在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。
国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：
一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路
在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。
二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系
按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。
三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制
新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。
中图分类号：F061.6 文献标识码：A
文章编号：1004—4914（2012）06—018—03
引言
规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。
一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析
荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。第二次世界大战以后，荷兰实行出口导向的经济政策，制造业生产所需要的原材料主要通过海路从国外进口，产品和劳务也主要输往国外，促使许多经济活动如石油化工、银行、保险等进一步向靠近海港的兰斯塔德集中。战后荷兰人口迅速增长，农业实现机械化，出现了大量的失业现象。许多青年人开始到经济迅速扩张的西部地区去就业，人口的迅速涌入加剧了西部地区特别是大城市的失业和住房短缺状况。经济政策和人口迁移致使当时人口和经济活动主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌德勒支等城市组成的兰斯塔德地区，也即西部环状城市群带①。
二、荷兰国土空间规划历程、目标和主要内容梳理
（一）规划机构的设置与兰斯塔德发展纲要的起草
针对发展过程中出现的问题，20世纪50年代初，中央政府就成立了国家西部工作委员会，旨在从全国国土整治的角度，寻求解决西部地区国土存在的问题，委员会由三大部门人员构成，设立秘书处专门负责对国土空间规划进行指导。西部工作委员会成立以后，紧接着于1958年起草和制定了兰斯塔德发展纲要，其核心内容包括继承和保护原有的环状城市带风貌；在不同城市之间建立“绿色缓冲带”（也称绿心）隔离城镇；保护城市圈内的中心农业地带；提出今后的城市发展重点向拓展。该纲要提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的绿心大都市，这为其够提供比其他地区更有吸引力的工作岗位和居住条件提供了制度的保障。兰斯塔德发展纲要最突出的贡献在于提出了多中心绿心大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂，但是该纲要过分强调集中开发兰斯塔德战略也为后来经济的发展产生了不利影响。
（二）历次国土规划报告的编制和实施分析
1.第一次国土空间规划编制的适时诞生。兰斯塔德发展纲要在提出之初是符合荷兰实际的，但是随着经济的发展，该纲要过分强调兰斯塔德的重要性而忽视了其他地区的发展的弊端就显现出来，特别是由于人口和经济活动不断向兰斯塔德集中，导致了荷兰地区经济发展的不平衡加剧。这种不平衡的直接后果就是兰斯塔德迅速增长而兰斯塔德以外的边远地区发展缓慢。针对上述的问题，荷兰政府于1960年制定了第一个国土空间规划，其出发点就是要把统筹兼顾公平与效率目标结合起来，为了实现这样的目标，在规划中提出要调整全国人口的分布，适当地分散兰斯塔德地区的人口和就业岗位，同时在全国实行公共设施均等化，改善落后地区。另外，把全国一些重要的经济部门如跨国公司等集中到兰斯塔德地区，形成集聚效应。规划报告编制后，在追求高速经济增长目标的刺激下，兰斯塔德地区进行了经济的大规模建设和扩张，包括中心城市的内城改造和更新，以及在深水航运河道沿岸开发新区。
2.第二次国土空间规划编制的迅速出台。荷兰在1966年逆城市化就初见端倪，这一时期，伴随着私家车的迅速增多和城市交通网络的持续改善，加上城市快速扩张造成城市环境质量的下降，城市的居民都期望迁到城市圈内的中心绿地和城市郊区的小村庄，单家独户的住宅成了许多城市居民梦寐以求的目标。为了应对迅速蔓延的逆城市化趋势，进一步促进兰斯塔德地区人口和经济活动的健康发展，荷兰政府组织编写了第二次国土空间规划。第二次国土空间规划初步提出建立交通走廊，在交通干线的两边向外扩散即实行轴线开发方案，同时提出发展兰斯塔德的南、北两个城市翼的构想，这次规划把荷兰作为西欧大城市群区的一部分。同时，对兰斯塔德地区的人口实行调整，中央政府在进行人口和就业岗位的疏散过程中，采取了“有集中的分散”原则，有效解决了城市环境恶化和因人口增多建造住房而破坏城市原有布局问题。此外，对城市的绿心地带，进行了专门的保护，保留原有的绿化特色。
3.第三次国土空间规划编制的顺利开展。经过第二次国土空间规划的编制和实施，兰斯塔德地区人口大量疏散，一些中心城市的人口规模出现持续下降的势头，随着城市郊区化的推进，大量的城市中产阶层逐步迁移到小城镇甚至乡村地区，兰斯塔德地区城市出现衰退迹象。于是，荷兰前后耗时10年编制第三次空间规划，这次规划由总体报告、城市地区报告和乡村地区报告三个部分构成。此次空间规划的宗旨是“有选择的经济增长”，提出城镇优先发展的原则，实行有控制的人口疏散政策，防止城市经济的衰退。在此规划中，荷兰政府首先提出把城市区域作为国土空间规划的一个重要概念，并把城市区域定义为中心城市与其周围的增长中心按照交通原则有机连接起来的整体。规划编制后，荷兰各级政府接着进行了大刀阔斧的城市更新和村镇更新，包括商业区规划和旧房改造等，不断改善城市的居住环境，提高城市和村镇生活质量。
4.第四次国土空间规划的成功编制。20世纪80年代中期开始，国际国内环境发生了深刻变化，欧盟的发展，欧洲经济区的建立，荷兰的国土规划需要紧跟时代的步伐，在这种背景下，荷兰政府开始着手编制新第四次国土空间规划。与前三次规划相比这次规划呈现出鲜明的特点：一是首次提出“可持续发展”的理念，把日常生活环境质量的改善和提高以及空间结构的优化放在突出位置；二是站在新的高度来看待兰斯塔德在全国的重要性，提出要发挥该地区对全国的辐射作用，同时强调要重视中央、省和地方政府之间的垂直合作以及公营部门与私营部门之间的横向合作。在此次规划中，荷兰政府提出打造一个以比兰斯塔德绿心地带更为开阔的农业地区为中心的中部城市圈。这个城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等众多城市组成，逐步把经济核心区由兰斯塔德扩大到包括海尔德兰和北布拉邦特省的地区，在中部城市圈中，包括荷兰的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和众多国际机构所在地的海牙。荷兰政府依托这三个城市彼此临近，职能分工明确的优势，大力吸引外来资金的直接投资和跨国企业的进驻，形成颇具国际竞争力的大都市群。此外，规划还特别提出加大对港口和交通干线的支持和建设力度，提倡与比利时的跨国高速铁路建设，在国内的主要中心城市，加大对内城中的中心车站和中央商业区的改造，为吸引外资流入和跨国公司进驻创造一流的环境。
5.第五次国土空间规划的最终形成。21世纪初开始，欧盟不断得到扩大和发展，国家间的合作不断加强，在欧洲区域一体化进程的推动和刺激下，荷兰内阁政府于2000年12月15日签署了标题为“创造空间，共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000—2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。这次空间规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本，该文本分析了过去荷兰的社会和空间变化，对荷兰未来的住房、基础设施、自然环境、空地、农业、水域等各种国土空间需求趋势进行了预测和展望，确定了重大基础设施的空间布局，提出了不同地区的空间发展目标，描述了各个地区的空间发展蓝图，构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用是这次规划的基本出发点和主要目标，此次规划概要把荷兰的国土空间规划推向新的高度，它使荷兰的规划从针对过去，关注现在转移到同时放眼未来上来。因此，这次规划更具前瞻性，是对过去规划的突破和创新。此外，这次规划比较重视空间功能区的细化，使用了层次分析法，将荷兰空间分为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对空间规划的不同要求。
