢，地动山摇，其地位和作用不言而喻。如果不拘泥于历史进程的具体细节，农村基层治理结构大致可划分为传统社会时期、新中国成立初期、、乡政村治四个历史时段。考察不
同历史时期农村基层政权公信力的生成路径，可以发现基层政权公信力生成的一般机制，从而为新时期提升基层政权公信力提供经验借鉴。
需要指出的是，农村基层政权并不只是行政学意义上“乡(镇)”这一层级，而是包含了更为基层的村级组织。从政府层级来看，行政村不属于国家行政机构的正式序列。但行政村的组织结构仍然带有很强的与上级政府对口设置的色彩，主要包括村党支部、民兵连、妇联、共青团等组织，其形成也有一定的国家法律依据，是国家政权发挥作用的微观基础。从资源的分配与管辖权来看，行政村掌握着村集体土地的管理与分配权限，对行政村内的区域经济、文化、政治活动有直接的影响。按照《村民委员会组织法》规定，村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。因此，村级组织决不只是一个纯粹的“村民自治机构”，而是一个具有准政府职能的一级组织机构。在事实上同样构成了农村基层政权的重要序列，具有一定的政权性。
一、传统社会：信任关系的
非正式权威化
“传统社会” 是一个约定俗成的但又较为模糊的
概念，确切地说，这里的“传统社会” 是指从秦到清的帝国时代。传统中国社会是一个以农业文明为主的乡村社会，小农经济的封闭与自足造就了一个散漫、同质的乡村社会，资源的分散掌握和小农的独立经营构筑了乡村社会的经济形态。长期以来，对于传统社会中国家政权以何种方式、多大程度介入乡村社会治理，最有影响力的解释是将传统社会乡村治理的主体归结为以士绅和宗族为代表的地方力量。即“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。[2](2)
费正清在分析传统中国社会结构时也曾指出：“县”是观察旧式地方政府结构的一个最关键的行政单位，它是封建官僚体制的最底等级和地方社会的结合点。由于体现帝国权力的县官高踞于地方社会之 上，统治者便设计一些措施来诱导民众一定程度的“自我控制”，这种“自我控制”对于遵纪守法的平民百姓来说，它似乎就是一种“自治”。同时，中央政权还吸收地方上的绅士地主阶级或上层人物作为它在地方上的同盟者。中央官僚机构的统治浮于表面，使得那些拥有地方基础和影响网络的地方绅士能够管理地方民众。[3](43)
因此，传统社会结构中实际存在着两条相对平行的双轨政治：一是由皇帝、职业官僚组成的政治系统，一是由民间统治阶级和民众构成的社会系统。[4]这种二元权力结构构成了两个相对独立的权威中心，一个是官制领域，以国家为权威中心，但对乡村社会而言，它的整合意义更多是文化和意识形态上的，具有象征性；另一个是地方体中的权威，则具有实质性，享有实际的地方管辖权。两种权威在各自的领域里保持着自身的边界，国家通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会，地方权威则利用自身的优势代替国家完成对地方社会的局部整合而不是对其构成挑战。
由此，以皇权为代表的国家权力与以族权和绅权为代表的地方权威一道，奠定了中国传统社会的基本治理结构。虽然在不同时期乡里制度有所不同，但无论是秦汉时期的乡亭制、隋唐时期的乡里制、宋代以后的保甲制，还是民国时期的乡村自治运动，都没有从根本上打破国家权力与地方权威间的权力边界，国家权威与乡村社会始终保持着一种相对平衡的状态。
受制于自身的财力基础与乡里社会的复杂性，帝国时代始终未能将其正式的官僚体系延伸至县以下的乡里社会，乡里社会税赋的征收、地方社会秩序的维持、水利、道路、学校等公用事业的操办，基本上都是由地方精英负责承办。地方精英凭借自身的能力与威信成为沟通官府与民众的中介，履行着基层政权实际中的诸多职能，国家则通过地方权威来实现对地方社会的整合，小农通过地方权威的中介与国家权威发生赋税、徭役等各种关联。
因此，在传统社会，民众对基层政权的信任与否主要体现为对有地方基础和影响网络的地方精英的认同程度而非自上而下正式的官僚组织结构及其官僚成员，乡村基层政权的公信力外化为地方精英的公信力水平。
传统社会独特的二元权力结构是塑造这种特殊信任关系的内在基础，这种人格性权威而非制度性权威关系的维系依赖于地方精英自身的品质优劣、威望大小以及能力状况，具有很强的地域性，信任关系存在明确的边界，多限于熟人社会内部，难以在较大范围内扩展。如韦伯所言，传统中国社会的信任结构是以家族和宗族为纽带而形成的一种典型的特殊主义信任关系，这种信任是以“血缘关系本位”的，难以扩展到血缘关系以外的其他群体之中。[5](56)
同时，由于信任关系并非建立在一定的契约基础上，尚未转化为非人格化的制度信任关系，难免具有一定的动态性，取决于地方权威自身获取权威的网络资源状况并进而影响到这种特殊信任关系的广度、结构以及程度。费孝通先生也曾指出：“乡土社会里从熟悉得到信任。社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。”[6](10)
