1.世界旅游发展与规划
世界旅游业的快速发展始于第二次世界大战以后，尤其是20世纪50年代，经过了战争创伤的医治和经济的恢复性增长以后，西方发达国家的旅游开始兴起并得到快速发展。
与此相对应，在旅游业发展最快的西方发达国家，首先开始出现旅游规划。最早的旅游规划起源于第二次世界大战后的欧洲的法国、英国和爱尔兰。70年代开始，旅游规划呈现从西方发达国家扩散到新兴工业化国家和一些发展中国家的分散化趋势，这些国家和地区在wto或西方发达国家的旅游规划研究机构的协助下，通过自身努力也完成了不少的旅游规划。
自20世纪50年代开始，国外旅游规划经历了约50年左右的发展过程，现已基本形成了以wto（世界旅游组织）和西方发达国家为主体，包括少数发展中国家和新兴工业化国家的旅游规划结构体系。
2.中国旅游发展与规划
我国的旅游业发展晚于西方发达国家，甚至晚于一些发展中国家。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国的旅游业以世界其它国家少有的速度发展，现已成为推动世界旅游发展的极富活力的重要力量，成为国民经济的重要产业，中国已经成为世界旅游大国。
国内旅游规划的实践与研究也是与旅游业的发展紧密相联的。与旅游业的快速发展相适应，我国学术界开始对旅游发展与规划进行尝试性研究。以郭来喜教授为代表的地理学家在改革开放伊始，率先在国内进行旅游规划问题的探讨。以其为主撰写的《旅游地理文集》，开启了我国旅游地理研究和指导规划实践的先河。北京大学的陈传康教授，从大量旅游资源开发与规划的实践出发，从多学科交叉综合的视角，探索着我国旅游规划的理论构建。经过20世纪80年代我国旅游业的大发展以及大量的旅游规划的实践，一方面，催生了大量的旅游规划编制任务；另一方面，对旅游规划的技术体系、性质特点和理论方法在学术层面进行了较多的探讨。
二、我国旅游规划的近今趋势1.我国旅游规划的发展脉络
综观我国改革开放以来20年左右的旅游规划历程，其发展的脉络呈现两大特点。
(1)理论借鉴与规划实践相结合，并在实践基础上进行理论总结与创新
有学者认为，我国研究界对区域旅游规划的特点、性质和一般规范的探讨是在总结、积累已经实践的区域旅游规划工作的基础上进行的。如区域旅游发展战略的理论分析、区域旅游规划理论架构、旅游规划中的景观与环境、旅游资源分类评价体系等。其实，这只是理论构建的一部分。我国旅游规划的理论构建从一开始就相当多地引进、借鉴以世界旅游组织和西方发达国家为主的理论与方法。引进和介绍的主要旅游规划理论和方法有：巴特勒（r.w.butler）的旅游地生命周期理论，科特勒(philipkotler)的市场理论与市场营销理论等；b.马列士的swot分析（强势—弱势—机会—威胁分析方法）等。在旅游规划的类型与层次结构上，也较多地借鉴与引入了国外的一些成果。如wto将旅游规划层次分成：国际、国家、区域（省级或州级）、地方和社区级、景点规划、建筑与景点设计。克莱尔·甘将旅游规划的空间尺度划分为：区域尺度（部级、省级或州级）、目的地尺度、景点尺度三级，道格拉斯和wto：部级、区域级和地方级。对这些“洋”理论，我国规划学者并没有奉行简单的“拿来主义”，而是强调在实践基础上的理论分析与创新，强调“洋为中用”。
(2)旅游规划编制专业主力以地理、城规、旅游管理部门为主
近年来，旅游规划的编制队伍虽然出现了多元化趋势，但专业主力仍以地理、城规和旅游管理部门为主。
地理学领域在规划实践中侧重于区域旅游规划、旅游资源开发和项目策划，总体上而言可以称之为“软规划派”。较之其它学科，地理学者们在完成大量开发规划的基础上，做了包括旅游资源分类评价、旅游规划理论框架、旅游形象、旅游区划等多领域的研究，成为旅游规划主力中的主力。
风景园林、建筑和城规等专业的规划人员，在旅游规划实践上扮演着与地理领域各有侧重但并行发展的角色，承担了以风景名胜区、旅游度假区、历史文化名城等为主的旅游规划编制任务。
此外，政府旅游主管部门也承担了相当多的地方旅游规划编制任务，包括当地的旅游行业发展规划、战略与年度计划。这类规划的最大特点是体现政府规划意图，以政府的任期目标和主要任务为出发点，以产业规划为鲜明特色，突出旅游的产业地位、对地方社会经济的作用、旅游六要素的配套、旅游项目
招商与投资、旅游政策环境等。
2.我国旅游规划的近今趋势
我国旅游规划编制发展明显变化的是20世纪90年代以后，尤其是1992年中央提出大力发展第三产业之后，我国地级以上城市中有70%%以上将旅游业作为支柱产业。在旅游业蓬勃发展的形势下，催生出大量的旅游规划编制任务，在大量旅游规划实践的基础上，旅游规划理论与方法的研究也得到了较快的发展。因此，将1992年以来的旅游规划变化称之为近今趋势。这个时期旅游规划呈现出以下特点：
(1)规划编制队伍的专业融合趋势
多学科融合的趋势。以地理、城规为主，经济、文化、历史、土地利用、资源、环境、投融资、市场等各类专业人员参与到旅游规划中来，形成多科学相互融合、共同编制旅游规划的局面。从规划实践来看，近年来非常时兴的区域旅游规划招标中对多学科综合的专家队伍的要求，便是这种趋势的最直接反映。
国内外结合的趋势。我国对旅游规划实践及其理论的研究起步较晚，使得旅游规划中引进国外旅游规划队伍成为必然。但由于西方旅游规划编制单位在对实地情况了解、当地文化挖掘和实际操作层面存在着一些明显的不足，故此，国内外专家相结合成为旅游规划编制队伍组成的新趋势。如《黑龙江省旅游发展总体规划》、《贵州省旅游发展总体规划》以及新近由西班牙出资的《南京市旅游发展总体规划》等。
(2)规划实践与理论总结并重的趋势
在大量规划实践的基础上，以地理学为主的多学科对旅游规划的理论研究也十分活跃，在发表大量期刊论文的同时，理论专著也日益增多。这些专著包括区域旅游规划、旅游区规划等不同地域层次的规划专著，还包括城市旅游、度假区、风景区等不同类型的规划专著。
(3)观念、理论与方法的创新趋势
近今的旅游规划更加重视观念、理论与方法的创新。如生态旅游与可持续旅游规划及其旅游规划实施的支撑系统越来越受到重视；旅游规划更加强调对历史地段和文化传统的保护；更加强调跟踪旅游市场需求趋势，突出市场营销等内容；3s技术、旅游地发展过程的计算机模拟技术等新技术得到了更广泛的应用。
三、中国旅游规划的类型、特点与内容
1.旅游规划的类型
按照不同的空间尺度，旅游规划的规划类型可分为三个主要层次。一是区域旅游规划，按照旅游目的又分为产业规划、目的地规划、产品规划、项目规划、用地规划、战略规划、营销规划、旅游投资规划、综合性规划九个种类。二是旅游区总体规划，按照旅游区性质又分为综合性旅游区、旅游开发区、旅游度假区、风景旅游（名胜）区、生态旅游区、文化旅游区、城市旅游区、休闲旅游区、（国家、森林、主题）公园、保护区、历史文化名城、旅游城市（镇）规划等类型。三是旅游项目用地（景点）的详细规划（设计），按照规划深度又分为适宜开发建设地域的控制性详细规划、近期建设地域的修建性详细规划两个类型。此外，还有概念规划等其他规划类型。
2、旅游规划的特征
现时期的旅游规划具有以下四个主要特征：其一，旅游规划是非法定规划。旅游规划不属于我国现有的法定规划编制体系，从规划类型上属于非法定规划，因此在操作和实施等方面出现了很多非正常的行为。加强旅游规划和其他法定规划，如土地利用总体规划、城市总体规划的有效衔接，是加强旅游规划的可操作性、真正发挥旅游规划的实际作用的有效途径。其二，社会主义市场经济体制下的旅游规划是一个高度市场化的规划。这一特征要求旅游规划改变过去资源导向型的规划设计理念，深入研究市场的需求特征和发展趋势，策划与市场需求高度契合的旅游产品和旅游项目。其三，旅游规划是一个旅游发展策划和物质空间规划紧密结合的规划。旅游规划除了控制、引导旅游区(点)的管理部门或旅游企业的行为规范外，重点还要策划创意与开发建设具有高(核心)价值和市场美誉度的旅游产品。所以，旅游规划不仅要落实到物质空间，还要有很好的策划创意，二者就像计算机的软硬件一样不可或缺。最后，旅游规划是一个需要衔接不同行政主管部门、协调各种矛盾的规划。在中国大力提倡科学发展观、构建和谐社会的新的发展时期，广泛吸纳各方意见，发挥旅游规划对相关主体间的协调、沟通、服务作用，是旅游规划不可回避的职责。
3．不同类型旅游规划的规划要点
迄今为止，我国的旅游规划仍是一个“没有规矩的规划”，主要表现在旅游规划名称与性质杂乱、旅游规划编制内容与评审验收的不规范等方面。如何树立旅游规划的“规矩”与“标准”，提高旅游规划编制、审批的科学性，成为当今旅游规划研究工作的当务之急。故此，作者试提出不同类型旅游规划的规划要点，权作抛砖引玉，与规划同仁商榷。
（1）综合性区域旅游规划
综合性区域旅游规划的编制目的主要是为区域旅游业发展提出明晰的思路，为申请政府旅游专项资金和招商引资提供规划支撑，为下一层次的旅游规划提供依据。从规划性质分析，区域旅游规划属于偏重于战略规划的总体规划，规划内容以发展战略、旅游策划为重点，辅之以物质空间规划。规划重点内容包括：旅游发展的区域地位和旅游业的产业地位，旅游发展的条件与主要问题，旅游发展目标与战略，旅游发展性质定位与规模预期，旅游形象塑造、产品开发、项目策划，旅游发展的空间结构与布局，旅游业发展的支撑体系等。
（2）旅游区总体规划