三、荷兰国土空间规划体系、协调机制及实施政策初探
（一）空间规划体系
荷兰的国土空间规划历史悠久，体系完善，俨然一个系统工程。从第一次国土空间规划开始就形成了国家、省和地方政府三级的规划格局（表1），各级政府制定战略规划，形成国家空间规划、省区域规划和市结构规划，其中省级规划是整个战略规划体系的关键所在，一方面起着国家和市级规划的衔接作用，另一方面又要指导市级规划符合省级空间发展政策。
（二）空间规划的协调机制
在荷兰分权的行政体制下，保持各级政府乃至各部门之间国土规划政策的协调是保证规划顺利实施的重要前提，荷兰国土规划的协调形式，既包括中央、省和地方政府间的垂直协调，也包括同级政府不同部门之间的水平协调，二者相辅相成，缺一不可，形成一个完整的体系。协调的主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。协调机制中比较有特色的是公众参与和实行监察员制度。
1.广泛的公众参与。荷兰政府在制定国土规划重大决策的过程中，十分强调和重视公众参与，认真听取和反映公众意见。广泛的公众参与包括三种方式：第一种是政府通过报纸、电视等媒体向人民大众公布政府意图和初步规划，每个公民都可以向有关部门发表自己的意见和建议；第二种是由相关部长举行行政评议会议，征求各省、市政府部门和其他机构的意见；最后一种就是通过国土规划委员会组织召开新闻会和意见听取会，最大限度地了解和听取公众意见，通过把公众意见提交国会讨论通过，反映人民意愿。
2.实行监察员制度。为了保证国土空间规划的实施和规划中提出政策的有效落实，荷兰政府采取专门的监察制度，在国土空间规划局设立5个监察员，负责全国的国土规划监督工作。国土规划法赋予监察员向省国土规划委员会和市政府部门提出国土规划方面的建议的权利，监察员制度建立起中央与省、市政府之间一种重要联系，保证省和地方政府的规划符合国家的大政方针。
（三）空间规划的实施政策
1.法律政策。荷兰国土空间规划法律政策主要体现在空间规划法及地方政府法这两部法律上，空间规划法赋予国土委员会监察员的监督权和咨询权，地方政府法主要是让制定的规划政策具有法律效力来保证空间规划的实施。此外内阁政府每两年要一个具体的实施规划，并公布政府预算，提交议会审议，并且每两年向议会下议院汇报该规划的实施情况，这些制度和措施都很好地把国土空间规划纳入法制的轨道，有效地保证了规划的实施。
2.财政金融政策。规划的实施需要有资金投入来支撑。荷兰政府除了采取国家投资外，还编制可行的政府财政预算作为引导资金，其目的在于改善现有的待完善的条件，并引导空间状况有明显恶化趋势的地区走上正确的发展道路。实际上，荷兰政府从第四次国家空间规划开始，增加了一个中央政府与省级政府之间契约性质的附件，规定了为实现国家空间规划，中央政府必须向省级政府提供的财政支持以及省市政府该实现的绩效。目前，总体来看，空间规划相关的政府投资大约占政府总支出的9.4%、GNP的2.3%左右，有效地保证了国土规划的实施。
3.产业政策。为有效保证国土空间规划的实施，荷兰政府一直采取比较严格的产业区位政策。政府规定各种产业活动的区位选择必须要符合国土规划特别是土地利用规划的要求。企业的新建或扩建所需要的区位只能在政府规划所允许的范围内选择。在农村地区，通常情况下不允许用于发展工业，即使是农民闲置的房产也不例外。农业生产是广大农村地区最主要的经济活动，乡村绿地、自然景观则受到特别的保护。特别是在兰斯塔德的绿心和绿色缓冲带，人口增长和城镇扩展受到政府严格控制。按照政府的规划文本，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。政府通过购置土地和发展休闲产业来加强和保护兰斯塔德绿心和绿色缓冲带的自然景观和生态环境。
四、荷兰国土空间规划对我国的启示
我国现阶段还处于国土空间规划的起步期，随着我国战略性、基础性、约束性的《全国主体功能区规划》报告的出台，我国的的国土空间规划才引起人们关注，但是作为第一部国土空间规划政策文本，因其经验的不足难免有其缺陷性。俗话说“他山之石，可以攻玉”，荷兰的系统性开放空间规划在如何提高土地利用效率和开放空间环境质量方面为我们提供了有益经验。我们可以认真学习并吸取其理念内核，结合我国的具体国情，创造出具有鲜明地域性生态与文化特色的城市开放空间，不断完善和改进我国的国土空间规划工作。
（一）改变规划理念，转变以经济效益为导向的规划模式
随着我国经济与社会的快速发展，我国各种规划经过多年实践，逐步走向正轨，但以经济效益为导向的规划模式始终没有发生改变，许多规划受到一些地方官员的干预，成了追求政绩的工具，土地利用规划也缺乏以生态为基础的整体性规划思想。我国是一个人多地少的国家，土地资源极其缺乏，急需节约集约用地，这一点和荷兰具有相似性。我们要立即转变以经济为导向的规划模式，认真汲取荷兰整体性和系统性规划思想，将国土空间规划转变到注重规划的整体性、体系化和融于自然的地域性上来。此外，我国也需要学习和借鉴荷兰城乡规划体系，尤其是荷兰是人均用地极为紧张的国家，如何在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境这样一个命题而言，对我国具有积极借鉴意义。
（二）学习荷兰注重国土空间的系统化、网络化建设的规划思路
国土空间规划不仅仅是简单地划定优化、限制、禁止开发区，而是要注重系统化、网络化建设，规划不仅仅是简单的局部区域环境的改善，更重要的是建立各地区整体性绿化分布格局，建立大中小不同规模、成体系的绿化网络。荷兰的国土空间规划采取系统化的规划思路，以绿化和运河为载体，通过点、线、面和网络化系统组织开放空间，改善城市中心区的生态环境，极大地提高了城市生态与环境的综合效益。系统性的优越性在于采用了网络化的覆盖系统，使绿化空间在城市区域内的分布具有均好性，方便市民就近便捷地使用，从而最大效率地提高绿化开放空间的综合效益，更大范围地发挥城市的生态效应。我国的主题功能区在对优化开发区的规划过程中可以借鉴荷兰绿心思想，在城市圈之间建立绿色缓冲带，避免重蹈荷兰兰斯塔德地区因集中开发而导致环境恶化的覆辙。
（三）强化国土空间规划与城市规划的有机联系，建立相互配合的规划体制
我国国土空间的系统化规划与城市整体规划应该密不可分的，而不能孤立地进行城市规划，我们需要从整体性角度考虑全国主题功能区规划在城市整体规划的地位、影响及作用，保障与其他规划配合的可实施性。我国幅员广阔，在经济建设和城镇化建设进程中，应将提高环境质量放在突出位置，通过发展新城和完善城际快速轨道交通等有效措施适当控制城市规模，避免特大城市的过分膨胀，从而在城镇之间组织大面积绿化带加以隔离和连接，使城市更大范围地融于自然绿化之中。这一点，荷兰的成功案例是我们应该认真考虑并结合我国实情适当加以利用的。
（四）注重空间规划的生态性建设，把规划与自然有机融合
“打架”：多重规划冲突之困
浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”――和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”
在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。
据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。
以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。
“劝架”：规划利益协调之难
“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。
有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。
在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。
不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。