社会生活中，利益是社会成员行为的主要动因，人们之所以从事政治活动，其根本动因在于实现人们自身的利益需求。作为观念存在的政治心理和政治思想，来自于人们的政治利益，反映着人们特定的利益内容和利益要求。离开“利益”这一本源，任何政治心理和政治思想都无从解释。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[7](103)正如恩格斯所言，“政治辞句和法律辞句正像政治行动及其结果一样，倒是从物质动因产生的。”[7](32)
因此，利益对于人们思想和行为的形成具有支配性作用，利益的实现和满足程度构成公众对公共权力价值判断的逻辑起点。
对乡里社会而言，地方精英权威网络的建立需要其对地方利益共同体的积极建构。地方精英必须有能力形成一个地方性的利益共同体，使得地方共同体内部相关方的利益诉求得以表达和满足，也由此在强制之外获得社会对其权威地位的认可与信任。
在传统乡村社会，以乡绅和宗族为代表的地方精英主要通过以下几个方面来介入地方公共事务，构建地方利益共同体并获得公共身份：第一，办地方学 务――兴办学务，设馆授徒，修建社学、义学，维修官学校舍、贡院，修撰地方志等等；第二，营地方公产――属于地方公共财产，比如经济事业，如育婴堂，恤扶局，粥厂，义仓，社仓等，皆由绅士管理、组织、积储和捐输。其中“社仓”作为地方公共经济利益的保障，绅士对其具有明白无误的管理特权；第三，处理地方公务――水利、桥梁、津渡的工程建设，也主要由绅士处理。[8](52−55)
乡绅在调节乡里纠纷、处理疑难诉讼案件等方面也起到了重要作用，同时，乡绅阶层还积极地传授和卫护传统的纲常伦纪，弘扬儒学社会所倡导的价值观念，起到了乡里社会文化领袖的作用。
宗族在解决族人争端、调息族人矛盾，维护乡里社会秩序方面也发挥着重要的作用。在传统乡里社会，族人之间的纠纷往往遵循先在族内协商解决，不先诉诸官府的惯例，宗族组织在实际中履行着一定的代行乡里组织的司法职能。宗族组织在乡里社会教化方面的功能也不容忽视，“血缘团体和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面，它使宗族组织更为正统化和官方化，尽管官府有时对宗族实力的膨胀持怀疑态度，但它更为赞赏宗族在农村中维持封建伦理及秩序的作用”。[9](94)
在中国南方的某些省份，私人地主的政治和经济势力远不及集团地主――即集体、集团性地占有土地者。它指土地实际上或名义上为一户以上的村户所有，除了租给佃户之外，土地收益中的一部分，需要直接或间接地用于地方公共目的。集团地主控制的生产资料，其收益的固定部分总是被规定在某一个范围内被公共使用，而不是私人或家族独享，如“学田”、“庙田”、一些社会团体或商会拥有的“会田”，以及尚未被家族中各户瓜分的“族田”等。[10](27)
这些田租收入常被规定拥有特别的局部公益用途，这一制度安排在协调地方社会“公共”与“私人”的利益关系中起到了重要的作用。为了保证集体占用这种积累，还发展出一系列相关的制度安排。比如，未经同意，私自出卖、瓜分族田或家庭财产会严重触犯族规；未征求宗族意见而出售土地会被宣布无效；在家财转让方面优先亲邻的规定，即“亲邻先买 权”。这些规定主要目的在于保证财产的家族――共 同体――集体拥有及分享，以避免因私人土地交易，使乡村社会的整体失去生存资源，这种安排对于地方利益的结构关系起到了平衡的作用，它确保了地方体内财产、安全、生活安定与政治稳定。[11](23)
因此，地方共同体的安定，来自于地方精英促进其政治与经济利益互惠的行动，即地方权威和地方社会利益一致化的过程。传统乡里社会地方精英的公信力来源于其对地方共同体内公共责任的积极履行而非源自帝国自上而下的授权，地方精英通过对族田所有权的行使、承担乡里社会公共福利事业责任、调节乡里纠纷、推行乡里教化等一系列地方公共活动完成了地方共同利益体的建构，也由此获得乡里社会对其公共身份的认同和信任。
传统乡里社会非正式权威信任关系的存在需要两个前提条件：一是以地方精英为代表的地方权威能够有效地建构地方利益共同体，使得相关利益主体的利益诉求高度相关化，建立起牢固的利益认同；二是地方权威与官方正式权威在结构上的适度分离，这两个治理系统虽有关联，但遵循着截然不同的治理逻辑，不应存在管辖权上的相互纠缠。
然而这两个条件在近生了重大变化，变化的方向是地方精英的逐步官僚化以及地方精英与地方共同体的利益关联逐渐弱化。
地方精英官僚化是近代推行国家政权建设的重要内容之一，其目的在于建构一种不受地方势力左右的基层治理结构，力图实现通过国家官僚科层权威取代传统地方权威或将其官僚化的方式来实现对基层社会的整合。
近代乡镇行政机构的建立，标志着国家政治控制从县邑向乡镇基层延伸，企图以制度的合法性代替文化传统的合法性，从而达到真正控制基层社会的目的。[12]
近代地方精英的官僚化进程改变了传统地方权威的授予来源，原先地方精英公共身份的获得需依赖于其建构地方共同利益体的努力，通过积极参与地方体内的公共事务，履行公共责任甚至将其私有财产捐献服务于公共事务来取得民众的信赖。
