随着我国社会的改革变迁，尤其是进入转型时期以来，社会发展逐渐触及深层的体制和制度弊端，社会矛盾不断摩擦升级，同时科技进步给社会公众生活带来的未来不可预知性也不断增强，这使得政治、经济和社会等各个领域存在的风险和威胁呈现递增趋势，宣告着我国风险社会的来临。在风险社会中，社会问题突破了传统边界，变得更加纷繁复杂。传统意义上我国社会问题所产生的危害性后果，社会公众通过感官是能够自我体察和认知的，其危害性程度能够被每个遭受其后果的社会个体所定义，也容易被处于危害境遇之外的人所理解并引起共识，如失业问题、住房问题、犯罪问题等;而我国非传统意义上社会问题的出现，社会公众对其危害性的知觉就很成问题，“完全超出了人类的直接感知能力”，［2］需要依赖于相应的专业知识才能够发现其存在并判断其危害。但即便如此，受制于专业知识积累的限制，有些非传统社会问题所产生的危害也可能不会及时和完全地被意识到，即出现了社会学家贝克所说的“不知道的未知”，［3］如转基因问题、放射性问题和雾霾问题等。当前，我国社会问题就是传统社会问题与非传统社会问题的重叠交织，加剧了社会的可治理难度。总体来看，社会问题是“公众的问题，即不是个人的困扰，而是社会中许多人遇到的公共麻烦”，［4］这意味着社会问题的存在导致社会相当一部分人的利益受到挑战。基于此，解决社会问题就成为了社会公众普遍认可的必然选择。但是由于社会问题所产生的危害是群体性的，置身危害之外的社会公众或是漠不关心或是有限参与，而身处危害之中的社会公众则是力量松散且能力不够，这都决定社会难以聚合足够的能量实现对社会问题的有效解决。在代议制的治理语境下，社会公众多仰仗政府机构这种“集体保护网”来应对各种社会问题。经过社会公众的不满、社会利益集团的呼吁、大众传播媒介的宣传以及社会有识之士的积极推动，社会问题的关注度不断提升并演变为社会热点问题，促使政府加以解决。而政府中的精英们最为习惯使用的并最有效率的方式就是将社会问题纳入政策路径的解决过程中来。
二、政策过程视角下社会问题的政策成因
政策过程要经历政策议程设立、政策方案设计、政策方案抉择、政策方案输出、政策方案的执行、政策方案的调整与终结等阶段。政策过程的每一个阶段都可能成为制造新的社会问题的环节。一直以来，我国的政策过程明显呈现出“党政主导”的倾向和态势，这是党政的地位和作用在我国谋求发展和稳定过程中不断确立和强化的结果。建国后，面对地理差异大、民族构成多样、发展程度低且地区差异高、社会秩序不稳等经济社会变革的现实基础，以党政为核心的治理结构成为了推动我国改革变迁的最强动力，也是改革变迁得以稳定开展的最重要保障。由于以党政为核心的治理结构在我国所取得的惊人发展成果，这使得我国的改革变迁逐渐惯性地依赖于党政力量。而作为推进改革变迁重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“党政主导”政策过程的局面。因为这样，在我国的政策系统中，对于一个社会问题的认知和解决，往往体现出这样的特点:不仅是从纯粹的知识和技术层面进行的，强调对社会问题的知识和技术干预，而是还要兼顾政治因素的考量;不仅受制于社会各方力量博弈结果的影响，而且更多地还体现着党和国家的意志;不仅融入着公共伦理关怀，而且更受到“以经济发展为中心”治理思维的影响。政策议程的设立是公共政策过程的第一个阶段，即对社会问题的界定并将其纳入政策议程的阶段，是社会问题转化为政策问题的过程。反言之，“政策问题建构就是对社会问题进行认识和管理的过程。”［5］由于社会问题的纷繁复杂，因而必须要对进入政策系统的社会问题准确地进行界定，避免在相应的公共政策形成之前就犯下“问题建构错误”。若社会问题在界定过程中就存在偏差和错误，那么所形成的公共政策就很可能隐藏着政策风险，进而衍生出新的社会问题。而要准确界定社会问题，首先必须基于客观事实对其进行审视，包括对问题的成因进行归总、对问题的恶性程度进行判定、对问题的消极后果进行确认以及对问题解决的前景进行预期等。可以说，脱离以客观事实作为社会问题界定的基础，那么问题就可能被改变，或被夸大或被缩小，甚至是被隐匿起来，尤其对于非传统意义上的社会问题更是如此。实际上，政府往往具备更多地知识和技术优势能够准确把握社会问题的全貌，而普通的社会公众则缺少基本知识和技术途径的支撑，而在寻求知识和技术帮助时又因为成本高昂而被迫放弃，这往往导致有关社会问题的客观事实被政府所左右。建国后，我国一直片面把“以经济发展为中心”和“稳定压倒一切”作为指导一切改革发展的重要参照标准，并成为了决定各级政府官员政绩的关键指标，进而不断内化成为各级政府在制定公共政策时所追求的“元目标”。因此，在政策过程中，当所认为的社会问题的解决与所追求的“元目标”相互冲突时，各级政府官员在界定社会问题时就会故意忽视或隐瞒社会问题的恶性程度，或者回避有关社会问题的关键信息，其意图就在于即使存在社会问题也不会对经济发展构成阻碍，同时也不会因为引发社会的高度不安而导致社会的不稳定。虽然具有知识和技术力量的政府体制外的专家学者以及具有问题意识及信息传播聚集能量的新闻媒体同样是问题界定的参与者，能够补充和修正政府对社会问题的客观事实的界定结果，但是在“党政主导”的政策过程中政绩观扭曲的党政领导在问题界定上却发挥着决定性作用，掌握着社会问题建构的话语权，这使其难有发挥作为和影响力的空间。基于此，对社会问题本身的“建构错误”基础上所形成的公共政策效果往往是差强人意的。一直以来，我国各级政府关于环境问题的界定以及所形成的相关环境政策，若放置在上述的反思之中，可以发现就是基于经济发展的考虑而对环境问题不够重视的结果，忽视了环境问题的严重性，导致所形成的公共政策的治理效果也难以发挥真实作用。另外，要准确的界定社会问题，还必须要基于社会价值的角度对其进行诠释。“事实追问”决定社会问题的客观状况，而“价值追问”则决定看待和解决社会问题应该拥有的立场。从应然层面来说，在社会问题的界定中，必须要从社会价值角度对其进行审视，这直接决定着政府是否站在社会公众的立场来建构“他们的”问题，是否重视社会问题所造成的社会危害并关注社会问题解决的社会意义，使得社会问题的界定最终能够禁得住“是否有利于公共利益”的价值追问。而在社会问题界定中社会价值的生成，不仅需要政府本身的价值自觉，更需要社会公众能够在问题界定中具备表达其价值立场并且不被忽视的充分能量。然而，由于我国一直缺乏成熟的公民社会，在“党政主导”的政策过程中社会公众对于社会问题的界定往往处于被“边缘化”状态，政府在问题界定中过大的权能导致其更多偏重从政治价值、经济价值和管理价值的角度来决定对待社会问题的立场，而社会价值在各种价值取舍中常常被忽视掉了。可以说，对于社会价值的忽视也是导致公共政策引致新的社会问题出现的成因。例如，基于我国城市外来人口问题所形成的外来人口管理政策，由于作为弱势群体的外来人口在问题界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理价值的角度对城市外来人口问题进行认知，将其更多地与影响社会治安联系起来，却忽视了外来人口的基本权利保障问题，造成所形成的公共政策的初衷和目标多是针对对外来人口的管制。随着政策的不断执行，外来人口的子女教育、社会保障和平等就业等逐渐成为了不断被讨论和关注的社会问题。政策方案的设计、抉择与输出是政策过程的第二个阶段，包括对解决社会问题各种备选方案的提出、从备选方案中抉择唯一的解决方案、政策方案正式向社会公布等政策环节，可以将其统称为公共政策的制定阶段。政策是解决问题的方案，制定公共政策的过程就是决定运用各种政策资源形成对社会问题的具体解决方案的过程。要探讨公共政策的制定中为何会产生新的社会问题，就需要从过程维度的决策程序和结果维度的具体政策内容中进行分析。决策程序的合理性是保证政策质量的前提。犹如社会问题界定阶段一样，我国在公共政策制定阶段同样呈现出“党政主导”的局面，由政府自上而下产生相应的公共政策，对于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的认定往往是由政府单独做出的。由于缺乏多元化的政策风险评估主体，当政策存在严重的社会风险时，难以通过“社会倒逼”的方式在制定公共政策的过程中对其进行纠正。目前，虽然在制定公共政策过程中采取了听证制度，但是有些地方政府在具体操作中却存在着“对听证会的动员宣传不够、听证事项及相关信息透明度不够、有可能被利益集团的成员不恰当利用、听证的临时性和随意性大且对听证意见缺乏成熟的回应制度等问题，听证会易于走过场，流于形式。”［6］
因此，在公共政策制定阶段，由于决策程序的诸多不合理，常常导致有些政策风险在制定过程中没有被发现或被重视，甚至是在明知有风险的前提下政府仍将其付诸实施，而这样的政策一旦被实施，政策风险的存在就成为了制造或者扩大一些社会问题的重要原因。另外，政策内容的合理性是保障政策质量的关键。面对一个具体的社会问题，政府在制定公共政策时，往往会形成不同的备选方案，这些备选方案是面向该社会问题的不同的解决思路和策略，其内容呈现出针对该问题解决的不同的价值取向、资源投入、预期收益以及政策弹性等。对于备选方案的抉择过程，就是对每个备选方案的利弊进行权衡后进行选择的过程，但可能由于政府官员的价值取向偏差、信息局限以及自身能力素质等原因导致所抉择的方案并非是解决社会问题的最理想方案，甚至是与社会公众的长远利益相背离的，这样的政策出台就难以达到预期的效果，同时也会引发新的社会问题。政策方案的执行、政策方案的调整与终结是政策过程的最后阶段，是与公共政策制定阶段相对独立但又相互衔接和依赖的阶段，是将所制定的政策方案付诸实施，实现对社会问题解决的过程。随着政策的不断执行，政策方案效果不断得以呈现和释放，而经过实践证明一些政策方案虽然通过执行过程逐渐实现了对目标社会问题的解决，但是由于在政策制定阶段的认知局限而出现未能充分预测和考虑到的因素和情形，或者由于在政策制定阶段的价值偏差所忽视或放任的一些潜在的隐患和后果，在执行过程中又不断衍生出诸多新的社会问题;而一些政策方案则由于在执行过程中的偏离或扭曲而致使新的社会问题的出现。从应然层面上来看，当政策在执行过程中同时伴生新的社会问题时，基于政策现有的“收益—风险”的综合评估，必须对政策的可行性进行重新审视。如果政策所引致的社会问题形成的“风险等级高且可控性弱，同时社会公众对后果容忍度逐渐变弱时”，［7］这样的政策就必须及时进行调整甚至终结。然而，我国的实际情况却是:诸多被执行的公共政策，虽然早已经被人们发现与一些社会问题形成之间的内在关联性，且未来继续执行所形成的问题风险将更大，但是必要的政策调整或者终结在很长时期内始终没有实质性进展，政策依然在持续执行。为什么会如此?合理的解释是，在“党政主导”的政策过程中政策调整或终结的权力普遍掌控在党政主体手中，党政主体对政策效果的评判以及所秉持的政策价值立场是判断或决定政策是否调整或终结的依据。在政策执行过程中，当党政主体认定政策存在的合理性时，往往会利用科学和技术专家关于一项公共政策的综合评定报告或是统计数据为政策继续执行的必要性提供支撑，向公众传递和展示政策所造成的社会问题并没有他们想象中严重。在价值中立的外衣之下，在科学和技术的神圣武装之下，科学和技术专家关于政策风险的“结论”往往使人不能质疑，甚至是利益受损的政策对象在“结论”面前也开始怀疑自己价值要求的正当性，这就使得政策得以继续执行。然而，当“价值中立”的科学和技术面对“不能摒弃掉价值判断”的公共政策时，让科学和技术理性完全排挤掉价值判断，让科学和技术专家的话语权掩盖和取代政策对象的话语权，对政策看似客观性的评价实质上就不够客观了。更何况是，有时科学和技术专家受制于党政主体的明示或者暗示，其对政策的评判或是统计数据也并不能完全呈现出政策的所有“事实”，而只是服务于党政主体政策意志的“道具”而已。在政策执行过程中，缺少话语权的政策对象，对于政策的调整或是终结始终是一个局外身份，社会问题随着政策的持续执行而不断恶化。
三、当前我国社会问题的政策成因反思
按照代议制治理的框架及其逻辑，公众在对社会问题治理不可行的情况下为了维护和增进自身的利益通过建立政府来承担相应的治理任务，而政府治理目的就在于利用自身的专业化完成公众关于社会问题解决的委托。可以说，在现代社会治理进程中，政府一直被认为是解决社会问题的最基本选择。这意味着，政府对于社会问题的解决有着难以取代的优势，至少迄今为止是如此。而作为精英的政府人员在解决社会问题时最为习惯而且最行之有效的方式就是运用政策工具。那么，从我国的现实情况来看，如何理解我国政府在制定公共政策去解决社会问题的同时又在制造新的社会问题?当然，在政策过程中，我们不能说政府主观愿望上有不断制造社会问题的追求，因为这样无政府主义就会成为人们质疑和批评政府的理论武器，政府终将丧失合法性。但是，客观结果与主观愿望相反，这就表明“党政主导”的政策过程包含着某些自动引发和制造问题的机制。从代议制治理下公共政策所应追求的价值取向来看，作为政府治理工具的公共政策必须要能够代表和增进作为权力所有者的公众的公共利益。而要保障公共利益的实现，政府必须在政策过程中对政策全流程进行基于符合社会价值的必要性审查。但是，我国“党政主导”的政策过程所呈现出的党政主体牢牢把持和控制政策的局面，党政主体成为了政策过程建构的唯一主体，而作为权力实际拥有者的公众在政策过程中只是名义上享有政策建构权，但实际上却被排斥在政策过程之外，甚至有时缺乏能够对抗和反对不合理政策的充足能量和有效途径。如前文所述，由于垄断了政策过程建构权，党政主体在政策过程中的知识和技术霸权以及价值偏差的交织影响都常常致使政策价值和社会价值背离、政策效果与公众所期待的效果背离，而这样的政策过程又缺乏来自社会力量的有效修正，进而导致危害公共利益的社会问题通过政策而产生。由此可见，党政主体实质上唯一拥有政策建构权常常是我国因公共政策而形成社会问题的关键性致因。因此，要消解为解决社会问题所形成的公共政策可能会引致新的社会问题出现的消极后果，必须要实现政策建构权向社会的回归和扩展，强调政策过程的社会建构，拓展社会公众在政策过程中的话语权和行动空间。社会建构下的政策过程，就是要让社会公众成为政策过程的真正主体，使作为权力行使者的政府和权力拥有者的公众在合作行动中最终能够促成经得住社会价值拷问、符合解决社会问题实际需要以及充分考虑和抑制政策风险的公共政策的生成。对于我国而言，良好的政府质量和社会质量是社会建构下政策过程形成所不可缺少的支持性条件。政府质量是一个广义政府意义上的政府质量，包括“现代代议制度、现代行政制度和现代司法制度，在中国还包括现代政党制度建设。”［8］从政府质量角度思考社会建构下的政策过程，必须首先关注当下政府治理理念的改变，应该始终以社会价值作为衡量和抉择政府行为的前提条件，应重视和强调三点:社会利益的保护、社会利益的改善和社会利益的最大化实现。在政府治理理念转变之外，还需要在政府治理实践层面进行一系列以政府质量提升为目的的改革，重点是进行基础制度的完善和注重参与的政府治理变革。基础制度的完善强调广义政府在政府与社会、政府与公众之间关系的建构上重视推进尊重公民权利和公民意愿的法律和制度设计、完善公共权力行使的违法审查机制和问责机制、加强政府权力社会监督的法治建设、将政策过程的社会建构纳入法治范畴等，在社会管理和建设过程中要重视与社会协同治理下社会力量的培育和壮大;注重参与的政府治理变革是指通过社会参与、社会意见吸纳、社会智慧利用等途径促进政府治理中共识、共享、秩序和策略的形成，为此政府需要不断通过提高治理的开放性和拓宽参与渠道为社会参与提供有力支撑。可以说，基础制度的完善和注重参与的政府治理变革，是经济社会转型期政府质量提升的关键，能够推动政府治理体系和治理能力的现代化，使之符合现代政府的治理要求并具备现代政府的治理能力。有了政府质量的提升，当始终强调社会价值和重视社会参与成为政府治理的新常态，社会建构下政策过程的形成就有了现实的基础。从社会质量角度思考社会建构下的政策过程，是在实现社会整体进步和发展的条件下使社会不断获取影响和决定政策过程的话语权和行动能力。社会建构下政策过程的形成所要求的社会质量，内在的包括三个方面的内容:社会参与积极性提升基础上政策参与的拓展、社会整合基础上社会能量的增强、社会智慧增长基础上政策过程的增效。社会参与积极性提升基础上政策参与的拓展是社会公众认知到在政治与行政生活中的主动参与是维护和实现自身利益的必然选择，从游离于政策过程之外对整个政策过程漠不关心的“消极参与”转变为“积极参与”，为此还能够不断在政策参与中主动培养自身的参与技能并积累参与知识，逐步形成品质保证和自觉遵守的参与模式，这就要求社会本身在公民社会成长下通过民主教育、权利意识的启发以及各种公共生活的参与等途径有意识地培养和训练公众的参与精神;社会整合基础上社会能量的增强是通过促进异质的社会个体在公共事务合作治理中的相互接触、交流、碰撞与融合，构筑起相互的认同感和信任感，使每个社会个体转变为“利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员”，［9］在合作过程中使松散社会越发趋向于整合，实现社会自身力量的不断积聚和壮大，进而在政策过程中能够以充足的能量与政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽视或是排斥在政策过程之外;社会智慧增长基础上政策过程增效是随着教育水平提升、知识传播媒介广泛被社会利用、实践经验不断累积等过程使社会个体不断实现知识、技能和经验的增长和积累，在政策过程参与中通过社会智慧资源的融入，与政府共同形成最优的政策方案，或者及时洞悉和弥补政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。可以说，在社会参与积极性提升、社会能量增强和社会智慧增长等要素推动下所带来的社会质量的提升，是社会本身进步和发展的重要标志，更是社会建构下政策过程形成所不可或缺的。没有社会质量的提升，社会建构下政策过程的形成就只是一种治理的幻景和想象，即使政府将其作为治理策略和目标，而社会本身若是在政策过程中表现得力量分散、态度消极且智慧资源储备不充分，真正拥有和具备在政策过程中的话语权和行动能力则无从谈起，在政策过程中也就难以有所作为。
总之，社会建构下政策过程的形成为我国制定更能够规避政策风险的公共政策、减少公共问题的政策成因提供了一种有益的逻辑思路和行动框架。基于对政府质量和社会质量的状况依赖，社会建构下政策过程理想状态的达成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各级政府已经开始越发关切社会公众的政策态度、重视社会公众的政策参与并强调对社会公共利益的保护，如在“决策前举行各种座谈会、听证会以及下基层调查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重点项目中前置性引入社会稳定风险评估，在重大决策事项中建立终身责任追究制度及责任倒查制度对侵害公共利益的决策行为进行问责等;就社会而言，非政府组织、民间智库和独立学术机构等社会团体和普通社会公众与各级政府在政策过程中互动博弈也越发频繁，如通过网络和媒体公开地批评政策不足或者政策过程的不合理，通过形成独立的政策研究报告、调查报告和政策方案等形式向政府提供政策建议，通过充分利用政府所提供的政策参与渠道和机会积极表达自身的政策立场等。这表明，当前我国被党政主体主导且封闭的政策过程已经打破，政策方案选项的优化“最终将取决于体制内外更广泛的协商和共识构建。”［11］可以说，政策过程已经显露出朝向社会建构的一些倾向和特质。随着政府质量和社会质量的提升，社会建构下政策过程形成的基础也将日将成熟和牢固。
参考文献:
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本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutional criminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。
一、什么是制度犯罪学
(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容
所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。
制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formal institutions)，是一些政治人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informal institutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。
正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(public policy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。
这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。
“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。
制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(should to do)、能够做什么(can do)、打算或不打算做什么(choose to do or choose not to do)、已经做什么(have done)等问题。
为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：
——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；
——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；
——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；
——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；
——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。
社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。
(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点
在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。
围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：
1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。
2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。
3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。
4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(public goods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。
5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。
(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policy analysis)
政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。
所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policy advocacy)。
在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。
制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。
