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[中图分类号] X833 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-2-171-2
1 环境影响评价的必要性
党的十提出"优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设"等促进生态环境保护措施，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。上述环境保护措施都与土地整治密切相关。
《中华人民共和国环境影响评价法》第二章第八条规定：国务院有关部门、设区以上地方人民政府及其有关部门组织编制的专项规划，应在专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。从法律上明确了市级以上土地整治规划必须进行环境影响评价。
对土地整治规划进行生态环境影响评价，是对整治规划实施可能造成的生态环境影响进行分析、预测和评估，提出避免、预防或者减轻不良生态环境影响的措施和建议。从根本上预防和解决规划实施对生态环境造成的影响，使土地整治活动达到经济、社会和生态效益的统一，从而促进生态文明建设。
2 已实施土地整治环境影响分析
土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率、改善生产环境的活动。
土地整治是一项复杂的系统工程，通过一系列的工程措施和生物措施，对田、水、路、林、村进行综合整治。已实施土地整治活动主要以增加耕地为主要目标，缺乏对生态环境因素的重视和统筹考虑，对整治区域内的水、土壤、植被、大气等环境要素及其生态系统产生或多或少的负面影响。主要包括以下几个方面：
（1）影响生物生存环境及多样性。根据生物多样性影响因素分析，影响生物多样性的主要因素之一是生物的生存环境和繁殖环境。在土地整治活动中，土地平整工程、灌排设施、田间道路等工程设施的建设以及未利用土地的开发，造成地表植被覆盖率的降低，会影响生物的栖息、繁殖环境，使生态环境结构简单化，在一定程度上使得区域内土地生态系统结构和功能简化，潜在的影响生物多样性存在，危及土地生态系统稳定。
（2）易造成水土流失。在土地整治实施过程中，土壤的理化性质可能发生变化，荒山、荒坡开发改变原有土层结构，影响了土壤结构和扰动地表等，这些对打破了生物和环境长期相互作用所建立起来的自然生态平衡，使得土地利用生态系统变的脆弱，特别是低丘缓坡区的开发易造成水土流失。
（3）影响景观格局。土地整治是综合性工程，其实施可能改变区域内土地利用类型的数量和结构，从而对景观格局造成影响，忽视自然景观和人文景观的美学价值和生态功能。
3 土地整治规划环境影响评价的原则和程序
3.1 评价原则
（1）可持续发展原则。将资源和生态环境作为一体考虑，注重保护人类生存和发展所依赖的自然资源，保障区域可持续发展，应特别注重水资源的利用与保护。
（2）针对性原则。根据生态学和生态环境保护的基本原理，土地生态环境受多种因素和因子的影响，但是这些因素并不是等量齐观的，因此土地整治规划环境影响评价中不仅要研究各因素的综合影响，还必须考虑其中主导因素对土地生态的决定作用。
（3）综合效益原则。土地整治活动受到环境、资金等相关因素的限制，加强生态环境影响评价，预防或减轻环境影响工程措施必定要加大投资，因此在评价过程中要注重整治规划的可操作性，实现综合效益最佳。
（4）全程评价原则。从土地整治规划编制到具体整治项目的设计、施工等各个阶段都要根据不同阶段的特点进行生态环境影响评价。
3.2 评价程序
第一阶段：收集资料，对整治规划方案进行分析和环境影响识别。初步分析整治规划的实施对环境的影响，确定整治规划对环境影响的内容。
第二阶段：构建评价指标体系，全面分析规划方案对环境的影响。依据整治规划对环境影响的因素，综合构建环境影响评价的指标体系。根据评价指标体系全面分析评价规划方案对环境影响程度（包括正面和负面），得出评价结论。
第三阶段：根据评价结果，针对规划方案提出环境影响的减轻措施。按照可持续发展和生态文件建设的要求，提出减轻和改善生态环境影响的措施。
第四阶段：编写报告。按照《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，编制土地整治规划环境影响评价报告书。报告书主要内容包括：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。
4 土地整治规划环境影响评价体系
4.1 土地整治规划环境影响的识别
土地整治活动是一项复杂的系统工程，其对环境的影响也包含多个方面：社会、经济、生态、景观格局等。具体影响见图2。
4.2 土地整治规划环境影响评价指标体系
土地整治活动改变了土地利用方式，从而部分或完全改变了生态系统的结构，形成了新的生态系统。按照环境影响评价的原则，选择土地整治规划影响环境的主要方面构建评价指标体系。评价因子的筛选过程应注意选择最能反映生态环境受影响的方面，易于获取相关资料且符合相关法律法规的因子。
4.3 土地整治规划环境影响评价方法
土地整治规划内容丰富，根据科学性和针对性原则，针对不同的内容采取不同的评价方法。
（1）对规划总体目标的评价。主要采用定性分析和定量分析相结合的方法，从农业生产和粮食安全、土地资源的合理配置、土地资源可持续利用、土地利用与生态建设的协调性等方面进行评价。
（2）对具体任务的评价。主要采用定性分析和定量分析相结合的方法，从土地利用效益、土地资源的节约利用、土地利用与生态建设的协调性等方面进行评价。
（3）对环境质量的影响评价指标。主要通过土地整治规划前后生物丰度指数和植被覆盖指数的变化量来评价。
（4）对分区土地整治安排的评价。主要采取定性分析法，分析评价各个土地整治区土地整治方向、土地整治活动是否影响其生态功能定位、生物多样性保护定位和环境质量。
（5）对重点区域和重大工程的评价。主要选取水土流失治理率、土地沙漠化治理率和水域转化率三个指标来评价。
（6）对生态系统功能的影响评价。主要通过土地整治规划前后生态系统生态服务价值的变化来评价。
5 结论及建议
5.1 结论
分析、预测和评价不同规划方案的环境影响，选定最优方案并拟定相关政策措施，有利于对土地整治对象的环境保护、生物多样性的保护和加强后续管理。通过分析规划实施可能对相关区域环境产生的影响，提出预防或者减缓不良环境影响的政策措施。
土地整治规划中环境影响评价应着眼于是否符合可持续发展战略，是否符合生态文明建设理念，重视长远和潜在的环境影响，对考虑规划替代方案和减轻措施具有指导意义。
5.2 建议
随着国家新的整治战略的实施，亟需针对不同整治区域特点，开展多尺度、多区域的环境影响评价研究，同时拓展与土地整治相关联的景观生态学、恢复生态学等相关领域的研究，形成土地整治环境影响评价的"理论方法研究-应用技术创新-成果应用推广"为一体的研究体系，构建具有中国特色的土地整治规划环境影响评价理论体系和技术体系。
在土地整治规划环境影响评价的指标体系和评价方法的选择上，国家相关部委应尽快出台相关标准规范，形成规范的土地整治规划环境影响评价导则，指导土地整治规划向生态环境保护、生态文明建设和促进可持续利用的方向发展。
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
基金项目：贵州省科技厅联合基金项目资助（黔科合J字LKT[2012]07号）
作者简介：卢德彬（1987-），男，布依族，贵州荔波人，助教，硕士，主要从事区域发展与城市规划、土地利用规划的研究．]引言
党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略思路，要求抛弃长期以来城乡分割的发展模式，实行城乡统一的体制，使城乡共同向市场经济体制过渡[1]。重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，一直以来致力于统筹城乡建设，力争在统筹城乡的土地、就业、社会保障、金融体制改革等重点领域取得突破[2]。统筹城乡发展需要土地、劳动力和资金技术等要素在城乡之间的高效互动。其中，建立统筹城乡的土地利用制度，构建城乡一体化的用地格局是统筹城乡发展的必然要求[3, 4]；我国专家、学者在土地规划和综合整治的理论与实践方面做了大量工作，研究区域也从全国、省、市较为宏观层面向县、镇、村微观层面转变[5, 6]，但由于我国长期以来的城乡差距，相关研究尚不能完全满足统筹城乡建设的需求。本文基于统筹城乡视角探讨了重庆市秀山县农村居民点整治适用模式，并为实施途径选择提出建议，同时也为统筹城乡土地利用，村庄规划和建设提供借鉴及参考。
1研究区概况
秀山县介于北纬28°9′43″-28°53′5″、东经108°43′6″-109°18′58″之间，位于重庆市东南方，渝、鄂、湘、黔四省(市)边区结合部[7]，距离重庆主城区650公里，是重庆市最边远的区县之一。全县幅员面积2453.37平方公里，秀山县2009年农村居民点占地面积为7855.83hm2，占土地总面积的3.2%，占建设用地比重为66.53%，占城乡建设用的77.50%，人均182.96 km2，明显超过国家规定的人均150km2的控制上限。平均每个自然村的人口为723人，村庄规模较小，布局相对分散，主要呈现为带状分布、点状分布、块状分布(图1)。
图1 秀山县部分农村居民点空间分布
2、农村居民点整治原则
2.1城乡统筹原则
城乡统筹要求土地、人口、资金技术等资源在城与乡之间高效互动[8]。农村居民点的整治作为城乡建设用地“增减挂钩”的一个重要实现途径，作为缩小城镇与农村之间生活水平差距的切实的实现手段，在进行农村居民点整治时，始终遵循城乡统筹这一原则，不偏离这一主线。
2.2利益均衡原则
土地拥有者、使用者、进行居民点整治规划及实施者都属于不同的主体。进行农村居民点整治以后，新增耕地所带来的利益在政府、集体及农户三个利益主体之间进行分配，应依照公平、公正原则，构建起兼顾各方利益的长效机制，关注弱势群体的利益，充分调动各主体参与村庄整治建设的积极性，保障村庄整治建设顺利开展。
2.3阶段性原则
农村居民点整治要根据不同时期社会经济发展需要、土地利用需要按阶段、循序渐进进行整治，不应一味追求增加耕地，确保耕地“占补平衡”而过度进行整治，或不看清统筹城乡，农村社会经济发展的需要对应该进行整治的居民点不进行整治。避免过度整治导致社会不稳定，或整治滞后而阻碍了城乡统筹进程。