地方精英官僚化使得其权威来源由自下而上变为自上而下，地方精英不必再通过地方社会的承认，就可以获得来自官方的自上而下的科层制权威。地方精英的官僚化深刻改变了地方社会的利益结构，逐渐将地方精英从地方利益共同体中剥离出来，降低了他们对地方社会的依赖，导致地方精英与地方社会利益一致性弱化，原先由共同利益连接的内聚结构濒于瓦解，建立在利益认同基础上的传统乡里社会的信任模式也随之瓦解。
可以说，近代历史上“国家政权建设”并没有正面危及地方体及其权力中心的存在，而是改变了卷入地方事务的原精英的身份，使其成为为官制服务、并被官制支持的基层组织。这大大改变了基层权威原本向下的权力基础，迅速弱化了与地方社会的利益关联。
地方精英的官僚化，扩展了自身的权力空间和范围，同时也改变了地方权威的利益依赖、服务对象以及行为动机。权威来源的变化导致晚清以来传统地方精英开始从过去的“道德权威”向“官授权威”转变。“道德权威”的淡化导致新的“营利型经纪”“掠夺型经纪”应运而生，逐渐取代传统的“保护型经纪”，垄断了国家与乡村社会的联系渠道，游走于国家和乡村社会的碑隙之中，并利用国家的名义巧取豪夺、中饱私囊，使得乡村社会陷入国家和掬客的双重盘剥之 中。[9](24)内卷化”彻底瓦解了传统乡里社会地方精英的信任基础，也破坏了国家在基层的权力合法性基础。
二、建国初期(1949~1958)：
信任基础的多元化
新中国成立后，农村基层政权建设面临如何实现国家对基层的有效政治整合以及重塑自身政治合法性信仰的双重难题。总体来看，新中国的农村基层政权从四个方面解决了自身的信任基础问题。新民主主义革命的胜利奠定了中共在建国后高度的政治合法性基础；1950~1952年实施的保障了农户的生存权，满足了农民独立的经济需求，构筑了基层政权公信力的利益认同基础；建国初期的民主建政措施，使得基层政权的权力来源建立在广泛的公众认同基础上，实现了权威来源的社会化。农业生产合作化运动的推行以及对领袖个人的崇拜不断培育了农民的集体主义和社会主义观念，以取代传统社会狭隘的宗族意识和民间信仰，从而培育了基层政权公信力的价值认同基础。新民主主义革命的胜利结束了封建主义、帝国主义和官僚资本主义三座大山在中国的黑暗统治，建立了人民民主的新中国，标志着旧中国一百多年屈辱和分裂的历史从此结束。
“革命的胜利就是政党政府的胜利”，[13](288)军事革命的胜利在建国后得以顺利转化为各级新政权执政的合法性资源，“没有共产党，就没有新中国”成为全中国人民的集体共识。“对于一个新生的革命政权来说，其政治权威是稳固的，部分是由于其民族主义和改革纲领所获得的积极支持，部分是由于它已表明的军事和政治的效率”。[14](100)革命时期获得的政治认同在建国后仍会维持一段时间，但这种由民族自豪感带来的对新政权的积极支持是不可持续的。
因此，中共从1950年开始在全国范围内进行大规模的运动。解除了传统社会农民与地主间不平等的人身依附关系，农民无论在社会、经济和政治地位上都获得了前所未有的自由和人格上的平等，农民物质生活的巨大改善和政治地位的翻身构成了基层公众对新政权强烈认同和信任的来源。
成功地改变了乡里社会原来的权力结构和阶级力量对比，进而改变了农民对新政权的认知和评价。如同费正清指出的：“，对于农民来说主要目标是经济性质的，是出于获得财富的愿望，对于新生的人民政权来说主要目标是摧毁农村地方精英传统权力的合法性基础。”[15](653−656)
不仅表现为对土地资源进行再分配再调整的经济过程，更是一次对广大农民空前的政治动员过程。中共在获得巨大的组织动员能力过程中，也不断培育和塑造出自身的政治信任基础。
“诉苦”是中共在运动中实现政治动员的一种重要策略，“诉苦”的政治功能在于塑造民众的阶级意识和坚定的无产阶级立场。中，中共派遣工作队深入到农村最基层，专门成立诉苦、翻身委员会、诉苦指挥部等临时机构，担负领导和组织功能。
中共进行宣传、组织和动员的基本目的是要通过将民众对以地主阶级为代表的旧势力的仇恨转化为对共产党领导的新政权的感激和认同，以此将整个乡村社会纳入国家权力体系的政治控制与管理轨道，彻底重塑国家与乡村社会二者间的关系，完成现代国家建构对基层的政治整合，催生出新的政治管理形式。
土地的重新分配则意味着新建立的农村基层政权的合法化；地权则成为新政权与农民之间的契约；阶级路线的订立表明新的基层政权开始正式运转；成为一种群众运动，本身也可以看作是新的国家政权对基层农民进行的一种政治训练，将其纳入到崭新的政治生活中去。可以看到，分配土地实在不是土地革命的主要任务。土地革命的主题不在于土地，而在于旧政权的摧毁和新政权的重建。[16]
因此，是建国初期的一次政治大动员，具有经济与政治双重意义。变革了延续千年的封建土地剥削制度，使农民第一次真正拥有了土地所有权，实现了经济基础上的独立，其经济意义在于成功地构筑了公众对新政权政治认同的利益基础。在激烈的反封建斗争中，运动使农民的政治觉悟和政治热情高涨，培养了农民政治参与的意识和能力，“诉苦”运动的开展成功地塑造了农民的国家与集体观念，国家权力得以全面渗透至乡村社会并获致自身的政治信任基础。