二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”
制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。
对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。
也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。
作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、官僚主义以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。
现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。
“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。
如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。
三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象
自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biological criminology)、犯罪心理学理论(psychological criminology)和犯罪社会学理论(sociological criminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。
这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。
由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(public policy regarding crime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。
犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。
四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学
犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。
现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。
进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。
犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。
注释：
①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[m].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.
②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[m].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[m].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。
③公共物品(public goods)与私人物品(private goods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。
④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。
⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。
⑥《规则是个好东西》，.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocratic society)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。
⑦james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. page ix
⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[m].社会科学文献出版社，2000：253.
⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。
⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见james f. gilsinan: criminology and public policy: an introduction. 1990 by prentice-hall, inc. p. 4-6.
【参考文献】
[1]james f. gilsinan: criminology and public policy. 1990 by prentice-hall, inc. p 102，“preface”.
[2]谢明.政策分析概论[m].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.
[3]宁骚主编.公共政策[m].北京：高等教育出版社，2000：163-165.
[4]李楯编.法律社会学[m].北京：中国政法大学出版社，1998：585.
[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[m].北京：清华大学出版社，2004：125.
上世纪七十年代以来, 欧美各国面临的治理困境日渐加重, 层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象, 政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试, 试图让社会分担政府的治理工作, 体现在国家层面的决策不再是政府一言堂, 即出现了分权化的趋势, 社会去中心化开始初现端倪。政策网络治理也是从那时开始萌生的。
(二) 政策网络治理的基本概念
政策网络的起源于铁三角模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟, 负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展, 社会情况变得日益复杂, 任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方, 这就给公共政策的制定带来了诸多困难, 此外, 民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力, 政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程, 政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限, 后来在此基础上诞生了政策网络。
现代公共政策牵扯众多的利益相关方, 制定过程也离不开各方的参与, 否则即便政策推出也难以执行, 政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系, 网络中的各参与者都代表着各自的利益, 在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。
(三) 政策网络治理的要素
1. 治理主体
传统的社会治理主体是政府, 其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。但是在政策网络治理理论中, 治理主体并不只有政府, 其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分, 政策制定要由这些主体共同参与。但是, 不同于多中心治理理论, 政策网络理论中政府的地位依然占核心地位, 政策的推动离不开政府的主导, 其核心在于政府能否与其他主体通力合作。
2. 治理结构
政策网络中, 各个治理主体围绕某个议题, 通过对话协商等方式共同推动问题的治理, 出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中, 各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络, 网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占, 而是共存共享, 彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。
3. 治理机制
政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为, 这其中有一套治理的机制, 分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件, 众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的, 因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程, 不断通过学习来加强自身的业务能力, 有助于政策水平的不断提升。
二、从科层治理模式到政策网络治理模式
原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心, 从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展, 多元化趋势越发明显, 出现了大量的社会组织、企业组织, 同时公民意识不断觉醒, 政府不再是单一的决策中心, 逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络, 政府与社会已经从开始广泛合作, 新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势, 出现平行分离以及权力分化的趋势, 政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络, 与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点, 也就是多方共同形成网络共同治理。
三、政策网络治理的优势和不足
(一) 政策网络治理的优点
政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路, 代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络, 政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作, 推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。
在政策网络中, 政府居中协调各方凝聚共识, 推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就, 而是需要政府进行宏观控制, 这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决, 既能有助于社会治理, 也有助于让人民群众更加满意。
(二) 政策网络治理存在的问题
首先, 政策网络是一种治理模式, 不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体, 要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易, 这背后可见的与无形的阻碍太大, 虽然政府在其中占主要地位, 但是政策网络牵扯的相关方太多, 并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。
其次, 由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织, 缺少必要的权威监督, 极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任, 但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况, 就会给政府执政合法性带来冲击。
最后, 由于各个治理主体之间要共享权力, 却不可避免的会造成权力分化, 但是又会导致国家空洞化, 这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力, 也会降低政府承担的责任, 如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。
四、提高政策网络治理水平的主要策略
政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商, 各主体之间没有明确的上下级关系, 缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范, 那么解决社会问题时可能会效率低下, 甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势, 促进有关各方的合作、消弭各方间隙, 下面将给出几点意见:
(一) 加强治理参与的广泛度
政策网络要政府与社会组织共同参与, 要想治理日益复杂的社会情况, 就必须要让更多的主体参与到治理过程中来, 让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键, 在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见, 促进主体在网络中的参与。
(二) 促进深入交流
各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流, 通过交流来减少分歧、强化共识, 公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的, 交流的方式可以会议的形式, 多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外, 在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。
(三) 强化政治互信
各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信, 在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行, 都需要各主体的互相信任, 如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任, 相互合作起来才更有效率。
(四) 消弭间隙加强共识
各治理主体代表着不同的利益群体, 在公共政策的过程中容易发生利益冲突, 因此为了避免因利益冲突而导致网络失效, 政府作为政策网络的主要主体, 要根据具体情况尽可能的消弭冲突, 寻找各主体之间的利益共同点, 促进有关各方以协商对话解决问题。
(五) 优化组织架构
政策网络中各主体都会对政策产生影响, 如何组织这些主体不仅事关政策的制定, 也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面, 政府要承担起主要责任, 优化网络的组织架构, 建立一个以效率为导向的网状网络, 力求构建一个最优的网络, 在制定政策时既准确又及时地解决问题, 提升人民群众的满意度。
(六) 建立恰当的激励机制
政策网络并不是一个官方的正式组织, 对各个主体不具备法律规定的强制约束力, 因此为了调动各个主体的积极性, 保持网络稳定性, 就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种, 可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。
五、总结
政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路, 在社会问题越来越复杂的今天, 愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式, 在具体社会实践上还不足够成熟, 但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下, 政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案, 政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义, 因此, 为了推动公共治理水平的进步, 应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。
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关键词：社会治安；综合治理；特点；问题；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社会治安问题是关系到社会稳定和社会和谐的重大问题，随着我国社会主义现代化发展进程的不断推进和深入，社会治安综合治理受到社会的高度重视并被逐渐提上日程。社会治安综合治理政策被广泛应用在社会治安管理上，对我国社会治安工作起到了十分积极的作用。但是目前的社会治安形势仍然很严峻，并没有从根本上扭转违法犯罪行为增多的势头，仍然存在着很多问题对其治理工作起了限制和阻碍作用。一味的严打或者宽松化治理并不能有效地进行治理。只有继续不断建立和完善相关的治安综合治理政策等法律体系，为治安综合治理工作提供一定的方针和指南，才能更好的为社会治安综合治理工作服务和指导，提高社会治安综合治理的工作成效。
1 社会治安综合治理政策的特点
在社会治安治理工作中，我国主要是以政策的形式进行实施。社会治安综合治理政策大致有以下几个特点，现做如下分析：
第一，社会治安综合治理政策是指按照党的政治和组织领导机制所构建的综合治理领导体系。其既不需要设立专门的法定实施机构，也不需要改变法律规定的国家机关组织管理。其领导体系就是指按照党的统一领导，对社会治理工作由党和政府共同管理，办事机构对其进行具体管理，同时明确各单位的职责。上至省市，下至县区、乡镇都必须建立和完善社会治安综合治理领导机制，以便使得社会治安治理工作能够进行明确分工。权责明确，促进社会治安综合治理工作的顺利开展。
第二，以社会治安综合治理政策为指导和标准，对综合治理的相关管理规范加以明确。在综合治理的区域，以属地管理为原则，明确主管人的责任，并且以“系统抓和抓系统”的方式进行辅助。对于国家各个部门来说，要进行齐抓共管，一切治理措施都必须以综合治理方针为标准，对于基层中的各个单位来说，则可以进行群防群治，专心管理好本部门的人员，处理和本部门、本单位的治理工作，做到各尽其责。
第三，社会治安综合治理的调控手段要以政策性责任为核心。可以采取综合治理目标责任制以及一票否决制来进行实施，或者还可以取消评先评优的资格，甚至将个人的政治荣誉和工作成效相联系等方式来提高治安人员的工作热情和办事效率。
第四，社会综合治理政策具有非常广阔的实施主体。在社会治安综合治理工作上，无论是政府机关，还是社会团体以及企事业单位，都是政策实施的主体，对综合治理工作负有相应的责任和义务，加强对其人员和资产的管理，以便进一步促进社会综合治理政策的建立和完善。
2 社会治安综合治理政策的优缺点
2.1 社会治安综合治理政策的优点 政策实施方式在对社会治安问题进行综合治理时具有其独特的优点。
第一，社会治安综合治理政策实施机制较为灵活。如果国家对社会治安的相关法律法规的；立法比较滞后，为了促进社会治安综合治理工作的顺利进行，可以率先实行治安综合治理政策对其进行指导。
第二，按照社会治安综合治理政策进行实施可以不必新建实施机制。其完全可以以现行的体制为标准和依托，专门的国家实施体制不必建立。
第三，通过社会治安综合治理政策来对各个单位和相关人员的升迁奖惩进行约束和管理，可以进一步明确其职责，促使其能够严于律己，提高其自身的治安治理效率和质量，维护社会的稳定和和谐。同时按照政策进行实施比较符合目前我国的相关法律制度，让政府政策可以先行发挥作用。
第四，社会治安综合治理政策具有一定的权威性和普遍约束力，其具有较强的影响力，通过相关的指令和措施，可以促使省市县级等各个区域和各个单位的人员能够进一步明确责任，加强对社会治安综合治理的工作。
2.2 社会治安综合治理政策的局限性 政策在社会治安综合治理工作中也存在着一些不足之处。首先，政策具有严格的要求，原则性较强，缺乏一定的规范性措施，对社会治安综合治理操作方面有一些不利影响。其次，国家不能要求政策强制执行，使得政策的权威性和实际执行情况仍然和预想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依据和法律基础。再者，政策的实施主体也未进行明确规范，对负责综合治理并进行实施的国家管理和部门以及群防组织的性质和职责范围进行明确确定，使得社会治安综合治理缺乏严密的分工层次，管理体系未能有效建立开来。另外，社会治安综合治理工作没有严格的监督机制对其进行监督和检查，导致在治理过程中投机违法现象频发，人员治理的积极性不高，给社会治安工作的有效进行带来很大的难度。
3 社会治安综合治理工作中存在的主要问题和建议
3.1 主要问题 社会治安综合治理过程中也存在着很多问题和难题，社会矛盾较多，大致表现在以下三个方面：
第一，对社会治安综合治理机构缺乏明确的定位。管辖综合治理机构缺乏明确的地位，难以断定其是属于政府还是党委。并且治理工作的连续性较差，缺乏具体的实施和治理计划，权威不足，容易受到人为因素的影响。导致治理工作的实践性较差，流于形式，治理效果并不明显。
第二，人员编制不合理，缺乏足够的资金保障。尽管政府对综合治理的人员编制以及资金投入等问题进行了明确的规定和要求，然而地方资金有限，尤其是对于县镇乡等基层来说，财政更为吃紧，要想加大对人员编制和资金的投入力度，有点力不从心，使得综合治理机制难以有效地建立和完善，对社会治安综合治理难以起到实质性的指导和帮助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地区的治安防范工作较差，缺乏一定的治安措施和治安体系，导致违法犯罪现象经常发生，进一步加大了治理的难度。
3.2 社会治安综合治理的有效建议 对于社会治安综合治理政策的制定来说，一定要严格按照科学发展观的要求，结合不同区域的经济发展水平和实际治安状况制定科学合理的治理政策，涉及到更为广泛的区域，并且对治理措施进行细化规定和要求，避免出现纸上谈兵的现象。另外，由于我国的经济发展战略会出现一些变化和调整，对于综合治理政策也要随之进行相应的调整，以便能够为社会治安的治理工作提供坚强的后盾和保障。对于社会综合治理工作来说，明确各级政府的治理范围和职责，加强对人员的合理编制，并建立一定的监督机制是十分必要的。
4 结语
综上所述，社会治安综合治理政策对于社会治理工作发挥着十分重要的作用。在政策的指导和服务下，明确社会治安综合治理的分工和职责，对人员进行合理编制，并进行有效的监督，可以提高治理成效，维护社会的稳定和和谐。
参考文献：
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[2]卢虎.为经济建设保驾护航──毛口乡抓社会治安综合治理工作扎实有效[J].农村经济与技术，2001（02）.