改革：“多规合一”的地方实践
既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？
“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。
协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。
针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。
为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。
总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。
探索：保证“一张蓝图”干到底
试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？
北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建一个层次分明、功能清晰的空间规划体系。
1、区城规划的发展态势
自1990年代以来，不同类型的区域规划呈现出以下发展态势。
1．1国土规划的衰变
1981年国家建委成立了国土局。不久因国家建委被撤销，国土局转到国家计委，继续主管国土工作。为了搞好国土的开发、利用、治理和保护，将开展国土规划列为工作重点，规划内容要求突出战略性、综合性、地域性特点，强调“国土规划的任务，就是要使国民经济的发展同人口、资源、环境协调起来”，基本上符合可持续发展的思想。1980年代国土规划工作由不同类型地区的试点迅速向全国各省区推开，同时还在国家计委直接领导下，组织专业力量编写了《全国国土总体规划纲要》。至1990年代初，全国多数省区，编制了省区级的国土规划，有些省区还编制了省内经济区、地区或县城的国土规划，在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮。但由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用。
对国土规划的性质及其必要性，至今尚未取得政府有关部门和社会的共识。有的只把国土看成是资源的总称，甚至等同于土地，而不是看成国家主权管辖范围的地域空间。有的认为发展规划也包含有空间布局的内容，有了全国和地区的发展规划就不需要另搞国土空间规划。因而随着机构的几经变动，原国家计委国土局曾先改为国土地区司，后又改成地区发展司，将重点转向地区发展规划。国土管理的主要职能已转移到1998年新成立的国土资源部。然而国土资源部现只能管土地、矿产、海洋(底部)三大资源，管不了水资源、生物资源等其他田土资源，更管不了整个国土空间，所以现今的国土资源部抓全面的国土规划有一定困难，只能侧重于某些国土资源的开发利用和保护规划。正在全国范围广泛开展的土地利用规划，有时也被简称为“国土规划”。虽然土地利用规划也具有空间规划的性质，国土开发建设的空间布局最终都要落实到土地，但土地利用规划需要以高层次的对各项与经济社会发展有关的开发建设布局进行空间综合协调的国土区域规划为依据，而当前恰恰是这种区域性的空间综合协调规划成为我国空间规划系列中最薄弱的环节。
1．2城镇体系规划的提升
城乡建设部门和城市规划界一般都认识到城市的发展不能就城市论城市，应从较大区域范围来分析该城市在发展中所处的地位和作用，及其与周围城镇的关系，城市的发展和空间布局需要与区域开发建设的总体布局相互协调。因而区域规划工作一直得到城市规划主管部门的支持。1980年代他们积极参与全国和省、市、县不同地域层次的国土区域规划工作，承担作为其中重要组成部分的城镇体系规划编制任务。1984年颁布实施的(城市规划条例)规定：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布置城镇体系”，1989年通过的(中华人民共和国城市规划法)规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。进一步确定了城镇体系规划的法律地位。因而在国土区域规划衰变后，不同地域层次的城镇体系规划仍在继续坚持编制和实施。
但也应该指出，一般配合城市总体规划编制的市域、县城城镇体系规划，都只作为城市总体规划的陪衬，按《城市规划法》的规定不能不搞，而又不愿对此认真下功夫，多数只是简单、生硬地套用有关城镇体系职能结构、规模结构、空间结构和区域基础设施网络的规划模式，发挥不了应有的指导作用。省域城镇体系规划在配合国土区域规划编制时，也只能主要突出城镇体系自身三大结构的内容。在国土规划衰变后，单独进行的城镇体系规划内容在逐步拓宽，除了城镇体系发展与基础设施建设布局规划协调外，还增加了与资源和生态环境协调的内容，并力求明确区分出需要对开发建设进行鼓励、引导、控制、限制或禁止的不同地域空间类型，使原功能较单纯的城镇体系规划转向以城镇体系发展为主体，与相关要素进行空间综合协调的区域可持续发展的空间规划，在较大程度上顶替了衰变前的国土区域规划。
规划主管部门深知，像这一类内容广泛、综合性很强的区域城镇体系规划，如同城市总体规划一样，必须由省、市地方政府出面组织各有关部门共同参与，城乡建设规划部门只在其中起着推动和具体操办的作用。山东、浙江、江苏等省域城镇体系规划，在规划内容和体制创新方面已取得了较好的经验。然而，也应看到，直至1990年代末，在加速城市化问题尚未提到国家决策议事日程以前，许多省区对编制城镇体系规划的重要意义还缺乏足够的认识。国家“十五”计划纲要明确提出：“要不失时机地实施城镇化战略。……走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”的战略目标，城市化问题已开始成为社会的热点，城镇体系规划在地方政府领导层心目中的地位也随之明显提升。
1．3城市区域规划的兴起
在当前我国加速现代化城市化建设的进程中，为提高大城市竞争力和拓宽城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划正在悄然兴起，其性质属于高度城市化地区的区域规划，亦可概括简称为城市区域规划。
城市区域规划的兴起，是由以下几个背景因素促成的：(1)在市场化和全球化的总趋势下，提高城市发展的竞争力已普遍受到重视，大都市区和都市连绵区具有明显的市场竞争活力；(2)国内长期奉行的“控制大城市规模”的方针已解套，近年来大量外来人口向大城市周围集聚，其发展速度超过一般中小城市；(3)随着信息化和快速交通的发展，大城市的某些功能在迅速向周围郊县扩散，城乡之间、城市建成区与非建成区之间的界线日趋模糊，出现了城市的区域化倾向；(4)有些大城市原有行政区划的狭小市区范围严重束缚了城市的发展空间，迫切要求扩大城市规划区范围，调整行政区划，或突破行政区界开展跨行政区的区域规划。
都市区是由中心市和非农化水平较高，与中心市存在着密切社会经济联系的邻接县 (市)两部分组成。都市区的地域范围，即为与中心市保持便捷通勤联系，或城市功能由中心市向外扩散直接影响所及的范围。其地域范围的大小与中心市规模的大小呈正相关。一般而言，都市区的地域范围大于中心市市区而小于现今市带县体制下的整个市域范围。近年来在广州、宁波、杭州等地开展的都市区规划，多侧重于在宏观背景分析基础上的战略规划，从较大的空间范围寻求解决在原有城市总体规划中所不易解决的城市合理发展空间、基础设施区域共享、生态环境与自然文化遗产有效保护和城乡一体化发展等一系列重要问题，可为城市总体规划的修编开拓思路，井提供有说服力的依据。
都市圈的概念至今尚未有国内公认的确切定义和界定标准，其地域范围大于都市区，而其界线却有较大伸缩性和随意性。它可以是以一个大城市或特大城市为中心的单中心都市圈，其内圈与中心城市的关系最为密切，实质上也就是都市区的范围；其外圈可将一些不邻接中心市，城市化水平还不高，但受中心市经济辐射影响较大的所有市县均划入都市圈内，相当于城市经济区的范围。它也可以是由多个大城市或特大城市组成的多中心都市圈，其内圈一般多指城镇密集的经济核心区，其中也包括已发育至高级阶段的都市连绵区。江苏省所进行的南京都市田和徐州都市圈规划，属于单中心都市圈规划；广东省早先编制完成的“珠江三角洲经济区城市群规划”和最近由吴良镛院士主持完成的“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”，均属于跨行政区多中心都市圈规划，亦即城镇密集区规划。都市圈规划的主要内容与都市区规划基本相似，只是从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，协调城乡建设与人口分布、资源开发、环境整治和基础设施建设布局的关系，使区域经整合后具有更强大的竞争力。在这里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵盖跨省市的大经济区，而当前最迫切需要规划协调的是其内圈城市化水平较高的城镇密集区规划。 2、区域规划面临的问题