旅游区总体规划的编制目的是为了“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”旅游资源和环境，发展旅游业，促进旅游区内社会经济与资源的协调发展。从规划性质分析，旅游区总体规划是以旅游创意策划和产品开发为特色，以旅游区用地布局和配套旅游功能优化为依托的总体规划，属于旅游开发策划与物质空间落实并重的旅游规划。规划重点内容包括：旅游区类型特点；主管部门、国家有关政策、法规、条例与规范的要求；旅游区资源环境特点及其开发建设条件；旅游区开发建设主要问题与发展目标；旅游区旅游发展创意策划；旅游区功能配置与用地布局；旅游区开发模式与规划实施对策。
（3）旅游区建设地域控制性详细规划
旅游区建设地域控制性详细规划的编制目的是对近期建设或开发地区的各类用地进行划分，提出控制指标和规划管理要求，为土地综合开发和规划管理提供依据。规划一般以总体规划或分区规划为依据，对旅游区来说，一些旅游区没有总规或分区规划，可用概念规划或结构性规划来代替。它与城市区域的控制性详细规划最大不同点在于，前者的控制重点为用地功能和景观环境，而后者的控制重点在于土地使用性质和土地开发强度。
旅游区建设地域控制性详细规划主要内容包括：确定建设地域重点发展地区；重点研究现状存在的主要问题；确定规划用地范围内各类用地的界线和适用范围，规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定各类用地内适建、不适建、有条件可建的建筑类型，规定交通出入口方
一是职能一体化。这是目前各地推进旅游资源一体化的主要方式，也是被旅游业界所熟知的方式。由行政职能分割造成的旅游资源低效利用，是当前旅游业发展中比较突出的现象。比如在一个旅游景区内，旅游资源可能分属建设、林业、水利、宗教、文物等部门，旅游部门作为行业管理部门很难协调各方利益，“各自为战”的结果不利于旅游资源的有效保护，同时也必然会削弱当地旅游业的整体竞争力。因此，通过整合部门职能的方式来实现旅游资源的一体化，可以使部门之间的外部矛盾在机构内部得到协调和化解。早在上个世纪90年代，省就在以职能一体化促进旅游资源一体化方面进行了大胆的尝试。1997年，市天台县依托部级风景名胜区成立了天台山风景旅游区管委会，由一名县委副书记担任管委会主任，县风景旅游局局长兼任常务副主任。1998年省委、省政府明确提出：“县(市)一级根据风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一的原则，可以结合当地实际建立有利于旅游发展的、统一的管理机构”。按照这一要求，多数县（市）都已经成立了风景旅游局或者文化旅游局。除之外，全国还有许多县（市）采取类似做法推进旅游资源一体化，比如江苏无锡的江阴市园林旅游局，山东济宁的曲阜文物旅游局，的市林业和风景旅游局。总体来看，这一种旅游资源一体化方式多集中在县一级；由于部门职能整合难度较大，这一做法在市一级并不普遍。目前有所突破的是，2009年南京市把园林局的景点管理职能并入旅游局，成立新的旅游园林局。2011年舟山提出建立风景资源与旅游管理一体化体制，尝试在市一级通过管理权限的整合和集中推动旅游资源一体化。需要指出的是，职能一体化的做法不能简单地理解为旅游部门以旅游资源一体化为由扩张“地盘”，侵蚀其他资源管理部门的权力，而应该看作符合当地旅游业发展需求的一种制度创新。比如，邛崃市新成立林业和旅游管理局的主要目的之一就是为了通过机构调整，将邛崃丰富的林业资源利用起来，加快旅游业的发展，而新机构的局长也是由原来的林业局局长担任。预计未来随着旅游资源一体化的不断推进和区县一级机构改革的深入，这种将主要旅游资源部门与旅游部门合并的方式将会在更多地方推行。
文章编号：1002-7408（2015）05-0068-03
基金项目：桂林电子科技大学环境与资源保护法学团队项目“西部生态旅游可持续发展的法律规制研究”（UT15006Y）的阶段性成果。
作者简介：杨柳薏（1981-），女，广西桂林人，桂林电子科技大学科技处讲师，研究方向：环境法研究。
西部地区拥有独具特色的自然生态资源和丰富多样的社会人文资源，诸如陕西秦始皇陵及兵马俑、云南西双版纳自然保护区等。如何保护该区域原始性、垄断性、多样性的旅游资源，寻求西部旅游资源保护与开发的平衡点，以新的思维、新的理念发展旅游业，促使人们认识自然、享受自然、保护自然，“生态旅游”不失为一条康庄大道。
生态旅游尊重自然、人文等生态环境与人的异质性，强调认识、保护、享受自然，注重旅游业健康、有序、科学发展。2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》虽使旅游业法律体系有所改善，但如何通过法律促进区域性生态旅游可持续发展，使生态旅游的理念成为指导地方政府、公众的行为准则，协调平衡好旅游发展与当地自然环境、当地人民权益的关系，加强区域旅游合作、突出旅游特色、理顺旅游管理体制，提高社区参与生态旅游程度，还是一个亟待解决的问题。
一、西部地区生态旅游发展的法律难点
1缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。根据2010-2013年中国旅游业统计公报关于“西部地区国际旅游（外汇）收入”状况看（见下图），西部地区旅游业整体发展态势较好，但西部地区间发展不平衡，差异较大，云南、陕西、广西三省一直位于西部地区前列。西部地区旅游资源虽丰富，但各具特色，又是我国少数民族的主要聚居区，旅游生态系统脆弱、交通等基础设施薄弱、旅游投资匮乏，加之从各自的利益出发，区域内省内与省际的合作融合、发挥旅游的积聚效应有一定的难度。为此，西部各省应当加强旅游合作，取长补短，促进区域旅游合作。《中华人民共和国旅游法》第23条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。” 据此法律条文，地方政府之间签订的旅游合作协议，是政府以一种服务承诺通过倡导性法律条款规定的，具有法律效力。为此，通过地方政府签订旅游合作规划（协议），地方各级政府可推出“大旅游、整体旅游”的理念，以推动区域内旅游产品的开发与合作，加强区域旅游监管，构建无障碍旅游区，打造区域内的旅游品牌。但目前尚缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。
西部地区国际旅游（外汇）收入（单位：亿美元）
序号地区2010年2011年2012年2013年
1云 南1324160919472418
2陕 西1016129515971676
3广 西806105212791547
4重 庆70396811681268
5内蒙古602671772962
6四 川354594798765
7新 疆185465551585
8贵 州130135168201
9西 藏10413106128
10甘 肃015017022020
11青 海020027024019
12宁夏006006005012
资料来源：2010-2013年中国旅游业统计公报
2生态旅游管理机构归属不清，体制不完善。首先，管理权分散化。西部的生态资源丰富，有森林草原、荒漠戈壁、内陆湿地、野生动植物、历史文物遗迹等，形成了自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园等不同生态旅游景区，但根据各部门的设置功能，不同的生态旅游景区由不同的政府部门管理。如建设部门负责管理风景名胜区、世界遗产;而文物部门承担管理历史文物古迹的责任;园林部门承担管理风景园林的责任。[1]因此出现同一生态旅游景区由多个不同的、相对独立的管理机构进行管理的现象。如森林生态景区，据《森林法》第13条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”;《森林公园管理办法》第3、4条规定人民政府林业主管部门主管本行政区内的森林公园工作，而且还规定国有林场、国有苗圃经营管理机构同时也是森林公园的经营管理机构。[2]其次，管理机构职能重叠化。生态旅游管理权责不仅来自于《环境保护法》《森林法》《草原法》等单行法律，还来自于一些行政法规，这些法律法规注重的是授权， 而忽略了对原有管理职能的修订或者撤销， 不可避免产生多个政府部门和管理机构对同一生态旅游景区进行重复管理的现象，比如环保部门、水利部门、农业部门都有可能对同一对象进行监测，自然保护区内国家环保局、国家林业局都可以依据各自的权责进行管理。由于没有统一的管理，各个部门设置又有着不同的功能和社会责任，较少地同其他部门沟通、协调，均从自己的利益出发，各自为政，以致难以产生协同的整体效应，一旦发生问题，又相互推诿，客观上造成了生态旅游管理的效率低下。
3生态旅游目的地社区参与薄弱。旅游业属于资源依附型产业，旅游资源的开发打破了旅游目的地的原始状态，旅游目的地的自然环境和人文环境因之发生改变，给当地居民的生产生活带来了极大的影响，旅游目的地的居民权益保障问题由此而生。处理好旅游发展与当地自然环境、当地人民权益的关系问题，保障旅游地居民的利益， 已经成为旅游业能否可持续发展的关键。目前，我国西部生态旅游目的地社区居民参与生态旅游开发和保护存在以下不足：一是社区参与决策机制层面，政府、投资开发商处于主导地位，旅游目的地的居民大多被动参与，主要体现为旅游的开发管理以及规划的制定主要听取专家学者的建议， 吸收社区居民的建议较少。由于西部地区经济较落后，旅游开发区又多数处于相对封闭的状态，难以借助新的媒介对旅游目的地开发的规划进行公布，以致规划方案的制定过程中，旅游目的地居民意见的陈述和反馈交流机制不顺畅。二是社区居民环境权益层面，旅游目的地社区居民的利益主体地位匮乏，主要体现为旅游目的地社区居民理应享有依靠当地资源生存、发展的权利得不到充分保障。因决策参与机制、资金、技术等方面的不足，当地人主要从事非技术性或半技术性的工作，经济地位和收入较低，生态旅游的主要收益归属旅游开发者和经营者。并且由于现代文化和片面追求经济利益的影响以及旅游者的随意行为，原生态自然和人文环境遭到较大的冲击和破坏，旅游目的地社区居民的良好生存和发展权益受到损害。而现行的相关法律规范规定又过于模糊，相关权益保障机制还不完善，难以应对所面临的复杂问题，所以对旅游目的地居民社区参与权利加以保障尤为必要。