坚持承续和实践马克思主义民族观的价值理念
中国共产党在强调“马克思主义与中国实际相结合的时候”，始终有着明确的体现社会主义本质的价值追求。在马克思主义中国化的过程中，中国社会主义民族理论的形成和发展有着多方面的内容和特征，就其指导思想而言，处于核心地位的是它的价值理念和价值目标，即民族平等、团结进步、共同发展、繁荣和谐，尤其是民族平等这个核心价值理念，作为一项认识和处理民族的基本原则和一种价值追求，贯穿在整个中国社会主义民族理论与实践之中。
民族平等是科学社会主义对待民族问题的基本原则，也是马克思主义民族理论的一个核心范畴。民族平等就是指各民族之间在社会生活各个领域，包括政治、法律、经济、文化等方面，所享有权利和所处地位的相同。除了这个基本定义以外，民族平等还具有丰富的内涵。民族平等是理想观念、基本原则和现实目标的统一。它既是一种观念、思想和理论，也是一种运动，更是一种在政治、经济和文化等方面追求的目标。民族平等是中国共产党在中国社会主义建设中，正确认识和处理民族问题的指导思想。并且在中国特色社会主义的制度建设中，将这一原则落实到社会各个领域，包括基本制度、体制、管理的程序和规范中，成为了民族工作的动力源泉、有效机制和衡量一切工作得失成败的标准。
中国社会主义民族理论所蕴含的价值理念体现在国家、民族和社会三个层面：其一，政治权利上实现民族平等；具体来说，体现在民族区域自治的制度安排上，如强调民族自治与区域自治相结合、民族自治机关的民族化等；体现在建国初期的民族识别工作中，如更改带有歧视或侮辱少数民族的称谓；根据中国的具体情况进行民族识别，确定民族身份，而不是教条主义地应用概念等；体现在民族地区的社会主义改造中的慎重稳进，区别对待、分步推进等工作方针上；体现在民族政策制定和实施中对民族平等原则强调法制化保障上等等。其二，经济社会实现共同发展；如新时期民族工作主题“各民族共同团结奋斗共同繁荣发展”的提出、西部大开发战略的实施、“少数民族经济社会事业发展的‘十一・五’规划”的制定和实施、“22个人口较少民族的帮扶规划”的颁布和实施等等；其三，民族文化发展上实现不断的繁荣进步。如自新中国建立始，特别是十一届三中全会以来，中国共产党关于民族问题的纲领和政策中对促进民族文化发展和保护的强调，通过《宪法》、《民族区域自治法》对民族语言文字的使用做出明确的规定并以此提供法制上的保障。
明确制定和贯彻民族政策的重要原则
我国是统一的多民族国家，有56个民族。为促进少数民族政治、经济、文化等各项事业的全面发展，党和政府制定了一系列民族政策。我国的民族政策体系涵盖了政治平等、经济发展文化繁荣和社会保障诸方面。而制定和贯彻民族政策的重要原则包括以下几个方面：
坚持民族平等团结。民族平等、民族团结、共同繁荣是我党在处理民族问题上坚持的三项基本原则或者说总原则，民族平等团结也被看作是我党民族政策中的总政策。民族平等和民族团结作为我国解决民族问题的政策原则，在中国的宪法和有关法律中得到明确规定。
坚持国家利益与少数民族利益相统一。我国是由56个民族组成的统一的社会主义国家，国家的利益即是各民族的共同利益，各个民族的利益则是国家利益必不可少的组成部分。从这个意义上讲，国家利益和各民族的利益是一致的。但是由于历史和现实的诸种原因，国家所代表的共同利益和各民族自身的特殊利益，在一定的时间和空间内会表现出不一致。这虽然只是相对的，但必须把二者的利益有机地结合起来，国家要从民族地区实际出发，通过科学的政策手段，有效地协调两者的利益关系。
大力促进民族地区和少数民族社会经济文化发展。随着改革开放的深入，我国目前的民族问题已越来越突出地表现在少数民族和民族地区迫切要求加速经济文化发展问题上。如果让这些经济文化方面的差距问题继续发展下去，势必影响民族关系和造成国家整体发展的迟滞。可以说，大力促进各民族经济文化的发展，一直是我们研究和制定民族政策的主要目标和民族工作的主要任务，而各民族的社会经济文化的发展则是实现民族地区社会稳定和长治久安的基础和必要条件。
努力促进社会效益、经济效益和生态效益紧密结合。少数民族和民族地区的经济社会发展，是一项既有政治意义，又有经济效益和生态效益的系统工程。因此在制定民族发展政策时，必须努力促进社会效益、经济效益和生态效益紧密结合，实现经济社会科学、全面、可持续的发展。
坚持少数民族自力更生和国家帮助相结合。纵观古今中外的民族发展史，没有哪一个民族单纯是靠外部援助而强大起来的，任何一个民族的生存和发展都必须要自强自立。但是，由于我国各少数民族和民族地区的发展基础较差，特别是一些人口较少的民族，自我发展能力和文化适应力都很弱，要赶上其他先进和发展较快的民族，还要经历漫长的历程，难度也是极大的。因此，这些民族还需要国家对他们进行大力的帮助和扶持，加快它们的发展速度，使他们尽快赶上其他发展较快的民族，与国家整体发展同步。
坚持实事求是，一切从实际出发，因地制宜。我国民族构成与分布的特点大不相同，民族地区的情况千差万别。因此，在制定和推行民族政策的过程中，必须从各少数民族和民族地区的实际出发，具体问题具体分析。忽视少数民族和民族地区的特点，推行没有差别的政策，民族地区的发展就很容易出问题，延宕其经济社会发展。
不断推进和完善民族政策的制度化和法制化
民族政策的制度化和法制化是与我国的社会主义民主化、法制化发展相伴随，不断具体化完善的过程。
一是设立自治机关实行民族区域自治。新中国成立后，根据共同纲领，党和政府在全国开始推进民族区域自治。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是新中国起临时宪法作用的重要法律。其中，对民族区域自治作了原则性的规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这一规定是中国民族区域自治制度正式确立的标志。在此后制定的历次宪法中，对民族区域自治都做过规定。1954年的《宪法》对民族区域自治作了比《共同纲领》更详细的规定。中国通过民族识别、少数民族社会历史调查和社会形态研究，逐步建立起自治区、州（盟）县（旗）三级民族区域自治体系。到1958年底，在全国15个省、区已建立民族自治地方87个，其中有4个自治区、29个自治州、54个自治县（旗），包括35个民族成分。①1978年12月，党的十一届三中全会以后，民族区域自治法制建设开始起步，特别是1982年宪法对民族区域自治作了比较完备的规定，使民族区域自治的实施进入了最好时期。从1979年到1988年十年里，共建了53个民族自治地方。截止2000年底，全国共建立154个民族自治地方，其中有5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗）。此外，还成立了1173个民族乡。在全国55个少数民族中有44个建立了自己的民族自治地方。实行区域自治的少数民族人口约占少数民族总人口的75％；民族自治地方行政区域面积约占全国总面积的64％。至此，建立民族自治地方的任务已经基本完成。明确把民族区域自治制度确立为国家基本政治制度，是我们党用体现社会主义本质和特点，符合我国国情和各民族根本利益，带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度办法来解决民族问题的创举。
二是推进民族政策的法制化。用法律调整民族关系，保障各民族的平等权利，维护国家的统一和各民族的团结，促进经济文化事业的发展，是我国法制建设的重要内容和重要任务。1952年8月，中央人民政府又专门批准和颁布了中央民族事务委员会草拟的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，总结了建国初期推行民族区域自治的经验，对民族自治地方的组成、类型、区域界限、行政地位、名称等问题都作了具体规定，这是新中国成立后在民族区域自治方面的一项重大立法。它使民族区域自治走出了法律化、制度化的第一步。1984年10月1日，《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布实施，以法律的形式把民族区域自治政策固定下来，标志着民族区域自治作为我们党解决民族问题的一项基本政策，走向了法制化的新历史时期。2001年《民族区域自治法》的修改，是坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，为新世纪新阶段坚持和完善这一制度提供了法律保障。1993年，国务院出台《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条列》，2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的颁布，是实施民族区域自治法的第一部行政法规，对落实民族区域自治法，坚持和完善民族区域自治制度，加快少数民族和民族自治地方的发展，发挥着重要的作用。
三是建立民族事务的管理机构。民族自治地方的政策主体主要是指自治地方的权力机关和执行机关构成的自治机关。即自治地方的人民代表大会和人民政府，当然也还包括自治地方的党委机关和自治机关的所属政策机构。在国家政治体制中设立民族事务方面的管理机关和机构，是确保民族政策、制度和法律实施和运行的前提，是民族政策最终得以落实的关键环节。
1949年10月，中央民族事务委员会成立，是政务院所属各部委中第一批成立的单位之一。1951年2月，政务院作出《关于民族事务的几项决定》，除明确中央民委主管全国的民族事务外，还责成所属各部门注意建立有关民族事务的业务。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，决定设立民族委员会，作为国家最高权力机关的重要辅助机构。此外，1949年10月，政协第一届全国委员会常务委员会第一次会议决定设立民族事务组，后发展成民族和宗教委员会，作为政治协商、民主监督和参政议政的专门辅助机构。目前中国民族工作机构主要设在党委、政府、人大、政协四个系统里，每个系统里的民族工作都各有侧重。此外，主管全国教育的国家教育委员会设置了民族教育司、主管全国商业的国家商业部设置了民族贸易处、主管全国文化事业的文化部里设置了民族文化司等与之相应的民族工作机构，承担一些促进民族教育、商业和文化发展的职能。上述这些部门基本上在各级地方都有相对应的机构，地方的有些权限和职能与中央或上级的有所区别，它们共同构成了一个纵横交错、条块结合、相互配合协调的政策运行机构体系。这是中国管理民族工作的特色。
逐步确立和拓展中国社会主义民族理论体系
中国共产党在领导中国社会主义革命和建设实践中，随着解决民族问题实践的推进和经验的积累，逐渐形成和不断发展了中国社会主义民族理论。它的形成与发展有着特定的时空背景和鲜明的理论特色，体现出承续拓展的演进特点：
民族理论思想是中国社会主义民族理论确立的思想基础。中国社会主义民族理论初创于中国社会主义建设的第一个飞跃阶段，以民族理论思想的形成为标志。新中国成立后，特别是进入社会主义时期，以为核心的中共第一代中央领导集体同样高度重视民族问题，提出的一系列观点构成关于社会主义时期民族问题的思想理论。第一，在筹建新中国的过程中，亲自决策把我国实行民族区域自治作为解决民族问题的基本政策。第二，特别强调民族平等，在国家开展民族识别工作中，他没有拘泥于斯大林关于民族的定义，而是从中国民族问题的实际出发，指示中国各民族政治上一律称民族，不去区分民族、部族和部落。②第三，在1956年～1957年发表的《论十大关系》、《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等著作中，进一步提出国内各民族的团结是社会主义事业胜利的基本保证，同时要求研究苏联民族关系不够正常的情况以便从中吸取教训。第四，对于少数民族地区的民主改革和社会主义改造，他认为条件不成熟，就不要急于改革，改革必须慎重稳进。第五、党和国家要诚心诚意帮助少数民族发展经济和文化。第六、要非常重视少数民族干部的培养使用。第七、要坚决反对以为主的民族主义。第八、对少数民族的语言文字、风俗习惯和都要给予充分的尊重。
邓小平民族问题理论的形成是中国社会主义民族理论确立的标志。邓小平民族问题理论的基本思想，主要体现在《邓小平文选》中，体现在十一届三中全会以来党的历史文献中，涉及范围很广泛，包含内容很深刻，既包括关于认识我国民族问题的基本思想，又包括关于解决我国民族问题的基本理论和政策方面的思想，还包括关于民族工作的基本原则、方法方面的思想。具体来讲可以概括为以下主要四个方面的观点：
第一，用初级阶段的理论，再认识我国民族问题的长期性、复杂性、重要性。邓小平提出的“社会主义初级阶段”理论，为我们充分认识中国民族问题特性提供了科学的理论依据。
第二，坚持生产力标准，全面、正确地分析我国的民族问题，明确指出改革开放是实现各民族共同繁荣的必由之路。邓小平创造性地提出以经济建设为中心，坚持改革开放，加快发展，加速民族地区社会主义现代化的进程，促进民族地区共同富裕、共同繁荣的一系列论断，丰富和发展了关于在民族地区进行社会改革的思想和促进民族繁荣的理论。
第三，明确指出：“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。”这就意味着民族区域自治不仅表现在政治上，而且要具有充实的经济内容，要切实尊重其自治权。
第四，社会稳定、民族团结、国家统一是各民族的根本利益，分裂是违背民族意志的。中华民族子孙要“共同奋斗，实现祖国统一和民族振兴”。
以上四点，可以说是邓小平新时期民族问题思想最能反映出对马列主义、民族问题思想创新和发展的地方，特别强调了党的民族政策是“真正的民族平等”，要在贯彻民族平等原则的过程中，在“真正”上下功夫。
现阶段我们党关于民族问题的基本观点和政策，是中国社会主义民族理论新发展的集中体现。中国共产党关于民族问题的基本观点和政策是在社会主义建设事业中不断丰富、完善和发展的。党的十一届六中全会上通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中全面总结了建国以来，我们党在民族问题上必须明确认识的六个方面③。20世纪90年代初期，我们党对马克思主义民族理论和民族观的完整表述为8条。④20世纪末，我们党关于民族问题的基本观点和政策归纳为10条。⑤在2005年中央民族工作会议上总书记的重要讲话中和共中央、国务院下发的《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》的文件中，对中国共产党关于民族问题的基本理论和政策原则，在12个方面作了新的总结和概括。新提出的12条，是对6个方面、8条、10条的继承、丰富、深化和发展，是对马克思主义民族理论的新发展和新贡献。既体现出基本思想和核心价值理念纵向的一脉相承，又展现出基本内容和基本问题横向的丰富拓展。是对改革开放特别是十三届四中全会以来处理民族问题的实践经验的科学总结，是对我们党几十年处理民族问题的实践经验的科学总结，是对世界社会主义运动和许多国家处理民族问题的实践经验的科学总结，形成了一系列相互紧密联系而又融会贯通的基本观点，涵盖了当代中国民族工作的各个方面。这一理论，深化了我们党对三大规律，特别是对中国特色社会主义的认识，与思想、邓小平理论的民族理论一脉相承而又开辟了新境界。
正确应对和处理社会主义建设中民族问题的新变化