温家宝副总理在近年来有关城市规划的讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省城城镇体系规划对全省(自治区)城乡建设和发展的指导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，……有条件的地区可先试点……”。他还指出：“城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展”。“要做好区域规划，建立有效的协调机制”。如果说我国的城市规划工作已迎来了第三个春天，那么与城市规划密切相关的区域规划工作，也可以说已开始显露出初春的气息。当前我国区域规划工作面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其能更好地适应社会主义市场经济发展的需要。这将主要涉及到下述诸方面问题。
2．1规划与立法
随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。应改变区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市规划法》和草拟《城乡规划法》中，希望能明确规定区域(城乡)规划的地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划法》。
2.2比较与竞争
在传统规划中较重视对城市和区域发展中客观存在的比较优势的分析。但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因而各自更多关心的是竞争优势，即如何把自已的比较优势变成竞争优势。大量事实表明，有些客观存在的比较优势明显的城市和区域，其市场竞争力却不及某些比较优势不突出的城市和区域。能否形成竞争优势，关键是人的因素。以往在分析资源的比较优势时多侧重于静态的物质资源，而对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源所具有的较大流动性往往认识不足。若能广泛吸纳各种高素质的人才，包括领导人才、经营人才和技术人才，充分发挥他们的作用，必将有效地提高城市和区域的竞争力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划，将有助于正确把握发展机遇，扬长避短，发挥有特色的经济文化优势，为迎接国内外市场竞争的严峻挑战，组织合理发展空间。通过规划实施营造出较好的投资环境、人居环境和生态环境，可增强当地对外来投资和人才的吸引力，随之也会带来更多的技术、信息和竞争活力。
2．3集聚与扩散
生产要素的流动，人口和产业空间分布的动态变化，是由分散的广域空间向相对狭小的地域空间集聚，还是由分布密集的地域空间向周围广域空间扩散?对城市和区域的开发建设布局，空间结构和环境的演变均有重大影响。集聚或扩散的过程相当复杂，往往在集聚过程中有扩散，在扩散过程中有集聚，其主要倾向因地因时而异，并随一定条件的变化而相互转化。而且由集聚或扩散过程所引起的在空间密度、形态和格局方面的具体变化也呈现出多样化。因此，只有深入了解在市场经济作用下，驱使产业、人口集聚或扩散的内在动力机制，以及全球化、信息化、交通便捷度和地理环境等外在因素对其所产生的影响，才能较好地把握城市和区域空间演变的客观规律。通过规划，因势利导，并针对某些空间无序问题，采取切实可行的对策措施，才能进行有效的空间调控。传统规划对空间布局过于理想化、静态化、简单化，寓动态多变的客观实际较远，其结局就难免多半停留在“纸上画画、墙上挂挂”的命运。
2．4刚性与弹性
在计划经济体制下形成的传统的空间规划多属指令性，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的弹性，但也不能排斥必要的刚性约束。为了有效地保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，需要在区域内划定严格禁止开发和限制开发地域，有选择地引导开发和重点鼓励开发地域等不同类型区。前两种地域类型，包括各种保护区和必要的绿化隔离带，应尽力使其具有法定的刚性约束力；后两种允许进行开发建设的地域类型，可为其留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。同时又必须警惕，将留出弹性发展空间误导为盲目田地和恣意拉大城市发展框架。
2．5协调与整合
区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及到经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。
2．6沟通与管治
[中图分类号] F301.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-16-3
据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活，构筑未来功能完备地下城市已是大势所趋。我国每年约有2000万左右的新增人口涌入城市，中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在“中国发展高层论坛2006年会”上说：“如果每年城市化比率提高1%，未来20年中国将有3亿人口从农村进入城市”。随着我国城镇化进程的推进，每年会有越来越多的人口涌入城市，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用必然要向空间要效益，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。
1 借鉴国外城市土地资源地下空间开发利用的成熟经验
在地下空间的土地资源开发利用上，发达国家有成熟的经验值得借鉴，既有成功的经验，也有受历史条件制约对未来城市地下空间土地资源开发利用预估不足的失误。国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量130万立方米，混凝土54万立方米。除一条长22公里，直径7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米，完成年限1993年。1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积8000平米服务14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌，1988年建成为8000居民服务的7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引20万参观者，内设3000平方米的展览馆，2000平方米的画廊，以及有1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了83座地下车库，可容纳43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列？阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过20万平方米。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（3M×2M），内部通风条件也较差。
2 我国城市土地资源地下空间开发利用现状
我国高度重视对城市土地资源地下空间的开发利用，2008年1月3日，国务院下发《关于促进集约节约用地的通知》，明确指出“鼓励开发利用地上地下空间。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。”国土资发〔2012〕47号文件按照国务院要求进一步细化了对城市土地资源地下空间的开发利用要求：“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。”