2.4村民自愿原则
在进行居民点的整治规划时充分征求农民意见，对进行整治农户要求签订相关协议。整治规划与实施一方面充分体现规划的公众参与度；另一方面坚持以人为本的思想，体现对农民、农业、农村的关注。
2.5生态安全原则
农村居民点整治往往涉及到生态建设，生态建设的反馈及其所带来的影响是一个长期的过程[9]。为确保区域生态安全，村庄整治建设要充分考虑区域生态环境容量，严格避免对生态环境造成威胁，同时，还要通过合理的村庄整治措施，推动乡村地域向生态文明方向发展。
2.6规划协调原则
土地整治得益于科学、合理的规划，规划是以国家和地方颁布的土地、建设、环保、交通、农业等与村庄建设密切相关的法律法规为依据，并依托于土地利用总体规划。土地利用总体规划与社会经济发展紧密相连并涉及到多种规划，这就要求土地整治规划结合本区域的实际情况并与有关规划相协调。具体包括不同利益主体规划意愿的协调，不同部门专题规划之间的协调和城、镇、村不同尺度规划之间的协调等方面。
2.7因地制宜原则
在农村居民点整治过程中，应充分考虑到该区域自身的自然、历史文化、社会经济发展的实际情况，顺应村庄发展演变的内在规律，因地制宜、分门别类地推进村庄整治。同时考虑到中国乡村所具有的悠久、宝贵的地域特色显著的文化资源[10]，重视发掘地方优秀传统文化、民俗风情和民居建筑文化，保护好村落中古迹、特色民居等历史文化遗产[11]。
3秀山县农村居民点整治建设模式选择
根据农村居民点整治原则，并结合秀山县长期以来的社会经济发展，历史文化背景，自然地理条件，农村居民点整治建设的模式要根据以上现实条件，选择合适模式。
3.1城镇扩展模式为主，中心村集中模式为辅
现阶段秀山县农民建房主要是向中心村集中形式，但在今后居民点建设过程中则以城镇扩展模式为主。秀山县凭借农业种植结构调整，农民收入增加较为明显，在收入增加并有一定积蓄的条件下，农民具有较大意愿新建房屋或者装修房屋，主要是向居民点比较集中的村庄集聚，一部分兼业农民向乡镇周边集聚，经济条件最好的则选择向县城集中。根据秀山县农业产业不断发展，社会服务保障体系不断完善，经济不断增长，乡镇基础、公共服务设施不断完善的趋势，进行土地平整的投资量大，往后农村居民点的整治与建设则大量向乡镇集聚，呈现出相对较为明显的城镇扩展模式。
图2. 秀山县相关农村居民收入变化图
3.2选择性整村推进，加强新农村的规划建设
秀山县在2000-2010年这一规划时段内，规划了整村推进这一项目，但在规划期内并未全部实施。秀山县农民集体搬迁所包括的主要有：地质灾害搬迁、水库建设搬迁、高山移民。安置农民主要是按照自愿的原则，通过政府部分补贴，大部分搬至距离较近的农村居民点集中区。在今后为了适应城乡统筹的需要，新农村建设必不可少，秀山县在遵循农村居民点整治原则条件下，实现地灾搬迁、高山移民、水库建设搬迁与新农村建设相结合。通过政府引导与政策支持，选择一些村庄作为整村推进对象，进行新农村规划与建设，让本乡镇及其乡镇外的农民不断向新农村集中。
3.3发展农村产业，通过就业与收入带动农村居民点整治建设
生产发展是进行农村居民点整治的目的，也是城乡统筹要求。加强农村产业发展，尤其是特色产业发展，是农村发展的重要方面。秀山县是有名的金银花种植与生产基地，土鸡养殖基地，三省交界带。秀山县凭借独特的资源、地理位置、政策优势，打造一条生产金银花、土鸡的产业链，及其三省交界带的旅游点，这不仅增加当地农民就业，同时增加农民收入，加大了农村居民点整治、新农村建设的可能性与可行性。秀山县凭借丰富的锰矿资源，从锰矿得到的部分收入除去作为对土地与环境破环的赔偿外，可用于居民点整治建设。在今后的发展中当地农民今后将在特色农业的带动下寻求新的就业途径，通过土地入股参与项目开发、直接就业等方式渗透到产业项目当中，解决其长远生计问题。
4农村居民点整治建设的途径探讨
4.1多渠道融资，为农村居民点整治建设提供资金保障
秀山县居民点整治建设资金主要来源于国家、市与区县级政府部门的扶贫与土地综合整治专项资金拨款。但居民点整治建设耗资巨大，单纯依靠政府部门的专项资金，不足以支持居民点整治建设与社会主义新农村的建设。需要探索以政府部门为主导，企业、集体、个人相结合的融资模式，拓宽资金来源渠道，实现居民点整治建设的资金保障。秀山县在加大居民点整治宣传力度的同时，应通过专项资金对有条件进行居民点整治建设的区域先行进行实施，建设一片成功的居民点整治区、新农村示范区，为后续工作的展开指明方向，为资金、劳动力、优惠政策在农村的集聚搭建一个平台；提供贷款优惠政策，引导、鼓励农民在指定地点进行建房，对违章建筑者给予一定惩罚。
4.2增强农村产业活力，拓展就业渠道增加农民收入
秀山县在一定程度上在农村发展了金银花加工业、禽畜养殖业等具有当地特色的产业，并凭借着丰富的锰矿资源，发展锰矿采掘业与锰矿加工业。但由于其长期以来薄弱的经济基础、落后的基础设施，社会经济、产业规划的欠缺，未能形成具有一定规模，辐射带动作用较强的农村产业，产业活力不够。为增强产业活力，秀山县一方面要为产业的发展适当的提供一些优惠政策，为产品的销售提供一些销售信息及渠道；另一方面加强基础设施建设，提高产业建设的软环境，加大农业科技投入，保障加工品的来源；再次加大招商引资的力度，为产业建设提供资金保障。这在一定程度上使得农民在本县或本乡镇就解决就业问题，增加收入，为居民点整治建设顺利进行提供保障。
4.3探究合理的土地利用方式，体现土地资产价值
秀山县近几年发展速度较快，随着区位条件不断改善，区域地位不断提升，建设占用耕地面积不断增加，农村居民点整治退出的建设用地主要是复垦为耕地形式，用来补充城镇建设占用的耕地。但随之秀山县加强农村基础设施建设，一些产业引进，促使乡镇进一步扩展，居民点退出的建设用地方向多样化起来，包括建设基础设施、项目发展用地、经营性建设用地等，根据不同的使用方法，土地价格各异，这也要求秀山县对整治后土地利用方向多加斟酌，使得能够高效、合理的利用土地，体现出土地资产价值，同时也要考虑到土地获益后资金分配，其中应该划出一定比例专项用于居民点整治。
5结语
我国长期以来形成的城乡二元结构及其城乡差距日益凸显，统筹城乡发展已上升至国家战略层面。当前，推进城乡一体化发展为开展农村居民点整治与新农村建设提供了良好的契机，特别是政策、资金等诸方面条件的改善，为村庄整治与新农村建设奠定了坚实基础。
在探讨了进行农村居民点整治的7项原则下，提出并分析了秀山县农村居民点整治建设的3种模式，并出了相应的实现农村居民点整治建设的3个途径。随着秀山县近几年发展，在未来进行农村居民点整治建设中其居民点整治建设模式应注重多种模式并进，分清主次，并与当地自然、社会经济等实际情况相结合，看清未来发展方向，选择适合模式。
农村居民点的整治建设实践中应充分尊重广大人民群众的创造性，在其不断开展的过程中，仍需对其资金来源，增加农民收入解决农民就业问题进行探究，政策、制度等方面进行研究，以期构建城乡一体化、共同繁荣的格局。
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引言
土地整治是指对宜耕未利用地进行开发，对“田、水、路、林、村”实行综合整治，对历史遗留工矿废弃地和自然灾害损毁地进行恢复利用，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生产条件和生态环境的活动，是土地整理、土地开发、损毁土地复垦的统称。
土地整治战略研究是土地整治规划的重要内容，重点在于确立规划的战略思想及战略重点。从以往的规划来看，对土地整治的战略研究不够深入，致使土地整治规划与经济社会发展需求错位，从而使土地整治规划难以真正有效的实施。因此，制定有利于促进城市化进程、有利于农业现代化、有利于生态环境建设的土地整治战略，不仅对协调土地各利益相关方面格外重要，而且对推进城乡协调发展具有非常重要的现实意义。
一、区域概况
本研究范围为常德市行政区域内全部县市区。市域属中亚热带向北亚热带过渡的湿润季风气候；市域地貌类型多样，以平原为主，山、丘、岗、湖兼有；市域水系发育，河网密布，市域土壤类型多样；2012年，全市城镇居民人均可支配收入16638元，农民人均纯收入5935元。
二、土地整治战略的SWOT分析
（一）土地利用战略的SWOT分析方法
SWOT分析是战略研究的一种最常用的分析方法， 由20 世纪 80 年代由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出[3]。常规的SWOT分析方法，不能满足系统分析的需求。笔者在分析常德市土地利用现状及其存在的问题基础上，将土地整治战略分析改进为SWOT要素分析和战略体系制定二个方面，以期能够制定更加科学的、合理的、符合区域特点的土地整治战略。
（二）土地整治战略分析
1、土地整治战略SWOT要素分析
内部条件分析
（1）内部因素的筛选
根据常德市域内的自然环境条件、经济社会发展状况、土地利用状况、土地整治进展等方面来分析内部条件（表1）。
（2）内部因素的评价
内部因素评价矩阵是目前对内部因素进行分析的一种有效工具，其做法是从优势和劣势两个方面找出影响土地整治战略实施的关键因素，根据各个因素影响程度的大小确定权重，再按土地整治战略对各关键因素的有效反映程度对各关键因素进行评分，最后算出土地整治战略内部条件的总加权分数。
具体来讲，内部因素评价矩阵可以按如下五个步骤来建立。一是列出在内部分析过程中确定的关键因素。二是给每个因素赋权重，其数值范围由0.0到1.0。三是对各因素进行评分。1分代表重要弱点，2分代表次要弱点，3分代表次要优势，4分代表重要优势。四是用每个因素的权重乘以它的评分，即得到每个因素的加权分数。五是将所有因素的加权分数相加，得到区域土地整治战略内部条件的总加权分数。
根据前述的内部因素及其权重与加权分数的计算方法，构建常德市土地整治战略内部条件IFE矩阵（表2）。
通过计算可知，常德市土地整治战略内部条件因素的总加权得分2.7289。这说明常德市土地整治工作较好的把握了各项内部条件的因素，发挥了主观能动性，调动了内部优势。同时，这种优势也不是很明显，因此，需要进一步对市域土地整治战略进行深入研究，通过改造劣势，提升现有优势，全面推进市域土地整治。
外部条件分析
（1）外部因素的筛选
外部因素一般包括经济、社会、文化等方面的信息。根据常德市的实际，列出常德市土地整治外部条件的因素（表3）。
（2）外部因素的评价