2003年3月，在全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论会上，同志首次明确地提出了“两个共同”的观点。2005年5月，在中央民族工作会议上，同志又全面系统地阐述了“两个共同”思想的科学内涵。即“共同团结奋斗，就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来，凝聚到建设中国特色社会主义上来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展，就是要牢固树立和全面落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断提高各民族群众的生活水平。只有各民族共同团结奋斗，各民族共同繁荣发展才能具有强大动力。只有各民族共同繁荣发展，各民族共同团结奋斗才能具有坚实基础。”⑥这是党中央首次对解决新世纪新阶段我国民族问题的纲领性回答，标志着党对新形势下我国民族问题的发展规律有了更加深刻的认识和更加准确的把握。
“两个共同”是在我国全面建设小康社会的新形势下提出的。作为新时期民族工作的主题，它也是深刻总结历史经验、应对新时期复杂的国际环境和国内矛盾的基础上提出来的。从国际上看，随着当今世界全球化趋势的影响，民族问题日益成为受世界格局变化影响并影响世界政治和多民族国家政治稳定、社会发展的重要因素。而且，世界民族问题特别是周边区域性民族宗教问题对多民族国家内部民族问题的影响增大。
从国内看，当前，民族地区正处于经济社会快速发展时期，同时也是新的矛盾和问题多发的时期，全球化趋势与现代化推进的交集，影响民族关系的内外因素不断增多，民族宗教问题的复杂性、国际性和重要性日益突出。正确处理民族问题，涉及我国经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设各个方面。在这样错综复杂的形势下，民族问题始终是我们建设中国特色社会主义必须处理好的一个重要问题，民族工作始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作。正是基于对国际国内社会环境新特点和新变化的深刻认识，党中央审时度势，顺应时代要求，顺应少数民族迫切要求发展的期望，及时提出了“两个共同”这一民族工作主题，以团结保障繁荣，以繁荣促进团结，动员和带动各族人民共同推进中国特色社会主义伟大事业，共同享受殷实富足、健康文明的新生活。
综上所述，在新的历史条件下，中国社会主义民族理论政策将随着中国现代化进程的推进，展现出不同的时代特点和理论特色。如何积极应对民族问题新变化和民族理论政策面临的新挑战，更加需要在探索中创新政策，在创新中发展理论，在解决重大现实问题中展现中国社会主义民族理论的科学性和生命力；彰显民族政策的适应性和实效性。（作者为中共中央党校民族宗教理论室教授）
注释
①《当代中国》丛书编辑委员会编：《当代中国的民族工作》（上），北京：当代中国出版社，1993年，第91页。
②参见江平、黄铸主编：《中国民族问题的理论和实践》，北京：中共中央党校出版社，1994年，第39页。
③《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，1981年6月27日。
一、引言
改革开放以来,我国在经济、文化和社会生活领域发生了一系列深刻而巨大的变化。经济高速发展,社会结构出现转型。与此同时,也暴露出诸多问题,特别是一些深层次的问题。乐观主义者认为,这是希望的春天,我们将迈向更加美好的明天;悲观主义者认为,我们的问题成堆,我们一刻也不能掉以轻心。但是,不管怎么说,一个毋庸置疑的事实是,在这场持久而又极具影响力的变革中,党和国家的政策发挥了并且仍在发挥着主导作用,从城市到农村、从经济到文化、从宏观到微观,莫不如此。从1978年安徽凤阳小岗村18户农民秘密签定契约,决定将集体土地承包到户,搞大包干,到1982年《全国农村工作会议纪要》肯定家庭联产承包责任制,再到2005年的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》;从1984年国务院发出《关于进一步扩大国营企业自的暂行规定》,到1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》,再到1999年党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》;从1984年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,到党的十四大确立经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,再到党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。我们对中央这一系列重大政策的简单回顾,以及中央各部门、地方各级党委和政府、地方各级部门改革开放以来通过和实施的一系列政策,足以说明政策在我国经济和社会社会生活中所发挥的主导作用。而与政策的主导作用形成鲜明对照的是,法律在其中发挥的作用明显不够,与这场巨变不太相称。尽管依法治国,建设社会主义法治国家的主张已经写进了宪法;尽管伴随着改革的脚步,国家制定和出台了大量的法律法规和规章;尽管法学教育事业呈蓬勃发展之势;尽管法学家队伍和法律职业群体日见庞大;尽管普通公民运用法律解决纠纷的意识不断增强。但是,就法律对这场巨变的参与度和实质性影响而言,顶多也就是一条比较重要的辅助线,法学家顶多也就是呼喊着、司法独立、人权和正义等口号的啦啦队,他们寻求的更多的是纸面上的光彩,而不是对中国社会进程的实实在在的影响,看起来非常的气派,但是谈不上有力。这是法律自身无法克服的必然性的命运,还是我们对法律和政策的双重误解所导致的一种难看的结局?答案显然是后者。所以,虽然我们不能回到昨天的起跑线上,凭借今天对昨天的想象重建昨天,把昨天揽入我们理想主义的怀抱,但是,我们对昨天的想象,对于我们更加合理地生活在今天,更加合理地走向未来,仍然是十分有益的。因此,对法律和政策进行必要的关照,甚至是全方位的透视,应该是一件十分有意义的事情。这其实仍然是对法律应该是什么,法律在中国能做什么这一系列重要问题的追问。
二、历史的误区——政策与法律的分野
我国的改革开放从党的十一届三中全会起步,党的十二大以后全面展开。它经历了从农村到城市,从经济体制到各方面体制的改革,从对内搞活到对外开放的历史进程。该历史进程完全可以说是在党和国家的一系列政策主导下而逐步展开的。同样是从1978年改革开放始,“中国在重新进入世界结构的同时启动了认识和实践中国法制之全面建设的历史进程。”(1)“在此历史进程中,中国法制建设因最初对‘’无法状况的反动和此后对现代法制国家的诉求,而始终处在一个大规模的‘立法阶段’。”(2)同一历史进程中政策和法律的展开,使得我们十分有必要探究二者在历史上的关系。
中国的法制/法治建设理论从改革开放一开始就表现出了与政策的排斥,这是因为在中国的法制论者认为,法治是对传统人治的反动,而我国的政策在中国法制论者看来则是传统人治的最典型、最全面的表现方式,改革开放以前我们所出现的失误在很大程度上被归结为是政策上的失误就是很好的说明。这是因为他们以为,错误的政策固然应该受到追究,但是政策本身的人治性质,它的随意性更应该受到追究,而此种追究自然而然地被切换成了对法治的诉求。于是,在处理政策与法律的关系时,将政策看作是一种不正常的、违反法治的、临时性的存在,需要将其纳入法律的轨道。这实际上是从新中国改革开放以前的法制实践中概括和提炼出了具有中国特色的“政策法”概念。“所谓‘政策法’,是指这样一种不稳定的法律实践状态,即在管理国家和社会生活的过程中,重视党和国家的政策,相对轻视法律的职能;视政策为法律的灵魂,以法律为政策的表现形式和辅助手段;以政策为最高的行为准则,以法律为次要的行为准则;当法律与政策发生矛盾与冲突时,则完全以政策办事;由于政策是党的领导机关所制定的,又靠党和国家的各级干部来执行,因此,在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解。”(3)但是,我们从中国改革开放的实际历史进程中已然发现,在中国法制论者经由对政策的简单排斥而寻求法治之正当性的做法,并没有使政策实际影响中国社会进程的作用降低,同时,政策也没有以他们所认定的那种法律形态出现。相反,政策在中国改革开放的进程中扮演了远较法律重要的角色。与此同时,中国之法治建设所确立的“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的模式;中国法律所表现出来的形式化的特征;中国法律对逻辑和概念的过度关注等等诸如此类的弊端,使得中国法律一方面没有较深入地参与到中国改革开放的进程中,从而对中国的改革开放形成实际的影响;另一方面,中国法律本身也违背了中国法制论者的初衷,没有呈现出理想化的状态。总之,法律在中国改革开放的历史进程中,更具有表面合法化的特征,实际上表现出来的是内在的空虚。(4)
因此,在改革开放进程中,法律与政策出现了分野,二者的关系是一种悖论。中国法制论者全然没有意识到他们对政策的简单化认识和处理,非但没有影响政策本身,反倒使得自己的作用不尽如人意。
三、政策法学的理论和现实依据
西方法律政策学主要包括对法律政策的研究、对法律的政策学研究和对政策的法学研究三个方面。“广义的法律政策是指为达到一定的社会目的而在法律上采取的各种手段和方法。在此意义上,法律政策不仅包括立法政策和司法政策,而且包括社会政策的一切领域(如住房政策、农业政策、药品政策、卫生健康政策、劳动政策、人口政策、环境政策,等等)。狭义的法律政策仅指立法政策,即在立法上为解决各种社会问题、达到一定社会目的而采取的对策。”(5)对法律政策的研究主要体现在欧洲大陆学者的研究中。对法律的政策学研究,主要以美国政治学者和政策学家哈罗德·拉斯韦尔和国际法学家M·S·麦克道格尔为创始人和主要代表。他们用政策的观点和方法来研究法律现象。对政策的法学研究以美国学者德沃金、格雷、博登海默等法学家为代表。他们侧重于从传统法学的内部视角来研究对法律影响日益深广的公共政策,并把公共政策内置于法律之中,把政策看作是法律的一个重要组成部分。(6)
我们使用政策法学这个概念,并不是要平面化地探讨法律与政策的关系,将二者进行简单的界分和关联;也不是要便利地使用西方有关法律政策学的理论来进一步理解中国法律与政策的关系;更不是要在中国法学研究的现有领域内,为政策找到一处安身立命的场所。而是要立基于对法律乃至于法治的更加深化的认识,以中国已然和正在进行的以政策为主导的改革为切入点,试图重新建构一种关于“法律”或“法律秩序”的想象方式,用邓正来先生的话来说,就是“把那些被我们视为当然的问题重新‘问题化’,而其间首当其冲的便是把我们在这26年中所‘说’的、所‘用’的和所‘定’的法律以及这些‘说’‘用’‘定’赖以为凭的想象重新‘问题化’。”(7)而要达到此种目的,就应该首先明确我之所谓的政策法学的理论和现实依据。
(一)政策法学的理论依据主要就是我们对法治的深层次的认识。现实中国选择了法治,放弃了人治,这虽然表明我们已经无可挽回地走上了法治的不归路,但是,法治理想在中国变为现实却绝非易事,相反,近三十年的实践雄辩地证明,法治给中国带来的还有更多的困惑。造成此种困惑的原因固然有很多,但是,人们日益牢固的法治情结和法治在中国社会的展开所形成的内在冲突,却是不能忽略的,而消除或降低这种冲突首先有赖于我们对法治的深层次认识。
关于法治的认识有很多,可谓不胜枚举。但是从更根本的角度来讲,“法治是一种文明秩序。文明秩序是形成一个社会的政治、经济乃至文化秩序的基础,是一种元秩序(meta-order)。以法律为核心建立起来的社会框架,即‘法治’,可以称之为法律文明秩序。”(8)“作为法律文明秩序的法治由以下四个方面的内容构成:以法治文明为主导的权威系统,以权利和法律为中心的概念范畴系统,以司法制度为社会最基本的制度安排和以个人权利及法律为依归的文明秩序意识。”(9)“在法治社会中,政治活动被规则化、程序化。政治合法性的意义完全在于被合理化了的程序的合法性。具体表现在选举的程序、立法程序、司法程序及政治参与等方面。与政治的规则化、程序化相一致,法治社会中的经济活动也被规则化和程序化。和关系经济或者伦理经济相比,可以称之为规则化的经济或市场经济。经济活动纯粹以赢利为目的,经济活动的规则公开化、标准化、规模系统化。”(10)於兴中先生以上关于法治的论述已然揭示了这样两个需要我们加以重视的问题,一是作为文明秩序的法治就发生学意义而言,是产生于西方的,在历史上与中国无涉;二是虽然中国历史上未曾出现过法治这种社会形态,但是,既然当下中国选择了法治,实际上也就是选择了一种新的社会秩序,因此,我们完全可以说,当代中国的社会变革,其实质就是以法治为价值趋向的社会秩序的重建。而中国改革开放近三十年的历史,一方面是以政策为主导的社会变革历程,另一方面,我们又试图赋予中国的社会变革以法治的意义。政策与法治在中国社会的这种独特境遇,无疑是我们理解中国社会,重建中国社会秩序不可或缺的重要视域。而於兴中先生关于法治的极具根本性、洞察力和解释力的认识,既为我们找到了理解和解释中国法治建设之现状的理论依据,也为我们谋求中国法治之未来发展提供了较为宽广的视域。同时,也理所当然地构成了政策法学之立论的根据。
(二)转型中国所固有的特征成为以政策为主导的中国社会变革的现实依据。当前的中国社会处于转型之中,故以转型中国命名之,人们在这一点上可以说达成了共识,惟独对转型中国所包含的深刻含义显得认识不足。多数人可以说是将转型中国看作是一种不正常的、临时性的存在,从而与理想中的那个中国相对立,这种以批判眼光对待转型中国的做法,是对转型中国意义的严重缩减。这种做法在对待政策与法律的问题上显得尤为突出,那便是通过政策与法治的切换非常便捷地达致了转型中国与理想中国的切换,而这样做的一个严重后果是用想象中的法治中国的意义替代了现实中国的意义,从而出现了现实中国与理想中国的倒置,结果是全然没有意识到法治中国是现实中国的展开,从而忽略了或者轻视了政策在转型中国的意义。
转型中国意味着中国问题的复杂性、分散性和不确定性,而且这些问题是以“问题束”的形式存在的,这实际上就赋予了政策以持久的生命力,而绝非一种临时性的存在。这是由政策的目标工具性、特殊针对性和应对即时性等特点决定的,同时也是由法律的滞后性、稳定性和普遍一致性等特点决定的。比如说频频发生的矿难既包含着矿主为了牟取暴利而违法的问题,也包含着矿工为了求得生存与矿主建立起来的事实上的同谋关系;既包含着为了发展一方经济而存在的地方保护主义问题,也包含着权力腐败问题。而且这些问题可以扩展或演化出更进一步的问题,比如说中央与地方的关系问题,中国现代化进程中的农民命运问题,党的领导和依法治国的关系问题,等等。所有这些问题并不是以一致的方式、一次性表现出来,并且在不同的条件下有具体不同的表现,同时又显示出某些整体上的一致性。这就使得通过法律统一解决这些问题,在事实上是无法应对的,而政策恰恰具有其优势。
四、政策法学——中国法律理想图景的建构
前面对政策与法律的关照并没有给出政策法学清晰的含义,其实,政策法学所包含的极其深刻的意义在于,我们要站在反思性的立场,通过政策这一媒介,试图建立一种将中国现实社会中所呈现出来的“问题束”加以问题化的想象方式,从而达致建构“中国法律理想图景”的一种现实途径。所以,更具有方法论的意义,在某种程度上是对邓正来先生所认定的“中国法律理想图景”的落实。(11)
