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“法治”，是做好财政工作必须遵循的基本原则。公共财政是与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，法治是公共财政的基本特征。近年来，随着经济社会快速发展，财政收支规模越来越大，公共财政涉及面越来越广，社会各界对财政部门依法行政依法理财的关注度也越来越高。面对新形势、新任务和新要求，财政部门和财政干部必须牢固树立法治观念，加快推进依法行政依法理财，建立健全财政法律制度体系，将财政收支活动纳入法制化轨道，确保公共财政的公平性、公益性和规范性；坚持依法行政依法理财，从根本上逐步理顺财政分配关系，进一步完善公共财政体系，让公共财政在“阳光”下规范运行，更好地发挥财政宏观调控职能，促进经济社会平稳较快发展。
“精细”，是做好财政工作的基本要求。财政工作的特殊性，决定了做好财政工作必须讲科学、求精细。加强财政科学化精细化管理，必须坚持从实际出发，实事求是，把科学、精细的理念和要求体现到财政管理的方方面面，落实到每个项目的审批、每个数据的审核、每项资金的拨付等具体环节，通过细节管理，努力推动财政科学化精细化管理能力、水平的提高。
“绩效”，是财政管理工作追求的永恒目标。财政工作是经济的“晴雨表”，是国家履行各项职能的重要保障，涉及到经济社会的方方面面，其工作绩效如何，直接关系到国家发展大计和千家万户的福祉。因此，必须牢固树立绩效理念，把绩效管理与评价贯穿预算编制、执行和监督的全过程，以科学发展观为指导，细化预算编制，量入为出、有保有压，保障公共支出，压缩一般性开支，确保收支平衡；切实加快预算收支进度，保证财政资金及时足额发放到位，充分发挥“四两拨千斤”的引导作用，最大限度地发挥财政资金的经济效益和社会效益；加强财政监督，强化财政资金运行全过程的监管，及时发现、纠正运行中的偏差和问题，积极预防和查处违法、违规、违纪行为，有效防范财政风险，确保财政资金运行安全、高效。
为了说明公共物品和公共财政问题，现代西方经济学从市场缺陷的角度。主要按照生产、提供和消费、享用两个方面的标准，把所有物品和劳务划分为私人物品和公共物品两大类。对公共物品的具体定义各有不同，但各种定义都承认和肯定公共物品具有两个基本标准或两个基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非竞争性。
从静态来看，在一个社会中完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为纯粹的公共物品。不完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为相对公共物品。
从动态来看，在社会经济发展的不同阶段，公共物品的范畴和内容也不完全相同。例如，在物质资料短缺状况下，由于社会剩余产品非常有限，甚至连最基本的生活需要都无法满足，国家财政的财力有限，必须集中有限的资金和剩余产品进行经济建设，以保证最基本的生活需要。因此，公共物品的范围很小，种类也很少，基本上只限于纯粹的公共物品。在不同的国家和地区、不同的社会经济发展阶段，尽管公共物品的范围和种类有所不同，但也存在一定的共同之处。特别是完全符合非竞争性、非排他性标准和特征的公共物品，是任何社会都需要的。其中，需要由法律来维护的社会经济活动关系的“公正”：需要由政府来提供的国防、社会治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意义的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成为最重要、最基本的两种公共物品。
因此，对公共物品或公共需要的质的界定，应明确两点：
1、公共物品是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。它可能是全体国民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是劳务性的需要，也可能是物质性的需要。不论那种情况，都是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。
2、公共物品或公共需要主要由政府财政来提供，市场不可能提供公共物品，这一点无论是从公共物品的非竞争性、非排他性特点来看，还是从市场经济的缺陷和外部负效应来讲都不难理解。
二、财政的公共属性界定
以提供公共物品、满足公共需要为主的财政。称为公共财政。要界定是否属于公共财政，除了必须首先对公共物品进行界定之外，还必须明确以下两个方面的问题：
1、财政的本质取决于社会制度的本质。财政是一种分配关系，所以，财政的本质在于经济利益，即财政所体现和维护的根本经济利益，以及与此相关的社会地位、权力等其他社会范畴。
2、财政的公共属性取决于财政的本质。对财政是否具有公共属性不能只看表面现象，而要看财政的利益本质，尽管“公共财政”一词最早由西方提出，尽管西方特别是西方发达国家的财政在公共性支出方面，特别是社会福利方面的支出已占其国家财政支出的相当大的比重，甚至成为所谓的“福利国家”，但是，这些仅仅是表面现象，这些现象只是维护资本关系的具体方式，是维护少数资本阶级利益的手段，可以设想，如果要维护少数“资本阶级”利益的资本制度，这些所谓的高福利也就很难存在。至于以“安全”名义开支的庞大军费，则几乎无一例外的带有军事侵略性质，无论对于这些国家本身，还是对于全球其他国家来讲，这样的“公共安全物品”不但没有公共物品意义上的“安全”意义，反而是一个“不安全”的重要因素。
按照上述分析，首先从公共物品来看，“公正”和“安全”在任何社会都需要由政府来提供，提供这两种物品的支出就成为政府财政的重要支出，不同时代的财政，即使是奴隶社会、封建社会的财政，也都必须保证和维护这两种公共物品的供给。这也成为不同时代的财政共性，或者说，从“公正”和“安全”来讲，不同时代的财政都具有公共性。
在资本主义社会，所有的“公正”和“安全”，从根本经济利益上讲，是为了保护资本制度和资本关系，维护少数的“资本阶级”的利益，是建立在“资本阶级”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社会全体国民普遍意义上的一般“公正”与“安全”。因此，从本质上讲，资本主义国家的财政并不是公共财政，而是维护资本制度和资本关系的“资本财政”。
社会主义制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是资本关系式的，而是建立在整个国家和全体国民利益基础之上的，因而，社会主义的财政才是真正的公共财政。
三、社会主义财政的本质属性是公共财政
社会主义财政既不同于帝王式的“家财政”，也不同于资本主义社会维护少数资本阶级利益的“资本财政”。社会主义的财政是真正维护全体国民利益的公共财政。
社会主义国家财政提供社会福利性的公共物品少和比重低，既有其历史原因，也有主观认识失误的原因。从历史来看，截止到目前，世界上所有的社会主义国家，都是在经济、科学技术落后的基础上建立的，到目前为止，现存的和曾经实行社会主义制度的国家，在经济发展水平、经济实力、科学技术等领域。仍然处于落后状况，国家财政还无力承担和提供更多的社会福利性公共物品。全体国民的生活水平和各种社会保障水平的提高，从根本上都取决于整个国民经济发展水平的提高。而在经济发展水平、经济实力、科学技术落后的状况下，面临着资金、技术市场等经济要素的短缺，必须通过国家财政集中有限的资源加快经济发展速度。因此，社会主义国家的财政在收支两个方面都偏重于生产，特别是在财政支出方面，用于生产性的支出占财政总支出的相当大比重，呈现为典型的“投资性”财政，而用于社会福利、社会保障等方面的支出则明显偏低。这种现象不但使西方不承认社会主义国家财政的公共性，就是在社会主义国家内部，对财政的公共性也存在很多偏见。
社会主义的国家财政投资往往会涉及市场经济的竞争领域，所提供的物品往往是市场经济意义上的私人物品。因此，这种投资的公共性，或者说这种投资所提供的公共物品并不完全符合公共物品的两个基本标准或特征，因而其公共性并不明显，但这不能否定其公共性质。因为这种投资既不是帝王式的“家财政”投资，也不是维护少数资本阶级利益的“资本财政”投资：不是为了少数人或局部地区的利益，而是为了整个国家和全体国民利益的财政投资，是真正的公共性投资。
从非竞争性来看，社会主义国家的财政投资，虽然按照市场经济的眼光来看，已经进入了竞争领域，所提供的很多都属于私人物品，这似乎否定了社会主义财政的公共性。但事实上，社会主义国家的财政投资，特别是社会主义制度建立初期的国家财政投资并不存在竞争，也就不具有竞争性。这是因为社会主义国家的财政投资是适应社会经济发展的需要，是必须的，或者说被迫的。在社会主义国家的发展过程中，由于经济基础薄弱，经济处于极度短缺状况，即使实行了市场经济体制，市场经济也很不发达，
民间的市场主体的投资力量也难以承担起发展经济的主要投资任务，某些投资领域和项目基本上不存在民间投资主体，需要由国家财政集中有限的财力来完成这些投资。也就无所谓竞争。
从非排他性来看，社会主义国家的生产性财政投资，如果按照市场经济的眼光来看，所提供的都属于私人物品。这似乎也否定了社会主义财政的公共性。但是，如果联系社会现实，就不难看出，这些私人物品正是社会公共利益的体现。这是因为在经济处于极度短缺的条件下，全社会最大的公共利益在于保证全体国民的基本生存生活需要。如果严格按照私人物品与公共物品的划分，由市场来完成私人物品的供给，看似“公平”，实质上是最大的不公平。因为市场经济的缺陷导致多数人的贫困化，而有限的物品集中在少数人手中。这实质上是牺牲大多数人的利益来换取少数人的利益。显然，这不但无法保证公共利益，反而是对公共利益的践踏。而且，单靠市场和民间的力量根本无法保证经济意义上的所谓私人物品的供给。至于私人物品的排他性，则需要通过一定的行政手段来解决，以保证全体国民的基本生存生活需要。这正是“公平”的保证和体现。正是由于上述原因，就必须由政府通过财政投资手段，来保证全体国民的基本生存生活需要这个最大的公共物品。
即使到了今天。虽然我国市场经济体制已经基本确立，经济发展已经具备了一定的规模和水平，民间的投资力量已经有了很大提高，但是，相对于那些关系国计民生的大型、特大型的投资项目来讲，民间的投资力量仍然显的太小，还需要由国家通过财政手段来完成这些投资。因此，社会主义国家财政的合理投资本质上仍然是公共性投资，所提供的仍然是公共物品。
当然，随着国家经济发展和科学技术水平的不断提高，市场经济体制的不断完善，市场竞争会成为一种普遍现象，市场机制会逐渐成为调节社会经济运行的主导力量，民间的市场主体大量增加，民间的投资力量会达到一个相当的高度，能够承担起竞争领域的投资任务。在这个发展过程中，国家财政的生产性投资比重会逐渐减少，逐渐退出市场竞争领域，“投资型财政”的特征会逐渐淡化。与此同时，在国家财政支出中，用于“公正”、“安全”和社会福利性的公共物品支出比重会不断提高间接体现的公共性财政会逐渐减少和降低，直接体现的公共性财政会逐渐增多和提高。
四、正确认识社会主义财政的公共性
财政的本质属性取决于社会制度的本质，随着社会制度的变革而改变。从奴隶社会的“家财政”到资本主义社会的“资本财政”，再到社会主义的公共财政，说明公共财政是社会经济发展的结果。这种决定关系和变化过程，要求财政必须适应社会经济发展的需要，随着社会经济的变化而改变财政的具体作用范围和作用方式。
我国的社会主义财政虽然属于公共财政，但是，必须客观地承认，目前财政的许多运作方式已经不能适应社会经济发展形势的变化和要求：已经不能更好地体现公共财政的本质。同其他领域的改革相比，我国公共财政体制的改革明显滞后。这主要表现在两个方面：
一、传统财政的特征与公共财政构建中的路径依赖
计划财政是与计划经济相联系的一种财政制度，也是政府配置经济资源的主要手段之一，政府在财政活动中发挥着决定性的作用，使得财政活动更多的表现为强制性和政府意志性，财政活动成为政府主导和管制的行为而由公民被动接受决定，财政收支更多的作为政府活动的工具和应对经济变化的单一、僵化措施。[1]而在过渡财政时期，财政更多的是表现为一种被动的“退出”，对于财政活动的边界并没有一个清晰的认识，因此在实践中沿袭了很多计划财政时期的做法，从而表现出一些共同的特征。中国自1994年有目的的进行公共财政实践以来，财政活动的公共性表现越来越明显，但历史的连续性使得计划经济思想的延续和中国在发展经济中的一些 “经验”做法必然会对新的制度建设产生影响，因此传统财政所表现出来的一些特征也就成为公共财政构建中路径依赖之所在。
(一）资源配置的政府主导性
在计划财政时期，政府是资源配置的主导力量，有学者将其称之为建设型财政或全能财政，而在过渡财政时期，虽然进行了放权让利等活动导致政府收入尤其是税收收入占GDP的比重不高，但因为在改革初期，非公有制经济所占比重不大，大量经济资源依然掌握在作为政府附属物的国有企业手中，市场所发挥的力量依然不强，因此在资源配置上计划性虽然有所松动，但市场的基础性配置作用尚未显现出来。而在自1994年有目的的进行公共财政实践以来，虽然建立了以税收为主的收入体系，但规范性欠缺，依然把税收作为政府筹资的工具，以增收为基本取向和手段，从1996年到2004年，中国的GDP增长了近2倍，但税收收入增长了近3．6倍，这种收入增长速度与GDP增长之间的不协调，尤其是连年的税收大量超收，并没有体现出财政与经济社会统筹发展的关系，也不能实现税收对市场的“中性”，更与公共财政把财政收入作为公共产品价格、公民自愿牺牲以换取公共服务的根本要求是相违背的，依然是计划经济下政府筹资进行经济建设、处理积累与消费关系观念的延续，资源配置的最终决定权依然控制在政府手中，只是将市场作为经济发展的一种实现手段来看，而非实现市场的基础配置作用。[2]在财政支出方面，重点依然集中在对效率的促进上，经济增长的单一目标比较明显。经济建设支出所占的比重自1978年以来一直最高， 1998年以后依然平均达到了34．88%，尤其是在经济建设支出中，经营性投资资金自1998年以来占经济建设支出的比重不断上升，至2004年已达14．38%，说明中国财政支出结构还是沿袭投资建设型财政的支出结构模式，以行政性投资作为促进经济增长的基本手段。但这种政府主导的粗放型经济增长模式并不适合经济的可持续发展，靠财政扩张推动起来的经济增长一般需要再下一个周期地进一步扩张来维持，这也是造成中国国债规模不断增加的重要原因，会进一步加剧财政活动中的路径依赖，一旦财政不能保证这种扩展能力，经济可能会陷入衰退。