我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人民防空工程。从1950年开始，我国人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展，取得了很大的成绩。 进入二十一世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。正在得到各级政府自上而下的普遍重视。中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。但是地下空间的综合利用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍有一定的差距。以北京为例，目前北京地下空间建成面积已达到3000万平方米；全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约300万平方米，占总建筑面积的10%当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。城市地下空间规划得到普遍重视。到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。许多城市结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，如北京的中央商务区、中关村西区、奥运中心区、金融街、王府井商业区等，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。许多城市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能综合、体系完整的地下综合体，如：北京中关村、奥运中心区，上海世博园区、火车南站、五角场，广州珠江新城，杭州钱江新城波浪文化城等，这些项目规模都在10万平方米以上，开发层数3-4层，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协调一致。城市地下快速路已经起步。已经建成的如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥运中心、中关村和金融街地下路，上海中环线若干地下路段，深圳西部通道地下路段等，正在建设的苏州独墅湖湖下快速路、将要建设的苏州金鸡湖、南昌青山湖湖下快速路等。
我国地方政府在城市土地资源地下空间开发利用上作了很多有益的探索。如深圳、郑州、东莞、杭州、厦门、苏州、温州、海口、广州、绍兴、上海等城市相继推出了城市土地资源地下空间利用的相关文件规定。同时，也进行了实践探索如：2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被深圳市仁贵投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年08月南京市国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让。南京市这次地下空间土地使用权的挂牌出让是一次大胆尝试，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，从而改变目前地下空间开发混乱的现状，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面。
3 有序开发城市地下空间，促进土地高效集约利用的建议与对策
随着城镇化进程的有序推进，我国城市建设和经济发展会迎来新的历史性的机遇，对我国城市地下空间的开发利用要站在构筑功能完备地下城市的高度去长远规划，由于我国区域城市之间发展的不平衡，有的城市如北、广、深、沪等已经在开发城市地下空间积累了很多经验，有的城市正在规划建设，有的城市由于地域特点、经济发展和人口居住情况等原因，还没有考虑到城市土地地下空间的开发和利用，因此要对城市土地地下空间的开发和利用的规划和制度的制定要进行区别对待，差异化管理。从城市发展的规律来看，往往城市的经济越发达，城市地下空间的利用效率越高，所以从发展的眼光来看，城市土地地下空间的规划要参照发达城市模式结合自身实际，为未来的发展预留足够的空间，科学制定，统筹兼顾。城市地下空间的开发利用的交通功能即地铁与地下快速通道，以及沿地铁线布置的商业网点和解决城市管网设施布置的功能等都只是传统功能，随着承接大量农村人口转移进城和人们日益增长的物质文化需要，功能将会越来越完备，将来会成为一个具有完备功能地下城市。根据以上情况分析，提出以下建议与对策：
（1）以土地利用总体规划为龙头，由于地下空间的利用的不可逆转性决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。地下空间一旦被开发利用，地层结构将不可能恢复到原来的状态，已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。因此，城市地下空间开发利用必须是合理、科学、慎重的决策，以节约和集约利用土地资源目标，利用土地利用总体规划修编的契机逐渐增加土地空间规划，尤其是城市土地的地下空间规划。
在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益的探索。北京、上海、深圳、南京、杭州等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为下一阶段城市科学合理开发利用地下空间奠定了基础。
（2）以城市土地资源地下空间的使用制度为抓手，众所周知，地下空间的开发成本至少是地面开发成本的一倍以上，前期开发都是以公益性用地为主，投入多，产出少，因此为解决地下空间开发的难点，建议土地资源配置方式上在用地性质上以国有建设用地进行设定，采用出让和划拨两种方式供地。采用出让方式供地的，其土地使用年期应根据用途参照现有国家规定的土地出让年期。同时在城市土地资源地下空间的出让方式上应根据城市地下空间资源开发的成熟程度区别对待，对于开发成熟的城市地下空间的土地资源的出让方式上应采取公开方式出让，对于正在规划开发和开发成熟度比较低的城市地下空间的土地资源的配置上可以采取协议出让与公开出让两种出让方式。
（3）以完善城市土地资源地下空间登记制度为基础，为解决城市土地资源地下空间的融资和发展难题，应加快建立城市土地资源地下空间登记制度，开发者如果拿不到合法的土地使用权证，无法办理相应的后期施工手续，而购买者无法抵押、转让、租赁，降低了购买者的热情。我国部分城市已进行了有益的实践如苏州市于2011年月7日出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》；深圳市于2007年1月的《深圳市地下空间登记规则（征求意见稿）》第8条规定：“地下空间宗地地界点采用三维坐标的，其平面坐标采用深圳市独立坐标系。高程采用1956年黄海高程。”第9条规定：“地下空间初始登记所采用的宗地图，以红色虚线表示用地红线，坐标值用三维坐标标注。”该规定明确了地下空间将采用三维坐标登记方法。在土地登记时，以土地的三维坐标和容积为内容载入不动产登记簿，除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积（三维空间），于登记簿上记明空间的上下范围。完善城市地下空间利用权利登记制度，制定专门的城市地下空间利用权利登记规范。
（4）加快推进城市土地资源地下空间的立法工作，地下空间如同地表土地和地下矿产一样，是一种宝贵的自然资源，需要法律保障合理、有序地开发利用，避免无秩序、无计划地乱挖、乱建引起的破坏和浪费。因此必需首先立法，通过立法促进开发、保护资源和保障使用。我们在吸收国外政策与立法经验的同时，应结合我国的具体国情，建立起一套有利于保护和促进中国城市地下空间开发利用的立法体系。《物权法》首次以基本法的高度对空间建设用地使用权作出了规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。完善地下空间建设用地使用权设立、流转制度，在《城市地下空间开发利用管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律中增加地下空间建设用地使用权的内容，在《物权法》中增加关于建设用地使用权部分转让的内容。完善城市地下空间工程所有权制度，在《人民防空法》中明确地下人防工程的所有权归属。完善地役权制度，在《物权法》中增加公共地役权和人役权的内容。完善债权性质的地下空间利用制度。地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。地下空间开发利用的立法具有探索性质，可以通过地方先行立法来为中央立法创造条件，提供立法参考。