二、西部地区生态旅游法律保障建议
1鼓励签订区域性的多边旅游合作协议，实现跨区域合作。西部地区旅游业发展存在不均衡现象，该区域内的经济发展水平、自然和人文资源等不尽相同，而旅游业的发展依附于良好的自然生态环境和富有特色的人文环境，所以环境保护必须综合考虑多方面的因素，打破行政壁垒，走边探索边发展、边环保边发展的可持续发展道路，实现跨区域合作，促进西部地区旅游业的蓬勃发展。
一、旅游规划编制
州旅游主管部门负责编制全州旅游产业发展规划、全州性的旅游专项规划、州级重点旅游区发展规划以及重点旅游线路产品规划等，并指导和推动全州各县高起点编制完善区域旅游规划和景区（景点）、景观廊道、城镇（村落）等专项规划。各县旅游主管部门负责组织编制县域旅游发展规划、旅游专项规划，指导本辖区的景区（点）旅游规划。不同层次、不同范围的旅游发展规划和旅游区规划应当相互衔接，相互协调，并遵循下位规划服从上位规划、局部规划服从全局规划的原则。旅游规划的编制必须聘请有旅游规划设计资质的单位进行编制，并组成以旅游规划专家为主，相关领域的专家和旅游行政管理人员参与的编制小组。在旅游规划编制过程中，要着力解决程序不健全、内容不完整、重点不突出、经费不落实、人员不到位、工作不踏实、审查不规范以及用名不符实的规划来替代旅游规划的问题，确保旅游规划的科学性、前瞻性和可操作性。
二、旅游规划评审
原则上，全州旅游发展总体规划、各县（景区）组织编制的旅游发展总体规划、跨区域旅游发展规划、重点旅游专项规划，由州旅游局负责组织评审，并经州旅游产业领导小组审核后，按程序报批实施。
三、旅游规划审批与实施
一、南部山区旅游经营现状及存在的问题
（一）旅游资源开发水平较低
第一，旅游资源利用率低。一方面，景区档次不高，南部山区核心区域目前只有跑马岭野生动物世界、红叶谷、九如山风景区等几处国家4A级旅游区，还没有国家5A级景区。区域内森林、水资源和丰富的地貌资源、部级文物保护单位的旅游价值没有充分发掘，旅游景区的整体质量不高，缺少综合项目和精品项目。另一方面，经营者分散式开发使得旅游开发投资带有盲目性，开发和经营后劲明显不足，导致重复性、同质化旅游产品较多，区内竞争激烈。
第二，旅游产品开发和服务薄弱。首先是旅游产品形式单一。目前南部山区旅游产品依然以观光旅游为主，缺少体验、参与和休闲型产品，不能满足市民日渐多元化的旅游需求。旅游服务基本条件建设不完善，很多游客只能选择早出晚归的一日游，客源90%以上来自济南及周边地区，单一的客源在吃饭、住宿、购物、娱乐等方面的二次消费少，也导致出游时间过度集中，周末和节假日拥堵成为制约南部山区旅游产业发展壮大的重要因素。其次是服务能力差。服务人员缺乏统一培训，大多不具备现代服务意识，游客难以有完美的旅游体验，影响南部山区的整体形象。
第三，旅游资源的文化价值开发不够。南部山区有丰富的人文旅游资源，其中佛塔、石窟造像和寺院遗址等宗教文物景观最多。四门塔、龙虎塔、九顶塔等都是全国重点文物保护单位，年代久远，保存完好，在佛教建筑史上独树一帜。但这些文化景观在开发建设上没有充分发挥其文物价值、宗教价值和鉴赏价值，在南部山区30多处大型景区中处于劣势。此外，南部山区也有很多名人资源，终军、杨坚、李世民、黄巢等都与南部山区的山、水景观紧密相连。但在景区开发时缺乏高水平策划和产品创新，没有利用名人资源提高景区的文化价值。
（二）经营管理制度落后
第一，经营建设缺乏规划。目前，南部山区还没有正式统一的旅游发展规划，乡镇各自独立发展，景区开发和建设水平参差不齐。旅游开发投资以政府和农户为主，引入大型企业资金少，旅游景区多是复制已有的管理模式，很少能根据环境量身制定建设计划，造成景区布局分散、规模小、档次低、可替代性强的状况，严重制约旅游产品品味的提升。区域内旅游设施没有统一的科学布局，无法共享资源和配套设施，餐馆扎堆，造成恶性竞争。景区可进入性普遍较差，交通不便，“行车难、停车难、入园难”现象长期得不到根本解决。
第二，环境保护效果不佳。旅游资源所有权、经营权与旅游开发收益的错位，使得相关方对旅游资源开发保护的积极性不高。溪流和水源地沿线餐馆、小景点的商业招牌四处悬挂，垃圾围山、污水入河等问题突出，严重破坏了南部山区的生态环境。分散式的开局，造成污染点多，也不利于建设统一的治污设施，导致各景区污水污物处理能力较低，对水源地造成严重污染。
二、南部山区旅游整合开发的思考
多年来，旅游开发存在的问题表明，南部山区要实现旅游发展的突破，需要各乡镇统一思想，整合区域内旅游产业和相关支持产业资源，在规划、管理和宣传方面做好工作。
（一）合理规划发展计划
南部山区应做好顶层高水平的整体规划，以文化、创意、特色和个性为目标，明确旅游发展的整体思路、发展方向和功能分区。首先，找准旅游发展定位。根据南部山区旅游资源及地域特点，可以把旅游定位为“生态休闲游”和“观光农业游”为主的大型综合旅游区。第二，以大项目为主线。山、水、路、景统一规划，推进南部山区旅游从观光型转向观光、度假休闲、商务会议、体验参与相结合的复合型旅游。在已有的锦绣川、锦云川、锦阳川3条精品旅游路线基础上，科学分析，差异定位仲宫、柳埠、西营三个核心城镇。重点建设柳埠镇生态文化特色旅游镇、龙门乡村旅游综合体、云台寺旅游风景区等项目。同时规划好红叶谷、九如山、水帘峡等风景区的提档程序，进一步丰富旅游产品。第三，突出文化特色。鼓励、扶持重点景区设立旅游文化表演中心，编排旅游娱乐节目，营造浓厚的旅游文化氛围。第四，打造一批特色旅游品牌。在锦阳川南岸打造“泉城农家乐”品牌，九如山景区建设生态自然之旅，金象山、锦云川景区打造健身休闲之旅，槲树湾、波罗峪景区规划田园民俗之旅，四门塔景区打造历史文化之旅，提升南部山区旅游的整体形象。第五，完善配套设施。完善山区交通网络体系，开通串联景区的旅游直通车。逐步形成星级酒店、休闲山庄、农家乐等不同档次的服务接待设施，增加游客逗留天数。在主要水源地规划建设一批污水处理管网，实现垃圾集中收集和无害化处理。
（二）改进服务管理方式
第一，建立旅游管理机构。在管理体制上改变属地自行管理的状态，建立统一的管理协调机构，综合协调南部山区旅游资源开发建设和管理工作，统一南部山区旅游开发行为，解决部门林立、多头管理的问题，实行区域内宏观管理与微观的分工合作。尝试“景政合一”的管理模式，为景区持续、快速、健康、有序发展创造有利的政治环境。坚持市场化运作，适时成立济南市南部山区旅游发展有限公司，吸纳社会资金入股，整合南部山区现有旅游资源，理顺所有权、管理权和经营权的关系，增强综合竞争力。优化景区管理模式，提倡乡镇社区参与旅游决策。
第二，做好服务管理。加大旅游公共服务设施建设力度，分别在柳埠、仲宫建设旅游集散中心。设立咨询服务、电脑触摸屏、吸烟室、手机加油站、小件行李寄存等服务项目，实现区域联动、资源共享。建设自驾车营地、露营地、自行车绿道系统等设施，打造无障碍旅游区。落实人性化、精细化服务，注重游客意见改正和反馈，推出南部山区旅游一卡通。建成一处精品购物中心，集中设计、包装、营销南部山区的核桃、柿子、板栗、山鸡蛋、小米、蝎子等特色农产品和手工艺品、纪念品。加强旅游经营者、管理者和服务人员的培训，提高旅游建设、营销、管理和服务水平。
旅游业是世界上最大、发展最快的产业之一。进入21世纪后中国的旅游业，在北京奥运会和上海世博会的顺利举办，全球经济一体化和世界多元化逐渐形成以及中国经济持续增长等时代特点的推动下，呈现出了蓬勃的发展态势。但旅游业的快速发展也会给目的地区域带来一些负面的影响。如何最大程度的发挥旅游业的积极作用，同时最大限度的控制其负面影响，就需要有系统的、科学的规划。文章通过综合分析相关文献资料，在前人的研究基础上，总结我国当前旅游规划存在的问题，探讨旅游规划过程中如何把握价值取向的问题，以期对旅游规划的健康发展有所裨益。
一、旅游规划及当前旅游规划的现状
1．旅游规划。对于旅游规划的定义，不同的学者有着不同的理解，其中《旅游规划通则》（GB/T 18971-2003）提出了“旅游发展规划（tourism development plan）”的概念，即“旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。”根据这一界定，旅游规划需要综合考虑规划区域的自然生态、社会文化、经济与社会管理等诸多因素，并使它们成为相互配合的有机整体，将旅游市场和产品结合起来考虑，通过高质量地满足游客的旅游需求来提高目的地的经济效益，减少旅游业对目的地社会经济和生态环境带来的不利影响，促进旅游目的地的可持续发展。