外部因素评价矩阵是一种对外部条件因素进行分析的工具，其做法是从机遇和挑战两个方面找出影响土地整治未来发展的关键因素，根据各个因素影响程度的大小确定权重，再按土地整治对各关键因素的有效反应程度对各关键因素进行评分，最后算出土地整治的总加权分数，其计算方法和计算步骤与内部因素评价矩阵相同。
根据前述的外部因素及其权重与加权分数的计算方法，构建常德市土地整治战略外部条件矩阵（表4）。
通过计算可知，常德市土地整治战略外部条件因素的总加权得分2.1048。这表明常德市土地整治在利用外部机会和回避外部威胁方面水平较低，深入研究制定符合常德市实际情况的土地整治战略十分必要和紧迫。
2、土地整治战略分析
在分析常德市土地整治战略实施的内、外部条件因素的基础上，运用SWOT矩阵对常德市土地整治进行战略制定。通过对常德市土地整治战略SWOT矩阵分析（表5），SO战略方案是比较符合常德市土地整治实际情况的。
三、土地整治战略及基本原则
根据常德市的自然与经济社会条件、土地利用条件、土地整治进展及其成效，结合市域经济社会发展战略、土地利用战略和土地整治战略背景，制定常德市土地整治战略。
（一）战略方针
以增加耕地面积、提高耕地质量 、改善农业生产生活条件和生态环境为目标，重点开展集中连片的综合整治，提高农业综合生产能力。
（二）战略重点
根据土地整治战略设计的背景与思想，提出了市域层面上土地整治战略重点。
1、大力推进以建设旱涝保收高标准基本农田为重点的农用地整治，提高耕地综合生产能力。
按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，大力推进以建设旱涝保收高标准基本农田为重点的农用地整治，积极开展集中连片土地平整等建设；引导建设用地从基本农田保护区退出，促进基本农田集中布局。
2、稳步推进农村建设用地整治，改善农村生产生活条件。
按照布局优化、节约集约用地的原则，合理安排农村居民点等各类用地。以 “空心村”、“危旧房”改造和乡村企业用地整理为重点，适度调整布局分散的自然村落，努力提高农村建设用地节约集约利用水平；通过统规统建、统规自建等方式，加强农村基础设施与公共服务设施配套建设。
3、积极开展损毁土地复垦，促进土地合理利用和生态环境改善。
加大历史遗留损毁土地的复垦力度，全面实施生产建设新损毁土地的复垦，及时复垦自然损毁的土地，完善损毁土地复垦质量控制标准，加强损毁土地复垦监测监管，推进土地生态环境整治，不断提高生态环境质量。
4、积极发展现代农业，促进农业增效和农民增收。
通过土地整治，促进农村集体土地流转，引导农业生产向规模经营发展。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业新技术，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。重点扶持龙头企业和专业合作组织，提高农业产业化水平，确保农民持续增收。
（三）基本原则
根据土地整治的指导思想与战略重点，提出以下土地整治的基本原则。
1、坚持以建设旱涝保收高标准基本农田为重点
为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策与保障国家粮食安全，市域土地整治以加快建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力开展连片土地平整、农田水利、田间道路和农田防护林等建设，确保耕地面积有增加，耕地质量有提高。
2、坚持以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向
要坚持严格的节约用地制度，促进农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要加快农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，优化城乡用地结构，促进城乡统筹发展。
3、坚持以切实维护农民权益为出发点
要充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。
四、土地整治战略实施保障措施
建立健全土地整治管理机制，完善土地整治投入机制，开展农村土地确权工作，创新农村土地流转机制，确保土地整治战略目标的实现。
（一）建立健全土地整治管理机制
根据土地整治的特点，建立健全土地整治管理机制，逐步完善“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、整体推进”的土地整治工作机制。
（二）完善土地整治投入机制
探索建立财政专项补助和整合部门资金相结合的（表5）
资金投入机制与政府主导下的农村土地整治投融资机制。将新增建设用地有偿使用费等相关资金集中起来，作为土地整治专项资金。同时，统筹利用其他各类涉农资金，综合发挥各类资金的叠加效益。除政府资金外，还可开辟多元化投资渠道，推进土地整治的产业化和社会化。
（三）开展农村土地确权工作
以国家第二次土地调查形成的农村集体土地所有权数据资料为依据，加快推进土地确权登记发证工作，做到产权清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建设用地，应及时进行土地登记并颁发权利证书。土地整治项目竣工验收后土地权属界线等发生改变的，应及时开展土地变更调查和办理变更登记，保持地籍资料的现势性。
（四）创新农村土地流转机制
鼓励引导规范耕地承包经营权、林地使用权和集体建设用地使用权依法流转。按照“依法、自愿、有偿”的原则和“不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益”的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。积极探索符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，采取出让、转让、出租、作价入股等方式依法有偿使用和流转的机制。
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一、指导思想和工作原则
以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省村镇规划建设管理条例》为依据，认真贯彻落实土地利用总体规划和村镇建设规划，积极开展对农村村（居）民未批先建、批少建多、一户多宅等违法建筑的专项整治工作。通过专项整治，使土地管理的国情国策、规划管理的法律法规进一步深入人心，法律意识进一步增强，长效管理机制进一步巩固，促进经济的可持续发展和社会的和谐稳定。
专项整治的工作原则：一是分级负责原则。这次专项整治以乡镇、村为主，由乡镇组织，行政村实施，有关部门配合。二是谁主管谁负责原则。规划部门负责牵头对城市规划控制区内村(居)民违法建设进行查处，国土、建设等部门和所在乡镇必须予以配合；国土部门负责牵头查处国有土地和农用地违法行为，规划、建设等部门和所在乡镇必须予以配合；城市道路范围和公共场地内违法搭建的建筑物、构建物或其它设施，由县建设部门依照有关法律进行查处，所在乡镇、街道及相关部门必须予以配合；规划区外农村村（居）民的住宅建设管理，以所在乡镇为主，乡镇政府要加强对本辖区内违法用地及违法建设情况的检查和查处，国土、规划及相关部门必须予以配合。三是区别对待原则。对占用基本农田、城镇居民在农村私自购买土地建住宅和顶风作案、一户多宅的，从严查处。对符合城乡规划和土地利用总体规划，确属住宅困难户且未经审批占用宅基地建房的，适当从宽处理。对符合土地利用总体规划，但不符合城市规划和村庄集镇规划的，要依法作出处理。对种、养殖农业生产用地，经依法处理后，以临时用地办理。
二、专项整治工作时间安排
农村违法建筑专项整治工作，计划用三个月左右时间，分为宣传发动、调查摸底，制订政策、自查自纠，集中处理、完善机制等三个阶段。
宣传发动、调查摸底阶段（七月份）：主要工作包括成立专项整治工作领导小组，召开动员大会，进行业务培训，发放各类表、册、卡，各乡镇对本辖区内的违法建筑全面开展调查摸底，并将调查摸底情况分别进行登记造册，为自查自纠、集中处理阶段做好准备。
制订政策、自查自纠阶段（八月份）：有关法律法规、结合我县实际搞好调研，制订农村违法建筑整治实施方案，出台农村违法建筑处理意见。各乡镇要按照县委、县政府统一部署，通过召开会议、广播、简报等多种形式，认真贯彻落实县委、县政府会议精神，对农村违法建筑专项整治工作进行再落实、再布置，同时要积极地宣传这次整治工作的相关政策和有关法律、法规，提高群众法制意识，营造专项整治工作氛围，动员村民自查自纠，积极主动地配合做好违法建筑整治工作，自觉地接受处理，补办和完善相关规划、用地审批手续。
集中处理、完善机制阶段（九月份）：这一阶段是整个专项整治工作的重点和难点，政策性强、涉及面广、处理难度大，各乡镇、相关部门要高度重视，按照各自职责分工，集中时间、集中力量，认真组织开展农村违法建筑的专项整治活动。在集中处理过程中，要坚持以法律为准绳，以违法事实为依据，按照处罚标准，该拆除的坚决拆除，该没收的予以没收后回购，该罚款的予以罚款，处理程序到位后该补办的准予补办规划审批手续和用地手续，从而完善农村建房的规划和用地审批制度。县农村违法建筑专项整治领导小组要组织对重点乡镇、重点村开展专项整治工作进行检查和督查，对专项整治工作中违法建设和违法用地查处工作实行责任追究。
三、明确分工，加强领导
中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0051-03
村庄土地整治是指通过采取工程、生物技术及经济、社会、行政等措施对现行农村村庄土地进行整理、复垦、归并和再利用,调整土地产权,完善基础设施水平,开发复垦节余土地,达到节约、集约利用村庄土地、改善农民生产生活条件和农村生态环境的目标 [1]。村庄土地整治受自然条件、社会经济条件、人文条件等多种因素的影响和制约。不同地区、不同地貌类型、不同历史发展的村庄,其村庄分布和规模不同,村庄内土地利用的结构不同,村庄内基础设施完善度不同,农民对村庄整治的认识和支持率也不同,因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武冈市为例对村庄土地整治模式的选择进行了探讨。
一、村庄土地整治模式的内涵
模式是对现实世界的间接化、抽象化表达,它以客观存在为基础,在一定假设条件下,通过系统分析的方法,做出主观式的抽象概括与逻辑判断 [2]。村庄土地整治模式是指在一定时期、一定地区推行村庄土地整治过程中所采取的典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式。