新中国成立后，人民民主建政思想在农村基层政权各项建设过程中表现的尤为明显。完成后，农村基层政权组织开始了以普选为中心的民主建政建设。建国初期，我国农村基层政权主要存在两种组织体制；一是在县以下设立区和村两级政权，由区、村人民代表会议选举产生区和村政府；另一种是实现区、乡建制。在县下面设立区公所作为县的派出机构，区公所下再设立乡政权，通过人民代表大会选举产生乡人民政府，村一级不再设立政权组织。这一时期的乡村基层政权最大的特点在于它是由人民直接选举代表管理的政权，它的全体代表是乡基层政权的主体。由于乡建制的规模较小，每个乡(行政村)少则1 500居民，多则3 000居民，便于人民直接参政和监督，密切了政府和公众的联系。
按照民主建政的原则，农民通过民主选举的方式选出自己的代表组成代表机关来行使权力。农民不仅可以通过选举的方式在乡镇政府担任职务，还可以通过参加共青团、妇联、合作社等群众性组织参与到基层政权各项辅工作当中。如果对人民代表的工作不满意，农民可以按照法定程序随时撤换自己所选出的人民代表，还可以通过各种群团组织、列席会议等方式对政府工作提出批评、改进意见。直接选举产生人民代表，由其组成政权机关并行使权力的方式，充分体现了广大人民群众当家作主的地位，代表们能够把群众的意见反映到政府工作中去，也能够将政府的政策精神传达到群众中去，从而提升了政府与群众之间的信任度。
民主建政原则的政治意义在于其改变了以往基层政权权力自上而下的上级人民政府委派的产生方式，建立健全了权力来源与运作所遵循的规则和程序，使基层政权的权力来源建立在自下而上广泛的民意基础上。民主建政原则强调人民在基层治理中的主体性，将基层民主建设从狭隘的“选举代议”拓展到以“决策参与”为中心的基层治理全过程，并将这种民主化治理原则制度化为基层公众参与决策的日常体制，从而解决了基层政权权力来源的合法性认同问题。
建国初期基层政权的民主建政原则更多的是一种直接民主，民众通过平等、公开和有效的政治参与途径参与到基层政权的权力运行过程中，直接行使民主管理的权利，充分体现了人民当家作主的主人翁地位。直接民利的行使增强了基层公众影响基层治理和决策能力的信心，从而提升了基层公众的政治效能感。政治效能感的提升进一步激发了基层公众政治参与的热情，密切了基层政权组织与公众间的联系，同时也增强了双方的政治信任程度。
新中国成立后，中共在意识形态领域进行了大力改造，不断灌输和强化公众的社会主义信念和集体主义观，以获取在价值层面的持久认同。农村基层纷纷建立起民兵、妇联、儿童团、互助组、农会及最重要的党支部作为政治社会化的主要组织机构，采取多元化的宣传方式包括文化教育、文艺表演、集会宣讲、口号标语、典型示范等等，深入田间、家庭，利用吃饭、乘凉、晚间休息等空隙时间，开小组会、漫谈会，并进行个别交谈和访问。目的是以各种易于理解的形式向民众传播和灌输集体观念与社会主义意识形态，说服民众予以接受并内化为自身的价值信仰。农业合作化运动不仅实现了对农村分散小农经济的整合，更是通过生产资料所有制和生产方式的变革消解了农民传统的家族观念和宗族意识，塑造和强化了农民集体主义观。此外，以为代表的具有超凡魅力的领袖权威，在建国后也顺利转化为基层公众对新政权高度认同的信任来源。
三、(1958~1983)：威权
信任关系的迷信与解体
是在高级农业生产合作社基础上联合起来的，将基层政权机构(乡人民委员会)和集体经济组织的领导机构(社管理委员会)合为一体，统一管理全乡、全社各种事务的政社合一的组织。从组织形态来看，是一个集政治、经济、文化为一体的全能主义治理结构，既是农村的基层政权组织单位又是一种互助、互利的集体经济组织。
“全能主义”(Totalism)表述的是一种“政治机构的权力可以随时地、无限地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”的政治形态。[17](69)
集体化后的农民，丧失了基本的经济自，被编入不同的社队，成为依附集体的一分子。对于社员而言，其所有的生产与分配活动完全由社队组织安排，个人没有自。公社时期实行严格的户籍制度和口粮供给制度，因而对个人具有强大的控制能力，社员没有退出的权利和自由，被牢牢地束缚在乡土之上。各地公社分别以生产队、大队、公社为单位组成连、营和团组织，按照“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的要求，推行军事化管理。
公社体制使得国家权力史无前例地渗透和支配社员的日常生活并成功地将广大农民整合进高度集权的治理结构当中。推行的强制性公共生活和集体生产方式迅速瓦解了农民传统的生活方式与家族势力，血缘与地缘的差异被磨灭，用强力弱化了农民对家族和地方的认同并以此重新建构对国家的认同。
因此，公社时期的国家与社会完全是同构的关系，社会的自主性完全湮没在强大的国家权力渗透之中，国家与社会之间是无边界的，呈现出社会国家化的社会形态。
公社体制下，政党与国家权力高度一体化，政治权力的渗透具有全面性，自上而下对社会活动的方方面面进行控制和支配，社会运行主要按照计划指令的方式进行；政治参与多通过声势浩大的社会政治动员方式开展，意识形态上政治激情成分居多而非理性有序。