2．我国旅游规划的现状。我国旅游规划理论发展较晚，国际上最早的旅游规划起源于19世纪30年代中期的英国、法国和爱尔兰等国家，最初只是为一些旅游项目或实施做简单的市场评估和场地设计，具有较完整的旅游规划形态的则是1959年的夏威夷规划。中国的现代旅游起步于1979年，随后不仅各地的社会经济发展规划开始涉及旅游，而且还修编一系列风景旅游规划，1985年对风景名胜区的规划内容作了明确规定，首次以法律的形式确定了旅游规划的地位。我国旅游规划目前的现状可概括为以下几点：（1）旅游规划业已经普遍得到认同与重视。纵向上，从部级一直到乡镇级，都在开展规划；横向上，从项目规划到旅游区规划，一直到旅游市场规划，各种规划也都在开展。一些地方政府，特别是一些地市和县一级的政府纷纷聘请专家为本地编制旅游发展规划，沟通描绘当地旅游业发展的宏伟蓝图。（2）旅游规划相关的法律法规正在逐渐完善。在对旅游景区旅游规划管理方面，国家建设行政主管部门对风景名胜区的规划管理方面做出规定。在国务院颁布的《风景名胜区管理暂行办法》中有明确规定，1999年国家质量技术监督局和建设部联合中华人民共和国国家标准《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999），2001年国家《自然保护区规划编制大纲》，出台了旅游规划的行政性法规、管理办法和管理标准，如《旅游规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》、《旅游规划通则》等，一些地方政府也颁布一些关于规划方面的管理条例。
二、当前我国旅游规划中存在的问题
（1）旅游规划性质不明确，体系不完整。目前，我国旅游理论界对于旅游规划的提法较多，常见的有“旅游区规划”、“旅游区发展规划”、“旅游区发展总体规划”、“旅游景区总体规划”等。这些模糊概念的出现使得旅游规划的性质不明、内容不一，旅游规划管理比较混乱，导致评审过程中不同行业、不同学科背景的专家往往意见不一，使规划成果的技术评定工作质量无法保证。（2）旅游规划中没能找出自身的优势，新建风景区盲目跟风严重，盲目的追求规模和档次。在很多旅游规划中，没有找出自身的优势资源或者是一些规划编制单位为了迎合委托单位的需要，鼓起管理者发展旅游的信心，过分夸大旅游资源的价值而不考虑与周边其他景点联系与互动，不懂得在这个区域内形成多元化互补的旅游体系，盲目追求“大而全”，导致最后的结果是你有的我有，我有的你也有，就是没有精品。由于全面的追求，导致财力人力大大分散，丧失了进一步发展壮大的机会。（3）旅游规划的可操作性和前瞻性不够。旅游规划的问题，既是理论问题，更是实践问题。从根本上说，旅游规划并不是为了纸上画画去编制文本，而主要的是付诸实施，它是一个从编制到管理、再到实施和反馈的连续过程。但是在实际编制过程中，一些规划编制单位为了迎合地方政府的需要，在规划的编制中对细节问题设计过多，一是使得规划的重点不突出；二是旅游规划作得过细限制了旅游景区的详细规划。这样的规划既失去了作为战略规划的前瞻性和指导意义，也因过于详细失去市场的应变能力而缺乏可操作性。导致规划最终的结局就是“领导说说，墙上挂挂，画饼充饥”。（4）历史文化资源利用不好，在开发中对历史文化遗迹、遗产的保护不够。历史文化遗迹、遗产非常脆弱，使得许多珍贵的历史文化遗迹、遗产遭到了破坏。这种破坏不是因为时间对其的侵蚀，更多的则是人为性的破坏，究其原因则是旅游在开发与利用过程中，有些规划者忘记保护他们赖以生存的历史文化遗迹，甚至还加以拆除、破坏。
三、在旅游规划过程中应该把握的价值取向
1．旅游规划应该遵循可持续发展的价值取向。“可持续发展（Sustainable development）”的概念最先是1972年在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式讨论。使用最广泛的定义源自1987年由世界环境及发展委员会所发表的布伦特兰报告书所载的定义，即可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展称为可持续发展。根据可持续发展理论，在旅游规划中要遵循以下两个基本原则：（1）生态可持续性开发原则。资源的持续利用和生态系统可持续性的保持是人类社会可持续发展的首要条件。可持续性开发原则要求人们在开发利用环境的过程中，在生态可能的范围内确定自己的消耗标准。因此，在旅游规划中应做到合理开发和利用自然资源，保持适度游客规模，处理好收益与环境的关系。（2）公平性原则。指机会选择的平等性，具有三方面的含义：一是指代际公平性；二是指同代人之间的横向公平性，可持续发展不仅要实现当代人之间的公平，而且也要实现当代人与未来各代人之间的公平；三是指人与自然，与其他生物之间的公平性。这是与传统发展的根本区别之一。各代人之间的公平要求任何一代都不能处于支配地位，即各代人都有同样选择的机会空间。因此，可持续发展的价值评判标准是一个旅游规划师的必备素质之一，而在旅游规划和开发中，旅游可持续发展思想能否真正贯彻是一个旅游地是否具有较长生命周期的关键。
2．旅游规划应该遵循区域旅游资源整合的价值取向。区域旅游资源整合是指旅游资源的管理者和经营者根据区域旅游发展的总体目标和旅游市场供求情况，借助法律、行政、经济和技术等手段，把各种相关资源要素组合成为具有统一功能的整体，从而实现区域旅游资源市场价值最大化和综合效益最大化的过程。“整合”是一种共赢的手段，合作区域实行旅游资源整合的根本目的，就是要实现整个区域旅游业的优势互补，提升整体旅游竞争力。而要达到区域内旅游资源整合，就需要在区域旅游规划协调方面加强。只有这样，才能杜绝风景区盲目跟风，盲目的追求规模和档次。
3．旅游规划要遵循弱经济效益的价值取向。旅游规划自诞生起至上世纪80年代以前，旅游规划的价值取向重点是倾向于经济效益。因为效益的获取是区域旅游开发的原动力所在，否则就失去了其旅游规划与开发的价值。但旅游活动的本质属性是其“社会属性”，无度的对经济利益的追逐，对旅游业的可持续发展是十分有害的。因此我们在旅游规划中应该遵循弱经济效益的价值取向，弱经济效益就是要求旅游规划中对资源的合理与优化配置，以求得经济效益、社会效益以及生态效益相平衡的综合效益，而不能像以往那样单纯追求经济效益。
总之，我国的旅游规划经历了从无到有，发展的时间并不长，期间也走了一些弯路，但在未来的旅游规划中应该遵循的价值取向体现在三个方面：可持续发展的价值取向能够最大限度的使旅游地的生命周期得以持续延长；区域旅游资源整合的价值取向能够有效的达到旅游地取长补短的效果；而弱经济效益的价值取向较好的解决了经济效益、社会效益与生态效益相平衡的和谐境界。
问题的提出
旅游功能区是在主体功能区建设和旅游转型升级的新形势下，为科学整合旅游资源和其他产业资源，进一步理顺旅游开发与管理体制，培育现代综合型旅游目的地，解决限制开发区或禁止开发区发展问题，优化城市功能空间布局，提升旅游综合服务功能，带动地方经济社会可持续发展而产生的。
以《全国主体功能区规划》（2010）的颁布为肇始，以北京、四川、浙江、湖南、吉林等地为代表的一些地方政府积极推进旅游功能区建设，突破行政区划限制、实现资源整合利用、转变旅游发展方式，成为我国旅游产业转型升级的新亮点。旅游功能区建设有利于推动资源整合和产业集聚，构建新型旅游目的地，全面促进区域发展，是旅游产业转型升级和发展方式转变的重要抓手。但目前国内对旅游功能区这一新生事物，理论研究非常薄弱，研究成果十分稀缺，无法满足指导实践的需要；实践发展还只是个案发展探索阶段，缺乏先进理论成果指引。为此，本文尝试对旅游功能区的基本理论进行阐释，并对各地的发展实践做出总结，以期旅游功能区问题能够得到学术界、实业界的更多关注，共同推进旅游功能区的健康发展。
旅游功能区的概念、特征与类型
（一）概念界定
在国家主体功能区规划的基础上，旅游功能区应时而生。旅游功能区是一个全新的概念，国内相关研究成果还不多见。部分学者及一些政府机构对旅游功能区的概念进行了解读，这些表述既有各自不同的侧重点，也有共同之处（见表1）。
综合已有的研究观点，笔者认为，旅游功能区是指凭借富集的旅游资源，聚集旅游产业和要素，发展现代旅游业，发挥旅游综合服务功能，带动区域整体发展的地域空间。旅游功能区通常具有一定的旅游产业发展基础，区域内生态环境质量较高，以现代旅游业作为区域主导产业，能提供区内外游客所需的旅游产品和服务。旅游功能区的本质是旅游功能的最优化和旅游价值的最大化。在这一点上，旅游功能区有别于其他类型产业园区，如新能源产业功能区、汽车产业功能区、现代商贸综合功能区等，体现出旅游功能区的自身价值和特殊意义。
（二）基本特征
虽然目前不同学者、政府部门对旅游功能区的理解有所差异，还未形成共识。旅游功能区在称谓上也有多种提法，如旅游功能区、旅游产业功能区、旅游区、旅游产业园区等等。尽管如此，作为旅游功能区应该具有以下四个方面的特征：
首先，从发展条件来看，旅游功能区的旅游资源和其他资源集聚分布，旅游产业供给要素完备。这是旅游功能区的资源依托和基础条件。特色突出、规格较高且分布密集的旅游资源是旅游功能区发展的物质基础。旅游功能区往往是在旅游资源富集区建立发展起来的，所谓旅游资源富集区，是指旅游资源在一个特定的区域集中分布、密度大、禀赋高（杨振之、马琳，2012）。作为一个空间区域，实现旅游产业要素和资源在空间内的聚集是发挥旅游功能区主导功能的基础条件和重要手段。