（二）财政活动的工具性
在传统财政中，财政活动只是作为单纯的经济发展手段或宏观调控手段，政府为完成某一时期的经济和政治任务而经常性的改变财政政策，使得财政活动不具有连续性，而成为政府活动的工具，更注重其作为一种“调控杠杆”的作用。在进行公共财政实践时期以来，也并没有按照公共财政的本质要求构建完整的公共财政框架，而是保留了大量的投资、补贴和税收优惠等以刺激经济的增长，其中以大量的税收优惠政策吸引外资、促进经济增长的方式虽然在改革开放之初对于中国尤其是沿海地区的经济发展起到了重要作用，但中国经济形势已发生了变化，对于外资来说吸引力更大的不是税收优惠，而是中国现在的经济增长和投资环境，而且这种方式不可能对于中国所有地区都适用，当地区和时机发生变化的时候，这种方式对于区域经济发展差距的扩大和税收收入的不必要流失所造成的恶性循环必须引起重视。在宏观财政政策上，目前也是以相机抉择为主，自动稳定作用不强。在一个成熟的市场经济国家中，由于市场经济体制的较为完善、公民权利的严格保护和财政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在经济领域采用不断调整财政税收政策而“调节”经济运行的，更多的应是依靠财政政策工具的自动稳定作用熨平经济的周期波动。自动稳定政策的主要手段是税收特别是累进税制，以及转移支付制度特别是社会保障制度，目前实行累进税制的个人所得税所占比重较小，企业所得税实行的是比例税制，在调节经济中所起的作用并不大，以及社会保障制度不健全等限制了自动稳定政策的发挥；相机抉择的财政政策，尤其是1998年以后积极财政政策在保证中国宏观经济的稳定增长等方面做出了较大贡献，但对于经济的干涉过多，也使得我国的国债规模不断扩大。而且由于财政政策的时滞、政府的执政能力等原因的存在，相机调节的财政政策一旦出现问题，可能会加剧经济的波动，以及由此可能带来的投资过热以致局部经济过热、地区经济差异等问题。
(三) 收入分享与权力导向的财政管理体制
在计划财政时期，实行的是高度集中的财政管理体制，地方政府只是中央政府计划的执行者，虽然曾在1958和1969年进行了两次财政管理体制改革，把相当一部分国有企业下方到地方政府管理，但总体上所采用的仍是“统收统支”的管理体制，实际是以中央权力为主的收入分享体制，地方政府缺乏独立的财政权力和自主的政府职责。在过渡财政时期，曾在1980、1985和1988年进行了三次财政管理体制改革，在经济上放权给地方，促进地方提高财政收入的积极性，中央则在地方扩大财政收入的基础上，通过分成来保证自己的收入，但在政治上中央保持绝对的决策权，但在此期间，中央利用自己“制定规则的权力”不断改变规则维持中央财政利益，而地方政府也利用其“执行规则的权力”使得规则执行的结果尽量有利于自己。[3]1994年中国实行了分税制财政管理体制改革，但改革重在建立适应社会主义市场经济要求的全新的体制框架，在思路上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略，一开始体制的过渡性特征就很明显。如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。而采取税收返还额在1993年基数上以各地区增值税和消费税的平均增长率的1：0．3 系数确定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“两个比重”的同时，也限制了地方政府提供公共服务的资金来源。并且，这种财力的划分方式并不与地方政府的事权相对应，反而是固化了发达地区的既得利益。随后的财政运行中，在体制总体适应的格局下，这些过渡特征所潜伏的矛盾也逐渐暴露出来，突出表现在基层财政的困难和区域之间财力的不平衡上，体制内部不同行政级次财政之间财权与事权的不对称已经影响到整个体制的运行与内部传导。
（四）城乡二元的不公平性
传统财政总的来说是一种城乡二元分割的财政制度，对农民的课税主要以土地和人头为计税依据，难以体现税负公平，而财政支出主要投向城市。在计划财政时期，建立在户籍制度基础上的排他性城市就业、医疗、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻碍了农村劳动力向城市的流动，使得绝大部分的财政支出形成的收益为城市居民所享有，并且由于国内外具体情况的限制，缺乏工业化所必需的资本积累，并且依照苏联模式采取了“重――轻――农”的经济发展结构，因此农业不仅不能得到充分的发展，农业和农民还要为国家经济的发展提供原材料和资金来源，大量财政收入实际是来源于工农业“剪刀差”。在过渡财政时期，农民依然长期与城市居民承受不同的税制，而一些基本的公共服务如义务教育、道路等主要是由农民集资提供，导致了“三农”问题非常突出，成为经济和社会发展的重大障碍和不和谐因素。进入构建公共财政时期以来，这种状况有了较大改进，目前已在全国范围内取消了农业税，并实施了农村义务教育 “三免一补” 等政策。但财政活动中总体上“重城市、轻农村”的格局并未改变，公共财政所提供的应该是对全体国民“一视同仁”的服务，这种城乡二元分割的财政制度已严重违背了公共财政公平与公正的本质要求。
二、路径依赖产生的根源
财政制度变迁中的路径依赖有其深远的思想和实践上的根源，财政作为政府职能实现的重要手段，在政府行政管理体制改革并未取得突破性进展的条件下，囿于中国经济社会发展的客观需要，不得不做出一些与原体制相联系的让步而使得经济社会得以相应发展。
（一）GDP至上的思维定势导致经济社会发展观的不科学
GDP是社会发展进步的物质基础，其快速增长对于中国经济社会的发展有着重要意义，但GDP只反映经济总量，对于经济增长的质量和结构、人们实际享有的社会福利水平以及社会分配和社会公正等状况则难以准确反映。改革开放以后，落后的经济状况迫使国家必须以经济建设为中心，而在环境保护等方面思想认识上的不足使得人们忽视了经济快速发展背后的代价，经济的高速发展使广大民众的实际收入得到大幅度的提高，也掩盖了居民收入差距不断扩大的现实。因此，长期以来，受GDP至上的错位“指挥棒”的驱使，上级政府一般都单纯的用GDP来评价一个地区的发展成果、考核领导干部的政绩，把干部提拔与GDP紧密挂钩，导致一些地方只注重增长速度而忽视结构、质量和效益，甚至不惜以盲目建设、浪费资源和破坏环境为代价片面追求GDP增长。[4]因此，在财政活动中，各地以大量投资维持GDP的增速，甚至以大量预算外以至制度外的收入作为筹资来源成为一种必然的选择，也促使各级政府把财政作为招商引资、促进经济增长的一种工具来看待。
（二）学习效应导致公共财政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的权利
制度变迁的速度是学习速度的函数，变迁的方向则取决于不同知识的预期回报率。在中国，对于公共财政知识的学习和了解的过程，主要是由学者提出，由政府财政部门组织学习，所以财政干部的学习程度一定程度上影响和制约着公共财政发展的进程。在中国行政管理的科层制系统中，一般级别越高，学历就越高，可以将其简单的分为高层知识系统和基层知识系统。高层知识系统更多的是理论性和原则性的知识，并由高层进行总体政策的制订，基层知识系统则是如何执行高层的政策并扩大自身的利益，但高层一般不会长期与公众之间产生直接接触，具体的工作及解释行为主要是由基层人员来完成的，因此就会产生信息的截留和扭曲现象，即人们通常所说的“中央的政策一到地方就变样了”。而公众的认识更多停留于感性的、表面的、政府宣传的内容，主要是公众的义务和政府的成绩，对于公众应具有哪些权利，政府既未组织学习，也未广泛宣传，更重要的是并未在现有法律体系中予以全面而明确的表示。公众不能明确自己的预期回报，也就没有动力在财政的公共化进程中发挥应有的作用。
（三）“权力崇拜”导致财政行为的扭曲
公共财政是政府为满足公共需求为公众提供公共产品和服务的过程，活动的依据应为公众的许可，也必须要接受公众的评价与监督，但由于长期受“权力崇拜”思想的影响，财政活动还远未成为为公众提供服务的活动，而更多的成为一种管理活动。“权力崇拜”最直观的表述是唯上偏好和按上级文件办事，即一切活动的依据是上级政府的命令，而成果则必须是被上级政府认可。财政是一种公权活动，一般在市场经济国家，在私权领域应是“法无禁止皆可行”，在公权领域应是“法无明定皆禁止”，以防止公权对私权的不合理侵害。但在中国，情况往往是颠倒过来的，个人行为必须有明确的政策依据，而政府行为往往在上级政府未明确禁止的所有范围内活动，并被解释为“不违反政策”而成为可以接受的行为，在上级命令和政策与法律发生冲突时，甚至可以罔顾法律的规定，造成权大于法的行政刚性。在财政活动中税收的连年超常增收、“三乱”现象的出现、法定支出往往难以保证等，都是这种权力指挥棒所导致的结果，也正是这种对权力的崇拜，使得在每次财政管理体制的改革中，各级政府都把大量的精力和时间放在了如何划分权力上，而对于职责的划分却尽可能模糊，造成了所谓“一放就乱、一收就死”的怪圈。
（四）部门利益和利益集团的出现，导致财政制度改革必须要在协调各地区、各部门利益的基础上艰难推进
路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，一旦某种制度形成，一般就会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，这些组织和利益集团将会加强现有制度，使无效的制度维持下去，更有效率的制度变迁将受到阻碍。在计划经济条件下产生的大量组织和政府机构及其行为在市场化进程中不可能完全消除，即使是改革开放后，其初始的制度设置也不可能是与市场经济相适应的，以经济建设为中心的指导思想、市场化成熟程度的限制以及大量国有企业的存在则固化了这种地区与部门利益，使得在财政活动中，支出结构必须延续投资型、建设型财政的部分路径，在收入结构中也难以消除预算外、制度外收入的大量存在。
三、构建公共财政制度的理念更新
一定时期的财政体制需要与当期经济发展阶段相适应，当财政体制调整滞后于经济发展状况时，财政体制就会阻碍经济发展，加剧经济社会发展的不协调。在中国公共财政构建中所产生的路径依赖在思想上正是源于对公共财政认识的不足，科学发展观是中国未来相当长一段时期经济社会发展的理论指导，在这种大背景下，若要克服路径依赖，在中国真正建立起公共财政基本框架，就必须要进行理念更新，把握公共财政基本框架的基本特征和要求。
（一）公共财政的基本出发点是公共需要的满足
以人为本是科学发展观的核心内容，坚持以人为本，就是一切事情都要以满足人的需要为基本出发点和最终归宿，人的需要从来都是私人个别需要和社会公共需要的总和，因此人的生活福利水平从来都是一个既包括私人物品和服务又包括公共物品和服务的综合指标，私人个别需要可以通过市场由个人或企业提供私人物品和服务而得以满足，公共财政则主要是通过提供公共物品和服务满足社会公共需要。实际上，公共财政的产生和发展一直都是在围绕满足社会公共需要而进行，是政府活动以人为本思想的重要体现和不可缺少的重要组成部分，也是体现公共财政“公共性”的基本要求。[4]而这种公共需要的有效满足则依赖于公民偏好的有效显示和自主选择，因此，在公共物品和服务提供的过程中，建立人民选择、人民决策、人民评判的合理的公共选择机制则显得尤为重要。
（二）公共财政的根本目标是经济社会的可持续发展
科学发展观从最终的目标上看就是要实现经济社会的统筹发展和人与自然的和谐发展，从而实现可持续发展。统筹经济社会发展的实质，是在经济发展的基础上实现社会全面进步，提高全体人民的福利水平。在中国经济转轨进程中，收入差距扩大、城乡差距等社会问题日益严重，是同政府职能的“错位”紧密联系的，因此，必须转变政府职能，退出竞争性和经营性领域，而在社会保障、科学技术、文化教育、公共卫生和医疗等领域承担起应负的责任，发挥重要作用。统筹人与自然和谐发展的实质，是人口适度增长、资源永续利用和保持良好的生态环境，因此公共财政应发挥积极推动作用，通过税费、支出等组合工具，对解决生态环境、国土整治、防治污染、资源节约、发展循环经济等提供积极的支持。
（三）公共财政的主要手段是公共服务均等化的实现
公共服务均等化指政府要为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。财政是政府履行职能的一个重要手段，通过财政收支活动，以财力分配来满足社会公共需要是其内在职责，科学发展观的真正实现，客观上要求指导财政分配及其管理活动的财政政策的适应性调整，促进公共服务的均等化，使得全体国民能够共同享有由政府提供的公共产品。公共服务的均等化要求政府的公共活动要以公共需要为目的，而非只考虑某一经济成分或某些阶层、某些利益集团的要求和利益，应在财政投入、成本分担、收益分享等方面为社会各不同利益集团、不同经济成分、不同阶层提供一视同仁的公共产品和服务。[5]
（四）公共财政的本质特征是民主化与法治化
公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政模式，市场经济是法治经济，因此，公共财政首先必然是“法治”的财政，而且从现代公共财政的发展来看，公共财政就是从资产阶级对王室财政的反对与抗争中逐渐产生和发展起来的，税收法定主义和预算制度的建立是其斗争直接的产物，而这两者从收支两个方面规范了现代公共财政制度的发展起点与方向，从法律上明确了公共财政的收支活动的决定权在于人民，体现了现代公共财政制度的民主性和法治性。因此，公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行，依法理财是公共财政体制最基本的原则，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由人民的代议机关批准，按照法律的要求进行，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法依规为准则。