公社体制追求绝对平均主义的分配制度，实际上忽视了农民个体的利益需求，破坏了社会进步的动力机制，导致劳动贡献与劳动价值的背离；①高度集体化和计划化的生产经营方式，过于单一的公社所有制严重地制约了农民的自主性和发展的多样性，压抑了农民的创造热情，不可避免地削弱了农民对基层治理体制的政治认同度，也注定这种“政社合一”的全能主义治理结构不可能为乡村社会的持续发展提供动力。
公社时期，中共在基层广泛采取“树典型”“大字报”“山歌”“漫画”等多样、灵活性的意识形态传播方式并辅以政治批斗和阶级斗争的政治动员手段来强化农民的集体意识。
总的来看，公社时期意识形态的政治社会化，多借助反复的政治运动、阶级斗争、经济制裁等强制方式来清除异己意识形态以确保农民的思想被高度统合进社会主义意识形态中。这种政治社会化是以排他性为目标的，以此来培育高度集中统一的社会主义乡村政治文化。这种以高度集体主义为主要内容的政治文化传播，通过政治运动的方式对异己的价值观进行取缔，使整个社会处于高压之下，不断集权化和政治化。
因此，公社时期人们表现出较强的集体归属与社区认同，从根本上说，是基于对集体经济的生存依赖和行政强权的服从而已，并不是人们独立和自由选择的结果。公社制下的社员既没有“退出权”，也没有“喊叫权”，他们留在体制内不是出于对集体的忠诚，而是因为别无选择。在经济与政治双重强力下形成的国家与农民的庇护-依附关系，使得农民对所属的集体组织丧失了事实上的“选择权”和“退出权”，从而强化了农民对国家倡导集体主义的认同。社员虽然在“当家作主”的政治口号下，被广泛动员起来，表现出了极高的政治热情，但对公社体制更多是一种敬畏的心理而不是一种发自内心的政治认同，这种消极政治认同心理体现的是一种强力的结果而不是政治合法性意义上的权威―服从的关系。
公社时期，农村普遍存在的“瞒产私分”和磨洋工现象，表面上看是农民“损公利己”的自私行为，但背后却有深厚的社会根源，是农民用自己特有的弱者武器来表达对这种威权体制的不信任。
不可否认的是，在早期，广大社员对一大二公、高度平均的公社体制是持有很高政治认同度的。公社体制要实现“均平”和“大同”的理想契合了几千年来农民追求朴素平均主义理想的民众心理。古代《礼运・礼记》中所描绘的美好“大同”社会是中华民族几千年来不变的梦想，与传统儒家思想一脉相承，形成悠久而深厚的历史传统和文化沉淀。从钟相、杨么的“等贵贱、均贫富”到李闯王的“均田免粮”，从太平天国的“天朝田亩制度”到康有为的“大同书”，乃至孙中山的“民生主义”无不体现对“均平”“大同”理想的追求。因此，公社口号一经提出，便很快从政治主张变为政治现实，除了与个人魅力权威影响推动以外，民众的共识心理则是重要的社会基础。
总的来看，公社体制利用强力将农民改造为统一的社员身份，并加以灌输高度的集体主义与绝对平均主义观念，表面上体现了人们对社会主义和共产主义的朴素理解和美好的革命愿望，但这种威权体制下形成的强力政治认同是脆弱和不可持续的，压抑了农民个体差异性的利益需求，也注定了信任关系最终走向解体。
四、乡政村治(1983―)：信任危机的
隐忧
公社体制瓦解后，原先以公社――生产大队――生产队三级组织体系逐渐为“乡政村治”的治理结构所替代，乡一级政权包括镇政权是国家依法在农村设置的最基层的正式政权组织，村民委员会不再作为国家的一级政权组织而是农村基层群众自治组织存在并依法自治，实行民主选举、决策、管理和监督。
总的来看，这一阶段农民对党和政府的公信力是持有很高认同度的，但对各层级政权组织的信任程度是有区分的，政府层级自上而下呈现递减的结构分布，中央的威信最高，省次之，再次到市、县，乡村一级组织信任度最低。②
构成削弱这一时期基层政权信任基础的因素主要有三方面：一是治理结构变迁所导致的基层政权与公众利益实现关联度的弱化；另一方面，市场化进程中小农的价值认同日益理性化；再次，乡村关系的行政化架空了基层民主政治的实质，削弱了公众对基层治理结构的政治认同度。
“乡政村治”的治理结构使得乡村社会开始从全能主义的行政管制中解放出来。村民委员会是群众自治的组织而不再是乡镇机关的下属机构，乡―村关系从行政领导与被领导的上下级关系转变为业务上的指导与被指导关系，并依法享有对村庄范围内公共事务的自治权。基层公众摆脱了强制性的公共生活和集体生产方式，开始在基层治理过程中获得较大的自主性。绝对平均主义分配制度和准军事化管理方式的废除使得基层政权组织对乡村资源的全能性控制和分配权力的优势逐渐丧失，对乡村的整体控制和动员能力也在逐渐降低。
家庭联产承包责任制的实施恢复了农民经济上的自，摆脱了集体化的生产方式束缚而成为独立自主的生产者，统购统销流通政策的取消使得农民可以自主支配农产品的利益分配并通过市场化的方式最大程度地获取经济利益的最大化。
农村税费改革后，基层政权组织与农民过去赖以存在的税费征缴关系已不复存在，基层政权组织的资源配置功能与农民个体利益实现的关联度不断降低，农民经济利益的实现更多依赖于市场化的途径以及国家各项惠农政策的财政性补贴而并非基层政权组织行政权力对乡村经济资源的分配，对基层政权组织的依赖性日益降低。利益基础的独立导致农民集体主义观念日益淡泊而逐渐成为具有独立利益追求、个人主义至上的原子化小农。