（5）加快研究解决城市土地资源地下空间开发利用的融资问题，由于城市土地资源地下空间的开发利用成本高，见效慢，所以真正制约城市土地资源地下空间开发的是资金瓶颈。
①出台优惠政策，鼓励企业和民间资本开发地下空间，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发利用；
②利用现有国有土地运营公司或组建城市地下空间投资公司，以城市土地资源地下空间使用权和地下空间开发运营项目为依托进行融资，争取相关的政府财政、土地、政策的支持，在此基础上运作城市土地资源地下空间开发项目；
③设立城市土地资源地下空间的专项开发基金或对开发项目委托专业机构发行信托产品；
④引入专业融资机构对城市地下空间开发利用进行专项融资，因为随着国家金融政策的放开，专业的融资公司会越来越多，现有国资公司、台资公司和外资公司三种组合，这样可以引导国内外资金投入到城市土地资源地下空间的开发；
⑤采用市场化的项目融资方式，如BOT、TOT、PFI、PPP等。
想要对国土资源进行合理的开发利用，规划设计就必须以全国国土规划为主体结构制定出一套完善的经济发展策略，加强对国内市场一体化体系的建立与完善，使其充分满足全国国土规划的发展需要，为全国国土规划设计提供更多准确、真实的市场信息资料，促使全国国土规划工作的顺利发展，真正发挥自身的重要作用与有效价值。尤其是在当前经济体制从飞速发展的时代下，更应该高度重视全国国土规划工作，从而促进我国各区域内经济的协调统一发展。以下，就对全国国土规划与空间经济问题进行了详细的探讨分析，重点分析了全国国土规划的重要性，并得出一些自身的看法。
1 全国国土规划的重要意义
就当前的经济建设发展现状来看，国内市场将会是我国未来经济发展中最强劲的推动力。相关人员通过结合我国当前国预估出，直到2020年，在全球经济一体化的背景下，国内市场对于工业化产业的快速发展，以及城市化进程的加快有着至关重要的影响与意义，势必会形成一个完整性的经济聚集区。如今，我国已经真正意识到这一问题重要性，并逐渐由以往传统的粗放式经济发展模式向着空间结构形式而转型，经济聚集区在社会主义市场中所发挥的作用也越来越明显，并对我国城市的分布格局进行统一的规划管理，以此来促进国家、城市、地区经济的繁荣发展。
2 全国国土规划的目标
2.1 空间效率与空间公平
可以说，在全国国土规划工作中，规划人员应当将公平与效率这一理念作为主要的发展目标，这也是我国长期经济体制发展过程中一直强调的重点内容。尤其是当前十报告中也明确提出，想要更好的对全国国土空间进行更好的规划，就必须切实考虑公平与效率的问题，只要这样，才能从根本上，真正实现全国国土的规划目的。
2.2 空间一体化
所谓的空间一体化主要是一种市场一体化的重要表现，其具有很强的随意性，并内有对的国土空间中的市场内部进行明确的定义，市场中所有的商品都可以自由流通。这就从很大的程度上，对市场内的各种资源进行科学合理的配置。与此同时，如果市场经济一体化得到了快速的发展与进步。那么，市场对于资源配置所发挥的影响作用也就越来越重要，这样不仅能够实现资源优化配置的最大化的经济效益与社会效益，还可以有效增强自身的竞争嫩管理，从而不断扩大经济建设规模。目前，在我国一些发达城市中，已经广泛利用这种空间一体化的发展模式，并取得了令人欣喜的成果。不仅有效的带动了区域内经济的快速发展，还大大降低了市场交易成本费用。由此，我们可以看出，若是没有空间一体化，就很难真正实现全国国土规划中效率与公平的任务目标。
3 全国国土规划目标的实现途径
本部分提出实现全国国土规划效率、公平和一体化三个目标的途径，其中邻近市场能够实现空间效率，邻近人口能够实现空间公平，联系全国能够实现空间一体化。
3.1 邻近全国市场是实现空间效率的途径
某个新经济地理研究学者曾经提出，邻近的全国市场对于经济的迅速发展有着关键性的影响。并通过进一步的调查分析后得出。当邻市场的占有比例越大，将会有效加快企业各项生产活动的运行效率。与此同时，邻近市场最明显的一个特点是，由于地理位置的优越性，就可以节省一笔不小的交通费用，从而保证企业创造最大化的经济利润。并且，当邻近市场越来越密集，各种经济活动也会变的越来越频繁，从而促进经济建设的可持续发展。
3.2 邻近人口是实现空间公平的途径
通常情况下，当临近全国人口越多时，对于经济的稳定增长就越有利。而若是邻近群国人口较少时，经济建设在快速发展的同时，也会对人口数量进行一定的限制，这就导致人与人之间的人际关系将会产生较大的差异，很难实现空间公平的发展目的。由此，我们可以看出，邻近人口对于实现社会公平有着十分关键的作用与影响。
3.3 联系全国是实现空间一体化的途径
发达的交通网络是全国经济一体化的基础。将要素流动成本的最小化作为最佳区域发展的判别标准，利用点一轴系统理论论证了我国“T”字型（东部沿海地区和长江流域）空间发展战略。
4 空间经济分析方法
空间经济分析旨在利用各种空间统计方法确定经济体在国土空间上的精细结构特征和状态特征、时空演化规律、对经济和社会发展的影响以及与国土空间的相互影响。这里结构特征包括中心性、密集性、状态特征包括经济体的空间聚集性、空间均衡性等，对它们的描述需要使用各种不同的计量指标。空间经济分析是国土规划的重要分析工具。全国国土规划纲要编制技术路线方案要求“围绕国家经济社会发展战略和区域发展总体战略，通过国土空间经济分析，选择合理的国土空间开发格局”，这是国土空间开发战略选择的主要目的。
下面简要介绍几种空间经济分析方法，它们分别是球面空间统计、网络邻近性分析、网络空间统计、网络聚类分析和空间差异识别。这些方法能够确定经济体在网络空间（通过交通网相连）和球面空间上的各种整体特征和状态。经济体在网络空间中被作为由若干城市及其之间最短路径构成的城市经济网络，经济体在球面空间中被作为由若干城市及其之间大圆弧距离构成的城市经济体系。①球面空间统计用来确定城市经济体系的中位（城市）和展布范围。②网络邻近性分析用来确定城市经济网络的中位和展布范围，其中中位是到城市经济网络所有节点城市加权距离最小的节点（城市），展布范围由每个城市到所有其它城市的加权距离确定。③网络空间统计用来确定城市经济网络的轴线，其中轴线上的城市到城市经济网络所有其它节点城市加权距离最小。④网络聚类分析用来确定城市经济网络中具有相同展布范围的经济聚集区。
结束语
综上所述，可以得知，国土空间是市场的载体，是最宝贵的公共资源。全国市场一体化要求要素在国土空间上自由流动，贸易在国土空间上自由进行，这样国内市场才能发挥规模经济作用，才能更好地促进全国经济高效和公平的发展。参考文献
推进形成主体功能区规划，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和开发潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定不同区域的主体功能，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
编制主体功能区规划与我国国情密不可分。国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点：一是多样性。我国国土空间类型复杂多样，其中高原和山地占59%，平原仅占12%。二是非均衡性。我国自然状况和人口分布差异明显，水土资源、能源资源、人口分布极不均衡。三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱，干旱半干旱地区占国土面积的53%，沙化土地占15%。
同时，这也是我国经济社会发展阶段的必然要求。改革开放以来，我国进入了经济社会快速发展阶段，取得举世瞩目的成就。但随着国土空间的快速开发，出现了一些问题，如耕地面积减少过快、生态损害严重等，迫切要求提高国土开发的可持续性。
编制主体功能区规划也是落实科学发展观的具体体现。编制主体功能区规划，就是把科学发展观的思想和要求落实到具体国土空间的开发利用中，明确每个地区的主体功能定位、发展方向和发展任务，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