其次，从成长机理来看，旅游功能区是从战略的角度统筹旅游资源富集区的产业发展要素，并通盘考虑旅游要素和其他产业要素的聚集发展、旅游业和相关行业之间的协调关系。这种跨越式的发展思路和新型发展模式有利于规避传统旅游开发模式下资源“开发―破坏―修复”的路径风险（杨振之、马琳，2012）。通过良好区域发展氛围的营造和支持性政策制度体系的创建，使旅游功能区内旅游系统与相关产业体系有机结合，实现区域旅游经济集聚和空间产业结构优化，推动旅游功能区内经济、社会和环境的可持续发展。
再次，从空间范围来看，旅游功能区通常跨几个行政区域，这是旅游功能区的现实状况。与传统意义上的景区有所不同，旅游功能区往往涵盖多个景区，是大尺度景区的综合体，涉及空间范围较广、面积较大，一般跨越几个行政区域。位于浙江省永嘉县中北部的楠溪江生态型旅游功能区，涉及宕头、沙头、大若宕、鹤盛、枫林、岩坦6个镇，总面积为670.76平方千米。旅游功能区跨地域范畴和行政管辖空间而设立在我国是一种普遍现象，云南昆明阳宗海风景名胜区、吉林松花湖旅游功能区等都跨越单一的行政区域。因此，如何打破行政区域界线，统筹协调推进区域内旅游项目规划开发，实现旅游功能区跨区域统一管理，是旅游功能区发展要解决的现实课题。
最后，从主体功能来看，以旅游为主导功能，这是旅游功能区的根本特征。旅游功能区突破了以往旅游区局限于旅游业发展、偏重旅游经济的约束，不再“就旅游论旅游”，更强调旅游要素与其他生产要素的集聚发展，更强调旅游产业与相关产业的融合发展，从而推动当地经济社会的可持续发展（罗明义，2013）。作为城市功能区的一部分，旅游功能区建设过程中一方面要充分重视旅游经济功能，推动区域旅游业综合发展；另一方面要特别强调旅游功能区的服务功能和辐射扩散功能，带动周边地区和相关产业的发展。
（三）主要类型
从目前国内一些地方（如北京、成都、温州等）已经发展起来或准备建设的旅游功能区来看，根据它们依托的主体旅游资源属性、成长机理的不同，旅游功能区大致可以分为以下三种：资源禀赋型、生态涵养型和文化创意型（见表2）。
1.资源禀赋型。资源禀赋型旅游功能区主要依托独特、富集的自然旅游资源或人文旅游资源而设立的旅游功能区。在我国旅游功能区发展实践中，资源禀赋型旅游功能区通常是在原有旅游区、风景名胜区的基础上，突破行政区划约束，统一旅游管理体制，通过整合旅游资源，集聚旅游产业要素发展起来。
吉林松花湖区域旅游功能区，位于吉林市东南12公里处，区域总面积647.5平方公里，是吉林市旅游产业发展的核心和中枢。松花湖区域旅游功能区是在松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四个旅游区的基础上，依托旅游区丰富而各具特色的旅游资源而发展起来的。吉林市政府通过有效整合旅游区旅游资源和产业要素，科学规划松花湖区域旅游产业发展，将松花湖区域旅游功能区打造成为一个山林湖泊自然禀赋与休闲文化相融汇的复合型旅游功能区和东北地区规模最大的旅游综合体，对带动城市功能转换升级和区域经济社会快速发展具有重大战略意义。
2.生态涵养型。生态涵养型旅游功能区与城市水源地、生态建设相结合，在保护区域生态环境的前提下，科学规划，有序开发而成长起来的旅游功能区。生态型旅游功能区是根据当地生态旅游产业发展的实际需要而划定的特定空间范围，优良的生态环境是该类型旅游功能区发展、成长的重要凭借。
温州泰顺廊桥-氡泉生态旅游功能区总面积317.29平方公里，跨越泗溪镇、雅阳镇两个行政区。功能区依托氡泉、廊桥等特色生态资源，以区域内高品质的生态旅游资源和优良的生态环境作为基础条件，通过统一规划、统一管理、统一保护、统一开发，以点带面，实现区域协调发展。同时，廊桥-氡泉生态旅游功能区专门设立了旅游功能区管理委员会，作为县级政府的派出机构，全面负责功能区内生态保护和旅游事务管理。廊桥-氡泉生态旅游功能区以生态旅游功能提升为目标，有效整合了旅游、建设、农业、林业、海洋与渔业、水利、文保等部门的相关涉旅职能，理顺了管理体制，成为推进温州市旅游业发展的主引擎。
3.文化创意型。文化创意型旅游功能区是指在旅游资源赋存不够理想的区域，通过文化创意、艺术创新、旅游创意等途径来实现发展的旅游功能区。该类型旅游功能区通常具有富集的文化资源和深厚的文化底蕴，通过文化创新、旅游创新、艺术创新等手段将这些文化元素旅游化和项目化，形成旅游功能区创意旅游品牌。
作为天津滨海新区九大功能区的组成部分之一，滨海旅游区是一个以旅游为主导的功能区，也是我国唯一的部级旅游产业园区。根据旅游区发展规划，滨海旅游区依托得天独厚的军事文化、海洋文化、妈祖文化，将建设欢乐海魔方、东方文化广场、妈祖文化经贸园、航母主题公园等重点文化旅游项目。2011年，以航母为核心，以军事文化为内涵的滨海军事文化产业园接待游客过百万，旅游收入突破1亿元。滨海旅游区通过整合文化创意元素，以文化旅游项目为抓手，以文化旅游、创意旅游为载体，以创意为羽翼，推动文化旅游产业快速发展，形成了高起步、有特色、多亮点的发展局面。
我国旅游功能区发展实践
自国务院出台《全国主体功能区规划》以来，各地方政府为解决限制开发区或禁止开发区发展问题，积极探索建立和发展旅游功能区。当前北京、吉林、成都、温州、长沙等地深入推进旅游功能区建设，创新旅游管理机制体制，实现资源整合利用，推动旅游产业综合改革，成为我国旅游产业转型升级的新亮点和区域经济社会发展新的增长点。
（一）北京的实践
2012年11月，北京市政府出台了《关于做好本市旅游功能区规划建设工作的指导意见》，提出要以旅游大项目为引领，规划建设旅游功能区，进一步提升全市旅游业服务接待能力，培育旅游产业发展新的增长点。规划提出，到2015年重点打造中轴线文化旅游体验区、前门―大栅栏文化商业旅游体验区、“北京源”文化旅游区等19个大型旅游功能区，建成3至5个总收入过百亿的综合性旅游功能区。2013年初，19个旅游功能区建设规划已基本完成，相关部门将对各旅游功能区内资源状况、产业发展状况进行全面调研，以便确定各功能区的主体地位，开展项目招商、宣传工作。
（二）吉林的实践
2011年9月，吉林市委市政府决定投资500多亿元整合松花湖及朱雀山旅游资源，打造吉林松花湖区域旅游功能区，包括松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四部分。在第7届东北亚博览会上，吉林市政府与万科集团、香港吉祥集团签订了开发建设吉林万科松花湖国际旅游度假区项目的合作协议，规划建设万科松花湖国际旅游度假区、朱雀山开发等重点项目。目前，在各方的共同努力协作下，各区块的开发建设工作正在快速有序推进。
（三）成都的实践
自2010年以来，成都开始实施建设世界现代田园城市战略――规划建设成都龙门山生态旅游综合功能区。龙门山旅游功能区将紧密围绕这一战略，重点抓好创新旅游开发经营机制、健全旅游业要素保障机制、促进产业融合发展等方面工作。同年7月，成都文旅龙门山旅游投资有限公司正式成立，公司将按资源资产化、市场化原则整合相关资源，对龙门山生态旅游综合功能区进行有序开发建设，完善旅游综合功能区的旅游产业链。近年，龙门山旅游综合功能区以国家旅游综合改革试点为契机，积极推进旅游功能区规划、建设、发展，形成了大旅游、大市场、大产业的旅游产业发展格局。
（四）温州的实践
2011年7月11日，温州市出台了《温州市生态旅游型功能区设置方案》，将在生态旅游资源较为集中的地区（永嘉、文成、平阳、泰顺等）布局建设永嘉楠溪江、文成百丈-飞云湖、平阳北港、泰顺廊桥-氡泉等四个生态型旅游功能区。按照资源整合、联动发展、整体提升的发展思路，以独具特色的生态旅游资源为核心，积极推动生态资源优势向产业优势转变，建设生态旅游功能区，使之成为温州发展生态型经济、服务型经济、辐射型经济的新平台和新载体。2012年6月，温州市出台了《关于加快生态型旅游功能区发展的实施意见》，提出了加强旅游区域合作、优化旅游公共服务体系、形成高端旅游产品等有益建议。据统计，今年前5个月，4个生态旅游功能区接待游客合计557.64万人次，同比增长22%；门票收入1263.98万元，同比增长19.93%；实现旅游总收入53.6亿元，同比增长27%。
（五）长沙的实践
2012年8月，长沙市旅游发展大会提出实施精品工程，打造强势品牌，大力建设“一带三圈”旅游产业功能区，重点抓好岳麓山-橘子洲生态文化旅游区、灰汤温泉旅游度假区、大围山生态旅游示范区、黑麋峰户外运动休闲旅游基地等十大旅游产业功能区规划建设。
目前，旅游功能区规划、建设和管理在我国一些地区取得了较好的成效，具有很好的示范作用，对促进当地旅游业的转型发展，带动地区物流、商贸、金融、创意等产业发展和区域经济社会整体发展发挥了重要的作用。但作为一种新理念、新事物，旅游功能区在国内发展的时间还不长，也没有可资借鉴的成功经验和模式，不可避免地存在一些亟需理论研究和实践探索的问题，这些问题集中表现在以下两方面：一是功能困局―主体不明，效能涣散。旅游功能区近年迅速兴起，成为旅游界关注焦点和研究热点，国内很多地方在不明所以的情况下，一哄而上，缺乏科学有效规划，以致旅游功能区主体功能不明确，功能效能不集中。二是行政困局―条块分割，多重管理。旅游功能区的涵盖范围通常跨几个行政区域，存在跨行政区划、多重管理体系、土地关系错综复杂等现实难题，严重阻碍旅游功能区的形成和成长。
旅游功能区科学开发建议