四、体制创新是公共财政实现的必由之路
在中国进入公共财政实践活动以来，在财政改革的各个方面已取得了较大的成就，公共财政的基本框架已经形成，政府职能有了很大转变，公共支出改革进一步深化，包括部门预算、政府采购及国库集中支付等在内的财政管理活动改革与逐步完善使得财政的公共性日益凸现。但路径依赖现象的存在，却延缓了财政公共化的进程，因此必须按照科学发展观和公共财政在新时期的要求统筹安排，在继承现有财政改革成果和进一步完善合理制度的基础上，至少应在以下几个方面实现体制创新。
（一）公共财政的道路
民主法治是公共财政的精髓所在，因此公共财政的建设，重要的不是在初始时设计出如何完美的财政收支等制度，然后由政府“赋予”公民以公平的结果，而是如何使财政制度真正成为公平的制度，能够具备良好的公民偏好表达机制，使公民有平等的机会、公平的权利，而由公民赋予政府实现“公平”的职能。是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础上的现代政体，而公共财政的实质也正是由全体纳税人和所有公民决定政府如何提供公共服务的一种社会契约，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由公众的代议机关批准，按照法律的要求进行，[6]因此，道路是中国进行公共财政制度改革的必然方向，必须尽快实现财政入宪和加强财政法律制度建设，通过提高政府预算的公开性、深化政府采购和国库集中支付制度的改革等提高财政活动的透明度，使财政活动置于公众的监督之下并实现由公众选择公共服务的机制。
（二）“职责―财力―财权”的财政管理体制优化思路
当前财政的路径依赖问题很多可归结为政府“缺位”和“越位”现象，实质是财政职能定位与经济社会发展现状的脱节以及与市场经济体制改革的相对滞后，在实践上表现为中央与地方政府职责确定上的不合理。当前中国自上到下各级政府的职责基本是雷同的，难以发挥各级地方政府提供本级政府管辖范围内的公共产品的作用，不合理的财权与职责划分也是造成各地公共服务能力不强、部分基本公共服务如义务教育等提供不足的重要原因。因此，财政管理体制深化改革与优化应遵循“职责――财力――财权”的思路，在准确界定各级政府职责的基础上，合理配置财力，并依据财力的要求赋予地方相应的财权。首先，从整体上说，公共财政活动的重心应从经济建设转向提供公共产品和实现公平分配上来。其次，合理划分各级政府的职责和支出范围,使公共服务的提供达到最优，除明确划分中央政府与省级地方政府职责外，还应细化省以下地方政府的具体职责。再次，根据各地经济发展状况和财政努力度确定地方政府财力配置，并加大地区间公共服务能力均衡的力度，建立更有效的转移支付制度，解决纵向财政失衡和横向财政失衡，弥补地方政府在提供公共产品中所产生的外部性问题和税收划分方式的不足。最后，应在各级政府间合理划分财权，一方面按税种的性质划分收入，另一方面可以考虑给地方政府适当的税权，这样可以在保证地方拥有充足财力的同时,将地方的收费转为税收，改变地方可以随意收费的状况，使地方政府行为得到约束。
（三）长期稳定的财政政策取向
应改变中国目前应急型财政政策的做法，以经济长期稳定发展为目标。一是应更多的通过完善税收和转移支付等制度提高财政的“自动稳定器”的作用；二是不应再将财政活动定位于单纯的经济发展手段或宏观调控手段，不再限于当前经济是否“过热”而不断调整投资活动，应建立起经济稳定发展的长效机制；三是要注重经济结构的调整和优化，推动技术创新和高科技行业发展，促使经济向高效益、低污染方向发展；四是向民生倾斜，实现城乡统一的财政税收制度，尤其是要通过建立起覆盖全国的社会保障制度、义务教育制度等实现城乡基本公共服务均等化。
主要参考文献：
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Path Dependence and Institutional Innovation in the
Construction of Public Finance
Lv Wei1 Guan Yonghao2
从理论上和历史上，任何社会经济形态的国家都存在着财政，财政等同于“国家财政”，也叫“政府财政”，这是“财政一般”。财政因其天然具有公共性，也叫“公共财政”。从这个意义上说，“国家财政”、“政府财政”、“公共财政”是一致的。不过，现在我们所指的“公共财政”是引进西方的。因此，“国家财政”与“公共财政”是两个不同层次的基础理论概念，围绕着这两个概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“国家分配论”、“国家财政论”、“国家需要论”、“国家财政模式（类型）”、“国家财政职能”、“国家财政政策”等都与“国家财政”有着千丝万缕的关系。而“公共财政论”、“公共产品论”、“公共需要论”、“公共选择论”、“公共财政模式（类型）”、“公共财政职能”、“公共财政政策”等又与“公共财政”密不可分。财政本质的界定、财政具体论点的争鸣、财政模式（类型）的划分、财政职能的整合以及财政政策的取向等问题，都可以分别涵盖在“国家财政”与“公共财政”的大概念或大关系内。这样看来，正确认识“国家财政”与“公共财政”就变得十分必要和突出。
在西方，“公共财政”（Public Finance）的提法已有近三百年历史。我国学者翻译西方财政论著时，有的译为“公共财政”，有的译为“财政”。近几年来“公共财政”被广泛引用。随着社会主义市场经济的深入发展和财政理论研究的空前活跃，“公共财政”研究进入了一个新时期，形成了一个阵地，发表出版了一批论文论著，正确指出了“国家财政”与“财政模式（类型）”的联系与区别。这无疑促进了我国财政理论与财政改革的深化，是可喜的进步。但同时必须指出，有的人在研究“公共财政”理论时，存在认识上的误区，有的回避、混淆甚至否定“国家财政”。这种对待“国家财政”的观点引起了正常的批评与反批评。于是，质疑答疑的论战层出不穷。“国家财政”与“公共财政”的关系被演变成了严重的对立关系：不是以“公共财政”排斥、否定、最后替代“国家财政”，就是以“国家财政”排斥、否定、最后替代“公共财政”。这两种认识倾向都是片面的，不可取的。长此以往，必将进一步导致理论不明、实践不顺的局面，不利于改革与建设事业的发展。
我国现行财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的“国家财政”。在传统的计划经济体制下，国家是社会资源配置的主体，财政作为以国家为主体的分配职能，必然在社会资源配置中居于主导地位，相应地形成财政的职能范围大而宽，几乎覆盖了生产、投资乃至消费的各个方面。在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，而不是国家政府，这样一来，以国家为分配主体的我国财政职能范围就显得过宽，随着我国经济市场化的推进，有些市场自身难以解决的问题，财政又变得无能为力，国家财政职能开始出现严重的“错位”现象，这主要表现在财政支出范围上的“越位”和“缺位”问题。所谓“越位”，即不该由国家财政负责的项目和部门，财政却依然为其提供资金，如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，这使得财政支出向竞争性生产建设领域延伸过多，远远超出了政府职能的范围。所谓“缺位”，即应该由国家财政保证资金供给的项目和部门，财政却由于种种原因（财力紧张、收支矛盾尖锐等）而无法满足，致使有关社会稳定和促进改革进一步深入的政策措施如社会保障、转移支付等难以付诸实施。还有，财政应当保证的基础教育、基础科学、卫生保健等方面同样也发生了财政资金支出不足现象，这种种迹象都表明，现行的财政体制已不能适应市场经济的发展了，改革势在必行。
公共财政是建立在市场经济条件下的政府财政。可以说，没有市场经济，就没有公共财政；发展市场经济，也必然要求建立公共财政。公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在他著名的经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论框架。经过两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥着资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，仅靠市场机制来完全配置社会资源是远远不够的，因为市场机制无法有效提供公共物品，这就必须依赖于公共财政加以弥补。
公共财政是国家（或政府）为市场经济提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政的主要职能是为弥补市场失效，因此它的活动领域被严格限定在市场失效的范围之内；双元财政也称“双元结构财政”，指的是社会主义市场经济条件下由相对独立的公共财政和国有资产财政组成的有机统一体。因此单从二者的概念内涵来看，在我国社会主义市场经济条件下，公共财政是双元（结构）财政的一个重要组成部分，双元财政和公共财政之间并不存在对立或是排斥，而是范围上的一种包含和被包含的关系。双元（结构）财政是我国计划经济体制向市场经济体制转轨的必然产物，是客观存在的事实。几十年“大一统”的财政模式由于无法适应市场经济发展的内在要求，必然需要一种新的财政模式来取而代之，于是公共财政、双元（结构）财政就提到了政府部门的议事日程。随着政府作为政权组织和生产资料所有者双重身份的分开和政府职能的转变，客观上也要求新的财政模式内部逐步区分为二个既相互独立又有内在联系的财政分配行为，即为满足国家行使政权组织职能需要的公共财政分配行为和行使生产资料所有者职能的国有资产财政分配行为。很显然，这种内含两类财政分配行为的财政模式" ，就是双元（结构）财政。双元（结构）财政是与我国转轨时期经济发展相适应的客观财政模式，并且在市场经济体制建立后还要长时期存在。
（二）我国财税体制中的主要问题
1.政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。
2.中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。
3.现行税制不规范，不统一，滞后于市场经济的发育和对外开放的新形势，影响了市场配置资源功能的发挥。增值税的实施范围基本上限于商品的生产和流通环节，多数服务行业实行的是营业税。流转税制的双重税种给企业改革和重组造成很大障碍，铁路、石油化工等行业的重大改革都遇到了税制的问题。
4.财政的自动稳定器功能发挥不够。个人所得税通常采用累进税率，具有在经济高涨时自动增税，经济衰退时自动减税，对经济周期“削峰填谷”的功能。在我国目前的税制结构中，流转税所占的比重高达60％左右，而所得税的比重只有20％左右，个人所得税只占10％左右，个人所得税比重过低使税收制度发挥自动调节经济运行的作用受到局限。
我国的社会保障制度与已经确定的“社会统筹和个人账户相结合”的制度目标还有较大距离，财政通过社会保障收支来充分发挥稳定器作用，还缺乏税收收入制度的保证。
二、“国家财政”与“公共财政”讨论带来的启示
（一）观点之一：“国家财政”与“公共财政”本质上应属一致。
按照我们对财政的传统认识，较为一致的看法是财政应是国家财政，国家财政是国家为了满足政府（国家）职能的实现而参与社会产品或国民收入分配的财政；公共财政是指建立在“公共产品理论”和“公共需要理论”基础上，政府应为社会提供公共产品、满足社会公共需要而分配的财政。从两者的解释上看差异是明显的，前者强调了政府职能的实现问题，后者强调了公共需要的满足问题。国家财政的核心是在总结财政发展史的基础上概括出任何财政行为和活动都与国家政府有着密切的关系，国家在分配过程中居于主体地位，属于矛盾的主要方面，其分配的目的也是为了满足国家职能的实现。公共财政则没有特别明确地提出财政与国家间的联系，而是认为财政的存在是由于在市场经济条件下完全竞争的市场机制不能提供公共产品、公共需要，并解决相应的效益外溢（外部效应）问题。侧重说明的是政府的财政在市场经济中应扮演的角色。从两者的认识上来看，这种差异是客观存在的，但我们不能由于这种差异的存在就得出一种结论，认为两者是根本对立的两种财政观，相反地倒是不难从中发现两者在本质上有共同的一面，本质上应属一致。
1.国家财政的提法并没有否定公共需要，而公共财政同样也没有否定财政在分配过程中与国家存在着极为密切的联系。国家财政本身包含了公共需要的内容，而且公共需要的内容作为国家财政中的重要内容应是永恒存在的。再从公共财政来看，公共财政是以为了弥补市场机制不能提供公共产品满足公共需要这一缺陷作为立论依据，并以此来限定或要求政府应有的经济行为。国家财政具有公共财政的属性与公共财政具有国家主体的属性恰好说明，两者并无本质上的矛盾，从性质上来看表现出两者在认识上有一致性的一面，所不同的只是在对同一问题的表述上侧重点和出发点不同罢了。
2.公共财政是国家财政历史阶段的产物和具体化，而不是有别于国家财政的非财政现象。在市场经济条件下，君主统治已被打破，自给自足的自然经济被市场经济取代，国家职能相应发生变化，财政相应地也就发展演变为能够适应市场经济发展需要的公共财政。所以，公共财政是国家财政发展阶段的产物，而不是对国家财政的否定。
3.国家财政是对财政分配整体的描述，公共财政是对国家财政存在依据的进一步说明。从研究方法上看，国家财政对财政分配的描述既是历史的也是现实的，对财政分配活动的研究采取“务实”与“务虚”相给合的办法，力求涵盖财政领域的各个方面，不仅要揭示财政分配活动内在的规律，而且还注重财政分配活动所产生的各种关系的揭示；不仅研究“财政一般”，而且注重研究社会主义制度下特别是计划经济条件下的“财政特殊”。而公共财政是从实用主义出发，以近代市场经济作为研究的基础，运用实证的方法，从分析市场机制运行中存在的缺陷入手，研究其存在的依据。