中国农村人口占全国总人口的近70%,农村地区地广人稀。由于不同地区的自然、社会、经济条件不同,因此不同地区开展村庄土地整治在村庄发展前景定位、政策措施、土地用途结构的具体配置、整治方法、组织体系、运行机制、操作程序、实现途径和筹资渠道等方面表现明显的差异性。这种差异性即是村庄土地整治模式的差异。
1.农民意愿。农民愿意接受哪一种整治模式以及对这种模式的支持程度如何直接决定了村庄土地整治模式的选择,决定了这一模式推行的难度大小。农民对某一村庄土地整治模式的接受程度越大,该模式推行的阻力就越小。
2.农民收入水平。农民的收入水平也对村庄土地整治模式的选择影响很大,农民收入水平越高,改善住房的条件意愿就越大,追求美好生活的愿望就越强烈,村庄整治整体搬迁模式越容易被接受。
3.国家政策和法律。国家政策和法律对村庄土地整治的支持力度越大,某些需要高投资、整治力度大的整治模式越能够被选用。中国土地管理法规定“国家鼓励土地整治”为土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1号文件规定,安排中长期政策性贷款支持土地整治,继续增加农村土地整治投入等政策有利于加大村庄土地整治力度;国家规定的城乡建设用地增减挂钩政策更是为村庄土地整治的推行提供了政策上的支持,这些都对村庄土地整治模式的选取具有重要影响。
4.投资资金。投资资金对土地整治模式的选择起关键作用,投资资金来源渠道广、数量多、力度大的整治模式就会易于被选用,推行起来也越容易,村庄整治力度也就越大。如果缺少投资资金,土地整治难度就大,也就只能选择村庄内部小范围的整治,力度就会小。
二、各地村庄土地整治模式分析评价
当前,全国各地实践的村庄土地整治模式概括起来有四种,即迁村并点型、整体搬迁建新型、内部整治型、城镇聚合型,四种整治模式各有特点。
1.迁村并点型利用现有中心村或者大村庄集聚点的发展优势,可着力建设好现有中心村,从内部挖潜,进行基础设施建设,在此基础上,引导周围零散村落迁入其中。这种模式可促使农民的集聚,形成集聚效应,有利于村庄土地的节约、集约利用,提高村庄土地的集约度;有利于发挥基础设施规模利用效率和村庄的现代化建设;有利于农村城镇化和集镇化;有利于节省投资。但是矛盾大,权属调整难,拆迁难度大。迁村并点型资金主要来源于政府财政,也可以由村集体和个人适当配套投资。
2.整体搬迁建新型主要适用于位于边远地方、交通不便、居住人口稀少或处地质灾害频发区、风景名胜敏感区等生产生活条件差,经济发展落后的村庄。其优点是建新村从零开始进行,容易规划,实施阻力小,矛盾少,见效快;旧村的土地适宜整体重新规划利用;迁入的新村可按照城镇规划标准合理布局和建设。缺点是初次投资巨大,新村建设成本高。这种模式按照“谁收益,谁投资”的原则,国家、地方政府、集体、个人及社会等多方投资,动员各界力量予以支持,财力雄厚的地方可以全部由政府财政负责。
3.内部整治型主要适用于聚居规模面积大、人口多、区位条件好、有一定的发展基础和发展前景的村庄。通过整治出村庄内的废弃宅基地、空闲未利用地、拆除废弃及闲置房屋,充分挖掘村庄集约利用潜力,合理高效使用土地;进行基础设施建设。可以解决村庄内土地占而未用,房屋闲而未用,土地利用效益低下的问题,有利于提高村庄集约利用度,房屋拆迁少,投资相对较少。因牵涉户数和人数颇多,实施矛盾和难度也大,权属调整麻烦,见效慢。内部整治型资金来源可以由政府支农资金投入,也可按照“政府、集体、农户”三方共同出资。
4.城镇聚合型便于农村城镇化,充分利用现有城镇经济发达、产业集聚、基础设施完善的优势,便于整合各种资源为农民服务。进一步扩大集聚规模,产生规模效益,拓宽农民就业渠道和途径,农民可以更多更快地融入城市生活,享用城市基础设施和公共设施,提高生活质量。这种模式的投资资金来源有:政府投资型;政府与市场结合型、市场主导型、村集体和农户个人自主型。这种类型也可在政府指导监督下,由村集体经济组织或村委会作为整治实施主体,集体投资,集体组织开发,但必须要求集体经济实力强大,村委会凝聚力强。
上述四种整治模式并没有严格的界限,比如迁村并点和整体搬迁都含有对零星村庄的拆迁,不同在于一个是并入其他村,一个为建新村,城镇聚合型也可能含有拆旧村;迁村并点型也含有中心村的内部整治等。在具体实施村庄整治项目实践中,根据具体情况,一般同时采取一种模式或几种模式相结合进行。
三、武冈村庄土地整治模式选择分析
1.武冈村庄土地具有的特点和存在的问题。武冈地处南方低山丘陵地区,农村人口占80%,是典型的农业市,由于受地理条件的制约、土地权属的限制、农村陋习的影响等,其村庄分布结构具有自己的特点,存在许多问题:村庄分布范围大,布局零乱分散;农民建房成本高,建房缺乏统一规划,用地规模大,土地浪费较多,耕地破坏比较严重;村庄内外基础设施欠缺,农民生产生活条件差,村容不整洁,人畜杂居,卫生条件很差;宅基地纠纷多,争风水、争权属、争进出道路的现象十分普遍,严重影响农村的安定团结;国家在新农村建设中道路硬化、电视、电信、电力改造等公共配套设施建设成本增加,而且难以惠及各家各户。鉴于武冈村庄土地的特点和问题,开展村庄土地整治非常必要,在推行村庄土地整治时,应从这些特点和问题出发以及武冈的社会经济特点来选择恰当的整治模式。
2.武冈村庄土地整治模式选择原则。村庄土地整治不仅能够挖掘出村庄内无序、低效利用的土地以及废弃、闲置的土地重新加以利用,提高村庄内土地节约集约利用水平,优化村庄内土地资源优化配置,而且能够提高农村村庄内基础设施水平,改善农民的生活居住环境,方便农民的生产生活,营造和谐的人居环境。村庄土地整治是推进城乡一体化,提高村庄内用地效率和集约化程度,促进土地优化配置的重要手段。村庄土地整治模式选择应该在坚持全面、协调、可持续的科学发展观和坚持以人为本、建设和谐社会理念指导下,遵循以下几个原则:(1)整体效益原则。村庄土地整治模式选择必须从全局出发,综合考虑,全面谋划,注重社会、经济和生态等整体利益,着眼长远和全局利益,兼顾当前局部利益。严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划,控制建新拆旧规模,引导村庄内土地用途布局和结构调整。(2)节约集约用地原则。村庄土地整治的目的之一就是节约集约利用土地,因此,村庄土地整治模式选择应该坚持节约集约利用土地、适当集中、适度规模发展、功能配套完备原则,实现村庄内部土地节约集约利用、功能完备配套、用地结构合理,促进人口和村庄合理布局,发挥土地整治的重塑功能。因此在整治过程中,必须十分注意节约集约利用土地。坚持“珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地是中国的基本国策”的思想。应以不占或少占耕地为原则,通过整治,退宅还耕,有效增加耕地,保证耕地总量动态平衡,实现节约集约利用土地,最终实现土地资源的可持续利用和农村的可持续发展。(3)因地制宜原则。不同地区、不同特点的村庄实施土地整治,其模式必然受当地自然、社会、经济等因素的制约。村庄土地整治模式选择必须从当地实际出发,与该地区的社会经济发展水平及自然地理人文特征相适应,因地制宜地选择恰当的整治模式,不得照搬照抄外地模式。选择的模式必须具有典型性,能代表本地区最基本、最主要的社会经济发展特点。由于各村庄所处的地理位置、经济条件、自然气候条件、社会人文环境等的不同,村庄发展历史不同,类型各异,因此在整治时,采取的政策措施、整治模式、村庄布局、容积率等要素应当遵循因地制宜的原则,有针对性地采取适宜的整治模式。(4)适度规模原则。村庄适度规模即适度村庄建设用地规模既包括村庄本身土地面积的增大的适度,也包括因人口规模增加后引起人均占用土地面积下降,基础设施配置成本降低,土地得以合理利用等方面带来的规模经济。武冈村庄用地存在规模偏小且分散,而且在农村人口不断下降的基础上土地面积不断扩张,基础设施配套成本高,导致村庄土地规模不经济。所以我们在选择村庄土地整治模式时时要根据农村村庄发展的特点合理确定村庄规模(面积、人口),适当的进行村庄整治,以实现规模效益,达到规模经济。(5)公众参与和方便群众生产生活原则。村庄土地整治模式选择必须尊重农民群众意愿,切实维护农民的利益。选择的整治模式要有利于农民群众生产生活,方便农民生产经营和生活。要明确农民的权益,鼓励农户参与决策,即坚持公众参与原则,同农民进行恰当的双向交流与沟通,提高项目的可行性、群众的可接受性,保证整治的有效开展和预期效果的实现。其核心思想是公开、公平、公正,通过公众参与赋予公众知情权,增加政府决策的透明度,更好地发挥公众的监督作用,达到保护农民切身利益的目的。充分尊重群众的意愿,切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关单位、个人的合法权益。
3.武冈选择的村庄土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村规划一至两个集中成片建房点,然后由政府进行征地及报批、并进行“七通一平”等开发,再由政府统一向本村村民供地并收取开发成本价,同时,禁止农民在规划区外建房,规定认购新村内的住宅用地的,必须与村集体签订原宅基地退还协议,由村集体对原宅基地统一管理和临时利用,待原村庄内土地空置达到一定比率时,对原村土地进行整体开垦为耕地,或进行统一规划后作为新的村庄建设点或改作他用。这种模式实施时间长,时间跨度大,见效慢,但实施难度低,矛盾少。集中成片建新村模式实际是整体搬迁建新村模式的一种,是整体搬迁建新村模式在武冈的具体应用,其特点是渐次推进村庄整治。其资金来源主要是国土部门出让金等专项资金投资以及农民适当自主筹资相结合。武冈从2001年开始在全市推行集中成片建新村模式,渐次推进村庄土地整治,至2009年底已在17个乡镇的48个村实施了48个集中成片新村建设,取得了很好的效果。(2)整体搬迁建新村模式。这一模式思路是:由政府国土资源部门统一规划选址、统一开发建设新村庄、然后将零星村庄、地质灾害频发村庄、矿山采空区村庄等整体拆除搬迁到新村庄,原有村庄开垦为耕地。这种模式与集中成片建新村模式相似,都是由政府统一规划、统一开发、统一集中成片建房,所不同的是,这种模式是一次性完成,全部投资由政府负责,村集体及农民不需负责土地开发成本,只负责自己建房费用,政府对农民建房费用还进行部分补贴。武冈市荆竹镇谢必太村因山体滑坡全部无偿迁入了国土资源局建设的新村中;文坪镇作为采煤大镇,其个别村庄因土地蹋陷而整体迁入新村中;此外,在实施农田整理或整治项目时将项目区内部分小村庄进行整体拆除复垦搬迁到新村中。至目前为止,武冈共整体搬迁建新村5个,开发复垦耕地50亩,取得了很好的社会效益。(3)迁村并点模式。迁村并点模式在武冈的应用与全国其他地方的实施差不多,但武冈对该模式的推行力度不大,没有独立开展该项工作,主要实施是捆绑在农田整理项目和土地综合整治项目中。思路是:对国家或省市投资的土地整理和土地综合整治项目整治区域内的不符合规划的小村庄进行拆除开垦(复垦)为耕地,农户搬迁到中心村按规划重新建房,费用由开发复垦整治项目专项资金提供。武冈在实施农田整理和整治项目时采取迁村并点模式撤销村庄10余个,开发复垦耕地100余亩。(4)内部整治模式。内部整治模式牵涉面宽,实施难度大,武冈市对这一模式进行了探索,2010年3月―7月,武冈市国土资源局对该市邓元泰镇渡头桥村、赤塘村的部分村庄进行了内部整治,整治内容包括村庄土地整理、道路硬化、供排水设施建设、路街亮化、村庄绿化、村容美化、拆除废弃和不符合规划建筑、土地复垦等。资金来源采取政府负担70%,农户个人负担30%的方式解决,政府投资的资金采取城乡建设用地增减挂钩方式从建新区的土地出让收益金中解决。整治规模面积55亩,共开发复垦耕地15亩,整治后村庄基础设施完善,路街漂亮美观,环境优美,功能齐全,生产生活方便,其功能和效果不亚于城市。