旅游功能区是地方政府理念创新和制度创新的产物，是旅游业转型时期，旅游管理体制创新、旅游发展模式转变、旅游规划改革的有益尝试。旅游功能区在国内属于新生事物，具有不同于传统旅游区的鲜明特征，国内也没有现成的经验和模式可以借鉴，理论研究和实践探索都有待进一步深化。学术界对旅游功能区的基本概念等基础理论问题尚未形成统一认识，在很大程度上导致各旅游功能区对自身功能定位、管理体制等重大问题认识还不够清晰。笔者认为，旅游功能区发展关键要在以下两方面力求突破。
（一）突破狭隘的“就旅游论旅游”的主体功能认识
旅游功能区的主体功能是旅游，但它通常也表现出很强的产业协作功能和辐射扩散功能。旅游功能区建设是为了更好地整合旅游资源，实现旅游产业和要素在空间内的聚集，提升区域旅游业竞争力。首先，要突破传统旅游区局限于旅游业发展的约束，摈弃旅游功能区即发展旅游业的狭隘认识。再者，要不断推动旅游资源、产业要素在功能区内集聚，扩大旅游产业与各领域之间的协作范围，逐步推进旅游功能区内旅游业与一次产业、二次产业、商贸服务业、文化创意业等相关产业的融合发展，促进旅游功能区与周边地区经济社会的整体协调发展。
（二）突破“就区域论区域”的空间发展认识
旅游功能区建设强调以旅游资源为基础的空间资源、要素的统一规划和合理利用，旅游功能区建设最终要落实到具体的行政区域空间。一方面旅游功能区建设要在区域已有的城市规划、土地利用规划、旅游总体规划等基础上，充分考虑区域旅游景区、交通网络、旅游线路的布局和组合，通过资源整合与创新驱动，实现旅游功能区在空间分布上的科学化，突出旅游功能区在区域发展中的战略地位。另一方面，要充分发挥旅游功能区辐射扩散功能，在更大的空间范围内统筹旅游功能区内和区外的资源和市场，在项目建设、功能实现方式等方面最大限度地避免与周边地区的竞争，实现与周边省区的共同发展。
参考文献：
1.李庆雷.旅游功能区的产生与发展[N].中国旅游报，2013-3-22
2.张纯洁.浅论我市旅游功能区的建立[N].温州日报，2012-1-3
3.刘小军.旅游功能区规划能否入法[N].中国旅游报，2012-8-3
4.杨振之，马琳.旅游功能区：从概念到规划实践[N].中国旅游报，2012-2-8
问题的提出
旅游功能区是在主体功能区建设和旅游转型升级的新形势下，为科学整合旅游资源和其他产业资源，进一步理顺旅游开发与管理体制，培育现代综合型旅游目的地，解决限制开发区或禁止开发区发展问题，优化城市功能空间布局，提升旅游综合服务功能，带动地方经济社会可持续发展而产生的。
以《全国主体功能区规划》（2010）的颁布为肇始，以北京、四川、浙江、湖南、吉林等地为代表的一些地方政府积极推进旅游功能区建设，突破行政区划限制、实现资源整合利用、转变旅游发展方式，成为我国旅游产业转型升级的新亮点。旅游功能区建设有利于推动资源整合和产业集聚，构建新型旅游目的地，全面促进区域发展，是旅游产业转型升级和发展方式转变的重要抓手。但目前国内对旅游功能区这一新生事物，理论研究非常薄弱，研究成果十分稀缺，无法满足指导实践的需要；实践发展还只是个案发展探索阶段，缺乏先进理论成果指引。为此，本文尝试对旅游功能区的基本理论进行阐释，并对各地的发展实践做出总结，以期旅游功能区问题能够得到学术界、实业界的更多关注，共同推进旅游功能区的健康发展。
旅游功能区的概念、特征与类型
（一）概念界定
在国家主体功能区规划的基础上，旅游功能区应时而生。旅游功能区是一个全新的概念，国内相关研究成果还不多见。部分学者及一些政府机构对旅游功能区的概念进行了解读，这些表述既有各自不同的侧重点，也有共同之处（见表1）。
综合已有的研究观点，笔者认为，旅游功能区是指凭借富集的旅游资源，聚集旅游产业和要素，发展现代旅游业，发挥旅游综合服务功能，带动区域整体发展的地域空间。旅游功能区通常具有一定的旅游产业发展基础，区域内生态环境质量较高，以现代旅游业作为区域主导产业，能提供区内外游客所需的旅游产品和服务。旅游功能区的本质是旅游功能的最优化和旅游价值的最大化。在这一点上，旅游功能区有别于其他类型产业园区，如新能源产业功能区、汽车产业功能区、现代商贸综合功能区等，体现出旅游功能区的自身价值和特殊意义。
（二）基本特征
虽然目前不同学者、政府部门对旅游功能区的理解有所差异，还未形成共识。旅游功能区在称谓上也有多种提法，如旅游功能区、旅游产业功能区、旅游区、旅游产业园区等等。尽管如此，作为旅游功能区应该具有以下四个方面的特征：
首先，从发展条件来看，旅游功能区的旅游资源和其他资源集聚分布，旅游产业供给要素完备。这是旅游功能区的资源依托和基础条件。特色突出、规格较高且分布密集的旅游资源是旅游功能区发展的物质基础。旅游功能区往往是在旅游资源富集区建立发展起来的，所谓旅游资源富集区，是指旅游资源在一个特定的区域集中分布、密度大、禀赋高（杨振之、马琳，2012）。作为一个空间区域，实现旅游产业要素和资源在空间内的聚集是发挥旅游功能区主导功能的基础条件和重要手段。
其次，从成长机理来看，旅游功能区是从战略的角度统筹旅游资源富集区的产业发展要素，并通盘考虑旅游要素和其他产业要素的聚集发展、旅游业和相关行业之间的协调关系。这种跨越式的发展思路和新型发展模式有利于规避传统旅游开发模式下资源“开发―破坏―修复”的路径风险（杨振之、马琳，2012）。通过良好区域发展氛围的营造和支持性政策制度体系的创建，使旅游功能区内旅游系统与相关产业体系有机结合，实现区域旅游经济集聚和空间产业结构优化，推动旅游功能区内经济、社会和环境的可持续发展。
再次，从空间范围来看，旅游功能区通常跨几个行政区域，这是旅游功能区的现实状况。与传统意义上的景区有所不同，旅游功能区往往涵盖多个景区，是大尺度景区的综合体，涉及空间范围较广、面积较大，一般跨越几个行政区域。位于浙江省永嘉县中北部的楠溪江生态型旅游功能区，涉及宕头、沙头、大若宕、鹤盛、枫林、岩坦6个镇，总面积为670.76平方千米。旅游功能区跨地域范畴和行政管辖空间而设立在我国是一种普遍现象，云南昆明阳宗海风景名胜区、吉林松花湖旅游功能区等都跨越单一的行政区域。因此，如何打破行政区域界线，统筹协调推进区域内旅游项目规划开发，实现旅游功能区跨区域统一管理，是旅游功能区发展要解决的现实课题。
最后，从主体功能来看，以旅游为主导功能，这是旅游功能区的根本特征。旅游功能区突破了以往旅游区局限于旅游业发展、偏重旅游经济的约束，不再“就旅游论旅游”，更强调旅游要素与其他生产要素的集聚发展，更强调旅游产业与相关产业的融合发展，从而推动当地经济社会的可持续发展（罗明义，2013）。作为城市功能区的一部分，旅游功能区建设过程中一方面要充分重视旅游经济功能，推动区域旅游业综合发展；另一方面要特别强调旅游功能区的服务功能和辐射扩散功能，带动周边地区和相关产业的发展。
（三）主要类型
从目前国内一些地方（如北京、成都、温州等）已经发展起来或准备建设的旅游功能区来看，根据它们依托的主体旅游资源属性、成长机理的不同，旅游功能区大致可以分为以下三种：资源禀赋型、生态涵养型和文化创意型（见表2）。
1.资源禀赋型。资源禀赋型旅游功能区主要依托独特、富集的自然旅游资源或人文旅游资源而设立的旅游功能区。在我国旅游功能区发展实践中，资源禀赋型旅游功能区通常是在原有旅游区、风景名胜区的基础上，突破行政区划约束，统一旅游管理体制，通过整合旅游资源，集聚旅游产业要素发展起来。
吉林松花湖区域旅游功能区，位于吉林市东南12公里处，区域总面积647.5平方公里，是吉林市旅游产业发展的核心和中枢。松花湖区域旅游功能区是在松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四个旅游区的基础上，依托旅游区丰富而各具特色的旅游资源而发展起来的。吉林市政府通过有效整合旅游区旅游资源和产业要素，科学规划松花湖区域旅游产业发展，将松花湖区域旅游功能区打造成为一个山林湖泊自然禀赋与休闲文化相融汇的复合型旅游功能区和东北地区规模最大的旅游综合体，对带动城市功能转换升级和区域经济社会快速发展具有重大战略意义。
2.生态涵养型。生态涵养型旅游功能区与城市水源地、生态建设相结合，在保护区域生态环境的前提下，科学规划，有序开发而成长起来的旅游功能区。生态型旅游功能区是根据当地生态旅游产业发展的实际需要而划定的特定空间范围，优良的生态环境是该类型旅游功能区发展、成长的重要凭借。
温州泰顺廊桥-氡泉生态旅游功能区总面积317.29平方公里，跨越泗溪镇、雅阳镇两个行政区。功能区依托氡泉、廊桥等特色生态资源，以区域内高品质的生态旅游资源和优良的生态环境作为基础条件，通过统一规划、统一管理、统一保护、统一开发，以点带面，实现区域协调发展。同时，廊桥-氡泉生态旅游功能区专门设立了旅游功能区管理委员会，作为县级政府的派出机构，全面负责功能区内生态保护和旅游事务管理。廊桥-氡泉生态旅游功能区以生态旅游功能提升为目标，有效整合了旅游、建设、农业、林业、海洋与渔业、水利、文保等部门的相关涉旅职能，理顺了管理体制，成为推进温州市旅游业发展的主引擎。
3.文化创意型。文化创意型旅游功能区是指在旅游资源赋存不够理想的区域，通过文化创意、艺术创新、旅游创意等途径来实现发展的旅游功能区。该类型旅游功能区通常具有富集的文化资源和深厚的文化底蕴，通过文化创新、旅游创新、艺术创新等手段将这些文化元素旅游化和项目化，形成旅游功能区创意旅游品牌。
作为天津滨海新区九大功能区的组成部分之一，滨海旅游区是一个以旅游为主导的功能区，也是我国唯一的部级旅游产业园区。根据旅游区发展规划，滨海旅游区依托得天独厚的军事文化、海洋文化、妈祖文化，将建设欢乐海魔方、东方文化广场、妈祖文化经贸园、航母主题公园等重点文化旅游项目。2011年，以航母为核心，以军事文化为内涵的滨海军事文化产业园接待游客过百万，旅游收入突破1亿元。滨海旅游区通过整合文化创意元素，以文化旅游项目为抓手，以文化旅游、创意旅游为载体，以创意为羽翼，推动文化旅游产业快速发展，形成了高起步、有特色、多亮点的发展局面。