（二）观点之二：公共财政是市场经济条件下提供公共产品的财政。
财政的本质是以国家为主导的分配关系，但在不同的历史时期，财政所涉及的范围、运行模式有所不同，公共财政就是市场经济条件下的财政运行模式。在市场经济条件下，社会发展的两大动力，一个是市场，一个是政府。市场是主要动力，提供私人产品、市场产品，政府提供市场提供不了的公共产品，这是政府的职能。财政就是为政府履行职能即提供公共产品服务的，这时的财政就是公共财政。
我国为什么要搞公共财政？一是市场经济体制的必然要求。在市场经济体制下，政府与市场是经济发展的两大动力，市场能做的政府就不要插手，市场不能做而又是经济发展所必需的，政府就必须干，而且一定要干好。我们提出要搞公共财政，就是因为以前该干的没干好，不该干的干了不少。公共财政不但是要退出竞争领域，更重要的是不要破坏正常的市场竞争。
（三）观点之三：我国建立公共财政基本框架面临的几个特殊问题。
1.双元财政——我国公共财政基本框架的新模式。我国计划经济体制下存在的是单元财政模式，其基本特征是财政分配主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织者统一体的政府。我国以社会主义公有制为主体的经济结构，决定了市场经济条件下的政府不仅是社会管理者而且是资本所有者，兼有政治性和经济性双重身份。这样，我国的政府和财政除了具有西方政治性政府及公共财政相一致的内容外，还存在着不同性质的经济性政府及其非公共财政的内容。
社会主义市场经济条件下的我国政府既处于市场领域又处于非市场领域，而显著的区别" 是仅处于非市场领域的西方政府。处于非市场领域的是政治性政府，其收支活动构成公共财政，这是我国财政与西方财政的一致之处；处于市场领域的是经济性政府，其收支活动构成了国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处。这就使得我国的财政形成了公共财政和国有资本财政并存的双元财政结构。
2.影响和培育市场——我国公共财政的新职责。西方的市场经济是在生产力发展，资本膨胀的推动下自然建立起来的，并经过了二百余年已逐步走向成熟与完善。我国的市场经济是在经历了三十余年的计划体制后，在改革与探索的基础上逐步建立的。从目前来看，市场经济在我国只是雏形，还很不完善，市场配置资源的效率还很低。为实现生产力快速发展，我国市场经济建设决不能再走西方自然发展的老路，这就要求政府（财政）担负起影响和培育市场的角色。财政影响和培育市场，其调控的深度和广度要深些。不仅市场不能干的政府要干，这是公共财政最基本的供应范围；就是市场能干但现在干不好或干得很慢的政府还要介入，比如说产业结构调整。在公共产品的供应范围内不仅要加强物质性公共产品的供应，如公共基础设施建设、社会保障等，还要加强政策、制度、法令的公共产品供应，以健全、完善和稳定市场经济。
3.不发达型财政——我国公共财政区别于西方的又一特色。财政作为上层建筑总是根据并服务于一定的经济基础。与西方相比我国生产力水平还比较低，使得我国公共财政在收支规模和结构上有自己的特点：首先，财政收入总水平还比较低，税收收入以流转税为主，所得税占的比重较低；其次，财政支出的总规模较小，财政只能提供最基本的公共产品，公共财政的服务范围还比较小。这使得我国只能建立公共财政基本框架。对西方公共财政的借鉴仅仅雾里看花是不够的。这需要有模式的引进，更要有理论的消化与吸收，还要充分认识中国国情，注意理论与模式的适应性，才能建立起适合中国特色的公共财政基本框架。
（四）观点之四：二元（结构）财政和公共财政不仅在概念内涵上是有机的统一体，而且在实践中也是相互联系、相互促进的有机统一体。
我们承认二元（结构）财政存在的合理性，并不影响公共财政基本框架的构建步伐。但是中国有中国的特殊国情，我国所要建立的公共财政决不应该与西方发达国家的一样，我们可以学习借鉴他们的有益经验和基本思路，但并不等于要与他们在财政模式上走完全趋同的道路。姑且不论所有制的差别，单单是严重的“二元经济结构”以及3／4左右的农村人口比重，就决定了我国的公共财政无论是从收入筹集，还是支出范围等方面，都难以和西方国家保持一致。所以，对于国情极为特殊的我国来说，应该在立足国情的基础上，通过适当借鉴西方公共财政制度的有益经验来加快我国公共财政基本框架的建立步伐，进而从改革的实践过程中积极寻求真正符合中国市场经济长远发展需要的财政模式。基于此，在我国建立公共财政基本框架的过程中，坚持双元结构的财政模式（以公共财政为主，国有资产财政为辅）应该是现阶段的一个较为稳妥的理性选择。
（五）观点之五：提倡在中国实行“公共财政”者的本意是让财政退出竞争性资源领域，是符合社会主义市场经济要求的，但结合当前实际，有些问题也值得商榷。
1.主张财政退出竞争性投资领域是对的，但不能不考虑我国当前实际，我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，只有发挥财政的资源配置职能才是最佳的途径。
2.所谓竞争性领域也应作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。
3.我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这需要一个过程。在当前形势下，尚需要财政投入资本金或实施某些优惠政策给予支持。
（六）观点之六：以财政的“公共性”淡化“阶级性”。
如果说带有鲜明“阶级性”的传统意义上的国家财政收支格局是“取自家之财，办自家之事”——将基本取自于国有制经济单位的钱，主要投向于国有制经济单位，并且，财政税收政策被赋予了阶级斗争工具——通过财政收支安排，达到削弱以至铲除非公有制经济的目的的话，那么，随着市场化改革的进程和公共财政框架的构建，逐步趋向于“公共性”的今天的财政收支，已经呈现出“取众人之财，办众人之事”的格局——将取自于广大社会成员的钱，投向于同广大社会成员切身利益相关的公共物品或服务项目上，并且，财政税收政策已经在相当程度上失掉了阶级斗争工具的意义，而走上了为全体社会成员服务的无差别地、一视同仁地对待每一个企业和每一位居民的道路。
以“公共性”淡化“阶级性”，决不是一件小事情。事实上，它所带来的变化，不仅为我们走进WTO之门铺平了道路，而且，对于中国的经济社会生活来说，无异于一场革命。
三、财政政策的建议与选择
专家们普遍主张用公共财政的提法取代国家财政的提法，其目的说到底就是要使财政能够更好地同发展社会主义市场经济相协调，使财政的定位更符合市场经济的要求，以便更好地指导财政的改革与实践，使其承担起应有的使命。
（一）建议一：从构建我国公共财政的基本目标来看，应该是以“市场失灵”为标准，凡是市场能解决的，财政就应退出；凡是市场不能解决的，财政就应进入。
（二）建议二：随着我国社会主义市场经济的不断完善，促进政府职能进一步转变，必须调整财政支出结构。
要做好此项工作，应从以下几个方面入手：
1.财政分配要退出竞争性生产建设领域。我国目前各级财政都很困难，收支矛盾十分尖锐，财政分配应退出竞争性生产建设领域，以确保公共产品的正常供应。根据专家论证，我国生产支出占财政总支出比重大约在" 10％——15％之间比较合适。这是我国建立公共财政所要考虑的问题。
2.控制行政管理支出的规模。我国的行政管理支出占财政支出的比重逐年上升，至1996年达到13.49％，而美国同一指标仅为3.37％，这是我国行政管理机构不断膨胀、人员不断增长的证明，导致了公共支出结构的不合理，加重了财政的负担。国家机器的规模要适度，不能无休止地膨胀，否则既会加重财政负担，也会阻碍生产力的发展。
3.确保社会事业经费的供应。包括科学、教育、文化、卫生等社会事业，这是市场配置资源所不能解决的，我国财政在这方面一直表现为投资不足。从我国实施“科教兴国”和可持续发展战略考虑，公共教育支出占国民生产总值的比例应尽快达到4％。对科学、教育等方面的投资，属生产性投资，而不能作为非生产性的支出。它有助于提高科学文化水平，提高人口素质，是实现经济发展、民族复兴的有力保证。
4.加强对公益工程与公共工程投资。公益工程如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等，是自然垄断集中存在的部门和行业。市场对资源难以有效配置，市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏，只能由政府干预来纠正。
5.加强政府对自然资源和环境的保护。经济的发展离不开环境，而治理污染、保护环境，往往是企业无力承担又不愿承担的一项系统工程，应由国家政府承担其职责。
6.建立社会保障体系，保证社会保障投资。社会保障支出的不足，制约了市场经济体系的建立。我国政府必须加大社会保障的投入，从而为转变政府职能，为政府机构改革提供后勤保障。
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
(一)财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式)，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众(纳税人)的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人)，此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众(纳税人)决定，即社会公众(纳税人)控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利)，同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。
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中图分类号：F810.省略
一、高等教育均衡的内涵与外延
1.高等教育均衡的内涵
对于高等教育均衡的认识，理论界尚未形成比较权威的观点和见解。有学者认为高等教育均衡应突出“协调、平衡”之意，主要强调高等教育和区域系统中各子系统之间的协调性，重点关注教育与经济发展之间的协调和均衡发展。也有学者认为，教育结构的平衡与协调是相对意义上的概念，绝对的平衡是不可能也不存在的，因此所谓教育平衡，一是相对每个地区而言，尽可能地实现教育与当地经济社会的发展的协调互动；二是政府采取宏观调控措施，适度缩小城乡、地区间教育发展水平的差距。
本文认为,高等教育均衡是高等教育系统动态均衡、相对均衡、特色化均衡和整体协调均衡的统一。动态均衡是指，高等教育要适应社会经济实力和自身发展规律，高等教育发展的过程是从不均衡到均衡的螺旋交替，从低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相对均衡是指，均衡发展不应是简单的平均分布、均等发展或削峰填谷，实质应是“造峰扬谷”，根据不同高校类型或不同区域状况分别规划、分类发展；特色化均衡是指，鼓励不同区域或不同类型的高校，根据各自实际情况，创造性地探索自身的特色发展道路，避免重复建设，最终实现优势互补、特色发展；整体协调发展的均衡，则突出了整体性，当非均衡现状超出社会公众的可接受范围，影响到高等教育系统乃至社会经济的健康发展时，政府有必要重点扶持落后地区，以实现高等教育的均衡发展。
2.高等教育均衡的外延
结合上述高等教育均衡的内涵，本文认为高等教育均衡的外延主要体现在以下三个方面：
一是高等教育办学层次的均衡。重点要处理好本科院校和高职高专院校的关系。前一阶段，我国本科院校的招生比例不断增长，而高职高专类院校的招生比例却有所萎缩，人才培养的层次结构呈现“倒金字塔”型，人才供给层次与劳动力市场需求层次相脱节。因此，未来我国应该积极鼓励高职高专院校发展，改善办学条件，扩大招生规模，提高此类院校的人才培养质量，改善我国人力资源的层次布局。
二是高等教育区域发展的均衡。重点要处理好东、中、西部高等教育发展的关系。受到改革开放后我国非均衡发展战略的影响，区域间高等教育也呈现出明显的非均衡发展态势。东部地区教育经费投入充足，教育科研水平相对较高，高等教育与区域经济发展逐步形成良性互动；而中、西部教育经费投入不足，教学科研能力普遍较低，尚未形成高等教育与区域经济的协同发展的态势。因此，我国需要适度提高中、西部地区高等院校的办学水平与生均经费支出标准，促进区域间高等教育的均衡发展。
三是高等教育学科建设的均衡。重点要处理好理论学科与应用学科、热门学科与冷门学科之间的关系。前一阶段，受到成本分担制度与财政拨款模式的影响，我国经管、法律和计算机等热门学科和应用学科的教学点迅速增多、规模迅速扩大，而农林等冷门学科和其它一些基础性学科则发展滞后，导致人才供给的科类结构与劳动力市场的需求结构相脱节，造成教育资源的浪费。因此，未来我国应该加大对社会需要的冷门学科和基础学科的财政投入力度，保障这类学科的办学规模和质量，促进不同学科专业的均衡发展。
二、财政促进高等教育均衡发展的理论依据
1.高等教育具有准公共产品的性质
目前理论界对我国高等教育的产品属性基本达成共识，认为高等教育属于准公共产品［1］，具有一定程度的消费非独占性、一定范围内的竞争性、技术上的局部排他性和正的外部性或外溢效应。其中外部性表现在：一方面，高等教育不仅能够提高受教育者的收入水平，还可以推动经济增长，提升国家竞争力，改善收入分配的不公平，促进社会文明进步；另一方面，从教育提供者角度看，由于劳动力要素的流动性，地方政府投资高等教育的收益往往会溢出辖区边界。高等教育的准公共产品特性，决定了高等教育发展需要公共财政的支持和补贴。
2.我国高等教育市场存在的不足
关于高等教育市场的发展程度，卢乃桂和操太圣认为中国高等教育市场化的特征是：一方面在教育领域引进了市场机制。办学模式呈现多元化，以经费竞争促进了办学效率和效能的提高，实行了“用者付费”的成本分担机制，高校的办学自有所扩大。另一方面政府依然主导教育发展的进程。非政府部门的力量还非常薄弱，缺乏完全市场化的制度基础［2］。