税费改革后，农村基层政权丧失了诸多配置资源的能力，包括物质性资源(如三提五统、乡镇企业、对土地及其收益的调整)、人力资源(“两工”的调用)、权威性资源(国家政策、意识形态、“七站八所”)和乡土性资源(人情面子、地方权威)等。[18]此外，许多之前由农村基层政权做的事、承担的责任交给独立的政府职能部门去做，职能部门因此分割、抽离了农村基层政权的权力与基础，农村基层政权日益丧失通过调整乡村资源的再分配来满足基层公众利益实现的 能力。
与此同时，基层政权组织对农民的利益依赖关系也日趋淡化，“村财乡管”和“乡财县管”的推行使得基层政权组织在经济上高度依赖于上级政府，甚至连村级组织人员的工资和办公经费也需要通过上级转移支付来保障，这就导致了基层政权组织与农民之间丧失了税改前因税费征缴而存在的利益相关性和依赖性，只需要搞好同上级政府关系就行了。
农民与基层政权组织双方经济利益获取方式转变的直接影响是基层政权组织日益丧失自身政治信任的利益认同基础，基层政权组织与农民间的关系日渐淡化，村民对基层公共治理也因没有利益相关性而失去参与的动力。
税费改革后，虽然也有部分农民有一定的政治诉求，但由于缺乏经济利益分配为后盾，农民基层政治参与意识不强，兴趣不大，政治冷漠心理较为明显，从而间接导致对基层政权组织政治认同度的不断下降。另一方面，对于治理结构转型后基层出现一些新的政治诉求如加强基层政府公共服务职能，转变基层领导干部工作方式等，基层政权因自身财力基础的局限以及上级以GDP为纲的绩效考核体制而又无法予以很好满足，这就更进一步加剧了公众对基层政权的疏远感，基层政权组织“边缘化”现象日益明显。
因此，基层政权组织资源配置与公众个体利益实现的关联度弱化，是农村基层政权组织公信力降低，地位不断边缘化的功能性原因。
另一方面，改革开放以来，基层政权组织公信力的价值认同资源也在日益流失。市场经济与现代传媒的力量迅速地摧毁了农民传统的宗族、家族意识，农民经济自主性的增强以及利益实现途径的市场化共同瓦解了建国以来农民高度的集体认同感。
农民的价值认同正在经历从单一价值取向到多元价值取向、从集体本位到个体本位、从以政府主导为主到以市场主导为主的转变过程。在市场化的冲击下，农民的价值认同遭遇了传统与现代多元价值观的激励碰撞。传统的小农经济意识、宗法观念逐渐被商品经济倡导的市场观念、竞争意识所取代；公社时期单一的集体主义价值观与崇尚道德精神取向逐渐让位于个人主义与物质利益至上原则。对利益的追求成为农民价值认同变迁的主导因素，农民作为利益主体的自主性日益增强，利益意识不断被唤醒和强化，在处理个人与集体、公与私以及义利关系等问题上的价值取向逐渐由过去的道德杠杆转向以经济利益杠杆为主，利益关系成为人们结成社会关系的主要出发点。
农民价值认同的变迁本质上是农民价值取向不断理性化的过程，也是农村现代化和市场化发展的必然产物，这可以从农民对人际关系、集体意识、权威认同等方面的变化反映出。农民价值取向理性化使得约束农民个体搭便车行为、实现农民合作的传统道德力量的作用越来越微弱，农民认同与行动单位日益原子化，农民间达成集体行动需要更多依赖外部的资源和制度约束。农民价值取向理性化的过程也是其集体主义观念不断淡化、村庄共同体内聚力不断降低的过程，农村基层政权组织也因此日益面临如何重塑其自身价值认同的困境。
村民自治制度虽然开启了农村基层治理民主化转型的先河，但其自身仍存在诸多制度建设不足和运行规范化问题，一直没有解决好以村党支部(委员会)为核心的行政权与村民委员会为主体的社会自治权二者之间的张力问题。“两委”冲突时，党支部由于有上级党委、政府的支持以及历史形成的惯性权威，在大多数时候还是占上风的，以党代治、党治兼任现象较为普遍，使得党支部在实际中架空了村委会的自治权力，村民自治沦落为一种摆设。“村财乡管”使得村级组织丧失了财务的自主决策权，不得不依附于乡级组织，乡村关系进一步行政化。
乡村关系的行政化使得村民自治权利表面上得到了“贯彻”，但实际上被“架空”了。这种权利的实际虚置严重削弱了公众对基层民主制度的政治认同，导致公众政治效能感的降低。政治效能感是一种个人认为自己的政治行动对政治过程能够产生政治影响力的感觉。[19](187)阿伯巴克和沃克曾对政治效能感与政治信任关系进行了详细研究，发现在影响政治信任生成的诸多因素中，政治效能感是影响公众政治参与和对政治系统信任的重要变量。[20]公众政治效能感越强，政治参与的欲望也就越强烈，也越容易对政治系统产生好感和建立信任。基层公众长期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，对公共事务漠不关心，也因此丧失基层政治参与的热情和动力，与基层政权组织的距离进一步疏远，对其信任度也在不断弱化。