我国旅游功能区发展实践
自国务院出台《全国主体功能区规划》以来，各地方政府为解决限制开发区或禁止开发区发展问题，积极探索建立和发展旅游功能区。当前北京、吉林、成都、温州、长沙等地深入推进旅游功能区建设，创新旅游管理机制体制，实现资源整合利用，推动旅游产业综合改革，成为我国旅游产业转型升级的新亮点和区域经济社会发展新的增长点。
（一）北京的实践
2012年11月，北京市政府出台了《关于做好本市旅游功能区规划建设工作的指导意见》，提出要以旅游大项目为引领，规划建设旅游功能区，进一步提升全市旅游业服务接待能力，培育旅游产业发展新的增长点。规划提出，到2015年重点打造中轴线文化旅游体验区、前门―大栅栏文化商业旅游体验区、“北京源”文化旅游区等19个大型旅游功能区，建成3至5个总收入过百亿的综合性旅游功能区。2013年初，19个旅游功能区建设规划已基本完成，相关部门将对各旅游功能区内资源状况、产业发展状况进行全面调研，以便确定各功能区的主体地位，开展项目招商、宣传工作。
（二）吉林的实践
2011年9月，吉林市委市政府决定投资500多亿元整合松花湖及朱雀山旅游资源，打造吉林松花湖区域旅游功能区，包括松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四部分。在第7届东北亚博览会上，吉林市政府与万科集团、香港吉祥集团签订了开发建设吉林万科松花湖国际旅游度假区项目的合作协议，规划建设万科松花湖国际旅游度假区、朱雀山开发等重点项目。目前，在各方的共同努力协作下，各区块的开发建设工作正在快速有序推进。
（三）成都的实践
自2010年以来，成都开始实施建设世界现代田园城市战略――规划建设成都龙门山生态旅游综合功能区。龙门山旅游功能区将紧密围绕这一战略，重点抓好创新旅游开发经营机制、健全旅游业要素保障机制、促进产业融合发展等方面工作。同年7月，成都文旅龙门山旅游投资有限公司正式成立，公司将按资源资产化、市场化原则整合相关资源，对龙门山生态旅游综合功能区进行有序开发建设，完善旅游综合功能区的旅游产业链。近年，龙门山旅游综合功能区以国家旅游综合改革试点为契机，积极推进旅游功能区规划、建设、发展，形成了大旅游、大市场、大产业的旅游产业发展格局。
（四）温州的实践
2011年7月11日，温州市出台了《温州市生态旅游型功能区设置方案》，将在生态旅游资源较为集中的地区（永嘉、文成、平阳、泰顺等）布局建设永嘉楠溪江、文成百丈-飞云湖、平阳北港、泰顺廊桥-氡泉等四个生态型旅游功能区。按照资源整合、联动发展、整体提升的发展思路，以独具特色的生态旅游资源为核心，积极推动生态资源优势向产业优势转变，建设生态旅游功能区，使之成为温州发展生态型经济、服务型经济、辐射型经济的新平台和新载体。2012年6月，温州市出台了《关于加快生态型旅游功能区发展的实施意见》，提出了加强旅游区域合作、优化旅游公共服务体系、形成高端旅游产品等有益建议。据统计，今年前5个月，4个生态旅游功能区接待游客合计557.64万人次，同比增长22%；门票收入1263.98万元，同比增长19.93%；实现旅游总收入53.6亿元，同比增长27%。
（五）长沙的实践
2012年8月，长沙市旅游发展大会提出实施精品工程，打造强势品牌，大力建设“一带三圈”旅游产业功能区，重点抓好岳麓山-橘子洲生态文化旅游区、灰汤温泉旅游度假区、大围山生态旅游示范区、黑麋峰户外运动休闲旅游基地等十大旅游产业功能区规划建设。
目前，旅游功能区规划、建设和管理在我国一些地区取得了较好的成效，具有很好的示范作用，对促进当地旅游业的转型发展，带动地区物流、商贸、金融、创意等产业发展和区域经济社会整体发展发挥了重要的作用。但作为一种新理念、新事物，旅游功能区在国内发展的时间还不长，也没有可资借鉴的成功经验和模式，不可避免地存在一些亟需理论研究和实践探索的问题，这些问题集中表现在以下两方面：一是功能困局―主体不明，效能涣散。旅游功能区近年迅速兴起，成为旅游界关注焦点和研究热点，国内很多地方在不明所以的情况下，一哄而上，缺乏科学有效规划，以致旅游功能区主体功能不明确，功能效能不集中。二是行政困局―条块分割，多重管理。旅游功能区的涵盖范围通常跨几个行政区域，存在跨行政区划、多重管理体系、土地关系错综复杂等现实难题，严重阻碍旅游功能区的形成和成长。
旅游功能区科学开发建议
旅游功能区是地方政府理念创新和制度创新的产物，是旅游业转型时期，旅游管理体制创新、旅游发展模式转变、旅游规划改革的有益尝试。旅游功能区在国内属于新生事物，具有不同于传统旅游区的鲜明特征，国内也没有现成的经验和模式可以借鉴，理论研究和实践探索都有待进一步深化。学术界对旅游功能区的基本概念等基础理论问题尚未形成统一认识，在很大程度上导致各旅游功能区对自身功能定位、管理体制等重大问题认识还不够清晰。笔者认为，旅游功能区发展关键要在以下两方面力求突破。
（一）突破狭隘的“就旅游论旅游”的主体功能认识
旅游功能区的主体功能是旅游，但它通常也表现出很强的产业协作功能和辐射扩散功能。旅游功能区建设是为了更好地整合旅游资源，实现旅游产业和要素在空间内的聚集，提升区域旅游业竞争力。首先，要突破传统旅游区局限于旅游业发展的约束，摈弃旅游功能区即发展旅游业的狭隘认识。再者，要不断推动旅游资源、产业要素在功能区内集聚，扩大旅游产业与各领域之间的协作范围，逐步推进旅游功能区内旅游业与一次产业、二次产业、商贸服务业、文化创意业等相关产业的融合发展，促进旅游功能区与周边地区经济社会的整体协调发展。
（二）突破“就区域论区域”的空间发展认识
旅游功能区建设强调以旅游资源为基础的空间资源、要素的统一规划和合理利用，旅游功能区建设最终要落实到具体的行政区域空间。一方面旅游功能区建设要在区域已有的城市规划、土地利用规划、旅游总体规划等基础上，充分考虑区域旅游景区、交通网络、旅游线路的布局和组合，通过资源整合与创新驱动，实现旅游功能区在空间分布上的科学化，突出旅游功能区在区域发展中的战略地位。另一方面，要充分发挥旅游功能区辐射扩散功能，在更大的空间范围内统筹旅游功能区内和区外的资源和市场，在项目建设、功能实现方式等方面最大限度地避免与周边地区的竞争，实现与周边省区的共同发展。
参考文献：
1.李庆雷.旅游功能区的产生与发展[N].中国旅游报，2013-3-22
2.张纯洁.浅论我市旅游功能区的建立[N].温州日报，2012-1-3
3.刘小军.旅游功能区规划能否入法[N].中国旅游报，2012-8-3
4.杨振之，马琳.旅游功能区：从概念到规划实践[N].中国旅游报，2012-2-8
关键词：区域特色;旅游管理;持续发展;新农村建设
党的十六届五中全会通过了《十一五规划纲要建议》,提出按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。这五项中,生产发展是新农村建设的中心环节,是实现其他目标的物质基础。建设社会主义新农村好比修建一幢大厦,经济就是这幢大厦的基础。如果基础不牢固,大厦就无从建起。如果经济不发展,再美好的蓝图也无法变成现实。要发展生产就必须全方位调动一切积极因素,而区域特色旅游应该是积极因素中的一个最为有利可行的。我们知道,旅游业发展已经成为一个地区社会经济发展的巨大动力,同样在社会主义新农村建设中也会发挥巨大的作用。农村具有得天独厚的旅游资源和优势,自然的、人文的、种植的都可以开发为旅游资源。只要运用法律、经济、行政、规划、科技、教育等手段加强对旅游环境的管理就能实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
1区域特色旅游在推进我国社会主义新农村建设中所起的作用
笔者经过调查研究发现,区域特色旅游业作为一种新型的农业和农村经济形态,明显表现出市场的适应性、功能的多样性和发展的可持续性,为当地社会经济的发展发挥了巨大作用。这主要表现为以下几个方面:一是创造了农村经济新的增长点。区域特色旅游打破了产业界限,延伸拓展了农业的功能,带动了农产品加工、商贸、交通、饮食服务等相关行业的发展,为农村经济开辟了新的增长点。二是推动了城乡一体化进程。区域特色旅游业是开放型产业,为城市居民提供了走出城市、亲近自然、体味田园之乐的机会;也把城市的先进理念、进步的生活方式带到农村,促进“乡风文明”的形成,进一步推动城乡一体化进程。三是提高了农业的可持续发展水平。区域特色旅游业是“绿色朝阳产业”,以绿色、生态、高效为出发点,进一步增进了实现“村容整洁”的社会主义新农村进程。
2加强区域特色旅游管理建设的具体措施
区域特色旅游业要更好的发展,更有效地在推动社会主义新农村的建设中发挥巨大的作用,就必须建立健全旅游管理条例,形成管理机制。基于此考虑,笔者以为应该从以下几个方面入手,努力建设发展区域特色旅游的良好环境。