另外，我国法律规定高等教育机构为非营利性质，无法满足市场主体追逐利益最大化的目标，使得高等教育市场先天不足，资本市场在高等教育领域存在失灵。资本市场追求投资收益率，一般认为高风险应获得高收入。但是，高等教育领域投资的风险却难以测评，且高等教育具有较大的外溢性，投资收益难以保证。所以如果没有政府的担保和支持，资本市场的资金较难自动流向高等教育领域。
3.公共财政的界定
虽然，理论界对公共财政的理解存在争论，但是对公共财政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、规范性来概括公共财政的基本特征［3-4］。贾康则认为公共财政应具备满足公共需要、提供公共产品、形成公权制衡和防止公权扭曲四个层次的基本特征［5］。
两位学者对公共财政基本特征的表述均从不同侧面提到了公共性、政府职责定位、对公权运用的规范与制衡这三方面。对照上述公共财政的基本特征，促进高等教育均衡发展有利于满足社会公共需要，有利于细化政府在高等教育领域的职责定位，有利于进一步规范高等教育领域的公权运用，保障公共利益的最大化。因此，从完善公共财政建设的角度出发，我们有必要研究公共财政促进高等教育均衡发展的责任。
综上，高等教育具有多目标性，高等教育产品会对经济社会产生多重影响，难以明确划分中央、地方政府对高等教育的财政责任。合理界定中央、地方政府间的高等教育财政责任是促进高等教育均衡发展的难点与突破口。
三、高等教育财政责任划分的国际经验
1.美国经验：分权但不放权，高等教育财政支持方式应势而变
美国高等教育管理体制以州政府管理和统筹为基础，高等教育财政体制带有典型的分权特征与分散性。但联邦政府始终没有因此而中断对高等教育的支持，主要通过立法拨款、科研拨款和设立奖、贷学金的方式把联邦政策渗透到各州和地方，所资助的项目按照种类不同，由政府各职能部门和一些专业机构来完成。
20世纪之前，联邦政府以州政府为中介对高等教育提供资助，对各州高等教育事业的资助范围很广，且几乎没有什么限制或附加条件。进入20世纪后，资助模式开始发生变化，联邦政府直接对各资助机构提供拨款，不再以各州政府为中介。尤其是随着美国分税制分级财政体制的日趋完善，在对高等教育事业的财政支持上，联邦政府与各州政府的紧密合作日益减少，呈现出各尽其职的态势。
联邦政府主要通过对学生的资助和对院校的资助两种方式来落实中央对高等教育发展的政策意图。其中20世纪60年代以前,主要以院校资助为主,主要目的在于应对冷战形势，促进国家经济社会的发展。20世纪60―80年代初,资助重心由院校资助逐渐转向直接对学生个体所提供的资助,其主要目的是促进高等教育机会均等,保持社会各阶层一定的“向上”流动性，保障社会公平［6］。从20世纪80年代中期起，联邦政府用于学生资助部分的预算内资金投向助学金的比例日益提高。相应地，贷学金提供部分则更多地引入了市场成分，联邦政府仅从预算外开支中对贷款机构提供补贴，当然，这是以美国高度发达的市场经济和回报社会的理念为支撑的。可见，应对经济社会形势变化和高等教育发展中的突出矛盾转变，美国联邦政府顺应社会需要，适时调整着高等教育财政支持方式。
2.英国经验：通过拨款中介机构体现政府对高等教育的指导
按照英国学者Williams对高等教育资源分配模式的划分，英国高等教育财政模式是典型的学院模式，其政府教育资源主要通过高等教育拨款委员会以不同拨款的方式整笔分配给各个高校，高校可以根据需求运用资金［7］。
英国政府通过中介拨款机构对高等教育发展承担起了部分教育、科研、学生资助和履行区域、国家战略项目的财政责任。拨款方式分为直接拨款和间接拨款两大类。直接拨款由政府将高等教育公共经费直接或者通过中介机构拨付给高等院校，包括体现均等化的教育拨款、体现竞争性的科研拨款和为实现国家战略性目标而设置的特殊拨款。除直接拨款方式外，英国政府还采用间接拨款方式，以进一步维护教育公平，保障优秀学生接受高等教育。即政府将经费以对学生进行资助的形式支付给受教育者，再由受教育者以学费方式付给学校，此做法可以鼓励高校间展开学生竞争，提高课程质量，增加入学机会。
总的来说，英国政府通过设置拨款中介机构代为向高校拨款，并且根据资金的用途不同，设计了公平性拨款、竞争性拨款、一般用途拨款和专项拨款等差别化的拨款方式。从而体现了英国政府在促进教育机会公平、强化教育科研质量竞争和落实国家战略目标等方面的财政责任。
3.日本经验：中央财政教育资金投向经历了点面点的转变
根据日本“国学为国家所用、私学为庶民所用”的传统教育思想，国立院校谋求国家利益，由中央政府集中资金重点支持；私立院校承担高等教育普及化的责任，中央政府仅投入少量资金作为“公平成本”。权衡公平与效率的关系，日本发展高等教育的战略选择可以视作“效率优先、兼顾公平”。这种高等教育的战略选择与财政分配模式使日本在较短时期内发展起了普及化且具有国际竞争力的高等教育体系，并被东亚其它“后发”型国家所效仿。
虽然日本高等教育的战略选择以“效率优先”，但是为了在追求国家利益的同时兼顾社会福利与公平，日本中央政府除了通过实施国立大学特别会计制度对国立高等院校负责外，还先后建立起公立学校补助金制度、私立学校振兴补助制度、育英奖学金和科研经费拨付等方式对公立高校、私立高校以及重点学科的研究提供资金支持，并在不同教育发展阶段适时调整着不同类别的资金支持力度。
概括来说，日本中央政府对高等教育的财政投入呈现出点面点的转变过程［8］。在“精英”高等教育阶段，中央财政资金主要投向为数不多的国立高等院校；当高等教育发展到“大众化”阶段时，中央财政资金的投向则由点向面扩散，更多地承担了维护教育公平、教育机会均等的成本；而进入“普及化”阶段后，资金投向进一步由面向点集中，日益重视教育、科研质量的提升和资金的使用效率。这种中央财政资金投向点面点的转变过程，在一定程度上反映了高等教育发展的一般规律，值得我国借鉴学习。
四、我国高等教育发展不均衡的现状分析
1.办学层次的不均衡现状
自从2002年我国高等教育进入大众化阶段，高等教育逐渐出现了中央和地方高等教育之间的功能分化，中央属高等院校日益承担起“精英”教育的功能，而地方属高等院校则演化为“大众化”教育的承担者。但资源分布和财政投入的约束导致地方属高等院校，尤其是经济欠发达地区的地方属高等院校难以保证教育质量、教育特色丧失、高职高专教育逐步萎缩，影响了我国大众化高等教育的健康发展。以下主要从教育经费收支方面分析我国高等教育办学层次的不均衡现状。
（1）中央、地方属高等教育经费收入差异
从经费收入总规模来看，由于扩招后地方属高等院校数量不断增加，院校数量的增长推高了地方院校的经费收入规模。2008年，中央属高等教育经费收入占全国高等教育经费收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相应地方经费收入占比则由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年间，中央属普通高等教育经费收入年均增长14.90%，地方经费收入年均增长27.62%。
但从校均经费收入情况来看，地方属普通高等教育的校均收入不仅规模始终低于中央，而且增长速度也慢于中央。1999―2008年间，中央属普通高等教育校均经费收入年均增长25.64%，而地方校均经费收入年均增长仅为19.26%。虽然中央、地方校均收入差异在2001年达到7.63倍的峰值后逐步缩小，但2008年中央与地方校均收入比仍为5.60，高于1999年扩招之初3.50的水平。地方高校校均收入规模的较慢增长难以支持起学生规模迅速扩张后社会对大众化高等教育的新需要、新期望。
（2）中央、地方属高等教育经费支出差异
从生均角度比较中央、地方属普通高等教育经费支出的差异。这里的“生均经费支出”是《中国教育经费统计年鉴》中的事后统计概念，而非拨款时所核定的生均经费支出。更能直观地看出中央、地方属高等院校办学状况的差别。扩招政策实施后，中央属普通高等教育生均经费支出水平逐年大幅提升，2008年达到3.28万元，比1998年增长了1.57万元；而同年地方属普通高等教育生均经费支出水平为14 517元，仅比1998年增长3 335元。相比中央属高等院校，地方院校长期处于低成本运营状态。生均经费支出水平低，造成地方院校经费支出结构更加偏向于满足人员经费，弱化了事业发展，从而使其办学水平、教育水平远逊于中央属高等院校。
表1展示了中央、地方属普通高校生均经费分别投向个人、公用和基建支出的比例。2001―2006年间，地方属普通高校的生均经费支出更多地被用于个人经费和基建支出，与中央属高校相比，经费支出的结构具有明显的“保吃饭、保建设”特征。反映出当时地方高等教育发展仍处于较为低级的阶段，地方属普通高校缺乏充足的财力去寻求高质量、特色化的发展路径。
2007年起，地方属高校明显降低了基建支出比重，增加了生均公用经费、个人经费支出在总生均支出中所占的比例，支出结构有所改善。这说明地方属高校在普遍走出大规模基建扩张阶段后，也开始将更多资金用于改善教学设施、提高教学质量。但由于经费规模限制，地方高校生均支出结构的改善总是比央属高校慢一步。2008年中央属高校大幅提升生均公用经费支出比例，同时调减个人经费和基建支出比例，表明中央属高校的人员和基建支出需求已经较好地得到了满足，未来增量资金能够更多地用于公用经费促进教育事业的发展。
表1中央、地方属普通高等教育生均经费支出结构（1998―2007年）单位：%
地方属高等院校在全国高等院校中占了绝大多数比例，多元化高等教育体系的建立主要依靠地方属高等院校办学模式的丰富和办学特色的增强。但从地方属高等教育经费支出的结构看，充实人员经费支出仍是当前地方院校的首要任务，如何吸引、留住优秀师资仍是地方院校的关切点。因此，未来应该继续充实地方属高等院校的经费收入，以足够的教育经费保障地方属高等院校提升教育质量、发展教育特色。
（3）普通本科院校与高职高专院校的经费收支差异
2008年普通本科院校与高职高专院校校均经费收入情况该数据根据《2010中国教育经费统计年鉴》的各级各类高等教育机构经费收入情况和《2009中国教育统计年鉴》中的各级各类高等教育机构数计算得到。显示，普通本科院校校均收入远高于高职高专院校。2008年普通本科院校的校均收入为3.16亿元，是高等专科院校（0.73亿元）的4.31倍，是高等职业学校（0.67亿元）的4.71倍。其中，校均预算内教育经费占本科、专科、职高院校总校均经费的比重分别为48.2%、48.7%和36.0%，国家财政对高等职业学校的支持力度较弱。
从生均教育经费支出观察各级各类高等教育机构的发展差异，如表2所示，高职高专院校经费支出在生均水平上也明显低于普通本科院校。高职高专院校是培养高技术工人的重要教育机构，该类院校办学能力差、教育规模小和教育质量低，导致我国人才市场大量缺乏高技术工人，一定程度上阻碍了我国产业转型和经济增长方式转变的战略目标顺利实现。因此，从国家发展战略和现实人才需求来看，现阶段我国有必要增加对高职高专院校的财政支持，扩大高职高专院校规模，提高教育质量。
表22008年全国高等学校生均教育经费支出单位：元
2.区域发展的不均衡现状
区域间高等教育发展的不均衡一方面会影响区域经济发展，另一方面会影响社会公平，削弱社会系统的自组织能力，造成资源浪费。本部分主要以变异系数指标分析区域间高等教育的经费收支和财政投入的状况，探讨区域间高等教育在结构和质量上的发展差异。
（1）区域间高等教育经费收入差异
第一，经费收入总体差异。由图1可见，全国各地区教育经费收入的平均值呈现逐年增长，2008年比1998年增长了7.72倍。1999―2008年间，年均增长率为21.98%。以变异系数反映各地区教育经费收入的差异程度，扩招政策实施的头两年，教育经费收入的变异系数有所上升，说明在扩招政策实施之初我国地区间高等教育经费的总体差异有所扩大。2000年以后，教育经费收入的变异系数有所下降，并且自2002年起该变异系数一直低于1998年的水平，说明2000―2008年间，我国地区间高等教育经费的总体差异有所缩小，且当前地区间经费差异已小于扩招前的水平。
具体观察经费收入主要项目情况，预算内教育事业拨款变异系数一直高于事业收入的变异系数，说明地方政府财力差异是导致地区间高等教育发展不平衡的主要原因。如果加大中央政府对西部地区高等教育的财政转移支付力度，则能够有效缓解我国地区间高等教育发展的不平衡。
第二，经费收入结构差异。如图2所示，横坐标按照各地区普通高等教育经费总收入排名从左至右排列，展示出不同高等教育经费收入水平的地区，在收入结构上的共性与差别。结合各地区经济发展情况，基本可以看出如下规律：第一，最发达地区的财政支持能力较强，经费筹措多元化程度相对较高。第二，经济发展水平处于中上游的地区，以事业收入为经费收入的最主要来源，学生家庭分担了相对较多的教育成本。第三，经济发展水平处于中下游的地区，经费收入呈现“二元”模式，受经济发展水平限制，其它渠道的多元化收入规模甚小。第四，经济最落后的地区，由于难以提高学费分担的比重，主要依靠财政性经费举办当地高等教育事业。
（2）区域间高等教育经费支出差异
由于生均经费支出比总量经费支出更能反映出一地高等教育经费的支出水平与经费充裕程度，该部分各地区经费支出比较仅以生均支出为考察指标。
第一，生均经费支出总体差异。
各地区生均经费支出的差异程度由变异系数反应。如图3所示，扩招政策实施前，地区间无论预算内、外经费的生均支出都较为均衡。扩招后，各地区生均经费支出的变异系数呈现出三类明显特征：第一，相对于各地区高等教育总经费规模的扩张速度，地区间预算内经费支出的增长速度快慢不均。第二，扩招后各地区间生均经费支出的差异性首先体现在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育扩招速度放缓后，地区间生均经费支出的差异程度开始缩小，这主要归功于2006年后地区间生均预算内基建支出的差异明显递减。
第二，生均经费支出结构差异。
如图4所示，横坐标依照1998―2008年各地区生均经费支出的平均水平高低，从左至右排列。全国31个地区中，仅有北京、上海、、广东、浙江、天津和江苏七地，生均经费支出超过或一度超过20 000元；多数地区的生均经费支出水平集中在10 000―20 000元之间。可见，我国地区间高等教育生均资源分布不均衡，仅有少数地区生均支出长期处于较高水平，而其它多数地区的生均支出普遍较低。