此外，乡政村治治理结构下基层政权的组织结构设置在某种程度上也削弱了公众对基层政权的信任度。概括地说，农村基层政权组织结构的设置把非政府组织“政府化”，共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织(NGO)，但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任关系的角度看，这种组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他(她)们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，容易本能地产生不信任。另一方面，这样的政权组织结构使得基层党委与公众之间失去了缓冲地带，“第三领域”的缓冲功能被消解。当农村基层政权与公众产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，成为矛盾的焦点，且往往容易被当作对立的角色来看待，引发信任危机。
五、小结
近代以来，国家政权建设成功地将国家权力从中央扩展至地方各层级，旧日的国家政权、士绅和地主、农民的三角关系被国家与农民的新型双边关系所取代，地方权威的权威来源由地方社会上升至官方行政系统。国家政权空前深入乡村社会的同时，却并没有有效地实现对地方的局部整合，解决自身的权力合法性基础，建立起有效的政治认同。
农村基层政权公信力的信任基础并不是抽象的而是具体的，基层政权组织必须有能力建立起地方性的利益共同体，从过去的管制与资源汲取转向服务供给，建立服务型基层政权，使分散的小农利益能够通过政治或经济的途径被高度相关化，只有提升基层政权与民众间的利益关联度，基层政权才有可能在强制之外获得社会服从和信任的力量。同时，需要大力加强基层民主政治制度建设，建立起有效的制度认同，基层民主制度的实质就是要使基层政权的权力来源与运行建立在广泛的公众授权基础上，权力来源的变化强化了基层政权权威认同的社会基础以及责任关系和行动逻辑。基层政权公信力的提升同样有赖于重塑后集体化时代农民的公共性和集体观念，增强其地方共同体意识和认同感，以应对市场化和社会流动性所带来的农民价值认同多元化与行动单位日益原子化的冲击。
注释：
① 时期的分配制度主要是实行供给制与工资制相结合的办法，这是滋生平均主义的重要根源。供给制与工资制相结合的分配制度大体上可分为粮食供给制、伙食供给制和基本生活用品供给制三种形式。粮食供给制是时期各地普遍推行的方式，具体办法是在公社预定分配给社员个人的消费基金中，口粮部分按国家规定的留粮指标统一拨给公共食堂，社员无代价地到公共食堂用饭，副食品部分仍由社员出钱负担。伙食供给制就是对社员的粮、菜、油、盐以及烧柴等一切伙食费用实行包干，免费供应。基本生活供给制，是根据经济条件和社员的消费情况确定供给范围，实行吃、穿、住等用品的无偿供应，即各种各样的所谓“包”。在实际的各大公社分配中，供给制占了公社收入的绝大部分，直接冲击了具有按劳分配性质的工资制，使得工资制形同虚设。供给制加工资制的普遍实施，滋生了平均主义和“搭便车”行为的泛滥，严重制约了基层群众劳动的生产积极性。详见辛逸的“简论大公社的分配制度”，载《中共党史研究》，2007年第3期。
② O’Brien(1996)在对华北地区农民维权活动的研究中，发现大多数农民将中央政府看作是仁慈的化身，而基层政权多被表述成掠夺者的形象。Tianjian Shi(2001)对中国区域农民政治认同度的调查发现，农民政治认同度呈现自上而下的递减分布，中国农民更为信任高层和中央政府而不是基层政府。LianJiang Li(2004)对中国三个省的农民的问卷调查研究表明，63.1%的研究对象认为上面是好的，下面是坏的，并把这一现象表述为“差序政府信任”。 国内学者郭正林(2004)在全国9个省区通过发放调查问卷的方式对农村干群关系和农民的权威认同心理进行了量化研究，发现农村非集体化改革以来，农民的权威认同结构呈现出正式权威与非正式权威并存，正式权威影响不断弱化的双因子形态，农民的权威认同仍然是以亲缘―血缘关系为基础的具有民间性和传统性特点的非正式权威结构，权威的认同范围局限于村落。中组部党建所课题组(2005)开展的当前群众对党的各级组织的满意度调查发现，在回答“当前，基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时，回答“对党的各级组织都信任”“对党的各级组织都不信任”“对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任”“只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占32.47%、7.68%、53.67%和6.57%。肖唐镖、王欣(2010)在总结1999~2008年间在江西、江苏、山西、重庆、上海五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是逐级递减的。类似的发现也被众多其他学者的研究所佐证，如Bernstein and Lü，2000；Zhengxu Wang，2004；Ethan Michelson，2008；于建嵘，2005；胡荣，2007等等。
参考文献：
[1] 马克・夸克. 合法性与政治[M]. 北京: 中央编译出版社, 2002.