四、结论和建议
武冈市农村村庄具有土地分布零散、用地规模大、基础设施欠缺、居住环境差的特点,对武冈农村进行村庄整治十分必要。从武冈农村村庄所处自然地理特征和武冈市的社会经济状况出发,在坚持村庄土地整治模式选择的原则下,根据已有的整治模式,探索创新适合当地特色的模式。由于武冈财政贫穷,基本上属吃财政饭,因此在推行村庄土地整治时不可能投入大量财政资金,进行大拆大建,应当拓宽资金来源渠道,创新土地整治的模式与机制。笔者建议充分利用“占一补一”和“城乡建设用地增减挂钩”的政策精神,建立城镇建设用地项目“占补平衡”和“城乡建设增减挂钩”机制,创新村庄土地整治新模式和运行保障机制。为推行村庄土地整治提供资金动力机制和保障。
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二、综合整治工作的指导思想
以十六届四中、五中全会精神为指导，认真贯彻落实市委提出的新农村建设走在全省前列的精神,树立和落实科学发展观，以“十村示范，百村整治”工程为载体，大力开展“两违”综合整治，全面推进“村村新”工程建设，改善人民群众居住环境，提高生活质量，实现村容村貌大改变。
三、综合整治工作中“两违”的处理原则和政策意见
1、处理原则。（1）坚持突出重点的原则。本次专项综合整治工作的重点是*年以来的“两违”案件，但严重违反土地利用总体规划或村镇建设规划的。
（2）坚持严肃法律、统一口径的原则。法院裁定的各行政机关下达的拆除类案件一律予以拆除。法院裁定的各行政机关下达的没收类案件，可以按照国有资产进行处置，实行作价或出租。如现在已符合两个规划，可以补办相关手续的，按照有关政策予以补办审批手续。
（3）符合两个规划和“村村新”建设要求的原则：（1）中心城区范围内非法占地的，一律拆除；城郊结合部属规划范围内的非法占地，影响“村村新”建设的，原则上拆除。（2）示范村、整治村内占用基本农田，影响村容村貌，影响“村村新”规划的，原则上拆除。（3）应拆未拆老屋，原则上拆除。
2、政策激励。村民点规划区内的应拆老屋，由当地政府牵头，村级组织实施，土地由村集体收回，按规划进行新农村建设，近期不用的，采取长规划短安排，可建设标准厂房，用于出租，解决中小企业用地难问题。村民点规划之外的应拆老屋，只拆不建，积极推行宅基地复垦，复垦获取的用地指标，先满足本村村民建房和其它建设需要，对尚有节余的指标由市政府统一收购，优先安排所在镇、街道使用。②在实施“村村新”土地整理和复垦过程中，对符合村庄建设规划和土地利用总体规划的，经市人民政府批准后，按照整理或复垦净增耕地面积每10亩安排2亩，最高不超过15亩的标准，进行国有土地有偿出让，所得净出让金（扣除8%的农业土地开发资金和12%的失土农民社会保障资金后）全额返还给村，用于“村村新”工程建设。③“村村新”工程涉及的本村合法正屋，原则上拆一还一，但每户最高额为通天式排屋二间或小康型住宅一套。对符合土地利用总体规划和村庄规划的房屋，经村民委员会同意，镇、街道审核，报市人民政府批准，可调济给本村内符合建房条件的村民。对合法产权的房屋，在本村村民范围内可以实行等间调换。
四、综合整治工作的职责与分工
（一）街道是此次综合整治工作的具体组织实施单位，负责组织对“两违”建筑物的拆除。各管理区及联村干部要掌握本辖区的用地、建设动态，并及时报告处理，联村干部要掌握本村情况，并为动态巡查的第一责任人。“两违”综合整治工作列入年度工作目标考核内容。
（二）部门要切实履行职责，在街道领导下全力配合做好“两违”综合整治工作。规划办、国土分局、监察大队等部门要对清理出来的“两违”案件及时立案处理，做好对“两违”建筑物的拆除工作。法院作为执行主体，对未结案件进行分类，根据不同类型制定执行方案，街道负责实施，部门全力配合，进行集中执行。要对本辖区内未执行案件实行包干。派出所要对综合整治工作中出现的暴力抗法事件采取果断措施，予以严厉打击，妥善处理好可能出现的。
五、综合整治工作的方法与步骤
1、宣传发动阶段：（20*年3月8日—4月1日）开展宣传发动、召开班子会、机关干部会、村主要干部吹风会、大型村级骨干动员会，层层发动，统一思想，提高认识，组织力量，加强动态巡查，对正在违法违章抢建的建筑物及时予以拆除，把新发生的违法行为消灭在萌芽状态，严防边清理查处、边抢建的现象发生。
开展调查摸底，逐村对乱搭乱建、应拆未拆开展摸底调查，核实土地权源，查明违法主体、违法性质、违法数量、土地座落、土地类别、符合规划等情况，并在各村公开张榜公布，接受群众监督。需要立案查处的，由建设、国土、水利、交通等部门立案，进一步查清违法事实。
2、综合整治阶段：（4月1日—4月20日）根据市综合整治的要求，村实施方案意见及“两违”建筑物拆除计划。
实施鼓励自拆，要加大政策的宣传力度，努力引导和督促党员干部带头自行拆除，敦促违法当事人自行拆除，尽量减少，这样既减少工作量，又减少应拆未拆老屋户和违法当事人的损失，提高工作成效。
实施分类拆除，对拆除难度大，应拆未拆老屋及违法当事人屡劝不拆的户，分类处置依法组织。按照“摸清实际情况、制定处理意见、发出拆除通告、限期自行拆除、组织”的工作步骤分类处置。
（一）必须拆除：“两片两线”和示范村、整治村范围内占用基本农田、严重影响村容景观、影响村村新规划的“两违”案件，不管是作出没收还是拆除处罚的，一律予以拆除。影响景观或严重存在安全隐患的一律予以拆除。
（二）暂缓拆除：对拆除类案件，占用非基本农田、不影响村容景观、不影响村村新规划以及下一轮土地利用总体规划修编时有意向将该地块调整为符合土地利用规划的可以考虑暂缓拆除，但必须附合一定条件。
（三）没收案件：对作出没收建筑物处罚的案件，除符合必须拆除对象的外，没收的建筑按照国家资产进行处置，根据村、街道的意见，由各部门按规定办理没收建筑物租赁手续，对个人住宅符合划可以补办用地审批手续的，可以作价后补办手续。如影响景观的，由街道提出整改意见，责令当事人限期整改。
（四）应拆未拆老屋：对应拆未拆老屋，各地要根据该村的新农村建设规划视情处置，对位于排屋中间难以拆除的，可以由村委会收购后根据规划实施进程集中拆除。
3、检查验收阶段：（4月20日—5月1日）街道将组织考核验收组采取听取汇报、查看资料、走访群众、查看现场等形式，组织对“两违”综合整治工作进行验收和考核，验收不合格的要补课，直至达到验收合格为止，对工作成绩突出的要予以表彰。
土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用的土地进行整理，对因生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行修复，以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元结构、加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。
土地整治规划作为土地利用总体规划的专项规划，是落实土地利用总体规划目标的重要手段。随着陕西省西安市新一轮土地整治规划的启动，笔者全程参与了前期调研工作。在实地调研中发现，各区县可补充为耕地的后备资源越发稀少，新一轮土地整治的目标任务需向多个视角转变。源于此，结合各区县对土地整治规划实施现状，对新一轮土地整治规划中的几个新热点问题谈些个人想法，以期抛砖引玉，为新一轮土地整治规划编制提供有意义的参考。
一、新形势下的西安市土地整治规划
随着“国家鼓励土地整理”、“大规模实施土地整治”政策的明确，土地整治的范畴已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，内涵也已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。但是，目前西安市土地利用存在着农村土地资源浪费现象突出，近郊建设用地与农业用地矛盾显著，城镇土地无序扩张、低效利用等问题。
西安市新一轮土地整治规划承担着实现全市耕地动态平衡、保障粮食产量等战略落地的重任。经调研，一方面各区县耕地后备资源匮乏，为完成建设用地审批，近年来各区县陆续委托陕西省国土资源厅在省内其他市县补充耕地，实现耕地占补平衡；另一方面，各区县土地批而未征和征而未供的面积较大，土地节约集约利用程度不高。《全国土地整治规划（2011—2015年）》确定“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。西安市如何在资源、人口、空间、经济发展、环境保护等复杂因素的约束下，坚守耕地红线，稳定粮食播种面积，实现国家和区域粮食安全战略的重大目标，这对土地综合整治提出了更高的要求。
二、以推进新农村建设为亮点，统筹城乡，深化土地整治内涵