综上，虽然从总体看近年我国各地区高等教育经费收支的差异有所缩小，但地区间高等教育资源分布不均衡的现状依然十分明显，中西部地区部分省份的生均经费支出水平低，影响了当地高等教育的健康发展。因此，有必要通过加大对中西部地区的高等教育财政投入力度，弥补地区间高等教育发展不均衡的现状。
由此可见，我国在学科发展领域存在明显的市场失灵现象。首先，劳动力市场需求与国家战略发展需求不相吻合，仅凭劳动力市场的调控无法促使基础理论学科发展满足国家长远发展的战略需求。其次，劳动力市场需求与高校各学科的成本―收益核算不相吻合，由于过去的财政拨款制度没有制定分学科的细化拨款标准，使得高校热衷于扩大人文类的低成本学科，而抑制了农林类专业的规模扩张速度。综上，由于学科发展领域的市场失灵和政府缺位，使我国学科发展明显不均衡，有必要向地方推广按照学科分类建立的教育经费拨款制度。
五、促进我国高等教育均衡发展的财政对策
1.以一般性转移支付制度改革促进办学层次与区域发展的均衡
以高等教育产品的受益范围来界定各级政府职责，地方属高等院校以及高职高专院校应主要由地方政府管理并提供财政支持。而我国，由于区域间经济发展不协调，地方政府间财力差异较大，落后地区仅能维持较低的公共服务水平。因此，需要通过完善一般性转移支付制度，均衡地方财力，补足落后地区财政收入规模，相应增加当地政府对地方属高校及高职高专院校资金投入的规模，从而实现高等教育在区域间、办学层次间的均衡发展。
我国未来需要进一步调整转移支付的结构，将财政性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付［9］，提高一般性转移支付占全部转移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地区高等教育预算内生均教育经费拨款标准与各省份履行上述拨款标准的财力缺口指标，有效补充中西部省份的财力不足。同时，通过完善教育法规，要求省级政府确保本地区高等教育生均预算内拨款标准达到事前核定的水平，对于未能达标的省份给予减少未来年度一般性转移支付金额等方式的惩罚。
2.以高等教育专项转移支付制度改革促进学科发展的均衡
一是清理整合已有项目。对不符合当前形势、不宜通过专项转移支付方式支持的项目，限期予以取消；对方向和用途类似、可以归并的项目，予以整合；对需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付；对适应新形势需要的项目予以保留。
二是适当开设新的项目。开设有利于优化高等教育学科结构，鼓励高等教育多元化、特色化发展的项目，从而促进高等教育的结构调整和质量提升，促进高等教育均衡发展。
三是公开专项转移支付的标准和支付对象以及支付额度，从而增强社会监督，防止行败，同时也对高等教育机构形成明确的激励机制。
四是加强对专项经费使用过程中的监督检查，建立相应奖惩制度，以提高资金使用效率。
3.引导社会资金促进高等教育均衡发展
首先，以税收优惠措施鼓励对高等教育的捐赠和投资。加大企业和个人对高等教育捐款的税前扣除力度，放宽税前扣除的捐款范围；加大个人所得税中教育支出抵税的力度，拓宽教育支出抵税的范围；加大企业所得税中职工教育经费税前准予扣除的比例；规范民办高等教育的税收优惠力度。
其次，发行教育彩票，同时建立高等教育基金制，以教育彩票收入充实高等教育基金。将教育彩票和高等教育基金制二者联动起来，一方面可以保证教育彩票收入得到合理、规范的使用，另一方面使高等教育基金有稳定的资金来源和较为充实的资金支持。规范高等教育基金的申请渠道，适时成立专门的高等教育基金委员会，负责高等教育经费的分配，建立严格的基金运作程序。
最后，创新面向高等教育建设的政策性投融资。成立教育发展银行，发行教育债券，管理教育资金，对高等教育机构提供贷款，承接学生助学贷款项目；设立高校科技产业投资基金和教育信托公司，促进高校科技产业集团发展，扶植高校科技产业公司上市，探索高等教育BOT项目融资模式。
参考文献：
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笔者认为。现阶段中国的公共财政应该从传统的“综合平衡”，即每年或者若干年的总支出与总收入平衡的理念，转变为资产负债表管理的新思维；从以扩大财政收入维系财政收支平衡为目标，转到以全面支持国民经济长期建康、快速发展为核心。
基于这样的理念，现阶段的中央公共财政应该也必须转向大量负债，这不仅是应对金融风暴冲击的必要措施，也是帮助中国实现经济结构转型、落实科学发展观、奠定中国经济长期稳定发展基石的举措。
根据这一分析，笔者建议，4万亿财政刺激方案主要由中央财政埋单，其中2万亿元以上通过中央增发国债来支持，如此可以大大提高财政刺激计划的执行效率，也可以避免地方政府虽财政紧张又急于贯彻中央精神所带来的不顾经济规律办事的后果。
中国经济的基本问题：消费过低，出口，投资过高
中国经济所面临的基本问题远比当前所面临的金融风暴的冲击更为深刻、更为根本，那就是中国经济的消费比重过低而对外依存度和投资依存度过高，其原因可以归结为两条。
第一是体制问题，对此中国经济学界以及政策制定者之间都没有太大的分歧。要解决这一问题，就需要继续深化改革，落实科学发展观，完善市场经济作为资源配置的基础性体制，包括提高资源价格和资源费税，促进节能减排，减少投资。在这个问题上，共识是有的，问题在于如何落实。
第二是经济发展阶段性的基本规律。对此，中国经济学界、政策界在认识上似乎还不够统一和深刻，甚至还没有完全意识到。中国经济目前正处于发展的早期到中期，也就是购买力平价人均GDP为2000－6000美元之间的阶段。在中国这样的一个社会里，这一阶段必然会出现一个储蓄率高、消费率低、投资力度高从而很自然地依赖于外部市场的格局，这是所有东亚国家都经历过的发展阶段。这个发展格局并不能完全归咎于“粗放型”经济发展方式，也跟中国的人口结构、社会结构和文化习俗等密切相关。从人口结构来看，中国人口结构非常年轻，大量的人口正在为自己的养老、医疗等进行储蓄。就算国家以最大的力度推进社会保障、医疗保险，恐怕也不能完全解除老百姓和年轻人为自己的未来消费以及子女的教育等进行储蓄的动机，这是社会发展的基本格局，各种政策和体制难以打破这种格局。
从文化角度上讲，中国百姓注重教育、勤俭朴素，由此导致的高储蓄率是儒家文化的基本特征，也是中华文化的美德。这是在儒家文化圈中的其他东亚经济体如日本、韩国、新加坡、中国台湾和香港等都面临的问题，不是某一个体制或政策所能完全逆转的。
从发展格局上看，由于中国的工业化速度远远超过了城市化速度，大量农民进城的速度赶不上资本转移的速度，因此，尽管农民工的工资最近上升得很快，但在GDP中的比重还是远远低于稳态经济发展中应有的比重(详见本专栏2007年9月文章《重视GDP中劳动收入比重的下降》)。
城市化速度低于工业化发展的现象也是一个长期的发展阶段的问题，在短期内难以在政策上和体制上加以扭转，尽管这方面的政策和制度改革也应该大力推进。如果中国当前经济增长转型的格局不能完全由体制问题或者说“粗放型”发展的格局来解释，那应该如何应对呢?
转型期公共财政必须发挥对冲和平衡作用
通过以上的分析，我们自然可以得到这样的结论：在中国当前乃至未来若干年的发展过程中。尽管相关的体制改革和配套政策会大量推出，但低储蓄、高投资的基本格局将会持续。既然如此，公共财政就应该起到相应的对冲和平衡作用。
公共财政就是政府收入与支出的基本政策取向。在转型时期，公共财政必须起到扶持经济转型的特殊作用。百姓的消费率低，那么政府就应该领头来推进公共性消费；百姓的支出低，政府就应该采取扩大支出的政策，从而引导社会的支出。这样才能引导整个国民经济不至于过度依赖外部经济，因为依赖外部经济的格局是难以为继的，它必然会在更广的范围和更长的时间内影响中国经济的长远发展。带来影响深远的国际摩擦和国际矛盾。
目前，中国的最终消费占GDP的比重不到一半，仅为48.5％。在这种情况下，政府应该出面，比如说，每年拿出占GDP的3－4％的赤字来降低对外依存度。如果国内的居民消费率通过各项改革措施能在现有的基础上提高3－5个百分点，而政府通过财政赤字和政府消费的方法又进一步提升消费率3－5个百分点，那么，中国经济的对外依赖问题也将基本解决，而且，届时中国的国内消费率会上升到60％左右。
这样的经济格局如果能维系若干年，对外将会减少国际摩擦，提升中国的国际地位，在国际上为中国争取主动；对内来看，如果这些政府消费方向合适，是以解决民生问题、缓解社会矛盾为主，也会反过来促进社会稳定，从而有利于进一步改革措施的推出；如果这些社会开支中有一部分面对节能环保，也会促进百姓的环境消费，如清洁的水和干净的空气，从而为一个能源高效、环境友好的中国经济奠定基础。
现阶段财政赤字不仅必要而且合理
按照以上的分析，中央财政必然会出现赤字，但这种赤字不仅是必要的，而且是合理的。
第一，中国政府有条件维持一定程度的财政赤字。因为中国百姓的储蓄意愿和储蓄率都极高，中国的居民银行存款与GDP之比约为100％，广义货币M，占GDP的比重更是高达170％，所以，中央政府以发行债券的方式来支撑其财政支出没有任何问题。
第二。长期看，在考虑政府财政问题时。应该计算中央政府的资产负债表而不仅是现金流量表。在资产负债表的资产一栏中，中国政府有中石油、中石化、中移动以及国有商业银行等大规模的优质国有资产。总资产规模为GDP的120－150％；而在负债一栏中，中央政府除了已经发行的国债以及对退休人员的养老承诺以外。相对比较有限。在这
种情况下，中央政府多承担一些债务，极为安全而且合理。
第三，当前的情况是地方政府普遍面临地方财政的可持续性问题。依赖土地转让的财政收入模式明显不可长久，在此情形下。地方财政必须改革，最好是试点改革，包括物业税、开辟地方债等等。这需要时间。在地方财政改革不能大规模推进的前提下，中央财政多发债，用于补贴地方财政，是大格局的要求。以4万亿财政刺激计划为例，如果中央不出大头，让地方自己想办法，其隐患可能是长远的。
第四，大规模的财政赤字和发行国债也是对未来改革的一种承诺。大规模地发行国债，就要求政府在今后中国经济结构变得更为合理的某些时期，适当地减持国有资产，这对中国经济的未来发展无疑是必要的，这实际上也是对未来持续改革的一种宣誓。
第五，较大规模的国家债务是建立一个成熟资本市场的必然要求，也是人民币国际化的必然要求。一个国际货币要有大量的、以国家信用为基础的国家债务，才能吸引大量的国际投资者，而一个健康成熟的资本市场也必须有大量的、以国家信用为担保的国家债务。美国次贷危机乃至金融危机的一个重要原因就是美国国债的规模在克林顿政府后期不断下降。从而引起投资界的恐慌，并引发了人为创造高质量债券的运动包括金融创新，最终引发了后续的一系列问题。
所以，中国政府发行相当数量的债券。从长远来说有非常多好处。
财政支出的方向与原则
根据以上的陈述，财政开支必须坚持三个原则。
一财政开支应该是民生型、福利型而不是生产型的，财政开支不应与民争利，不应带来挤出效应，而应该有带动其他社会开支的效应。
――财政开支的方向应该是消赞型而不是生产型的，消费型的投资是提升国民消费的重要举措，而不是增加过剩生产能力。
预算管理体制是处理政府间财政关系的基本制度，预算管理体制是政府财政管理体制中非常重要的部分，在公共财政框架下，预算管理改革直接关系到社会政治经济生活，其自身的任何变化都会对社会产生较大影响。因此，对公共财政下预算管理改革的问题进行分析探讨，具有非常重要的现实意义。
一、公共财政下预算管理体制的主要特征
（一）财政分权与政治架构的统一
由于我国长期实行的是单一的中央集权体制，在这种体制下，中央政府具有极高的权力，具有绝对优势，随着改革开放的推行，民主化进程不断加快，但在财政分权与政治架构的统一方面，与西方发达国家相比，还存在较大差距，西方国家的地方政府，彼此间基本都不存在行政隶属关系，财政分权的程度较高，极大地推动了国家的发展进步。因此，我国的预算管理体制应综合考虑我国的具体国情，使财政分权能够与我国的政治架构相统一。
（二）财力和事权的统一
在公共财政框架下，政府的预算管理体制应做到财力与事权的相统一，主要体现在：（1）对政府的财政收入、支出等进行合理支配，其使用权限应与各级政府所需履行的职能相统一。（2）财政支出责任由事权决定，并对财政收入权限进行确定。（3）财力与事权之间的关系并不是绝对的，而是相对的，要想实现两者的一致几乎不可能，因此，对于在财力上存在缺口的政府，上级部门有义务给予适当的转移支付补助，以保障其事权的执行，通过这种转移支付的形式来实现财力和事权的统一。
（三）法制性与稳定性的统一
预算管理体制的实施离不开法律的支持，预算体制必须采用立法的形式对政府的责任、权限等进行明确规定，以规范地方各级政府之间以及中央的财政的财政关系，因此具有较强的法制性。由于预算管理体制会直接关系到国家或地区的经济发展，因而该体制必须具有稳定性，避免频繁变动，影响预算管理体制的稳定性，实现法制性与稳定性的完美统一。
二、公共财政下预算管理改革存在的问题
就目前我国公共财政下预算管理改革的现状来看，由于受种种因素影响，还存在诸多不足，极大地阻碍了预算管理改革的稳步推进，其问题主要体现在以下几个方面：
（一）先易后难的改革模式，后续改革难度较大
我国目前的预算管理改革主要是从国库集中支付、部门预算等领域进行的，政府收支分类改革则相对较慢，政府收支分类改革是政府预算管理改革的基础，我国目前所使用的会计体系主要是完全的收付实现制，所以在短时期内要想转变为权责发生制，还不具备这种现实条件，改革具有较大难度。
（二）政府资金配给权限扩大，影响预算管理统一性
虽然预算管理改革的推行，极大地增加了政府预算的透明度，减少了寻租行为的发生，但是由于我国的相关制度还不是非常完善，难以通过有效的监督机制对资金分配部门的资金配给情况进行监督和控制，我国预算管理改革在立法方面对预算过程控制的约束较少，从而导致政府部门资金配给的自由权限不断没有得到约束，反而在不断扩大。
（三）预算管理改革立法滞后，缺乏法律保障