[2] 秦晖. 传统的乡村基层控制: 汉唐间的乡村组织[C]//黄宗智. 中国乡村研究・第1 辑. 北京: 商务印书馆, 2003 .
[3] 费正清, 罗德里克・麦克法夸尔. 剑桥中华人民共和国史(1949~1965)[M].上海: 上海人民出版社, 1991.
[4] 孙立平. 中国传统社会中贵族与绅士力量的消长及其对社会结构的影响[J]. 天津社会科学, 1992(4): 25−29.
[5] 韦伯. 儒教与道教[M]. 北京: 商务印书馆, 1997.
[6] 费孝通. 乡土中国, 生育制度[M]. 北京大学出版社, 1999.
[7] 马克思恩格斯选集・第2卷[M]. 北京: 人民出版社, 1960.
[8] 王先明. 近代绅士[M]. 天津: 天津人民出版社, 1997.
[9] 杜赞齐. 文化、权力与国家[M]. 南京: 江苏人民出版社, 1994.
[10] 陈翰笙. 解放前的地主与农民――华南农村危机研究[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 1984.
[11] 张静. 基层政权: 乡村制度诸问题[M]. 上海: 上海人民出版社, 2000.
[12] 牛秋实, 王先明. 20世纪前期乡村权力的博弈与权威的重建[J]. 江海学刊, 2009(1): 164−170.
[13] 亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 北京: 三联出版社, 1989.
[14] 汤森. 中国政治[M]. 南京: 江苏人民出版社, 1994.
[15] 费正清. 剑桥中华人民共和国史(1966~1982)[M]. 北京: 北京中国社会科学出版社, 1998.
[16] 张凯峰. 与中国农村政权[J]. 二十一世纪(网络版), 2004: 2004−09−30.
[17] 邹谠. 二十世纪中国政治――从宏观历史与微观行动视角看[M]. 伦敦: 牛津大学出版社, 2000.
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1005-5312（2010）24-0207-01
2010年3月5日，国务院总理在十一届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告时指出：没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权、监督权。进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。
“我们发展社会主义民主，必须首先着眼于把人民群众管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利努力落实到实处，必须始终着眼于一切为了群众、一切依靠群众，最大限度地调动和发挥人民群众的积极性和创造性。从基层来说，很重要的一条，就是要扩大基层民主，确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督。邓小平同志把扩大基层民主、充分调动基层和人民群众的积极性作为政治体制改革的一项重要任务。这对我们做好基层的各项工作是非常重要的。”
一、基层民主主要形式
我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。“基层群众自治制度是新中国的民主实践中形成发展起来，并首先发育于城市。”
（一）村民自治制度
中国13亿人口中有8亿多在农村。扩大和发展基层民主，使农民所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民利，是中国民主政治建设的重大问题。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。
（二）城市居民委员会制度
城市居民委员会是中国城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是城市居民实现直接民主的重要形式。
（三）职工代表大会制度建设
职工代表大会，是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度。在我国职工在企事业单位中享有的当家作主的民利，主要通过职工代表大会来实现。根据《职代会条例》和《企业法》的规定，职工代表大会有五项职权，即审议建议权、审查同意或否决权、审议决定权、评议监督权、推荐选举权。在中国，职工代表大会具有广泛的群众基础，代表中不仅有工人，而且有科技人员、管理人员和其他人员。能够代表全体职工民主管理企业。
二、基层民主建设取得的成就，存在的问题及解决对策
从目前来看，我国基层民主建设取得了较大成就。一方面，基层群众自治组织在民主选举、民主决策、民主管理等方面做法不断成熟，民主程序和制度日趋规范；另一方面基层政权在政务公开、民主选举等方面有不少探索和创新。但是从社会主义民主的发展要求和具体基层工作实践来看，仍有不少问题亟待研究和解决。
（一）发展基层民主需要巩固现有成果，解决现有制度运行存在的问题，加强制度适应性建设，使民主制度更公开、公正和高效。因此，推进基层民主进程，要特别重视提高质量，着重要把现有民主形式组织好，使现有的参与渠道畅通高效。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（二）要稳步扩大基层民主。这是社会发展的需要，也是我们党发展基层民主的一贯要求。“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，积极推进农村基层民主政治建设，建立健全村党组织领导的村民自治运行机制，增强农村基层组织解决自身矛盾的能力，积极探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径。”
（三）推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民知情权、参与权、表达权、监督权。以保障公民”四权”为着眼点推进制度建设，这是一个新要求。保障公民”四权”，是扩大公民有序政治参与的需要。