因此,本文所认定的政策法学包含着极为重要的两个维度:第一,政策法学必须是建立在对政策的深刻把握之上的。轻视或者忽略政策的人,要么把改革开放背景下的政策与计划经济体制下的政策未加分辨地混为一体,进行同一化的处理,没有认识到它们之间所包含的巨大差异性。要么把改革开放以来的政策做同一化处理,没有认识到,更没有进一步研究随着中国社会秩序的逐步展开,政策的遭遇,特别是政策遇到的“瓶颈”。第二,政策法学必须是建立在对法律的深刻把握之上的。中国法制论者,经由对西方法治理论中一系列概念和制度的照搬,运用西方关于法治的知识体系来定义中国法治,其结果是在变为西方法治的消费者的同时,使得中国法治的建构这一根本意义上的问题悬置起来,全然没有意识到法治是人类最重要的实践活动这一根本性特征。立基于这样两个判定,政策法学的根本立场就是,在对中国目前的政策和法学进行双重审视的前提下,建立一种两者的关系性审视视角,经由对中国现实一系列政策“问题化”的方式来重新定义中国法治,进行“中国法律理想图景”建构的尝试。所以,政策法学首先是对中国法制论者现成地运用西方法治知识体系来定义中国法治的摈弃。近三十年中国法治理论及其实践的历史表明,这种对西方法治知识体系的便捷消费,导致了中国法治在概念范畴系统上的形式化,失去了发生学意义;权威系统的虚置,法治权威被其他权威抵消;以国家立法为主导的制度安排的表面化,从而使得“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的制度设计模式难以真正运作起来;以个人权利及法律为依归的文明秩序意识的缺损。而欲建构“中国法律理想图景”,就必须创生与法治紧密关联的概念范畴系统、权威系统、制度安排和文明秩序意识,并使它们之间取得紧密的关联。而当代中国以政策为主导的社会变革正好为我们提供了这样的条件和机会,这种条件和机会有可能使得法治切实变成中国人自己的最重要的实践活动。
所以政策法学是经由对政策持久定义的方式来进一步定义中国法治,建构“中国法律理想图景”,从而在发生学意义上创生中国法治所必备的概念范畴系统、权威系统、制度安排和文明秩序意识。
五、暂时的结语
不采取问题化的方式定义中国法治的做法可以说是根深蒂固。国有企业改革确立的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的方针,就缺乏将这一重大问题加以问题化的方法,比如说职工代表大会如何进一步发挥作用,如何加强企业的民主管理等重大问题都应该很好地探讨,而绝不能简单地以为改革就是产权置换。今年年初围绕《物权法》草案展开的争论(12),以及孙志刚事件中对待城市收容制度的方法都是极其典型的事例。在这些事例中,争论者要么以既定的关于法治的知识体系简单地对所发生的问题作出解释,要么就是对问题的关注缺乏深入持久性,抱一种事过境迁的态度。因此,如果说我们以往处理政策和法律的关系太过简单并导致一系列严重后果的话,那么通过以政策为切入点,对中国现实的“问题束”问题化的方式来重新定义中国法治将是一项持续不断的工作。这需要我们树立一种关于中国问题的反思性立场。比如说目前正在进行的社会主义新农村建设就赋予我们这样的机会,大到新农村建设目标的确定,小到道路修建、资金的运用等等,都为定义中国法治提供了极其宽广的场域。这种定义方式将极大地拓宽法治在中国社会的疆域,并赋予法治以中国意义。
注释:
〔1〕〔2〕〔7〕邓正来.中国法学向何处去(上)〔J〕.政法论坛,2005,(1):4,5,5.
〔3〕武树臣.中国传统法律文化〔M〕.北京:北京大学出版社,1996.772.
〔4〕〔德〕加达默尔.真理与方法(上)〔M〕.洪汉鼎,译.上海:上海译文出版社,1999.443.
〔5〕舒国滢.战后德国法哲学的发展路向〔J〕.比较法研究,1999,(4).
〔6〕彭汉英.当代西方的法律政策思想〔J〕.外国法译评,1997,(2).
[中图分类号]X01 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02
公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。
一、我国公共政策存在的问题
随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。
(一)政治政策往往忽视其对环境的影响
一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。
(二)经济政策忽视了政策与环境的关系
经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。
(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力
社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。
(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用
文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。
二、导致我国公共政策出现问题的成因
(一)对公共政策的目标及其特点认识不足
公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因
为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。
(二)缺乏环境影响评价制度作为保障
我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。
三、解决公共政策问题的对策
针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。
(一)制定公共政策要以环境保护为原则
根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。
(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性
要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。
(三)注重公共政策的执行结果
人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。
(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素
多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。
随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。
注释：
①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5
②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146
③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44
④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20
中图分类号： C93 文献标识码： A
我国在2013年党的十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中第一次提出“社会治理”概念，标志着我们党执政理念的新变化，社会治理的提出对提高我国社会的治理能力具有重大意义。何谓社会治理呢？社会治理即社会主体（国家、社会群体、民众）在社会活动中通过法制规范行为、明确权责、保障各主体权益的社会和谐的管理活动。
社会治理是社会不断进步，人类不断文明，人民权益得到充分体现的一种社会治理模式。我国提出的物质文明、精神文明、政治文明正是适应时代变化的一种全新观念。同时，随着生态环境的不断恶化，也提出了生态文明。这是我国社会治理不断迈向先进治理国家的重要体现。社会治理理论强调多元的分散主体达成多边互动的合作网络体系，社会治理其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量，达到社会和谐，民富国强。
但在此之前，我国长期以来受封建统治思想影响，提出的管理国家、社会的思想是社会管理思想。社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程。管理者认为，社会管理就是要用两个法宝，即管和理，先管后理。强调政府的宏观调控，强调政府管理的主体性，缺少社会各阶层的管理，缺乏公共服务。这种管理思想虽然对国家的有序运行起到一定的作用，但远远不能适应当今社会发展的需要。表面看来，各职能部门各施其职，各尽其能，但在处理具体社会事务中却非常明显地体现出了利益的倾向性，而缺失社会的正义性、公共性和发展性。在社会的组织管理中尝到了权力带来的利益的甜头，对权利情有独钟，爱不释手，缺乏监督，以至于，贪腐严重的境地。在社会管理中往往采取管、卡、压、审等方式，政府职能部门通过权力来掌管社会，而且权力过大过细，造成管得多，漏洞多，有利的管得多，少利的管得少，无利的无人管的现象。即使新中国成立后几十年也深受其管理思想的影响，管理者认为：只有靠强有力的权力才能管理好社会。事实上，在这样的管理思想下，各种公共问题层出不穷。如：社会治安问题、食品药品安全问题、司法执法问题、生态环境问题、腐败问题等已严重影响整个社会的正常运行。
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0095-04
〔收稿日期〕 2014-10-25
〔作者简介〕 张 欣（1980-），男，安徽滁州人，中国矿业大学文学与法政学院博士生，贵州财经大学公共管理学院副教授，主要研究方向为公共治理、公共政策与安全生产。
池忠军（1963-），男，内蒙古赤峰人，中国矿业大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共治理、马克思主义哲学。
2013年4月，在一个重要批示中第一次提出了建设中国特色新型智库的问题，引起了人们的重视;11月，党的十八届三中全会《决定》提出，要“加强中国特色新型智库建设”，使建设中国特色新型智库成为全面深化改革、完善民主决策制度的一项重要改革措施。本文所讲的智库主要是针对中国特色新型智库而言的。近年来，对智库作用的研究很多，也出现了一些新的研究成果①。笔者在现有研究成果的基础上，对智库在公共治理中的作用提出一些看法，以抛砖引玉，推动这一问题的深入研究。
一、发挥智库在公共治理中的建言献策作用
建言献策是智库的首要职能，也是智库在公共治理中的核心功能。智库是知识和权力之间的桥梁，它是一个过滤器，能够去伪存真;它也是一个合成器，能够实现思行合一。在“复杂性”成为关键词的时代背景下，应该解决什么问题，选取什么方式有效解决问题往往成为公共治理必须面对的难题。对于上述问题的回答，由于专业化的制约，政府往往难以给出满意的答案，有时选错了问题，有时采取了错误的解决方式。智库作为知识和智慧的“蓄水池”以其无可替代的专业化、系统化、综合化的优势给予了政府决策有力支持，从而有效解决了公共决策中“谋”与“断”的问题，实现了二者的有效整合。作为专业领域的前沿者，智库能够为政府决策提供其长期以来收集、分析、提炼的大量真实科学的数据信息，为决策建立良好的信息基础;智库能够凭借其多学科专家多年的系统研究为政府决策提供专业建议和权威咨询;更为重要的是，智库以其创新性有效地回应了公共问题复杂化和动态化所带来的挑战。因此，在公共治理中应充分发挥智库“智”的作用，有效实现公共治理中的“智治”。
根据我国的具体情况，智库的建言献策作用可以通过参与调研、文件起草、提交研究报告等方式来发挥。智库的决策咨询作用最为有效的实现途径就是通过参与政策调研、参与文件起草和提交研究报告等形式来发挥。首先，智库可以接受党中央和中央政府委托参与调研或专题调研等形式直接为政府决策建言献策提供智力支持。例如党的十八届三中全会《决定》中许多重大改革命题正是由众多智库专家参与组成的文件起草小组通过直接调研、委托部门和机构调研、听取专家意见、旁听政协会议等调研过程才最终得到答案。其次，智库还可以通过参与起草文件发挥建言献策作用。智库通过参与重大决议和政策的起草，能够利用自身的专业知识、信息和经验为文件的形成和完善提供建议咨询。党的十八届三中全会《决定》起草小组中的许多成员正来自各种官方智库和非官方智库。最后，智库还可以通过提交研究报告的形式发挥建言献策作用。研究报告是智库研究的成果，通过提交研究报告能够使智库研究的问题引起决策层的关注甚至采纳其方案。现已出台的“官邸制”、“‘383’改革方案”、“医疗体制改革”等重大决策均源自智库向决策层提交的研究报告。
在直接参与和影响政府决策之外，智库还可以通过撰写评论文章、学术论文、出版著作和研究报告等文本形式和专栏评论、接受采访、参加和举办会议等多种形式建言献策，即在“公共政策舆论场”中发挥“舆论聚散核心”作用。在公共政策舆论场，智库吸收、提炼、整合来自各方的信息，及时发现问题，分析问题，提出对策并通过媒介传播自己的思想，从而在社会中形成舆论热点和舆论强势，促使政府关注某一问题和智库对该问题的建议。值得注意的是，西方发达国家智库特别重视对于新兴媒体的利用，“脸书”和“推特”（近年来影响很大的两个社交网站）已成为智库传播思想、增强影响力的重要平台。我国智库也应善于利用如智库官网、博客、微博、QQ、微信等新兴媒体实现信息交流与思想传播。
智库发挥决策咨询作用，还要有充分的人才保障。在智库人才流通方面，可以建立人才“出入机制”。美国智库培养和使用人才的特色之一就是建立“旋转门”，即学者和官员间的流通。旋转门机制对于决策的作用在于通过学者与官员的流通，学者可以直接成为决策者从而实践自己的构想;另外旋转门通过学者与官员的流通构建了智库与决策层的官方和非官方紧密联系，这使得智库能够凭借这种密切联系建立的人际网络实现政策建议和主张的传播从而影响决策。因此，旋转门具有将思想转化成决策的功能，这对于智库和政府来说是一种共赢。旋转门机制对于我国智库在公共治理决策中作用的发挥具有重要意义，可通过建立人才的“出入机制”（人才的输出与引入）加以实现。
人才的输出指智库的人才培养及输出，主要通过智库中学者到职能部门挂职以及智库机构对于如MBA、MPA、MPP等专业人才的培养和输送加以实现。学者到职能部门挂职能够有效解决当前我国智库与政府合作以及智库与社会脱节等问题，学者能够凭借其专业领域的敏感性对公共治理中出现的问题予以预见，也能够通过其专业技术知识对公共治理中出现的问题分析症结并提出对策建议。学者在此过程中能够获得大量专业领域的数据和经验，这对于智库的发展和学者的研究也有颇多益处。
人才的引入指智库对于政府部门中具有丰富经验的专业人员的引入。西方国家高管退休后除了著书、演讲以外还会成立或加入智库。在我国退休干部中不乏大量经验丰富、能力突出且精力充沛的专业人才，“退而不休”的精英融入对于智库理论与公共治理实践的结合意义重大。人才的引入还包括对于在职人员的培训和交流，其不仅增加了在职人员的思想和理论底蕴，通过交流在职人员为智库带来了大量治理实践中的经验教训和第一手的资料信息，在此过程中智库也获得并扩展了与职能部门交流信息、沟通思想、建言献策的有效渠道。
二、发挥智库在公共治理中的重要导向作用