就目前的形式来看，我国预算管理改革的相关立法还较为迟缓，在1994年我国通过《预算法》时，由于当时的经济体制还带有比较浓厚计划经济色彩，与现代市场化经济差距较大，因而导致我国的预算管理改革一直无法彻底突破该法律的框架，计划经济遗留问题明显。即使是在2002年我国颁布的《中华人民共和国政府采购法》，依然存在计划经济的遗留问题，内容也不够规范和严谨，立法滞后于预算管理改革，导致很多改革措施缺乏有效的法律依据和法律保障，无法有效落实。
三、公共财政下预算管理改革的应对措施
我国目前预算管理改革中存在的问题，可采取以下应对措施来推进预算管理改革，推动经济发展。
（一）明确事权划分
清晰的政府间职权是保障财政管理体制正常运转的重要基础，由于我国目前政府间职权不明确的情况比较突出，因此，应进一步明确事权划分，加快改革步伐，明确各级政府部门的职责。明确的事权划分，不仅可以有效避免多头管理和相互推卸责任的情况发生，从而提高工作效率，还可以合理确定转移支付的方式，使各级政府的财力与事权能够相匹配。
（二）充足的财力保障
政府职能的有效实施离不开资金支持，充足的财力能够有效保障政府职能的发挥，在成熟的市场经济条件下，对于入不敷出的地方政府，在初次分配的基础上，应通过转移支付方式来弥补这种财力缺口，以保障政府能够有效履行职责。因此，我国在进行预算管理改革时，应立足于我国基本国情，重视财力与事权的统一，尽可能弱化初次分配导致的财力不均，采用转移支付的方式为地方政府提供足够的资金保障。
（三）完善资金监管机制
我国目前缺乏对转移支付资金的后续跟踪和监督管理，因此，我国应建立转移支付资金使用情况报告机制，加强对资金使用情况的监督管理，并设计合理的考核指标，对政府资金使用进行约束和引导，并通过完善相关法律法规，加大对不按规定使用资金行为的惩罚力度，保障资金的合理使用。
（四）推进法制化进程
预算管理改革应加强立法，完善各项法律制度，使预算管理改革有法可依，保障预算管理改革的顺利进行。应对振幅间财政关系的相关事宜进行界定，建立长效、稳定的财政体制，加快预算管理改革的法制化进程。
四、结语
公共财政下的预算管理改革必须与国家发展战略需要相结合，从具体国情出发，做到具体问题具体分析，及时采取相应的措施解决预算管理改革过程中存在的问题，加快预算管理改革进度。
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（一）处理公平与效率的关系，应坚持以下基本原则：第一，二者要兼顾，不能偏废；第二，二者可以有所侧重，在不同时期、不同国家和不同领域，可以有所不同。就目前我国来说，应该力求做到：
1.在经济生活中，要把效率放在第一位。
2.在社会生活中，要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率，发挥市场的基础作用。
4.再分配要注重公平，加强政府对收入分配的调节作用。
（二）改革开放以来，我国在处理公平与效率的关系上实行“效率优先、兼顾公平”的基本原则，总的来看是正确的。
（三）我国经济和社会发展到现阶段，在处理公平与效率的关系上，应当把二者兼顾起来，不再提“谁优先、兼顾谁”。
（四）在财税工作中，我们应该提倡并实行“公平优先、兼顾效率”的理念和原则。
二、财税理念转变的原因分析
（一）个人收入分配差距扩大的影响
个人收入分配公平与效率之间是辩证统一的关系，需要积极寻找这两大目标之间的最佳结合点。在个人收入分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦个人收入分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，主要表现为一种负效应。若以横坐标轴表示个人收入分配差距，纵坐标轴表示边际效率与边际激励成本，便可得到边际效率曲线与边际激励成本曲线。
如图所示，边际效率曲线自原点始，向左上方倾斜且增幅逐渐减小；边际激励成本曲线自原点始，向右上方倾斜且增幅逐渐加大；两曲线交于e点。当个人收入分配差距在与e点相对应的x限度内逐渐扩大时，其所带来的边际效率大于所支付的边际激励成本，故可增加净社会福利；当个人收入分配差距越过x点继续扩大时，其所带来的边际效率小于所支付的边际激励成本，则会减少净社会福利；当个人收入差距为x时，其所带来的边际效率等于所支付的边际激励成本，净社会福利最大。简言之，e（x，y）点即为效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点。
依据上述分析，所谓“效率优先，兼顾公平”与“公平优先，兼顾效率”，不过是向效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点e（x，y）趋近的两种政策取向。具体说来，当个人收入分配差距尚未达到x点以前，应适当扩大个人收入分配差距，采取“效率优先，兼顾公平”的政策；当个人收入分配差距超过x点时，则应适当缩小个人收入分配差距，采取“公平优先，兼顾效率”的政策。
那么，我国当前的个人收入分配差距状况到底如何呢？
第一，我国个人之间的收入差距在不断扩大。从经济学的角度看，有关个人收入差距的衡量指标有基尼系数、收入不良指数、泰尔指数和阿特金森指数等，用得较多的是基尼系数和收入不良指数。据国家统计局和人民网提供的数据，2000年～2003年，我国居民的基尼系数分别为0.417、0.458、0.454和0.460，已经超过了0.4的国际警戒线，表示我国目前的收入差距已经很大了。
第二，我国地区之间的居民收入水平相差较大。根据国家统计局的数据，2001年农村居民人均纯收入最高的为上海，最低的为；城镇居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地区职工平均工资最高的还是上海，最低的为安徽。
第三，城乡居民收入差距过大。2001年中国城镇居民平均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.9倍。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同差距则更大。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6：1，只有3个国家超过了2：1，中国便是其中之一。
第四，城镇内部居民收入差距不断拉大。据马晓河对城镇居民1990年以来不同收入阶层之间收入分配情况的研究，从1990年到2001年11年间最低收入户居民与最高收入户居民的收入差距扩大到了将近两倍。
第五，农村内部居民收入差距不断扩大。从改革开放以来，农村内部收入差距变动的总趋势是不断扩大的。
（二）财税的分配性质所决定公共财政作为一个经济范畴，是政府集中一部分国民收入用以满足公共需要的收支活动，或者说，是以国家为主体参与国民收入分配和再分配的一种经济活动。在市场经济条件下，公共财政具有三个基本特征：一是公共性，着眼于满足社会公共需要；二是公益性，立足于非营利；三是法制性，收支行为要规范。公共财政发挥作用的领域是市场失灵的领域，即单纯依靠市场机制无法解决或解决得不好的领域，这就需要公共财政通过财政支出、税收、转移支付等手段参与国民收入再分配，为全体社会成员提供公共产品和公共服务。与初次分配相比，再分配更注重社会公平。而公共产品的非竞争性与非排他性，也暗含了社会公平的本意，即无论占有资源的多少，支付能力的强弱，社会成员都有均等地享有最基本的公共产品和公共服务的权利。所以，公共财政的本质是公平导向的，或者说是公平优先、兼顾效率的。
税收作为政府参与再分配的重要手段，本身也存在公平与效率的抉择问题。就税制建设本身来讲，兼顾了公平与效率的税制才是最好的。但对某一时期的税收政策来讲，要么偏重效率，要么注重公平，两者并重不一定是理想状态。一般而言，效率型税收政策更能促进经济增长，而公平型税收政策则更有益于社会稳定。笔者认为税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，理应在公平收入分配和促进经济社会协调发展方面发挥更大的作用。
实现教育公平是实现社会公平的基本途径和前提,健康是人全面发展的基础,而城乡一体化的社会保障是社会公平与公正的体现。当前要落实义务教育均衡发展,缩小城乡义务教育差距,一是尽早确定并落实农村义务教育公用经费的基准定额,不断提高预算内公用经费补助标准和教师收入水平等措施,使农村义务教育保障水平全面提高;二是对贫困、边远学校的资金扶持政策。采取多种途径加强对贫困、边远学校的经费投入,通过设立贫困、边远学校建设专项资金,做到贫困、边远学校建设资金优先安排,重点保证,努力缩小义务教育学校之间的差距。三是对弱势群体学生入学的补偿政策。
高额的医疗费用和农村薄弱的基本医疗体系成为中国农村贫困的一个重要原因。目前农村医疗卫生仍面临着投入不足、效率低下、保障缺乏、公共卫生薄弱等主要问题。首先,政府应增加对农村基本医疗体系的支持力度,每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业,要合理安排农村卫生机构经费和建设资金。其次,农村卫生改革的核心是加大乡镇卫生院改革力度,促进农村卫生事业发展。医疗卫生乡镇卫生院是开展农村医疗卫生工作的主体,承担着农村预防保健、基本医疗、健康教育等公共卫生职能。三是以新型农村合作医疗为主导,抓住农村基本医疗保障的突破口,重点做好建立新型的农村合作医疗制度,扩大新农合制度的受益面,增强新农合制度的普惠性。
建立健全农村社会保障体系,完善城市社会保障制度,是全面建设小康社会的重要内容。根据农村社会保障的构成,首先,建立和完善农村居民最低生活保障制度。与养老保险、失业保险等其他社会保障制度相比,农村低保制度具有更加明显的贫困指向特征,是由政府直接对城市贫困人口给予“兜底”式定期定量救助。因此,实现农村贫困人口最低生活保障的“应保尽保”是完善农村社会保障体系的首要目标。为此,应改变主要靠地方筹集农村低保资金的做法,增加中央和省级财政的投入,保证支出需要。其次,重点加强新型农村合作医疗制度和养老保险制度。目前农村医疗保障的资金来源主要是以农民自筹为主,财政补助为辅。客观上说,政府的投入水平还是较低,应在此基础上有所提高。通过构建这样的社会保障制度,不仅有利于实现城乡平等,促进社会公平,而且有利于协调城乡关系,推进城乡一体化进程。此外,应完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。
农村经济社会发展缓慢,基础设施落后是重要原因。为推动农业的持续稳定发展,政府应逐步加大对农村基础设施的投资力度。当前要抓住新农村建设机遇,把农村基础设施建设作为新农村建设的有效切入点。首先,应将农村道路、供电、供水、通信等乡村公益性基础设施的投入,列入各级政府的预算支出范围,改变乡村公益性基础设施建设主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。其次,中央和地方要集中财力,以直接投资的方式,为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。第三,推动市政公用事业市场化,带动农村环境建设。以城市供水、供气、公共交通、污染治理为主要内容的市政公用事业改革正在深入开展。要实施城市带动农村,将完善小城镇和村庄基础设施纳入目标,总结已有经验,引导民间资金投入小城镇和村庄,引导城市骨干市政公用企业引领村镇市政公用设施建设和管理。
(二)完善公共资金的投入机制和管理体制,加强对农村公共产品提供的有效监督
长期以来,农村公共资源的使用过程,往往缺乏有效的监督机制,导致农村公共产品供给效率低下。它表现在以下几个方面:一是政府对农村公共产品资金的筹措、管理、使用缺乏规范的监督,没有实行专门统一的管理,经常被挪作他用,造成了公共资源的管理混乱;二是政府提供农村公共产品的中间环节较多,公共资金被一层一层“过滤”,公共产品被层层加价。三是在生产和提供农村公共产品的过程中,地区之间、部门之间竟相攀比,导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序,增加了对农村公共资源的筹集需求,提高了农村公共产品的供给成本,农民负担加重。因此,必须建立有效的公共产品供给监督机制。其主要内容包括:一是加强政府对农村公共产品资金的筹措、管理、使用的监督,实行专门统一的管理;二是减少政府提供农村公共产品的中间环节,确保公共资金提供到位,提高公共产品的供给效率。三是必须及早完善农村的管理体制,确保农村公共产品的提供和维护管理,通过建立维护管理的责任制度等手段保证农村公共产品的正常管理和维护。
(三)提升农村公共服务机构的服务质量,改善服务机构的人才结构
政府作为传统的公共产品提供者,其行为必然对农村公共产品的供给产生影响。因此,政府必
须加强自身的制度建设,通过建立合理的绩效考核制度防止出现追求“形象工程”的自利短视行为,并及时完善自身的财政体制,及早落实用于农村公共产品和服务提供的资金。同时,政府应该加强自身的伦理道德建设,牢固树立“服务为民”的理念,深入农村,具体根据农村的现实对症下药,防止原本不足的农村公共资源的浪费。同时,通过建立各种激励机制促进高学历人才服务农村,进入乡镇工作,一方面可解决农村基层人才后继乏人,改善服务机构的人才结构问题,另一方面可提升公共服务机构的服务质量。 (四)建立农村自治体制,加强农民素质培养。
公共财政是宪法政治下的必然形式,没有民主和法治就没有公共财政。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿,结果既不会公平也不会有效率。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级,而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出,或按照农村少数人利益配置公共资源,进行收入分配,这样的公共财政制度效率一定很低。建立农村的自治体制,加强农村居民自治的程度,可以提高农村居民建设和维护公共设施的积极性。同时,农村的居民自治有利于完善村民对于自身需要的公共产品的表达机制,有利于村民自主选择需要的公共产品,防止公共资源的浪费。但是,农村的自治必须与政府的外部调控机制并存。农村自治体制的建立,还需加强农民素质的培养。只有通过加强教育,切实提高农民的文化素质,才能充分表达自身意愿,才能真正将农村现有的公共产品利用率提高,才能真正提高财政资金的使用效率。 二、城乡公共经济协调发展的技术手段研究