日前，北京市《北京市主体功能区规划》。
规划提出的背景
编制全国和省级主体功能区规划尚属首次。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首先提出要编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。 2007年，国务院出台《关于编制全国主体功能区规划的意见》对编制规划提出具体要求。 党的十七大报告要求，到2020年基本形成主体功能区布局。
主体功能区是指一定区域都具有多种功能，但必有一种主体功能。推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥其他功能。优化开发和重点开发区域，作为主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚人口，但也要保护好基本农田、森林等，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为重要的农业和生态空间，其主体功能是保障农产品供给和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适应的产业。
主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，是否适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指限制或禁止进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动。
主体功能区的划分层次。根据中央关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题。省级主体功能区规划，根据国家规划精神，以县为单位，在本行政区范围内确定四类主体功能区。
全国主体功能区
规划对本市的定位
本市所在的京津冀地区（北京市、天津市和河北省的部分地区）被确定为国家层面的优化开发区域。
该区域的功能定位是：“‘三北地区’的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心”。并提出要“强化北京的首都功能和全国中心城市地位，着眼建设世界城市，发展首都经济，增强文化软实力，提升国际化程度和国际影响力，加快建设人文北京、科技北京、绿色北京。强化创新功能，加快中关村国家自主创新示范园区的建设，建设国家创新型城市。不断改善人居环境，建设宜居城市”。
本市规划编制具备良好基础
2008年，本市成立由常务副市长吉林同志任组长、副市长陈刚任副组长的北京市主体功能区规划编制工作领导小组，市发改委、市教委等15个部门为成员单位，为规划编制工作提供良好组织保障。领导小组开展了21项前期研究、征求了26个部门和16个区县的意见，并多次与全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室沟通衔接，形成了《北京市主体功能区规划》（报审稿）并于2011年7月22日通过市政府专题会议审议。2011年9月21日经市委常委会审议通过后，于10月28日以市政府名义函报全国主体功能区规划编制工作领导小组。
一、上半年总结
（一）坚持最精规划谋发展
一是争取与试点同步，推动国土空间规划编制。按照早谋划、早启动、积极争取试点的工作思路，各项国土空间规划编制工作有序推进，成效得到上级充分肯定，xx镇级国土空间总体规划、xx区块（城镇单元）、xx镇x个村（郊野单元）国土空间控制性详细规划以及国土空间规划“一张图”实施监督信息系统成功列入省级试点。全市规划编制工作以“x+x”试点为牵引，以“点“带面，整体优化推进，全市“二级三类”国土空间规划体系进一步完善，空间资源配置不断优化。截至x月底，自然资源大数据库初步建成，“一张图”实施监督应用系统进入全面测试阶段，为强化国土空间治理能力提供重要抓手。
二是立足全域设计，引领城市风貌。结合国土空间总体规划的编制，同步开展xx市总体城市设计、x镇大道沿线城市设计工作，通过市域总体层面系统引导和管控城市总体形象、色彩及建筑风貌，重点打造城市界面、廊道、地块、节点。同时借力名师名院提升编制成效，与绿城设计团队合作，对xx的村庄设计予以指导落地。围绕美丽城镇建设，对xx镇重点区块开展城市设计、立面改造，助力风貌提升。截至x月底，总体城市设计、乌镇大道沿线城市设计方案已初步形成并不断细化，为打造整洁有序而富有活力的城市新面貌添砖加瓦。村庄设计工作全面启动，根据最新的村庄布点规划，完成x镇x个跨村集聚点外的村庄设计修改及备案工作，持续助力建设xx特色的x派民居，描绘美丽乡村人居环境。
三是围绕整合优化，开展国土空间规划提升年行动。为进一步夯实规划机制基础，印发出台《xx市“国土空间规划提升年”行动实施方案》（桐空间规委〔xxxx〕x号），按照全体系规划、全市域设计、全流程优化、全要素管控理念，实施“规划理念提升、规划机制健全、业务能力提升、规划体系构建、信息化程度提升”五大行动。以构建“二级三类”规划体系为目标，高质量编制一批国土空间规划。xxxx年启动编制规划项目xx项，续编规划项目xx项，深入推进凤凰湖科技城区块、高铁xx枢纽地区、大运河丝路文化带等x项规划研究及概念规划编制工作。组建国土空间专家咨询委员会，邀请国内知名专家担任我市国土空间规划专家咨询委员会成员，以规划评审、专题授课等形式，对重大国土空间规划进行技术指导、建言献策。与沈磊教授团队开展战略合作，进一步提升城市规划理念。通过整合原规划、土地议事机构，成立xx市国土空间规划委员会，实行全方位管理，完成编制流程再梳理，编制效率显著提升，国土空间规划的管理服务水平进一步增强。
（二）坚持最严保护守底线
一是有序推进“森林xx”创建工作三年行动。围绕“因地制宜谋亮点、强势推动形抓手、争先创优出成果”的工作思路，努力打造平原型国家森林城市“xx样板”。委托中国林科院林业研究所结合xx特色编制创森规划，确定了“一主、八极、九脉、多点”的市域森林城市创建蓝图。xx市委、市政府专题召开创建国家森林城市动员会，市委书记盛勇军与各主体单位签订创森责任书，要求全市上下要将创建国家森林城市作为践行“两山”理念的重要抓手，推动xx生态文明建设迈上新台阶。全市国土绿化工作按照争先创优目标要求，打造xx生态“金名片”。截至x月底，省新增百万亩国土绿化行动各项工作目标提前圆满完成，新增造林面积xxxx亩，完成率xxx%（任务xxxx亩），xx局作为唯一一个xx县代表在省新增百万亩国土绿化行动和松材线虫病除治推进视频会议上作交流发言。
二是努力打造部级全域土地综合整治试点项目。年初开始编制并成功申报的濮院镇运河全域土地综合整治省级示范项目，通过全域规划、全域整治、全域美化、全域振兴，全力打造“现代农业”样板地、“绿色发展”示范地、“美丽乡村”新高地、“农旅融合”时尚地、“运河诗路”展示地x大特色亮点区，目前已作为全省xx个项目之一申报国家示范项目。全市x个全域土地整治项目按照“一图一方案一清单”，加快建设“一镇一特色一核心”，确保按时完成。截至x月底，x个项目平均形象进度过半，其中xxx村全域整治已完成整体工程的xx%、x镇xx等x村全域土地综合整治项目已完成整体工程的xx%，实现了乡村空间形态有效整合、资源要素有效缓解、三产融合发展有效促进，山水林田湖草系统治理能力得到进一步增强。
三是创新驱动提升耕保成效。通过起草《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》和《关于进一步加强土地整治全周期管理的实施意见》两个政策文件，全面建立“以管促保、以建促保、以奖促保”耕保体系，进一步强化土地整治项目全过程监管。创新“第一块地验收”和“生态化整治工程”，邀请xx市局、各相关部门、镇（街道）及项目实施主体参与现场验收，当面协调整治项目问题，统一验收标准，形成土地整治中的“标准地”模式，促进向生态化、系统化、工程化综合整治转变，助力实现耕地数量、质量、生态“三位一体”。
四是自然资源执法全面“严起来”。深化“智慧天眼”系统应用，制定《xx市自然资源和规划“智慧天眼”系统平台管理办法》，进一步完善系统操作，对监控盲区进行梳理调优，提升智慧执法效率。印发《xx市土地执法综合整治月专项行动实施方案》，开展土地卫片、大棚房、设施农用地和基本农田四大专项整治行动，加快各类问题整改进度，共立案查处违法占用耕地x件，有力打击了违法占地行为，严守耕保红线。持续抓好卫片执法工作，针对xxxx年度部下发的x.x万亩卫片图斑及监测面积进行核查、整改，初始违法耕占比x.xx%（未考虑重复图斑）。xxxx年第一季度卫片图斑涉及监测面积xxxx亩，初始违法耕占比为x.xx%，仍处在低位状态，全市依法依规用地意识深入人心。