“一个好的智库应该具备政治深度和人文热度” 〔1 〕，在公共治理中对全社会发挥导向作用。也就是说，智库在公共治理中的作用不仅集中地表现为对于公共治理的战略规划和决策，更广泛地表现为对社会的多元化导向。智库的声音在公共治理中是一种力量，是一种重要而无可替代的力量。作为专业领域的前沿者，智库的专家、学者具有专业领域问题理解的深刻性、前瞻性、预见性。因此，他们往往能够对社会整体进程及社会局部发展发出权威声音，对社会走向具有指导性作用。
发挥智库在公共治理中的导向作用既是其责任，也为现实所必需。世界各国对智库的导向作用都十分重视，正如“美国思想库网站地址的后缀一般为edu或org，又如布鲁金斯学会曾被一度成为‘没有学生的大学’ ” 〔2 〕 （P54 ）。从某种意义上说，智库是全社会的大学，智库产品是全社会的知识库，智库专家是全社会的导师，他们对于社会的影响是多元而深刻的。在政治方面，智库通过对国家方针政策的解读和分析，在客观上承担了政策教育和政治社会化的功能，使公民在充分理解党和国家政策方针并自觉投入到国家现代化建设的同时提高政治素养，激发政治参与的热情，其对于公共治理的多元化主体形成与合作乃至我国的民主化进程具有重要意义 〔3 〕。在社会方面，智库对于各领域专业知识的宣传普及，使公众能够了解并自觉形成理性的行为规范和科学的生活方式，从而有效维护了社会秩序和稳定，避免了大量公共问题和社会危机的出现。这是一种预见性、预防性的公共治理，其作用不仅表现为对社会的良性引导和对社会危机的预防，更重要的是其将可能的公共治理对象转变为公共治理的资源和力量，实现了治理对象向治理主体的重要转变。
具体来说，智库的导向作用可以通过智库及其专家发表研究成果对公众进行教育和引导，提高公众政治素养和人文素养，使其树立科学的价值观，建立正确的行为规范，积极参与到公共治理中，与他人有效合作并贡献自己的力量。这样，就有助于在社会中建立主流价值观和行为规范，促使人们形成与主流价值观相对应的内在规范。通过主流价值观的引领和软法的约束能够有效解决公共治理中集体行为的三大困境（搭便车、囚徒困境、公地悲剧）所导致的合作障碍，人们将对合作产生合理、积极的预期，从而保证公共治理中多元主体和资源的有效整合和协同行动 〔4 〕。
智库的导向作用可以通过解读党和政府的重大决策实现。党和政府的重大决策是在一定社会经济发展背景下，集全党和全社会智慧对国家和社会整体布局和未来发展的宏观设计和指向，一般通过高度精炼的语句加以表达。对其如何进行科学、有效的解读传达，使全社会全面、深刻理解需要智库的声音。如党的十提出的“24字社会主义核心价值观”，在国家层面、社会层面、公民层面如何理解，在社会各领域如何贯彻，就需要智库专家的专业解读。在公共治理实践中许多政策执行的失败往往源于多种原因导致的理解和认同的偏离，因此应以媒介为平台实现智库对于国家重大政情政策的解读、分析、讨论和宣传，这样原本高度精炼的宏观指向能够通过智库的声音变为各领域的具体政策建议，从而有效实现党和国家核心价值观和战略方针指导下各领域现代化建设的科学推进;在社会层面，智库的声音往往能够吸引公众的关注，从而成为社会舆论的焦点和公民关注的热点，智库在此过程中通过专业、科学、系统观点和建议的阐述能够在社会中建立良好的价值观导向和舆论导向，从而为公共治理的有效开展提供价值前瞻和社会凝聚力。在公民层面，智库的声音能够使各个知识层次和各种背景下的公民充分理解国家政策方针的重要意义和深刻内涵，从而形成科学的价值观和行为规范，自觉投身到国家治理体系和治理能力现代化的建设中。
智库的导向作用可以通过在专业领域发出权威声音来实现。复杂化、多元化、动态化是当今社会的重要特征，从某种意义上来说，生活在这种社会背景下的个人都是“无知”的。因此，如何在“无知”的领域实现决策的优化和行为的理性就需要专家的引领。这一点在一些公共危机爆发的时候体现得尤为突出。在一些公共危机爆发时，由于专业知识所限，大多数人表现出一种“无知”的恐慌，社会秩序也会因恐慌而变得混乱。而智库的专家在这时便能起着至关重要的引领作用，他们带领公众在危机中用知识保护自己，用科学唤回理性，从而一次次实现了人们在危机中由恐慌和无助向理性和坚强的转变。智库在专业领域的权威引领，特别是在危机时刻的及时建议证明智库在公共治理中发出的权威声音是一种无形的力量，这种力量在专业领域、在特殊时刻是其他力量无法比拟的。
三、发挥智库在公共治理中的应有协调作用
公共治理的时代背景是经济社会的迅猛发展，世界的瞬息万变，新问题和新信息的层出不穷，这一方面反映在公共治理中出现的多元利益、多元价值、多元文化的发展和冲突;另一方面也反映在新媒体时代出现的信息空间“蝴蝶效应”上。“新媒体将智库发展和政府联系了起来。一个小小的事件，往往会迅速发酵，引发大规模抗议和示威的‘政治海啸’，从东欧到中东，这样的事件不胜枚举。因此，智库必须理解这一趋势和浪潮，帮助政府来应对这一变化” 〔1 〕。面对复杂、多元、动态的新问题，在公共治理中如何甄别信息、化解冲突，实现多元治理主体的合作，智库的协调作用具有重要意义。
（一）通过多渠道引导发挥对多元冲突的协调作用。公共治理过程中涉及多元主体的参与合作和多元问题治理，这一过程由于受多元因素影响，人们在利益博弈中往往被表面现象、无知、冲动蒙蔽，看不到问题的症结和利益所在而采取非理，其结果是以根本长远利益为代价换取短期局部“利益”，这导致治理过程中必然存在多元利益、价值、文化的冲突。智库作为专业领域的前沿者和权威人士，往往能够敏锐地透过多元感性冲突发现其中的理性统一，并通过多种方式对外发声，使个人理性公共化直至实现公共理性。智库在此过程中，通过多渠道对表面现象进行深入剖析，能够使公众了解问题的本质和根源，引导公众采用正确方法和理解决问题。这一过程有效普及了知识，传输了专业技能，公众意见得以表达，困惑情绪得以化解，更重要的是它转变了公众看待问题的视域，实现了共通。这样通过理性的共通性而形成的公共治理中的公共理性能够使多元治理主体形成共识，从而为公共治理合作奠定了坚实的理性基础。如在处理拆迁矛盾、医患关系、城管与摊贩冲突等问题的过程中都可以看到智库的正确解读和建议呼吁，从而使全社会对这些冲突或矛盾保持了持续的关注和理性的思考，为合作共治提供了协调机制。这一过程源于理性的公共性质，即：“理性的载体虽是个人的，但它的本质却是公共的” ， “今天所说的公共理性指公共领域起作用的理性，没有理性的公共性也就没有公共理性 ” 〔5 〕。
智库的协调作用还体现于能够促进多元利益主体的参与协商。通过听证会、研讨会、咨询会等多种形式和渠道，智库能够帮助相关利益主体表达诉求、交换意见，并能够在此过程中对各种观点、立场进行梳理和分析，找到矛盾的焦点和根源，从而提出分析报告和对策建议，帮助利益各方消解冲突，建立共识，实现共赢。在“博弈-协商”过程中，智库在政府与利益主体之间、各利益主体之间及政府与社会之间扮演着重要的智者和斡旋者角色，起到了有效而持久的协调作用。智库的专家和学者具有多重身份，他们在决策咨询、导向与培育中扮演着思想中介人、公共知识分子和政策企业家的角色，但同时他们也是社会公众中的一分子，这使得他们能够身处于公众中，从公众角度去发现问题、分析问题，并能够深刻地理解公众的处境、困难、需求和利益。因此，智库及其组成专家和学者通过其多重身份的转换，能够广泛地了解突出的社会问题以及公众的需求和困难，并以联名信、研究报告、著作等多种形式向决策层传达社会需求，从而实现了民情、民意、民生的上传。另外，智库在向决策层传递相关信息时，还可以通过借助媒体将信息向社会公布、申请召开听证会、召开新闻会、研讨会、论坛等形式使问题上升为社会关注的舆论热点引起政府的关注，使政府感受到压力采取积极行动对相关社会问题加以解决。智库这一作用的发挥对于社会边缘弱势群体需求和利益传达和实现尤为重要。近年来，我们在许多领域都听到了智库的声音，感受到了智库所发挥的特有作用。而大量社会政策议题也越来越多地出现在智库的研究中，这些研究涉及社会福利与社会保障、文化教育、医疗卫生、人口政策、劳动就业、住房保障、食品安全等多个领域，这反映出智库正在逐渐表现出卓越的“政策企业家”职能，并成为了公共利益的代言人。通过智库的多渠道引导协调，公民将逐渐了解参政议政、合理表达诉求解决冲突的方法和渠道，这对于我国公民社会的发展、公民意识和素质的提高，优良社会资本的形成、社会的和谐稳定以及我国民主进程意义重大。
（二）通过理性分析发挥对信息浪潮的协调作用。信息时代IT技术的发展给公共治理带来了诸多的便利，但也因此引发了许多问题。在信息社会，人们面对的是一个混沌的信息空间，在这个空间中人们能够共享人类智慧的结晶，但同时也会面临各种虚假信息带来的诱惑或煽动。信息空间中表面而肤浅的信息铺天盖地，虚假的引诱和蛊惑信息形式多样。在信息社会中存在着大量所谓“超能力个体”，这部分群体有倾向性的政治主张或者意见，谙熟新媒体运作流程，利用煽动性的政治观点和话语影响民众，他们的影响往往还会超越一国或者地区的边界，带来国际性影响。有些强度还很大，造成灾难性的后果。而智库此时必须科学地运用新形式传播有用的信息。因此，如何在浩如烟海的信息海洋中甄别真伪，淘漉出有价值的信息，智库应发挥关键性作用。智库应通过电视、广播、新闻杂志、报纸、网站、博客、QQ、微信等多种方式向社会传播正确信息和理性的声音，更应站在信息社会的最高点为公众解疑释惑，指引公众树立正确的世界观、价值观和人生观，建立健康科学的生活方式和行为规范，学会辨别信息的善恶真伪，从而实现对社会的隐性治理。一度时期社会中出现的抢盐、抢板蓝根、网络红人、末日说、危害、等已经反映出大力发展和促进智库在公共信息和公共舆论中协调作用的必要性和紧迫性，智库对社会的隐性协调治理功效也应引起全社会的高度重视和国家的大力支持，推动智库作用的有效发挥。
注 释：
①国务院发展研究中心主任李伟在“国研智库论坛2014”年会上的主题演讲中提出，要建设高质量的中国特色新型智库，推进国家治理现代化，智库要在以下四个方面发挥重要作用：资政辅政，启迪民智，平衡分歧，聚贤荐才（发表于2014年第10期《中国发展观察》）。
参考文献：
〔1〕赵 博.智库必须思考如何以新形式传播成果〔N〕.文汇报，2014-02-17.
〔2〕王莉丽.旋转门-美国思想库研究 〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2010.
文章编号：1002-7408（2016）11-0008-05
目前，政治信任日益成为一个世界性的话题，作为政治体制的润滑剂，政治信任对于促进政治民主、维护治理合法性具有至关重要的作用。然而，世界上的任何一个国家又都面临着不同程度的信任耗散问题。那么，政治信任的内涵是什么？如何提升政治信任？学界已有大量研究。而公共政策作为政府治理最为重要的手段直接面向广大公众，其公正性和有效性与否必然对政治信任产生重要影响。从某种程度讲，政治信任就体现为对政策的信任。因此，从公共政策视角出发，研究政治信任的来源和提升，对于转型期我国政治信任水平的提高具有重要意义。
一、问题的提出
改革开放30多年来，中国政府在社会治理方面取得了举世瞩目的成就，国家在剧烈的社会变革时期整体上处于相对稳定的状态中，这充分证明了民众对执政党、政治体制以及政治制度的信任。但是，随着政治经济体制改革的不断深入，政治信任越来越受到各方面的挑战。首先，从政治系统方面来讲，腐败几乎成为阻碍政治信任的主要瓶颈之一，而且近年来有朝着家族式腐败的方向发展，“腐败作为民众深恶痛绝的政治丑恶现象，直接动摇民众对执政者的信心。”[1]可以说腐败不仅耗散着民众对党、政府以及政治制度的信任，而且也对政治系统的合法性基础造成一定程度的侵蚀。如何有效治理腐败，无疑是对政治信任的挑战。其次，在社会方面，30多年的改革开放，尽管经济得到了迅速发展，但社会中却出现了一定程度的失衡，城乡差距、地区差距以及贫富差距的不断升级既是对政府能力的挑战，更是对政治信任的透支。由此引发的群体性事件和上访事件都对政治信任提出了严峻考验，“民众对中央政府的信任与上访次数呈负相关，上访次数越多，信任度越低。”[2]
社会现实对学界的研究提出了要求，学者们从不同的视角对政治信任问题进行了研究。具体来讲，现有的研究视角和研究方法主要集中在以下几方面：从政治传播媒介的视角研究政治信任；从社会转型的角度研究政治信任；从农民上访角度研究政治信任与农民上访之间的关系；从公共管理视角研究政治信任 ；从群体性事件视角研究群体性事件与政治信任之间的内在联系，等等。①在这些研究中，学者们也从自己的研究视角与研究方法出发相应探讨了提高政治信任的路径。诚然，现有的相关研究对于理解政治信任的生成机制、内在逻辑以及如何提高政治信任无疑是有益的。但是，公共政策作为政治信任的一项重要内容，不仅是评价政治信任的重要维度，更是提升政治信任的重要途径和一道重要桥梁。因此，研究政治信任问题，就必然要对公共政策进行研究。然而，就现有的研究来看，从公共政策的视角出发来研究政府公信力方面的学者相对较多。而且其研究也缺乏相应的完整性，仅仅从政策设计和政策执行两个维度分析政治信任以及如何提升政治信任。但是，政府公信力与政治信任并不是完全相同的概念，②并且就现实的政策制定而言，政府也并非政策制定的唯一主体，政党、权力机关、司法机关等都是制定公共政策的主体。因此，从公共政策视角出发研究政治信任并探讨二者之间的互动耦合具有重要意义。
事实上，政治信任贯穿于公共政策动态运行过程的始终，公共政策的各个环节都涉及到政治信任，因此，单纯从公共政策设计和公共政策执行两个角度研究政治信任是不够的，应该扩展到公共政策问题认定、公共政策议程以及公共政策评估和公共政策调整、公共政策终结。也就是说，政治信任既包括政策制定信任和政策执行信任，也要包括政策问题认定信任、政策议程信任和政策评估信任等诸多环节。因为就现实的公共政策运行的实际情况来看，公共政策问题选择恰当、准确、全面与否，政策评估的客观、有效与否，政策调整与终结的及时、合理与否，都将极大程度地影响民众的政治信任。因此，需要对如何从公共政策的视角出发研究政治信任进行重新审视。需要在继承现有研究成果的基础上，从公共政策的视角出发，具体针对公共政策运行过程中的各个环节，来重新分析政治信任的内涵、政治信任的来源以及政治信任的提升途径。
二、公共政策与政治信任的相关性
政治信任与公共政策是否存在相关性，是能否从公共政策视角出发研究政治信任的前提和基础。对二者之间的相关性进行分析，主要是厘清公共政策与政治信任之间是否存在一定的内在联系，进而说明从公共政策视角出发研究政治信任的可能性。目前国内有些学者也仅从公共政策视角出发研究政府公信力，而没有对二者的相关性做出深度说明。一般来讲，探讨公共政策与政治信任的相关性，可以从理论和实践两个方面进行论证。
从理论方面来讲，主要分析政治信任内涵与公共政策之间的关系。 政治信任源于英文Political Trust，国内外学者从不同的角度对其进行了阐述。Hetherington认为，政治信任就是“公民对政府或政治系统运行产生出与他们期望相一致结果的信念”。[3]我国学者马德勇认为，政治信任就是“对政治组织（如政党）、政府机构（政府、国会）、军队的信任”。[4]宋少鹏、麻宝斌认为，“政治信任不仅指公民对政府的信任，也包括政府对公民的信任以及公民之间的信任。”[5]刘昀献认为，政治信任是“对政治体系及政治生活方式的信心，对政治制度、政府及政策的信任”。[6]