目前，西安市的城乡发展已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。推进城乡统筹工作不仅仅是中央作出的重大战略部署，也是经济社会发展的必然要求。新形势下，统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战：一是单纯加大政府财政投入力度，不足以从根本上扭转城乡发展失衡问题；二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入；三是城市对农业产出的需求缺乏有效地传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。
造成以上诸多问题的主要原因是城乡要素双向流动的机制没有建立起来，这导致西安市在落实统筹城乡的政策中缺乏必要的载体和抓手。事实上，改革开放以来的我国经济能够得以快速发展，很大程度上就是得益于城市对农村要素的吸纳，突出表现在大量农村劳动力由农村流转至城市从事非农产业。农民工已经成为城市劳动力的重要组成部分，通过农村劳动力与城市资本的分工合作，极大地增加了城市的社会财富、促进了工业化进程。相反，城市资源要素流向农村的机制却严重滞后，尽管政府对农村的支持力度不断加大，但市场化的、利益导向的城乡要素双向流动机制还远未建立起来。新形势下统筹城乡发展战略的实现对当前的土地整治工作也提出了新的要求和挑战：要通过土地整治，进一步打破城乡隔阂，扩展城市资本与农村土地资源自由交换和流转的渠道，要让更多的农村资源得以进入市场，通过城乡之间各种资源的自由交换与合作，提高农民的收入。
随着城乡建设用地增减挂钩试点在西安市的推进，高陵县借助城乡建设用地增减挂钩试点政策开展的统筹城乡发展在东樊村取得成功，“东樊模式”已成远近闻名的统筹城乡发展示范典型。在新一轮规划中，如何深化“东樊模式”内涵，在推动“农民赶超城里人”的基础上引导产业落地，引导转换身份后农民的主要生产内容从农业生产转为非农产业将是新一轮规划的重要内容。
三、以强化市地整治为特色，内涵挖潜，提高土地集约利用水平
西安市主城区建成区面积2000年为187km2，至2010年已增长为395km2，增加了2.11倍。预计到2020年，西安市主城区面积将达到574km2，这种需求给土地征收带来巨大的压力。随着经济的起飞，西安建设国际大都市和西咸一体化发展的需求，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。这意味着不仅建设占用土地的速度会加快，而且建设占用土地的规模也会不断增大。《西安市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定西安未来将实施一系列重大工程项目，新增建设用地总量达423km2，新增建设用地占用耕地的面积为364km2。要实现364km2“占补平衡”目标，压力非常大，也对新一轮规划提出了极高的要求。在思考如何实现“占补平衡”的同时，通过内涵挖潜，提高现有建设用地的节约集约水平，将是另一条重要的途径。
在西安市新一轮土地整治规划中，应强化市地整治并以此为特色、亮点。要规划好西安市城市土地整治工作，需要做好以下几点。（1）构建合理的制度框架。首先要明晰城市土地产权主体，构建土地产权市场并完善与土地储备制度相配套的机制体制，适当提高增量土地取得成本。（2）创新城市土地整治的主体组织制度，运作模式，结合产业结构调整和环境整治工作，形成立体多维空间开发的市地整治模式。（3）注重5个互动：市地整治与“退二进三”（传统工业结构调整）互动、市地整治与城市商圈改造互动、市地整治与城市交通（快速通道、地铁等）整治互动、市地整治与城市产业集群培育互动、市地整治与副中心建设互动。（4）引进社会资本，设立土地基金，完善和优化市地整治中土地收益分配制度。
四、以高标准基本农田建设为重点，保护耕地，实现总体动态平衡
根据《西安市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《陕西省土地整治规划（2011-2020年）》的任务要求，西安市新一轮规划需要落实补充7.2万亩耕地的目标。由于西安市地形地貌特点，市域南部的秦岭山区约占全市土地总面积的55%，耕地主要分布在北部平原和东部台塬丘陵区，此区域同时也是各类建设用地的集中区。
在新一轮规划中，不应再以补充耕地数量为主，而是更加突出了耕地质量建设和产能提升，让耕地提质“看得见”。规划围绕着提高农业综合生产能力，着力于加强农业基础设施建设，改善农业生产条件和生态环境，以农田平整工程和水利设施配套为重点，进行田水路林村综合整治。按照节约用地、设施配套、路网通达、突出特色的原则，结合城乡统筹规划、新农村建设规划，安排一批旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设项目，采用暗灌、微喷灌、滴灌等节水技术和田间生物工程措施，提高农田空间利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化农区景观的效果和能力。形成3—4个“相对集中、集中连片”的千亿斤粮食主产区。规划的高标准基本农田区域在建成后要实行统一命名、统一设立永久性标示和统一集中监管，充分发挥高标准基本农田建设的示范作用。
五、以一张图工程为契机，创新举措，保障规划切实实施
按照国家统一的土地分类标准，认真做好全市土地利用现状调查、统计和变更调查。加强耕地后备资源的调查、评价和检测，加强土地整治实用技术的开发和推广，在三维空间内对土地资源信息进行定性、定量和定时分析，做到“一张图”的管理模式，向相关职能部门及时提供土地资源的基础信息和规划服务并对土地整治规划的执行情况进行系统监测、追踪与反馈。依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管。
引进现代土地整治的创新方法和先进的技术手段，及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不断增加土地整治的综合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有机肥，种植绿肥，合理轮作，永续利用。在规划实施过程中，本着由点及面、由易入难的原则，逐步开展土地整治，做到规划一片，整理一片，成功一片，示范一片。
强化规划实施经济调节机制。一是要建立激励机制，遵照“谁投资、谁受益”的原则，引导社会资本和个人资本进入土地整治领域；二是要有效聚合相关涉农资金，充分发挥政府的协调作用和杠杆作用，达到“各做一道菜，共办一桌席”的效果。
参考文献：
[1]郧文聚.土地整治规划概论[M].地质出版社，2011.
[2]张军连，李宪文，刘庆等.国外市地整理模式研究[J].中国土地科学，2003，17（01）.
[3]刘志仁.陕西省基本农田区域整治的态势与对策[J].中国农村水利水电，2007（09）.
河南是农业大省、人口大省，城镇化率较低。随着中原经济区建设上升为国家发展战略，构建城乡统筹、城乡一体化发展新格局，加快推进新型城镇化势在必行。作为中原经济区建设的核心省份，河南新型城镇化发展是中原经济区城镇化发展的代表，更是我国城镇化发展的缩影，河南的发展关乎中国现代化的全局[1]。所谓新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[2]。城镇化途径很多，模式各异。实践表明，农村土地综合整治是有效推进河南新型城镇化的重要平台。有助于构建城乡一体化土地利用新机制，逐步推动土地、劳动力、资金等要素的城乡互动，促进城乡产业成功对接，以此破除城乡二元经济结构，达到“三化”协调发展、城乡一体化建设的目标[3]。及时总结实践经验，积极探索以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展模式，具有一定的理论和实践意义。
1农村土地综合整治是新型城镇化的重要平台
1.1破解用地矛盾，促进以城镇化为引领的“三化”协调发展在积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的过程中，新型城镇化是引领[4]，而用地成了城镇化发展的制约因素。通过实施农村土地综合整治，既可以增加耕地面积，提升耕地质量，促进粮食生产，又可腾出了大量建设用地，为农村各项发展以及工业化、城镇化发展提供用地空间，有效破解用地刚性需求与保护耕地硬性约束难题。2009年以来，河南省开展了约1000个村的土地综合整治，拆旧建新，复垦了大量耕地，腾出的建设用地指标挂钩到城镇，保障城镇发展用地，农村建设用地节地率在50%左右。
1.2促进农村土地节约集约利用河南农村集体建设用地闲置、居民点布局分散、粗放低效利用现象较为普遍，不仅是一种浪费，而且挤占了有限的建设用地空间。据测算，全省农村人均建设用地约248平方米，若能通过土地综合整治降到国家确定的人均150平方米的标准，理论上全省农村有900多万亩的整治空间，潜力巨大[5]。农村土地综合整治的目的在于：一方面通过推进迁村并点，居住集中、产业集聚，促进城乡土地节约集约，提高土地使用效率；另一方面，实现农用地集中连片，促进土地规模化经营，提高土地产出率。
1.3发挥生产要素集聚规模效益农村土地综合整治可以有效推动土地、劳动力、资本等各类生产要素在一定区域内合理流动和优化配置，进而产生巨大的集聚效应，促进地方经济发展。居住集聚社区化，耕地连片成方，推动农业适度规模经营和农业产业化。产业集聚园区化，农民就近就业，劳动力资源有序流动，供需贴近，在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、子女就学等社会问题。同时凸现产业发展的规模优势和集聚优势，又为土地综合整治提供资金，注入新的动力。
1.4改善农村生产生活环境条件把农村土地综合整治与新型农村社区建设紧密结合起来，实现居住社区化、基础设施城市化、生产生活市民化、村容村貌市容化，将原来“脏、乱、差、散”的农村旧貌，变成“绿、洁、清、齐”的农村社区新颜。同时，通过农村土地综合整治，建立田间林网，进行缓坡地和小流域综合治理，可以优化农田小气候，提高抵御自然灾害的能力。
1.5推动城乡统筹发展农村土地综合整治结余的建设用地指标以及补充耕地指标在省域范围内实行有偿调剂和市场化配置，来自土地的收益最大化，实现远距离、大范围的城乡间土地挂钩置换，提升偏远农村的土地价值，促进城乡互动补偿，指标收益返还农村和农民，加大了城市支持农村、工业反哺农业的力度。同时，土地综合整治项目的实施促进了当地建材、运输等行业的发展，增加了农民的就业机会，促进了农民收入多元化。
2以农村土地综合整治推进新型城镇化的原则