(一)公共支出手段
农村公共产品供给应改变现有的国家财政支出结构,将农村纯公共产品全部纳入国家预算支出范围,由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式。其支出手段是:一是合理界定各级政府提供农村公共产品的范围和责任。目前中央应主要从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业基础科技成果推广、农业环境保护、农业信急网络建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设、与国民素质相关的义务教育等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显着的项日的投资及管理。二是调整财政和国债投入结构,加大对农业、农村基础设施建设的投资。增加国债资金用于农业、农村的数量和比重,使农村能够获得较多财政资金,由此为增加农村公共产品供给总量提供资金保障。三是政府在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励,以吸引民间资金投向农村。
(二)公共收入手段
提供农村公共物品的资金来源渠道包括财政渠道、市场渠道等。分税制改革以来,中央财政预算内支持农村公共产品生产和建设方面的筹资作用在下降,而地方财政预算内筹资渠道的地位在增强。为此,在财权划分上,要加快地地方税制体系的建设,扩大地方财源,同时建立规范的政府转移支付制度,以平衡各地区的财力差异,实现公共产品供给的均等化。此外,可利用资本市场筹资,或成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金,或利用减免税收和给予信贷优惠等政策,调动经济组织增加对公共产品生产的投入。
(三)财政投融资手段
资金问题是农村公共产品供给中的核心问题。因我国农村地域广阔,且对农村公共产品的需求较大,仅仅依靠有限的财政投资,往往力不从心。从现实的矛盾和问题出发,统筹城乡关系的重要措施是为农民提供基本而有保障的公共产品,形成一个完善的、以公共财政为主体的、多渠道融资的农村公共产品供给新体制。通观世界各国对农村公共产品的供给经验,大体上有以下几种融资渠道:一是完全在公共财政的制度框架内解决,这是首要的也是最重要的供给公共产品的方法;二是由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品,这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权;三是由私人提供政府补贴的方式;四是完全由私人或非营利组织提供。现阶段,我市农村公共产品的供给应坚持政府融资为主,引入民间资本,采取政府与私人供给或由私人供给、政府给子适当补贴的形式,多方面筹集资金,以解决农村公共产品供给的大量资金需求。近年来农村公共产品供给民营化呈现出蓬勃发展的趋势,特别是东部发达省份民营供给地方公共产品情况较好。大量的越来越多的事实证明,农村公共产品的民营化供给、降低了成本、提高了效率、解放了思想、扩大了供给量。但公共产品供给民营化既需要一定的范围和界限也需要完善的条件作保证。因此,我们应在广泛的推进农村公共产品民营化进程中,具体做到:一是各级地方政府要切实转变观念,拓宽民营化供给的地方公共产品领域;一是切实控制地方公共产品民营化供给的质量和数量,确保民营化供给的地方公共产品满足人民群众的要求;二是加强制度建设,保证我国地方公共产品民营化供给的规范和健康发展。
(四)转移支付手段
财政转移支付对保证农村地区基本公共需要有着特别重要的意义。在实现城乡统一税制的过程中,取消农业税,减轻了农民负担,但也造成政府财政收入的减少,县乡一级农村公共财政的困难。并且,鉴于我国区域间经济发展水平差距较大。因此,有必要通过中央、地方事权的重新界定,扩大转移支付的范围,增加转移支付的数量,建立针对农村基层政府的转移支付框架,促进地区间的均衡发展。目前中央对省的转移支付制度正在逐渐向规范化的目标靠近,亟待解决的问题是:进一步加大中央对贫穷地区的财政转移支付力度;完善省市一级财政对区县的转移支付办法,从而保证基层政府有足够的财力。目前对乡镇政府的一些支出如农村教师工资应实行县级财政统筹,农村的社会保障开支实行省级统筹,以减轻乡镇财政负担;中央应加强对农业的专项转移支付。
(五)公共品提供机制的创新手段
众所周知,一方面是广大农村地区日益膨胀的公共产品需求和农村经济发展对公共产品依赖性的不断增强,一方面是税费改革后形成的对农村公共产品供给的“釜底抽薪”之势。目前的关键在于:尽快构筑公共财政框架下的农村公共产品供给新体制。这一新型供给体制应着眼于以下几个方面:
1、完善公共产品供给决策机制
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求流入地政府对委托承担进城务工农民子女义务教育的民办学校,要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导,提高其办学质量。流入地政府的责任得到了进一步明确。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申并补充了“以流入地政府为主”的政策,它要求对符合当地政府规定接收条件入读公办学校的农民工子女免除学杂费,不收借读费;该文件还提出中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决好的省份给予适当奖励[3],随后财政部、教育部便制定了《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》。虽然,中央及流出地政府的经费分担责任仍不明确,但可以看出中央政府已经开始通过财政奖励等方式在作积极探索了。这一阶段进城务工农民子女义务教育经费分担政策的基本特征是:“以流入地政府为主”的经费分担责任逐渐明确,但中央政府及流出地政府的经费分担责任仍未明确,也没有对流入地各层级政府间的经费分担责任作出明确规定。流入地政府作为利益主体,一方面在态度上不愿全部承担进城务工农民子女义务教育经费的投入责任;另一方面从财力上看,在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下,流入地政府财政难堪重负。因此,截至目前中央政府的进城务工农民子女义务教育经费分担政策还是一项责任下推的半模糊政策[4]。
现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在的问题
从进城务工农民子女义务教育经费分担政策本身来看,目前仍存在着诸多问题,笔者试从以下几个方面展开分析。(一)各级、各类政府经费分担责任不明确,区县级财政压力大在一定意义上说,“两为主”政策是一种“半模糊政策”。首先,政策中只是将进城务工农民子女义务教育经费分担责任“推”给了流入地政府,并未对中央政府的经费分担责任作出明确的规定,流出地政府也被豁免了相应的经费分担责任。其次,应由哪一层级的流入地政府来承担进城务工农民子女义务教育经费,政策中也未明确规定,流入地不同层级政府间产生了相互推诿的现象。在现行的分税制财政收入体制下,中央和省级财力相对于市、区、县级财力来说显得十分雄厚,但是中央政府只承担着政策制定和监督实施的低成本责任,省级财政的统筹作用也甚微,而财政相对拮据的市、区、县级政府却要承担绝大部分的经费投入责任。这种财权与事权的极不对称性,是导致进城务工农民子女义务教育经费无法得到切实保障的重要原因。(二)公共财政覆盖面小,农民工子女学校缺乏经费保障农民工子女学校在很大程度上缓解了公办学校接收进城务工农民子女以及地方政府财政支出的压力,然而,国家出台的一系列进城务工农民子女义务教育政策显示,财政性教育拨款的对象大多仅局限于接收进城务工农民子女的公办中小学校,对于以接收进城务工农民子女为主的农民工子女学校,则更多的只是规定了各级政府对其进行管理和监督的责任,因此,就读于农民工子女学校的进城务工农民子女基本无法享受到公共财政的支持。农民工子女学校由于经费投入不足,普遍存在办学条件差、师资队伍不稳定、办学不规范等问题。近年来,虽然,中央政府及部分地方政府已经采用多种形式逐年加大了对农民工子女学校的资助力度,但是相对于数量庞大、增长速度快的进城务工农民子女群体来说,这部分资助仍显得杯水车薪。(三)经费督导保障政策缺失,进城务工农民子女义务教育经费难落实“以流入地政府为主”的经费分担责任逐步明确,中央政府也设立了财政奖励资金用于鼓励进城务工农民子女义务教育解决好的省份,然而对于如何督导流入地政府经费分担责任的落实及财政性教育经费的规范使用,在国家出台的系列政策中却未明确规定。目前,农民工子女义务教育经费方面仍存在诸多纰漏。首先,部分流入地政府并未落实政策规定的、应由其承担的经费投入责任,对进城务工农民子女义务教育经费的投入明显不足,投入结构也欠合理;其次,进城务工农民子女义务教育经费的使用和管理欠规范,存在经费拨付不透明、经费发放不及时、经费分配不公平、经费监管不到位、经费使用效率低等问题。进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策的缺失是导致这些问题出现的重要原因,严重影响了进城务工农民子女义务教育经费的落实。
进城务工农民子女义务教育经费分担政策的改革思路
教育政策是为了实现一定历史时期的教育发展目标和任务而制定的,然而,现行进城务工农民子女义务教育经费分担政策存在偏差,未能有效保障进城务工农民子女义务教育经费的落实,为此,需要对其进行修改和完善。笔者初步提出以下几方面意见。(一)明确各级政府经费分担责任,加大中央政府财政支持力度义务教育具有全国性公共物品属性,对进城务工农民子女义务教育的投入理应实行以中央为主的投入体制,但中央政府却在没有增加自身成本的前提下将经费投入责任“转嫁”给了流入地政府,而流入地政府并未因此获得更多的来自中央的财政转移支付。譬如,就广东省而言,至今已经接纳了约占全国三分之一的外来义务教育阶段适龄儿童、少年就学,但中央财政对此几乎没有给予任何经费支持。显然,这一教育投入的责任配置存在着不够合理之处[5]。因此,国家在政策设计中应明确中央政府对进城务工农民子女义务教育应承担的经费分担责任,中央政府可以通过加大对流入地政府财政转移支付力度、设立进城务工农民子女义务教育专项资金等措施来切实保障进城务工农民子女义务教育经费的落实。(二)减轻区县级财政压力,构建以省级财政为主的经费保障机制《义务教育法》明确义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。实际上,中央政府的“共同负担”责任及省级政府的“统筹”责任并未落实到位;地方政府的财权和事权不对称,市、区县级政府尤其是区县级政府的财力不堪重负。在现行的分税制财政收入体制及义务教育经费投入体制下,要满足进城务工农民子女对义务教育经费的需求,最关键的是将进城务工农民子女义务教育的财政投入主体上移,构建以省级财政为主的经费保障机制。借鉴世界一些国家发展基础教育的成功经验并结合我国的现实国情,省级政府要真正对义务教育负起财政责任,重点是要确保义务教育阶段中小学教师的工资福利待遇及其公用经费的不断提高[6]。(三)促进教育公平,构建对农民工子女学校的公共财政投入机制义务教育作为公共产品,理应纳入公共财政的保障范畴,而公共财政的一个重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共财政为社会成员和市场活动主体提供平等的服务[7]。进城务工农民子女作为社会弱势群体,根据罗尔斯“最大化最不利群体利益”的正义原则,他们不仅应当和本地户籍学生享受同样的教育投资,而且还应根据补偿原则获得更多的教育投资。但仅仅因为他们是在农民工子女学校就读就剥夺他们理应享受的公共教育资金,这不仅体现了我国公共财政建设的滞后,也体现了公共财政观念的滞后。在观念上人们还习惯于把公共财政、公共提供和公共生产划等号,认为公共财政就要投到公家机构,由公家机构来生产公共服务,如果把钱投入到私人部门就容易造成国有资产的流失。事实上,公共提供并不一定非要公共生产,一些私人部门同样可以提供公共服务。当前,公办学校难以充分满足进城务工农民子女对义务教育的需求,农民工子女学校则弥补了公办学校的供给不足,政府应当用购买服务的方式向农民工子女学校提供财政支持,构建对农民工子女学校的公共财政投入机制,促进公办学校和农民工子女学校间的均衡发展。(四)提高经费使用效率,构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制进城务工农民子女义务教育经费的落实离不开经费督导保障政策的约束和激励作用。相关学者指出义务教育的主要责任在政府,我国义务教育的发展主要取决于各级政府对教育的重视程度和经费投入状况,所以,需要突出督导的“行政监督”职能,强化对政府教育工作的监督,即“督政”[8]。为此,政府应构建进城务工农民子女义务教育经费督导保障机制:一方面应尽快制定并完善进城务工农民子女义务教育经费督导保障政策,以监督各级政府经费分担责任的落实情况,使经费投入和经费使用有法可依、有章可循。另一方面应建立进城务工农民子女义务教育经费督导保障工作小组,加强对经费的监督检查,确保上级财政转移支付资金及时足额拨付到接受进城务工农民子女的公办学校及农民工子女学校,做到政策公开、程序公开、对象公开、监督到位等。与此同时,政府要建立进城务工农民子女义务教育经费督导工作考核奖励制度,各级政府应对经费落实工作开展好的地区给予表彰并予以奖励;对经费落实不到位,管理制度不健全,滞留、截留、挤占、挪用经费的地区,则应采取相应措施予以处罚。