1)充分发挥政府的主导作用,全力协同做好区域特色旅游的服务指导工作。建设社会主义新农村,大力发展区域特色旅游是有效途径之一,如“农家乐”休闲旅游,就是加快农村经济社会发展的重大举措,也是促进农民增收脱贫的有效渠道。区域特色旅游业起步阶段比较困难,如经费问题、发展模式等,都离不开政府各部门的扶持与引导。一要加强组织领导。政府各级领导要对发展区域特色旅游作专题研究,成立由政府主要领导参加的办公室,加强对区域特色旅游开发的领导。二要明确发展思路。领导办公室要在广泛调研基础上,明确特色旅游的发展思路,确立发展试点,确保特色旅游健康发展。三要拓宽投资渠道,改善农村基础设施和环境,同时要发挥市场机制,鼓励和调动社会力量参与区域特色旅游项目开发。
党的十六届五中全会通过了《十一五规划纲要建议》,提出按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。这五项中,生产发展是新农村建设的中心环节,是实现其他目标的物质基础。建设社会主义新农村好比修建一幢大厦,经济就是这幢大厦的基础。如果基础不牢固,大厦就无从建起。如果经济不发展,再美好的蓝图也无法变成现实。要发展生产就必须全方位调动一切积极因素,而区域特色旅游应该是积极因素中的一个最为有利可行的。我们知道,旅游业发展已经成为一个地区社会经济发展的巨大动力,同样在社会主义新农村建设中也会发挥巨大的作用。农村具有得天独厚的旅游资源和优势,自然的、人文的、种植的都可以开发为旅游资源。只要运用法律、经济、行政、规划、科技、教育等手段加强对旅游环境的管理就能实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
1区域特色旅游在推进我国社会主义新农村建设中所起的作用
笔者经过调查研究发现,区域特色旅游业作为一种新型的农业和农村经济形态,明显表现出市场的适应性、功能的多样性和发展的可持续性,为当地社会经济的发展发挥了巨大作用。这主要表现为以下几个方面:一是创造了农村经济新的增长点。区域特色旅游打破了产业界限,延伸拓展了农业的功能,带动了农产品加工、商贸、交通、饮食服务等相关行业的发展,为农村经济开辟了新的增长点。二是推动了城乡一体化进程。区域特色旅游业是开放型产业,为城市居民提供了走出城市、亲近自然、体味田园之乐的机会;也把城市的先进理念、进步的生活方式带到农村,促进“乡风文明”的形成,进一步推动城乡一体化进程。三是提高了农业的可持续发展水平。区域特色旅游业是“绿色朝阳产业”,以绿色、生态、高效为出发点,进一步增进了实现“村容整洁”的社会主义新农村进程。
2加强区域特色旅游管理建设的具体措施
区域特色旅游业要更好的发展,更有效地在推动社会主义新农村的建设中发挥巨大的作用,就必须建立健全旅游管理条例,形成管理机制。基于此考虑,笔者以为应该从以下几个方面入手,努力建设发展区域特色旅游的良好环境。
1)充分发挥政府的主导作用,全力协同做好区域特色旅游的服务指导工作。建设社会主义新农村,大力发展区域特色旅游是有效途径之一,如“农家乐”休闲旅游,就是加快农村经济社会发展的重大举措,也是促进农民增收脱贫的有效渠道。区域特色旅游业起步阶段比较困难,如经费问题、发展模式等,都离不开政府各部门的扶持与引导。一要加强组织领导。政府各级领导要对发展区域特色旅游作专题研究,成立由政府主要领导参加的办公室,加强对区域特色旅游开发的领导。二要明确发展思路。领导办公室要在广泛调研基础上,明确特色旅游的发展思路,确立发展试点,确保特色旅游健康发展。三要拓宽投资渠道,改善农村基础设施和环境,同时要发挥市场机制,鼓励和调动社会力量参与区域特色旅游项目开发。
区域旅游一体化是当今世界旅游发展的客观趋势。随着我国经济整体发展走势及区域经济发展条件的深化，国内区域旅游发展合作方兴未艾，京津冀区域被看作是继“长三角”和“珠三角”之后，最具影响力和发展潜力的经济增长点。近几年来，作为经济发展重要组成部分的旅游业在京津冀区域一直倍受关注，但并没有形成强大的整体力量。这也正是我们值得去思考去探讨的课题。
1. 京津唐区域旅游基础分析
1.1基础资源
京津冀地区范围广阔，三个行政区在地理位置、文化传统等方面都有着密切联系，旅游资源山川相连，人脉相通，区域内拥有占全国总数三分之一的世界遗产，既有统一性和完整性，又有差异性和互补性，为打造区域旅游一体化提供了坚实的基础。
1.2经济环境
京津冀经济区是中国城市分布最密集、综合实力最强的区域之一，被业界广泛认为将成为经济增长的“第三极”。早在2004年2月，京津冀三地政府就一体化事项达成“廊坊共识”，随后，以京津冀为核心的环渤海经济合作机制建立，三地合作开始从规划正式转向实施阶段。
1.3政策机遇
京津冀区域旅游合作经历了一段缓慢而有序的发展进程，多年来，京津冀区域旅游发展一体化在政府以及全社会的关注和重视下，已经得到全面长足发展。尤其是国家把“十一五”发展目标聚焦渤海地区，这无疑给京津冀区域旅游一体化发展由慢转快提供了难得的契机。
2. 京津冀区域旅游发展中存在问题探析
长期以来，京津冀区域旅游一体化发展已经成为政府、众多学者和全社会的关注焦点，虽然三地合作起步并不晚，但一直没有进入实质性合作，区域旅游全面合作发展局面并没能出现。在实际操作中尚存在诸多问题
2.1在区域旅游合作认识基础上，三地难以形成互惠互利的“共赢”意识。“自利”的观念反而更强，各地政府存在地方保护主义思想，过分强调局部利益和急功近利，导致各种矛盾的发生。北京密云和河北滦平出现长城管理权之争凸显出这一问题的存在。
2.2虽然京津冀区域旅游资源具备整体互补性，但由于不同地区经济发展难以完全平衡，京津两地的经济发展速度远远超过河北众多地区，致使三地旅游资源存在品味差异。这样就导致在设计旅游产品和路线上，不可避免的出现偏差和侧重，大大降低三地旅游资源的均衡利用。
2.3京津冀三地旅游发展思路缺乏完美整合。区域旅游合作的实质是要实现旅游资源的最完美的整合。三地面对旅游发展前景则过分强调自身的差别优势，在资源、市场、基础设施、品牌、信息五个共享方面都没有长期战略层面的考量，各自以自我为中心，从而影响旅游大市场的规划与开发。
3. 京津冀区域旅游发展一体化有效策略探讨
2006年初，京津冀区域发展规划作为国家“十一五”发展规划的一个专门规划提交全国人大批准，规划工作从前期准备阶段已经进入到实质性工作阶段，这是京津冀区域旅游发展的最佳契机，那么，如何研究和把握契机，这将成为快速发展京津冀区域旅游一体化的关键。
3.1强化三地共赢理念
京津冀作为我国重要的旅游资源聚集地，加强区域间旅游合作，实现区域旅游一体化，这对整个地区的旅游产业以及其他经济发展都会起到重要作用，区域旅游一体化发展必将在新的历史阶段寻求更新更强更高的突破。最重要的是理念的突破。现代市场经济中，合作共赢理念已经成为新一轮的市场主题，京津冀三地政府要打破地方保护主义的陈旧观念，积极倡导三地合作共赢，从长远发展和共同发展的层面出发，加强政府间的合作，同时也要强化旅游企业之间的协作，自上而下打破行政区间的空间限制，破除行政壁垒和诸侯经济，从体制上消除区域间自由流动的约束，切实做好区域旅游产业整体定位，有效运用区域共同的力量，把京津冀区域旅游产业提升至更高的层次。尤其是对于那些资源价值极高而又隶属不同行政区域的旅游资源，可以考虑进行跨越行政区域的行业聚焦和整合，组建专门的有行政部门参与的旅游机构组织，通过三地政府间行政协调的方式实现对旅游资源的有效和集中管理，拓展三地旅游管理新模式，以提升京津冀旅游产业的发展进程和发展空间。
3.2实现三地资源整体规划
京津冀因其地理位置、经济、历史、文化等因素浑然形成一个现代化旅游区域，实现大区域旅游发展是这个时代的需求，在“长三角”、“珠三角”、“新马泰”等区域旅游合作发展的成功范例之下，京津冀区域旅游一体化已经成为一个必然的趋势，从而要求京津冀旅游发展必须统筹规划现存的旅游资源，重新定位和布局区域内旅游市场，构建区域内多层次体系，优化和打造优势旅游路线产品。首先要对接三地毗邻区域的旅游资源，实行资源全方位合作，做到共同开发共同管理。还要依托三地旅游资源的整体性，确立层次清晰的特色旅游体系，既要彰显各地的优势资源，同时也是考虑由于三地经济发展不平衡而导致的旅游品位差异，适当调整旅游发展机制，和投资开发的方向，以带动薄弱地区（河北偏远地区）的旅游经济发展。此外还要全面统筹规划长期发展目标，增强京津冀区域旅游战略意识，避免各自为政、各自强调的弊端，充分利用旅游资源的互补性，做到三地资源的有效整合。
3.3开拓三地文化品牌潜力
发展区域旅游的成功经验是必须整合出一个能够概括该区域旅游资源整体特色的旅游形象，“长三角”“珠三角”有“江南文化”、“吴越文化”，那么京津冀的独特魅力也主要体现在它们的文化特质上，皇家文化、港口文化、燕赵文化等多样性文化体系构成了京津冀旅游发展的软实力。当现代游客的旅游取向逐渐从自然风光向人文生态转变时，开拓文化品牌将是京津冀区域旅游发展的最佳选择之一。京津冀区域旅游要以三地丰厚的文化资源做支撑，以历史文化为线索，合理配置文化资源，注重传统优势产品与新兴产品相结合，打造出系列化、精品化、特色化的文化品牌产品，这将成为京津冀区域旅游发展中的新亮点。
综上所述，京津冀区域旅游发展正处于重要的发展阶段，只有通过区域间资源共享、规划共谋、资源共享、市场共建，在社会各方力量积极努力配合下，全面推进旅游产业一体化进程，以实现京津冀区域旅游的大发展。
参考文献：
[1] 李平生：京津冀区域旅游发展寻求突破 当代经济管理 2007 02.
[2] 蔡 玮：秦玉娈 基于京津冀区域旅游业合作的思考 中国商贸.
[3] 徐 速：京津冀区域旅游一体化合作与发展探讨 商场现代化 2010 11.
[4] 赵建强：京津冀区域旅游空间结构优化研究 社会科学家 2009 12.