2.1规划先行统筹协调的原则依据土地利用总体规划和城乡规划等，结合当地经济社会发展实际，科学编制农村土地综合整治规划，并与产业集聚区、新型农村社区以及农业、水利、交通、生态等各相关规划协调衔接，合理确定新型农村社区、中心镇设置的数量、结构和布局。要统筹协调国土、财政、规划、建设、交通、水利等有关部门，以乡镇为基础，稳步实施土地综合整治规划方案。
2.2以人为本村民自愿的原则开展农村土地综合整治，必须尊重村民的意愿，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用。涉及的重大问题应严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，进行重大事项社会风险评估，切实保障农民的合法权益，并在农民权益受到侵害时有明确的救济途径。
2.3立足现实因地制宜的原则农村土地综合整治要与当地经济社会发展条件和水平相适应，与城镇化、工业化和农业现代化发展相协调，与风土民情相符合。充分考虑生态环境容量，重视保护和发掘地方的优秀传统文化、风俗民情，体现民居建筑风格式样，保护好村落中一些古迹遗址和特色民居，决不能一刀切的重新建设。
2.4城乡统筹利益兼顾的原则在农村土地综合整治过程中涉及政府、企业、集体经济组织和村民等多方主体，应统筹兼顾，调动各方参与土地综合整治的积极性。要加强基础设施建设和生产生活配套设施建设，不断提升新型农村社区的医疗、养老保险、教育、就业等社会公共服务功能，让农民真正享受市民待遇。土地综合整治节余建设用地指标，实行市场化配置，有偿流转到城镇使用，指标收益返还农村和农民，实现城乡经济互动补偿。
2.5先易后难稳步推进的原则“三农”的关键在于农村经济社会发展和社会稳定。土地综合整治应遵循自然规律，按照先易后难稳步推进的总要求，根据农村不同发展阶段采取不同的整治模式，优先选择条件成熟的城乡结合部和产业集聚区、工业园区附近的村庄开展整治，建设新型农村社区，实现农民生产生活城市化；对于远郊及偏远地区，可选择条件成熟的村庄，采取“统一规划、分步实施”的模式开展整治，积极引导农民集中居住就地城镇化。
3基于农村土地综合整治的新型城镇化推进模式分析建立在农村土地综合整治基础之上的新型城镇化推进模式也多样化，本文侧重从组织管理、驱动因素等方面进行了归纳梳理，主要分为政府主导型、项目拉动型、市场运作型和村民自建型等四种模式。
3.1政府主导型政府主导型，是指土地整治活动由政府或政府部门组织领导，负责规划设计具体事宜，并承担相应的责任与风险[6]。以地方党委、政府为主，建立“党委政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”的工作机制，推进新型农村社区和中心镇建设。这种模式以政府投入为主，组织性、协调性强，见效快。多适用于那些经济条件差，缺少企业支撑的地区。河南省开展的“千村整治”示范工程多为这种模式。
3.2项目拉动型项目拉动型，是指依托重点建设项目、重大土地综合整治工程和产业集聚区建设提供的充足资金作为支撑。按项目进行管理，运作规范，标准高、见效快，农民出钱少、积极性高。但项目相对集中，难以在大范围全面推行。正在实施的南水北调渠首及沿线土地综合整治重大工程、舞钢新型农村社区和滑县锦和新城建设等都属于项目拉动型。
3.3市场运作型市场运作型，是指吸纳企业和民营经济等社会资本参与，“以商补农”开展农村土地综合整治。该模式由企业负责建设新型农村社区和旧村复垦，复垦节余的农村建设用地指标由企业拿到城镇开发使用或在原址使用。其优势在于：项目建设精细，资金使用合理高效，但是该模式耗时长、资金投放量大，情况复杂、矛盾也多。
3.4村民自建型村民自建型，是指通过村民自治组织筹资或致富带头人出资，开展以新型农村社区建设为主要内容的农村土地综合整治。该模式群众参与度高，项目符合实际，资金使用得当。但是农民意愿难以统一，资金有限。新乡县古固寨祥和社区、濮阳县西辛庄村、辉县裴寨村等，均由个人出资建设新村，拆旧后复垦。
4新型城镇化建设面临的主要问题
4.1城镇化水平低根据全国实施土地综合整治试点地区的经验，土地综合整治成效明显的地区，一般是经济社会发展到一定阶段，本地区农民已经开始逐步脱离农业生产、土地升值潜力巨大但公共服务等基础设施配套仍比较落后的地区[7]。河南经济社会发展不均衡，城镇化率差别较大且较低。2011年全省城镇化率为40.6%，低于全国平均水平，义马市城镇化率已经超过了90%，而很多县还不足30%，地区差别较大、不均衡，一定程度上影响了土地综合整治工作的开展和新型城镇化进程。
4.2各项规划衔接滞后河南省城镇体系规划大框架下的部分村镇规划尚未全面完成，与土地利用总体规划有需要衔接的地方，还存在村镇规划执行不力等问题；市、县两级土地综合整治规划编制工作还在进行之中，相对滞后；群众对规划的认同度也有待提高。
4.3资金短缺问题突出农村土地综合整治的大量工作不但是土地复垦，关键在于“建新”（新型农村社区建设、中心城镇建设等），都需要大量资金作保障，资金不足是当前土地综合整治的突出问题。亟待探索整合的各项涉农资金、土地指标收益以及吸纳社会资金参与农村土地综合整治的新途径。
4.4土地节约集约利用水平低由于历史原因，河南广大农村一定程度上存在一户多宅、宅基地超标，人均集体建设用地多，远远超过国家规定的人均标准，个别地方还有“建新不拆旧”现象，加上规划不合理、管控不力，土地投入强度低、容积率低、土地利用效益低，闲置和浪费现象时有发生，土地节约集约利用水平有待提高。
5以农村土地综合整治助推新型城镇化建设的途径和措施
5.1构建城乡一体化用地新机制以农村土地综合整治为平台，积极构建为新型城镇化发展提供各项政策支撑、资金保障的城乡一体化用地新机制。通过农用地整治，增加有效耕地面积，实行补充耕地指标易地使用，在城乡之间、地区之间实现指标和资金之间补偿互动；通过农村集体建设用地整治，在满足农村各项发展用地后节余建设用地指标实行有偿使用，探索在省级、市级层面建立挂钩指标公开交易平台，拿出一定数量的指标在省域内、市域内交易，以招、拍、挂的形式显化指标价值，为土地综合整治提供资金支撑。
5.2发挥局部先行先试政策优势国家允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。当前就是要大胆改革创新，积极探索推进城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。但是改革创新、先行先试，要坚持全面着手、局部试点、规范管理、分类指导，循序渐进、结果可控。
开展农村土地综合整治，是有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；是改变农村土地利用粗放状态，提高土地节约集约利用，优化城乡建设用地结构的有效手段；是改善农村村容村貌、基础设施、生态环境，促进城乡公共服务均等化，推进社会主义新农村建设的重要举措。要进一步认识土地综合整治的地位和作用，抓好土地综合整治中建设用地复耕和节约集约用地两个关键环节，扎实推进土地综合整治工作。
二、认真把握土地综合整治基本要求和原则
农村土地综合整治项目要严格按照建新与拆旧相对应的规定，合理确定拆旧复耕规模和建新区建设用地规模，做到等面积、一次性挂钩。严格按照批准的增减挂钩指标规模实施，确保建新用地不突破批准的规模和下达的指标。
城乡建设用地增减挂钩指标应优先保证搬迁农民的新居建设、农村公共服务基础设施建设和农村发展用地，确有节余的，可挂钩至城镇建设或工业区建设。
项目的编制与实施须遵循“统筹规划、有序推进”和“因地制宜、量力而行”的原则。
统筹规划，有序推进。各镇（街道）要以土地利用总体规划为依据，结合城镇总体规划和村庄规划，在2012年6月底前完成土地综合整治规划的编制和报批工作。通过土地综合整治规划的编制，统筹分析土地利用空间资源和资金保障等相关因素，科学确定土地综合整治项目的规模与实施时序，确保土地综合整治依法有序进行。
因地制宜、量力而行。土地综合整治要与同步推进城镇化、工业化和农业现代化相协调，与新农村建设、社区管理、基础设施和产业布局等相配套。要充分尊重农民意愿，确定拆旧范围和安置方式，合理控制安置用地规模，从紧控制公共基础设施的用地规模。城镇规划区内的安置点提倡以公寓式安置为主要形式，努力提升项目的节地率。
三、整合优化土地综合整治资金保障
农村土地综合整治资金由各镇（街道）筹措。土地综合整治项目应与村庄整治、河道整治、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化工程等项目有机整合，提升资金的使用效应。
通过土地综合整治节余的城乡建设用地增减挂钩指标归镇（街道）自用，供地时免收新增建设用地指标有偿使用费等规费，所得收益全额返还各镇（街道），用于土地综合整治资金平衡。
市政府对土地综合整治项目实行以奖代补，根据节地率，按节余的城乡建设用地增减挂钩指标量给予奖励，节地率在30%以下的，给予每亩20万元的奖励；节地率在30%以上的，给予每亩23万元的奖励。对整治中农村建设用地复耕后建成的标准农田给予每亩5000元的奖励，市级以奖代补资金在项目验收入库并报部备案后结算。市级以奖代补资金的主要来源是土地出让收益、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等。
各镇（街道）土地综合整治项目启动资金不足时，可申请预支以奖代补资金，预支的资金不得超过项目规划设计方案中的节余城乡建设用地增减挂钩指标的40%。每年年底市政府组织土地综合整治项目实施状况评估，根据评估结果确定优先安排节余指标使用量和下年度以奖代补资金预拨额度，镇（街道）也可根据项目实施进展情况要求提前评估，依据评估结果可再次申请预支以奖代补资金。
对2009年和2010年已批准立项的18个农村土地综合整治项目，根据项目实施现状，节余城乡建设用地增减挂钩指标多的项目，可选用本政策，节余城乡建设用地增减挂钩指标少或没有节余的项目，资金补助政策参照《市人民政府办公室关于印发〈市农村宅基地整理复垦工作实施意见〉的通知》政策按复垦新增耕地面积每亩给予9.5万元补助，节余的城乡建设用地增减挂钩指标使用时，需缴纳新增建设用地有偿使用费等规费。
四、合力推进土地综合整治
一、切实增强责任意识，严格落实耕地保护共同责任
各县（市、区）政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行等情况负总责，政府主要领导是第一责任人，主管领导为直接责任人。国土资源、发展改革、财政、住房城乡建设、工信、商务、农业、工商、监察等部门要按照各自分工认真履行工作职责，加强政策引导和行政监管，做好协调配合，共同落实最严格的耕地保护制度。各部门在安排本行业建设项目时，要严格执行土地使用标准，采用先进的节地技术进行规划设计和施工，切实提高土地利用效率。