虽然学者们根据自己研究的需要从不同的角度对政治信任的内涵进行了界定，但大体上都是从政治信任的对象入手，即“信任谁”的问题，包括对政党、政府、军队、政策的信任等等。从这一层面理解政治信任是正确的、合理的，抓住了政治信任与政府信任差别的本质所在，但是不够全面。要全面深刻地理解政治信任，仅仅认识政治信任的对象是不够的，更重要的是要看民众通过什么样的手段和渠道去认识政治系统。如果渠道和手段具有透明性、公正性、合理性和合法性，往往就能赢得较高的政治信任。反之，对政治体制的认同和信任就会相对减弱。从政治输出角度来看，民众认识和了解政治系统的手段和渠道有很多，而公共政策则是诸多手段和渠道中非常重要的一种。国家治理的诸多活动往往都与公共政策联系在一起并且通过公共政策实现治理目标或解决社会问题。如果公共政策制定具有透明性、合法性，能够解决政策问题，缓和社会矛盾，则能提升民众的政治信任水平。反之，则会侵蚀政治信任。因此，公共政策是政治信任的内在要求，对政治信任的理解，公共政策是其重要的一个视角。
从实践角度来看，一个国家的政治信任水平高低与公共政策密切相关。从某种意义上讲，公共政策能力越强，这个国家的政治信任水平也就越高，反之，政治信任就会流失。东亚奇迹的取得在很大程度上就在于保持了基本政策的正确性。[7]而经济的发展又带来一定的政治信任。
因此，理论和实践的考察都表明公共政策与政治信任有着千丝万缕的联系，公共政策信任是政治信任的重要组成，是政治信任的核心和关键，探讨政治信任如果不涉及公共政策，是没有根基的。
三、政治信任的内涵分析
按照政策周期的相关论著来看，整个公共政策运行过程包括政策问题建构、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结等若干环节。通过这些环节的相互协调与互动，才能达到解决社会问题，维护公共利益，使政治、经济、文化和社会等方面朝着公共善的方向发展。而政治信任也是从这些诸多政策环节中体现出来。因此，从公共政策的角度来讲，政治信任就是指民众对政治系统有效制定、执行和评估公共政策，以解决社会问题的一种心理期待和理性评价。具体而言，政治信任主要包括以下五个方面。
一是政策问题建构信任。所谓政策问题建构信任指民众对政治系统准确建构政策问题的信任。政策问题建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续政策分析阶段能否成功。[8]由于政治系统解决公共问题资源、能力的有限性，所以并非所有的公共问题都能够成为政策问题，只有那些具有全局性、紧迫性和公益性的公共问题才能进入决策层的视野并最终成为政策问题。如果政策问题建构准确，将事关全局的、紧迫的并且被大多数民众所察觉的公共问题变成政策问题，政治系统必然会在一定程度上赢得信任。政策问题建构信任具有两个特征：一是政策问题建构的空间性，即政策问题必须是全局性的公共问题，民众表现出强烈的利益诉求，这样才能避免局部性政策问题造成的资源浪费，赢得民众的认同。二是政策问题建构的时间性，过早或过迟都不利于赢得信任。过早则公共问题还没有变成政策问题的必要，过迟则已经产生负面影响，人们开始对政策产生怀疑。
二是政策规划信任。所谓政策规划信任就是指民众对政策方案体现公共利益、反映多数公众利益诉求的信任。政策问题确定后，政策规划就成为公共政策分析的重要环节。在这一环节中，通过对政策问题进行分析研究，从而提出政策方案。因此，政策方案是否能够解决政策问题，维护公共利益是政策获得信任的关键所在。政策规划信任具体又可以分为以下两个方面：一是政策规划目标信任，一个“善”的政策目标必然是以问题为导向的，如果不能依据实际问题确定政策目标，那么出台的政策方案也是不能解决任何问题的，最终耗散的也只能是民众的政治信任。二是政策规划正义性信任，政策规划应该是为社会上多数公众谋利益的，而非仅限于少数人，否则也会造成人们对政策的不信任。
三是政策执行信任。所谓政策执行信任就是对政策执行者能够按照政策目标合理、公平、高效地执行公共政策的认同和信赖。政策执行是政策方案从主观变成客观的纽带，任何政策方案如果不付诸实施，也只能是被束之高阁的一纸空文，没有任何价值。如果政策执行者能够按照良善的政策目标，高效地将这种价值目标转化为现实的政策效果，并表现出较高的绩效水平时，必然会赢得民众的认可和支持。就此而言，政策执行信任包括两方面内容：一是政策执行者信任，任何的公共政策不可能依靠抽象的政府而得以实施，实施的主体只能是具体的公职人员。因此其服务态度、素质如何必然是影响政治信任的一个重要因素。二是政策执行绩效信任，只有那些投入产出比更优的公共政策，才不会受到民众的批评和责难。鉴于政策执行生态的复杂、多变，政策执行也是政治信任最容易流失的一个环节。
四是政策评估信任。政策评估信任就是对评估主体能够运用科学有效的评估方法和手段对政策效果进行评估的理解和认同。政策方案无论在执行中成功与否，都要接受来自公共机构内部、人大、大众媒介以及民众的监督，实施政策评估既是对政策实施效果进行反思的过程，更是调动民众参与热情、获得政治信任的重要途径。政策评估信任包括两个方面：一是对政策评估主体的信任，如果评估主体缺乏独立性、评估形式化、主体单一化，必然会损害评估主体的权威性，丧失民众的信任。二是对政策评估标准的信任，如果政策评估指标僵化、单一，会激化潜藏的社会矛盾，透支政治信任。
五是政策终结信任。政策终结信任就是对政策制定者能够把已经过时、失效或者引发重大不良后果的政策予以修正和终止的信任。一项实现了既定的政策目标，完成了其应有的历史使命的政策，如果不及时终结，必将造成资源的浪费。一项背离政策目标、造成重大不良后果的政策，不仅不是解决政策问题的良药，反而是侵蚀政治信任的毒药，危害社会秩序和社会稳定。这种现象在转型期的表现尤为明显，政策的终结与替代不仅检验着政府能力，而且更是对政治信任的考验。
需要指出的是，对政治信任内涵的理解不应该仅仅看到其程序性的一面，即民众对公共政策制定、执行、评估等环节的心理期待和信任，还应看到其价值性的一面， 即民众对“善”的政策目标以及政策建构良善公共生活的期待和相信。因此，现实中的政治信任是程序性与价值性的有机统一。
四、政治信任的来源因素
从公共政策角度来讲，政治信任主要包括“政策问题建构信任”“政策规划信任”“政策执行信任”“政策评估信任”“政策终结信任”五个方面。那么这五方面政治信任的强弱受哪些因素影响？如果能够确定这些影响因素，并厘清其与政治信任的关系，也就确定了政治信任的来源，从而也就找到了提升政治信任的方法和途径。政治信任植根于公共政策运行中，然而政策的各环节具有不同的任务和工作内容，因此不同环节的政治信任必然具有不同的影响因子。
在政策问题建构阶段，政治信任主要体现在能够保证政策问题认定和建构过程的公正性，即政治系统能及时有效地搜索不同政策利益相关者要求和意见，并允许其通过恰当的途径得以表达。而能否做到这一点，关键在于政策利益相关者的利益诉求表达回应机制。如果政策利益诉求表达回应机制完整、畅通，相关利益诉求都能通过一定的渠道纳入到决策者视野，既是对政治系统决策能力的提升，更是对民众参与热情的肯定，必然会赢得民众的认同和信赖。相反，如果没有利益诉求表达回应机制，或者利益诉求表达回应机制不健全、畅通，必然会造成相关利益诉求成为“沉默的声音”，影响政治系统的合法性。
在政策规划阶段，政治信任主要来源于政策方案的公共性和可行性，而能否实现这一点，则会受到政策决策体制的影响。一般而言，政策决策机制中有两个因素会对政治信任产生重要影响：一个是决策问责制度。如果决策问责制度健全完善，决策者都对自己的决策行为承担相应的责任，必然会减少政策规划过程中的“拍脑袋”决策现象 ，赢得民众的理解和信赖；另一个是决策的科学化、民主化。如果在决策中能够允许不同背景、社会阶层的民众参与进来，充分表达其意见和想法，并且就专业技术问题邀请相关的专家学者参与讨论，也会在一定程度上确保政策方案的公共性和可行性。
在政策执行阶段，政治信任主要体现在政策执行的有效性以及实现政策目标的程度上，而要想实现这一点，则会受到府际关系与政策执行监督机制的影响。首先，从府际关系看，虽然政府不是公共政策执行的唯一主体，但却是其中最重要的主体，政府也并非“铁板一块”，而是处于“四分五裂”之中，因此大部分的公共政策执行均会涉及到府际关系。如果各级政府间具有相同的利益并处于同一利益格局中，地方政府对政策的认同和信赖则会促进政策得到有效执行。相反，如果其处于不同的利益格局中，地方政府定会利用自由裁量权扭曲、篡改公共政策，损害政策权威，最终也会造成“央强地弱”的政治信任结构，潜藏一定的政治风险。其次，从执行监督机制来讲，如果政策执行监督机制不健全，就有可能加重政策执行中的腐败问题，这不仅会使政策执行偏离政策预定的轨道，而且也会增加政治不信任。
在政策评估阶段，政治信任主要体现在政策评估结果的客观性和公正性上，能否做到这一点，则与政策评估组织有关。在这里应强调评估组织的独立性，即能够独立于政策的制定部门和执行部门，能够独立自主地开展政策评估，克服传统的“既当裁判又当运动员”式的政策评估体制弊端，这样才能保证政策评估结果的客观性和公正性，否则评估结果很难令人信服。
在政策终结阶段，政治信任主要体现在能够对已经过时、失效或者引发重大不良后果的公共政策予以终结或替代，以维护政策变动期的社会秩序。该阶段政治信任来源是以上四项政治信任的综合，政策利益诉求表达回应机制、政策执行监督机制和独立的政策评估组织可以准确地搜索到政策执行中需要终结和调整的问题，而解决这些问题又必须依靠科学化、民主化的政策决策体制。因此，以上四项政治信任的来源综合构成了政策终结信任的来源。
改革开放30多年来，总体上讲，我国的政治信任度仍保持在世界前列，但是，也存在着一些影响政治信任的因素值得我们重视。在政策问题建构上，政策问题的提出主要是政府机构，普通民众的诉求难以或不被政策制定者采纳和接受，尤其是农民利益诉求长期被忽视，近年来不断出现的群体性事件、集体上访就说明了这一点。在政策规划上，“拍脑袋”决策依旧存在 ，“形象工程”“豆腐渣工程”和“半拉子工程”屡见不鲜，不断透支着民众的政治信任。在政策执行上，一些地方政府处于地方利益的考虑，扭曲、篡改中央政策，“上有政策，下有对策”似乎是这一现象最好的阐释，不断考验着中央政府的耐心和信心。在政策评估上，“既当裁判又当运动员”的评估体系使得评估结果的公正性和客观性失色。所有这些问题都在不断地侵蚀着民众的政治信任，因此，很有必要寻求解决这些问题的有效途径，以提升政治信任。
五、提升政治信任的途径
从公共政策视角来讲，针对政治信任的来源以及在政策过程中存在的问题，当前，提升我国政治信任水平，应注重以下几方面的努力和尝试。
1.建立和完善政策利益诉求表达回应机制。随着我国经济体制改革的不断深入，社会利益格局日益趋向多元化、多层次发展，而公共政策又是一项涉及诸多利益群体的举措，因此利益诉求的合理、充分表达就显得尤为重要。尤其是弱势群体利益诉求的表达，他们大多要么身体残疾，生活困难，要么有病无医，要么因城镇化而一夜之间失去其世代相依的土地。如果对其利益诉求表达不重视、不回应，必然引发剧烈的社会矛盾。具体来讲，可以从以下几方面着手：一是拓宽利益诉求表达渠道。在充分发挥人大、政协、信访在利益诉求表达中主渠道作用的同时，应积极推进利益诉求表达的多渠道、多途径建设，办好“市长热线”“市长信箱”等专栏，发挥传媒、民间组织在民众利益搜集、表达方面的重要作用。此外，网络的社会影响力与日俱增，其在利益诉求表达方面的作用不可低估。二是规范利益诉求表达方式。近年来，社会上利益诉求的表达非制度化十分严重，这不仅是对政治信任基础的“摧残”，更给社会造成难以愈合的“伤疤”。对此，要进一步明确公权力在处理利益诉求时的方式和限度，避免激化矛盾。同时，应加强舆论引导，倡导理性维权，通过合理、合法的方式表达政策利益诉求。
2.建立科学、高效的政策决策机制。在政策规划阶段，为提升政治信任，关键在建立科学、高效的决策机制，具体应该有以下两方面尝试：一是建立健全决策者问责制度。首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，科学划分决策者享有的权力和应该承担的责任。同时，鉴于实际政策制定中更多的“党的一把手”说了算的情况，单纯对行政首长问责有失公平，因此应该使党内问责与行政问责相互配合，并实行对重大决策终身追责。其次，明确问责主体，形成一个在党领导下的，包括人大、政府、公众和舆论在内的全方位问责主体体系，实现同体问责与异体问责的互动耦合，形成问责合力。二是建立健全科学、民主的决策参与机制。首先，建立专家学者参与决策制度，明确其参与决策的方式、范围以及权利和义务，让专家学者在自己的专业领域内就政策可能遇到的问题和如何规避这些障碍提出意见，降低政策在未来执行中的不确定性，实现决策科学化。其次，建立公众参与决策制度，保证政策符合公共利益的要求，实现决策民主化。需要注意的是，专家学者参与决策旨在确保政策的科学性，公众参与则是民主的内在要求。然而，在现实中二者的关系很难平衡，常常出现以政策科学性替代政策民主性的现象，即用政策的专业化排斥公众参与，或以政策民主化代替政策科学化的现象，即用公共利益否定政策的理性趋向，这两种现象都是对政策科学民主化的误解。因此，在政策规划时应恰当处理其关系，实现二者的有机统一，这样才能有效地提升政治信任。
3.厘清府际关系，完善执行监督机制。一是理顺府际关系。重新调整和建构中央与地方之间的关系，新型的府际关系应是确保政策有效执行的多中心合作互动网络。中央政府在制定公共政策过程中，要充分吸纳、借鉴地方的利益诉求，使政策执行方式由强制执行逐步向沟通协作方式转变。当然，也应该认识到“这种伙伴关系，是建立在政府纵向间共同利益基础上的一种工作关系，并不能因此否定中央政府的政治权威”。[9]二是建立健全政策执行监督机制。政策执行监督本质上就是对公权力如何使用的制约，关键在于形成一个党委、政府、人大和社会公众等在内的全方位的监督机制，具体应做到：确保正式监督机构的独立性，所谓正式监督机构就是相对于政治系统内部而言，主要包括人大、党的各级纪委和政府各级监察部门。要防范其在政策执行中的依附性造成监督的畏首畏尾，进而导致监督“虚脱”，影响党和政府的公信力；确保非正式监督有序化、制度化，所谓非正式监督就是在政治系统外部形成的对公权力的约束和监督。将社会公众、大众传媒和社会组织纳入到政策执行监督体系中，并明确其监督方式、监督权利和义务等，强化政策执行的监督力度，使政策得到有效执行。
4.培育和发展第三方评估。第三方评估作为政治系统的外部制衡机制以其专业性、客观性、权威性在政策评估中发挥着独特作用。从我国现实的国情出发，培育和发展第三方评估应该注重以下几点：一是培育良好的评估生态。政府应该鼓励和支持评估性中介组织的发展，在现阶段第三方评估尚不发达的情况下，应该做到：在资金来源方面，鼓励社会资金的注入，在经济条件许可的地方，可以将第三方评估经费纳入政府购买公共服务目录中，为第三方评估的发展提供资金保证。与此同时，要做到信息公开，包括评估前和评估后信息公开。政府应及时提供评估所需要的信息，同时也应将第三方评估组织的相关信息向社会公布，接受人民群众的监督，赢得群众的信任和支持。二是培养专业化的第三方评估人才队伍。政策评估是一项专业化、高难度的政策分析环节，因此专业化的评估队伍就显得十分重要。目前，我国在这方面还比较薄弱。为此，应该充分发挥高等院校科研机构在这方面的作用，大力培养公共政策评估方面的人才，为实现政策评估的专业化提供人才保障。
〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15ASH008）
〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授， 北京100191。
一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题