二、搞好试点，规范推进村庄土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作
按照省政府“千村整治”试点工作要求，我市分两批启动38个村的土地综合整治试点工作。各级政府要成立专门领导机构，统一组织实施；要坚持“政府主导，部门参与，统筹兼顾，多目标规划，注重实效，先易后难，公众参与，集思广益”的原则。各地国土资源、农业、交通、林业、水利、电力部门要依据土地综合整治规划和村镇体系规划，按照“局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控”和“整村推进”的要求，以行政村为单位，实行全域规划、全域设计、全域整治，将土地整治复垦开发项目和城乡建设用地增减挂钩项目整合为土地综合整治项目。统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和农村新型社区建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地，合理确定土地整治的目标、原则和任务，优化村镇建设、基础设施建设和产业发展空间布局。
三、积极谋划，做好豫东平原基本农田整治重大工程项目建设
豫东平原基本农田整治重大工程项目是为了保护耕地，尤其是保护基本农田，全面带动和提高基本农田建设和管理水平而采取的重大举措，对稳定和提高豫东平原粮食综合生产能力，促进社会主义新农村建设和统筹区域协调可持续发展具有深远意义。县、县作为我市豫东平原基本农田整治重大工程项目区，县政府要高度重视，成立重大项目指挥部，在市豫东平原基本农田整治重大项目领导小组的统一组织领导下，按照统一规划、集中布局，规模整治、分步实施的原则，依据有关规划，选择群众基础好、乡村积极性高、集中连片、便于实施的原则进行区域选址。切实做好前期可研、规划设计和实施等各项准备工作，为我市进一步提升耕地质量、增强农业后劲奠定基础。
四、强化土地利用计划指标的激励约束作用，严格规范土地整治指标交易与收益分配
加强对建设占用耕地计划、补充耕地计划、年度耕地净增减量等指标的管控。各县（市、区）要积极落实省、市分解下达的年度补充耕地计划任务，充分利用当地补充耕地后备资源，因地制宜加大补充耕地力度，增加补充耕地储备，确保新增建设用地及时报批。牢固树立“以补定占”的意识，坚决纠正补充耕地靠“购买”、不愿自己补充的错误思想和做法。
对第二次全国土地调查中新增耕地地块要全部上图入库，国土资源部门按国家和省要求，搞好耕地占补平衡项目的规划和设计，由市、县财政拨付资金，国土资源部门实施项目开发，竣工验收后到省国土资源厅备案，纳入补充耕地指标储备库。“三项整治”留存指标主要用于城乡建设用地增减挂钩，着重用于保障产业集聚区建设及县域经济发展，缓解建设用地压力。已经纳入耕地占补平衡项目管理的地块，要按照立项、设计和预算、财政投资评审、向政府申请资金、组织实施等项目管理程序，竣工验收后报省国土资源厅备案，纳入补充耕地指标储备库划转使用。
五、加强对用地指标和占补平衡指标的管理，实行“五个统筹”
按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则，全市集中用好新增建设用地指标，统一调剂耕地占补平衡指标，优先保障中心城区、城市新区、产业集聚区以及“双十五工程”等重点项目及民生工程建设用地需求。
一是统筹规划。对“二调”新增耕地地块、城乡增减挂钩拆旧地块、已纳入耕地占补平衡项目补充耕地地块，由市国土资源局统一组织搞好补充耕地规划设计。二是统筹项目。在县（市、区）上报的基础上，由市国土资源局统一组织做好项目区规划。三是统筹资金。充分调动市、县两级开展土地整治、增加耕地占补平衡指标的积极性。市、县两级财政统筹用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金，聚合其他涉农资金投入到项目中去，县（市、区）财政聚合资金有困难的，由市政府统筹开发。四是统筹开发。由各县（市、区）国土资源局在市国土资源局统一组织下，按时完成项目开发，并报省国土资源厅备案。五是统筹使用。各县（市、区）投资开发的指标优先用于该县（市、区）的建设用地报批，富余指标用于保障市中心城区、后备资源缺乏县（市）建设用地报批。
建立稳定的投资回报机制。调剂使用“三项整治”留存指标、耕地占补平衡指标等新增耕地指标，一律按照市场化运作的原则，签订有偿使用指标协议，实行有偿使用。指标有偿转让费列入专户管理，用于滚动开发新的补充耕地后备资源，形成投资与收益的良性循环。
中心城区调剂使用县（市）指标的，由区、东新区、开发区与县（市）签订有偿使用指标协议，区财政支付有偿转让费用。
从我国发展现状来看，我国目前正处于一种土地资源紧缺的背景之下。为了缓解土地资源紧缺带来的人地矛盾，提高土地资源的利用率，同时也为了保证土地资源的可持续利用。在执行了土地整治措施以后，我们需要对土地整治方法、过程的合理性，土地整治的结果进行客观公正的评价，以使土地整治工作更加完善。因此，我们有必要对土地整治规划效益分析与评价工作相关的内容进行研究
一、土地整治与土地整治效益评价
土地整治是提高土地利用率、改善生产生活条件及改善生态环境的重要措施。它是根据社会经济发展需要及土地利用规划中确定的土地用途两方面因素对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行的改造。科学的土地整治是缓解人地矛盾、保证土地资源可持续利用的重要保障。
土地整治效益评价是土地整治中不可缺少的部分，土地整治效益评价是通过一种科学合理的评价指标来对土地整治工作进行全面综合的测定。它是对土地整治规划在具体实践过程中所预计表现出来的效果和利益的评价。它主要从土地整治规划对土地整理、土地复垦、土地开发等方面的统筹安排；对农田整治、农村政治、市区土地整治等方面的统筹；对农村生产生活问题、农村生态问题的筹划以及对耕地保护、国民经济发展、自然资源的节约利用新农村建设以及城乡发展的统筹规划等方面对土地整治规划的预计表现效果进行分析评价。土地政治效益评价是分析土地整治活动与经济效益的效应、土地活动对生态效益的效应、土地活动对社会效益的效应这三种影响的重要工具，也是丰富土地整理理论的重要工具。可以说，土地活动对土地整理实践活动的规范与指导具有重要的意义。
二、土地整治规划效益分析的评价指标
谈到土地整治效益评价，我们就不可能不提及土地整治规划效益的分析评价指标。土地整治规划效益分析评价指标是国家土地整治宏观目标实现情况的一种体现。它不是单个土地整治项目的效益叠加，而是在土地整治项目的绩效评价及后评价研究的基础之上对土地整治评级指标构建原则及构建思路等内容的发展创新。通过对目前的土地整治效益评价体系进行研究，我们可以发现，土地整治的目标可以分为国家目标层次、专项目标层次和指标层次三个部分。在这三种土地整治目标层次之中，国家目标层是国家对土地整治提出的目标的总体规划，专项目标层则是国家土地整治目标的一种细化。专项目标层主要根据耕地保护、新农村建设、自然资源的节约利用、城乡发展和国民经济发展这5大方面来确立评价指标。指标层是对土地整治专项目标的细化。它主要从14个方面来确立评价指标：耕地面积的增加情况、粮食产能的增加状况、耕地质量等级提高、高标准基本农田面积的变化、建设用地盘活量、建设占补平衡量、土地节约面积、水资源节约量、机耕土地面积增加量、农村居民点面积增加量、农民人均年收入增加量、土地权属明晰情况、城乡建设用地增减挂钩情况、土地整治基金投入量。
三、土地整治规划效益评价指标的确立依据
（一）响应节约资源基本国策
在中国的发展过程中，节约资源这一措施已经成为了我们国家一项重要的基本国策。在这一基本国策的影响之下，通过土地整治这种方式节约土地资源自然成为了国家的一种必然选择。从国内一些地区采取的节约措施来看，旧城改造、城中村拆除、农村废弃土地复垦工作的实施在一定程度上减少了土地资源的浪费。农村地区灌溉排水工程建设力度的加大使得水资源的利用效率得到了一定的提升。基于这样的状况，在土地整治规划效益评价指标确立的过程中，我们有必要将水资源节约量、节约用地面积等因素作为重要的评价指标
（二）扩大内需，保障经济增长的需要
土地整治是实现耕地占补平衡、保障耕地“红线”的重要措施。为了更好地促进国民经济的发展，在对土地整治规划效益进行评价的过程中，我们有必要将建设用地平衡量、建设占补平衡量等因素作为评价指标。
（三）顺应新农村建设的要求
通过对新农村建设的要求进行分析，我们可以发现，新农村建设对村庄整治提出了严格的要求。农村地区要通过村庄整治实现农业规模化产业化的发展，要形成农民居住相对集中，环境优美的新农村。这就要求国家在土地整治过程中要注重对土地平整、农田水利建设、田间道路维护，田间防护林建设等工作的强化。因此土地整治规划效益评价体系之中就应该包含机耕土地面积增加量、农村新建居民点面积增加量、农村人均年收入增加量等方面的因素。
（四）土地整治规划效益分析方法
通过前文的论述，我们可以知道，土地整治规划效益分析是对土地整治过程中未发生的事情进行一种具有预测性的分析评价。同土地整治绩效评价相比，在技术方法上还存在着一定的差异。因此土地整治规划分析也需要一定的科学方法。以黑龙江省为例，黑龙江省在土地整治规划效益分析过程中采用了统计预测、类比分析与专家调查相结合的方法。省级土地主管部门在2006年了《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》，对新增耕地面积、农村建设用地盘活量等内容进行了明确规划[3]。对于一些没有可利用的历史数据的土地整治规划效益分析评价采用借助省内典型案例进行类比分析的方法；对于建设高标准基本农田等缺乏原始资料、统计数据、以及典型案例的土地整治规划内容采用专家实地调查的方式，这种组合的实施对预测结果的正确产生有着重要的帮助。
四、结语
土地整治规划效益分析评价是关乎国计民生的一项重要问题。在分析评价的过程中我们必须借助科学的方法对土地整治规划效益进行分析。只有将土地整治规划效益评价指标与经济社会生态三大效益相结合，才能更好地促进我国土地整治工作的发展。
参考文献：
[1]黄辉玲，吴次芳，张守忠.黑龙江省土地整治规划效益分析与评价[J].农业工程学报，2012，（06）.