2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕
需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。
二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用
社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。
综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。
现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。
三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。
2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。
社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。
如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、部级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。
在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。
四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析
中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。
现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。
首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕
其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕
第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。
第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排的理论基础。福利基本涵义是幸福美好生活。〔22〕这意味社会政策与社会立法理论基础和理论核心是社会福利理论，社会福利理论是衡量标准。社会福利理论分为广义、中观和微观三类，广义社会福利理论泛指一切利他和帮助的理论，中观社会福利理论主要是指现代保守主义、自由主义、社会民主、中间道路、女性主义、绿色主义，共计六种社会福利理论，基本上是对福利国家与福利社会制度的福利理论解释。〔23〕狭义社会福利理论是指有关福利制度和问题的某个单独理论，如人类需要和社会问题理论。简言之，社会政策与社会立法活动是以现代社会福利价值观、社会福利理论体系为基础的。
第五，社会政策与社会立法的重要特征是福利财政化，是国家福利责任承担的典型表现，最能反映国家福利责任承担的意愿、能力和质量，最能反映福利政治学和政治文明程度。众所周知，现代财政是国家意志的体现，是国家政治意愿的表达，是国家责任承担的反映。社会政策与社会立法主要涉及国家与社会回应、解决社会问题的意愿，社会福利财政体制和财政预算资金是观察、衡量、评估国家责任承担状况的最主要表现形式，也是最佳指标体系。综观西方福利国家与福利社会发展历程，可以清晰看到现代公共财政支出重点和优先领域的变迁规律，首先是社会救助费用最多，其次是军事费用开支最大，第三是教育费用开支成支出重点，第四阶段是医疗卫生和福利服务成财政支出重点，反映人类需要结构变迁方向。〔24〕作为典型的发展中国家，中国公共财政支出重点的独特之处是多个财政支出重点同时并存，国防建设、经济发展、改善民生、行政管理、文化建设等多个任务并存，财政保障压力大。这实际上对社会再分配，尤其是财政治理和财政预算、财税体制改革提出更高要求和期待。
第六，社会政策与社会立法应对、解决社会问题的基本方式是妥善处理国家与个人的关系，平衡国家与社会的关系，厘定国家、市场与社会责任划分的边界，规范国家与公民的权利、义务，核心是经济利益调整，关键是统筹经济保障与服务保障的关系，实质是经济利益关系。综观福利国家与福利社会发展经验，社会福利制度通常由最低层次和维生的社会救助开始，通过中观层次和面向所有普通劳动者的社会保险与家庭津贴，最后进入最高层次的社会服务。与此同时，由经济保障与物质福利开始，通过专业化社会服务，最后实现精神和灵性关怀。换言之，社会政策与社会立法的主要功能将由物质福利与经济利益调整为主，战略升级为以全面性的社会再分配（既有物质福利，又有社会服务，还有环境、机会、信息和能力建设等）为主，社会结构与社会功能、社会身份与社会角色、社会需要与社会期盼等关系日趋重要。〔25〕需要指出的是，福利财政化与经济利益化是现代社会政策与社会立法活动特征的一体两面，福利财政化主要是对国家责任而言的，经济利益化主要是对普通公民而言的，两者角度不同。
第七，社会政策与社会立法的基本特征是社会性和世俗化，社会政策与社会立法的目标主体和客体均是普通公民，社会性实质是“去政治化”和“去司法化”社会政策与社会立法。社会性是现代社会的本质属性之一，是工业化、城市化、市场化和社会现代化的社会结果，因为在传统农业社会中并无现代社会可言，人与人之间的关系是机械团结，而非有机团结。综观西方国家发展历程，社会性经济基础是工业化大生产，社会基础是社会流动与社会分层，文化基础是现代、开放、民主、自由、平等价值观念，反映社会现代化程度和社会结构质量。一般来说，社会性的来源和基础是社会化，而非单位化、部门化、地区化和特定群体化等。换言之，社会性在中国具有十分重要和独特的意义，因为中国社会社会化程度亟待提高。〔26〕
第八，社会政策与社会立法的基本目标是及时回应社会问题，满足公民不断增长的需要，增进全民的健康福祉，改善全民的生活环境与生活质量，提高全社会总体福利水平和质量。西方福利国家与福利社会的社会政策与社会立法的目标始终聚焦于满足公民的“基本需要”。根据西方学者的理论研究和中国学者的实证研究发现，现代公民的基本需要主要有三大类，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，这是生活化福利理论的现实基础。〔27〕有鉴于此，社会政策与社会立法的目标都是社会目标，社会目标的实质就是谋求社会福利。世界各国历史经验证明：凡是走上工业化、城镇化和现代化道路的国家，一定会走向福利国家，福利国家与福利社会是社会现代化不可逾越的历史发展阶段，是现代社会最佳制度安排。〔28〕需要强调的是，目前中国社会盛行一种敌视、丑化、贬低、恐惧、排斥社会福利的思潮，导致民生福利和“去商品化”社会服务严重短缺，国民获得感较低，社会服务事业欠账较多。中国社会发展面临的真实性社会政策问题是，如何构建中国特色现代社会福利制度框架？实际上，全面建成小康社会就是中国特色福利社会，就是社会发展与经济发展均衡社会。〔29〕世界历史发展经验证明，现代社会福利制度就像市场经济机制一样，是种中性的制度化工具，社会福利制度本身并无优劣好坏之分，关键是如何科学设计、构建、使用和监管福利制度。
第九，社会政策与社会立法通常涉及特定社会文化、伦理道德议题，立法伦理道德目标、原则和范围内容，尤其是不同群体、不同价值观和不同阶级立场的差异，常使社会政策与社会立法充满伦理道德争论和两难选择的伦理道德困境，凸显社会政策与社会立法伦理道德性。综观当今世界各国社会政策议程，在社会政策制定过程之中，最具争议的莫过于国家和政府使用权力对具有伦理道德争议领域强制实施某些行为标准，政治、行政与伦理道德交织在一起。简言之，社会立法的伦理道德争论是理论、政策争论议题的重要组成部分，伦理道德色彩浓厚。
第十，社会政策与社会立法活动不是在社会真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社会文化环境、特定社会时空处境下产生的，具有明显的社会文化相对性，民族性文化色彩浓厚。综观世界各国社会政策与社会立法，无不具有鲜明的国家性、民族性和社会文化的相对性。这种文化相对性的通俗说法就是中国特色、美国特色、英国特色等，反映本国、本民族文化。在社会政策与社会立法领域，民族化与文化化通常是以特定国家的社会福利文化形态出现，目前，西方福利文化分为自由主义文化，主要是安格鲁-撒克逊模式；社会保险与社会共责福利文化，主要是欧洲大陆模式；社会民主福利文化，主要是北欧模式，福利文化多样。〔30〕简言之，全面建成小康社会的宏伟战略目标迫切呼唤中国特色现代社会福利文化模式建构。
第十一，一般来说，社会政策与社会立法过程相对时间较长，主因是社会政策议题和社会立法议题通常存在争议，涉及社会利益与权力结构调整，不易形成社会共识和集体行动。总体来说，影响社会政策与社会立法过程的因素多种多样，政治、意识形态、国家政治体制、权力结构、政府职能定位、法律传统、司法行政管理体制、理论视角、社会思潮、福利思想、经济利益、社会阶层与利益集团、社会政策模式、社会参与、文化传统和现代政治文化等。〔31〕中国社会政策与社会立法过程曲折漫长的特征在医疗卫生和民政福利领域立法中表现得最典型。例如中国学者和卫生部门1980年代就提出《中华人民共和国精神卫生法》草案，经过无数次研讨与争论，前后十易其稿，最后终于在2012年10月26日由十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，凸显社会立法过程艰难困苦和形成社会共识的不易。〔32〕
第十二，社会政策与社会立法范围内容和主要领域是现代社会服务体系，现代社会政策框架范围内容决定社会服务体系范围内容。社会服务体系主要是由福利服务、社会保险与社会救助组成的社会保障服务，住房和家庭服务，基础教育服务及医疗卫生服务五部分组成。这意味着社会服务主体是社会工作者、教师、心理学家、律师和医护人员，他们是专业人员。〔33〕这些专业人员通常扮演专业人角色，为需要帮助的弱势群体、劣势群体和普通公民服务。由于社会服务对象都是活生生的人，因此社会服务需要专业化和个性化社会服务知识和方法，而且这些社会服务目标不是简单和低层次的物质给予，而是心理支持、社会支持，这需要从事社会服务的各类专业人员必须具有专业价值观、雄厚专业知识和高超助人技巧。
第十三，社会政策与社会立法处于不断发展变化的社会过程之中，长期性和稳定性水平相对较低，尤其是在发展中国家，法治国家程度较低、社会结构转型社会与社会现代化早期社会更是如此，动态性、发展性、变动性既反映社会发展状况，又反映法治化建设层次水平。一般来说，社会政策与社会立法的稳定性和高质量来源于决策者、立法者和社会精英群体对社会问题本质属性的认识，来源于科学严谨的基础理论研究、理性和求真的社会科学研究、应用对策性的社会政策研究与实践研究，更来源于决策者、立法者和政治家的哲学思考。〔34〕换言之，社会政策与社会立法的哲学思辨、基础理论、应用对策和实践研究越深，尤其是对社会发展客观规律认识、理解、把握越好，社会政策与社会立法的稳定性越高，质量越高。
第十四，社会政策与社会立法的社会影响广泛、多样、长期、深远，出现“意想不到”社会后果的可能性较大，尤其是在发展中国家，经济转型国家和法治化程度不高的国家、地区。综观现代国家社会政策与社会立法历史，经常可看到某些“意想不到的后果”和自我实现预言。自我实现预言和意想不到后果理论是美国著名社会学家、社会政策大师莫顿的伟大创造。〔35〕一般来说，自我实现预言和意想不到后果通常都是未曾预料到、负面的、消极和不好的后果。世界各国社会发展历史经验证明，社会现代化程度越高，社会政策与社会立法社会影响越大，因为社会问题越错综复杂，社会风险越高，公众对社会政策与社会立法质量的要求越高。与此同时，社会政策与社会立法活动带来的“自我实现预言和意想不到后果”的可能性越大。需要强调的是，社会政策与社会立法影响是长期、深远的，有些问题需要几十年后才能察觉，因此社会政策与社会立法质量，关键是如何科学立法和民主立法就显得尤为紧迫和格外重要。
五、简要讨论与基本结论
中国社会正处于一个伟大的历史时代，这个时代的历史主题是社会现代化，社会现代化的核心是建立中国特色现代社会福利制度，社会政策是社会福利政策框架的重要组成部分，社会立法是社会政策目标的法律体现。社会立法实质是社会福利立法，社会政策与社会立法成为现代社会福利制度的两个最重要的政策工具，而且现代社会福利制度与法治化程度越高，社会政策与社会立法作用越大，地位越高，社会影响越广，与公民日常生活关系愈加紧密。公民参与社会政策与社会立法愿望、动机越强，国家与社会、国家与公民的互动关系越强。这种适宜的宏观社会环境与紧迫的社会现实需要是社会政策、社会福利和社会立法的时代特征。社会政策是国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，主体和主题是现代性社会福利制度，社会立法是国家与社会有关回应和解决社会问题的法律，主体和主题是现代性社会福利立法。社会立法是社会政策的最高法治化表现形式，实质是现代社会福利立法活动最高形态和层次，是现代政治文明和法治国家建设的最佳途径，是人类社会政治发展和现代法制建设的最高水平。社会政策框架的范围内容决定社会立法体系框架的范围内容，反映政府职能定位的结构分化。一般来说，社会政策框架与社会立法体系主要包括社会保障政策与服务（主体是社会救助服务与社会保险服务）、福利服务政策与服务、住房和家庭政策与服务、基础教育政策与服务、医疗卫生政策与服务，合计五大领域，基本覆盖现代公民基本生活领域和社会服务体系范围。西方发达国家“福利国家与福利社会”建设历史经验证明：现代政治文明、法治国家建设与社会治理的核心部分是社会政策、社会立法和现代社会服务体系建设，实质和关键是现代社会福利制度建设，社会政策、社会立法、社会服务体系和社会福利制度发挥社会基础性作用。社会福利概念的基本涵义就是幸福美好生活。人民对幸福美好生活的期盼就是国家发展方向。令人欣慰的是，改革开放三十多年，中国政治文明、法治国家建设与社会治理水平发生质的飞跃和战略转型，社会政策、社会服务、社会立法和社会福利制度建设成为国家社会政策议程战略重点与优先领域，社会立法成为国家立法的战略重点，社会立法战略性优先地位清晰。更为重要的是，社会政策与社会立法总体性基本特征是难度大、质量要求高和战略地位重要。难度大体现在社会政策与社会立法议题确立难、清晰难、界定难、立法难、执行难和评估难。质量要求高体现在社会政策与社会立法涉及社会利益关系和权力结构，社会影响深远广泛。社会政策与社会立法质量取决于政治哲学、福利哲学价值观质量，取决于法治国家建设质量。战略地位重要体现在社会政策与社会立法是一体两面，社会政策与社会立法是社会治理核心。最重要的是，本文首次总结概括现代社会政策，尤其是社会立法14个结构性与体系性特征：价值观化、政治化、理论政策争议性、社会福利理论为基础、福利财政化、经济利益化、社会性、福利性与生活福利化、伦理道德化、文化性、立法过程曲折漫长、专业性、发展变化性、立法社会影响广泛深远等，为中国特色社会政策、社会立法与社会福利制度建设奠定社会、文化与法律基础，实质上描绘中国社会立法框架设计的时间表与路线图，意义重大。
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