（三）坚持最强保障推项目
一是深化“拿地即开工”改革。积极贯彻“两手硬、两战赢”的决策部署，立足疫情非常时期，谋划扶企非常手段。x月出台了《进一步优化自然资源和规划全流程审批服务的实施意见》（桐政办发〔xxxx〕xx 号），围绕“多审合一、多证合一”主基调，全流程审批服务优化全面启动，通过精简提速、流程再造，实现了从规划审批到不动产登记全环节互通。通过提前办理、同步办理、容缺办理、承诺制等方式服务企业，x月x日，振石集团华美新材料项目首次实现建设用地规划许可证、不动产权证、工程规划许可证、工程施工许可证等“四证”联发。截至x月底，共有x个项目进入“拿地即开工”通道，助力企业加速起跑。“拿地即开工”项目相关经验和案例被xx卫视宣传报道，并刊登在xx省投资专班工作最佳实践（第四期），获得了xx市委书记张兵的批示肯定。因先行用地、高效率办理洲泉镇永金生物年产xxxx吨杀菌消毒剂项目用地项目，被《中国自然资源报》以先行用地强保障、流程再造提效率为题进行了宣传和报道。
二是坚持争先创优加快供地。精准排定年度供应计划。围绕“城乡统筹、节约集约、供需平衡、有保有压”的基本原则，结合主体用地需求、政府项目投资计划等指标，科学制定年度国有建设用地供应计划，确保土地供应有序、结构合理、市场健康稳定，全年计划供应国有建设用地xxxx亩，用地空间布局、产业结构将进一步得到优化。按照“提速、保质、增量”原则，通过提前组件预审一批、强化协同增速一批、加快处置消化一批，加快土地供应，奋力争先创优。截至x月底，全市土地供应总量为xxxx.xx亩，同比增速xx.xx%。其中国有建设用地出让供应面积xxxx亩，同比增速xx.x%（工业xxxx亩，住宅xxxx亩，商业及其他xxx亩，工业用地供应增速xx.xx%，住宅用地供应增速xx.xx%，商业及其他增速xx.xx%）。划拨用地供应总量xxxx亩，集体建设用地使用xxxx亩，其中宅基地供地xxxx亩。上半年出让金合同金额xx.xx亿元，考核完成率xx%。
三是强化挖潜促利用。强化“三未”土地处置，开展批而未供土地数据调查上图工作，逐宗梳理问题清单，排定供应方案，加快批而未供、存量有机更新、土地整治挂钩土地的供应节奏。以“亩均论英雄”为导向，更新完善城镇低效用地数据库，开展低效工业用地专项处置行动，按照清家底、调结构、再开发工作步骤，结合国土空间规划、产业政策定位，以“零土地”技改提升一批、腾退回购利用一批等方式，深入推进低效用地再开发。截至x月底，我市盘活存量（供应）土地xxxx亩，城镇低效用地再开发xxx亩。列入专项行动的项目开工数xxx个，开工率xx%，项目竣工数xx个，竣工率xx%。全国土地节约集约利用模范县市创建成果得到进一步巩固。
（四）坚持最优服务惠民生
一是深化电子证照运用。为强化疫情防控，助力企业复工复产，借助线上证照办理优势，提供免接触式服务，进一步做深做实投资项目在线审批监管平台和省政府电子印章系统应用，对建设项目用地预审与选址意见、建设用地规划许可等许可事项实行网上、掌上统一收件、统一审批、统一出件，大力推行电子证照，促进审批提速增效，助推审批“零跑次”。x月xx日，为爱嘉纺织品（xx）有限公司发放了xx市第一张规划许可证电子证照。
二是推动不动产登记服务“零跑次”。深化“互联网+不动产”服务新模式，组建“桐小登不打烊”服务团队，设置掌办网办指导窗口，推出x期宣传推广视频，不动产 xx小时自助服务再升级。截至x月底，不动产总办件xxxxx件（不含查询），网办xxxxx件，网办比例xx.xx%。全市近xx%一手房转移登记业务从线下走到线上，商品房登记迈向全周期线上办理。组建“桐行者”联盟，联合法院、公积金中心、银行等xx余家单位，通过深化合作、窗口前移、系统联办、数据共享推送等方式实现法院查解封“零等待”、不动产抵押登记“零跑次”、不动产信息查询“零半径”。截至x月底，已办理已办理联办查解封xx余笔，线上抵押登记xxxx余本，涉及资金xx亿元，线上查询xxxxx余次，减少群众跑腿万余次，极大提升了办事企业群众满意感和获得感。
三是调整完善征地补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法》及上级相关文件要求，及时对全市征地区片综合地价、青苗、地上附着物等补偿标准一并进行调整。根据尊重实际、便于操作、政策衔接三项原则，《方案》经多方协商，结合xx实际予以修改完善，完成了征地区片划分、补偿标准、分配方案、地上附着物相关x项调优，征地补偿与社会经济发展更相匹配，征地农户合法权益得到有效保障，助力重点建设项目征地工作平稳开展，按时完成项目报批。成功获批新土地管理法实施后省内首个集体土地征收项目（xxxx年度xx市城乡建设用地增减挂钩实施方案五），保障了重大产业项目联洋新材料（二期）项目的顺利落地。
（五）坚持最实举措炼团队
一是深化党建引领，持续推进“不忘初心、牢记使命”常态化长效化。进一步强化局党委的引领作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，组织“一编三定”党员干部进村社活动、开展党支部“六个一”红船组织生活等九大活动项目，共有xxx名党员干部走进村社区开展服务，践行使命担当。持续抓好“三服务”工作，先后印发《关于开展局系统“三服务”活动健全驻企联企服务机制的通知》和《关于开展xxxx年度基层点题组团服务工作的通知》，累计走访企业 xx 家，共帮助企业、群众、基层办结诉求xx 件；已排摸各镇（街道）及开发主体需求事项 xx 项。打造“桐心源”党建品牌及“桐小登”、“绿建桐城”、“桐绘蓝图”三个子品牌，通过以党建品牌成效带动业务工作整体提升，以党建促业务发展。
二是强化党风廉政，构建全面从严治党新格局。印发《中共xx市自然资源和规划局委员会关于xxxx年全面从严治党的实施意见》（桐自然资规党发〔xxxx〕x号），为全局xxxx年全面从严治党工作指明方向。开展“开展清廉机关建设行动”等五大行动，制定了党建责任制“三张清单”，把落实主体责任作为全面从严治党的重要抓手。组建监察联络员、效能巡查员、行风监督员三支队伍，构筑立体监督体系，让监督触角再延伸。完善作风建设长效机制，出台《xx市自然资源和规划局违反效能建设处理办法（试行）》（桐自然资规党发〔xxxx〕x号）。x月与全市xx余家开展中介服务的企业签订了《中介服务机构廉洁服务承诺书》，共同营造风清气正的营商环境，为全市自然资源和规划事业健康发展提供坚强保障。
三是机构改革顺利完成，队伍结构再优化。围绕书写机构改革“后半篇文章”，完成了事业单位“三定”方案，配备副总督察与规划管理服务中心主任各一名，完成领导班子分工调整。目前，正在开展人事调整，拟提拔中层xx名，进一步优化中层干部结构。下半年计划招录“双一流”人才x名，事业编制人员x名，确保自然资源队伍战斗力再提升。
在取得成绩的同时，工作中还存在一些不足和短板。一是推进机构改革时间紧，纪检监察定位、执法体制机制和乡镇自然资源所职能还未完全到位；二是国土空间规划编制相关控制性指标还不够明确，“三调”成果尚未确定，国土空间规划编制超出了自定时间节点安排；三是队伍建设需常抓不懈，干部能力水平、服务水平、创新能力需要进一步改进和提升。
二、下半年工作思路
（一）打造引领发展的自然资源。一是扎实推进国土空间总体规划编制工作。加快推进国土空间总体规划编制工作，完成指标分配方案并下达各乡镇，争取年底前完成市级及xx镇国土空间总体规划，其他城镇国土空间总体规划形成报审稿。二是全力完成国土空间规划“x+x试点”任务。年底前高质量完成xx市民安区块控制性详细规划（含xx区块规划研究）、xx镇国土空间总体规划及xx镇七个村（农业区）控制性详细规划试点工作。xx月底前国土空间规划“一张图”实施监督系统进入全面运行阶段，xx月底前完成各项成果准备验收。通过顶层设计，整体谋划新时代国土空间规划体系，强化国土空间总体规划在规划体系中的基础性作用。三是加快开展城市设计和规划研究工作。计划下半年逐步完成目前在编的xx市总体城市设计、乌镇大道沿线城市设计、xx市高铁xx枢纽地区发展战略及概念规划、xx市城东区域联动开发规划研究等重要规划设计研究工作，启动大运河诗路文化带概念规划编制，全面对市区空间布局、建筑形象等方面进行引导和管控，助力城市中心城区品质提升工作。
（二）打造生态绿色的自然资源。一是加快全域土地综合整治推进，高质量打造运河试点项目。按照“一项目一计划一核心一文章”，推动实施方案中的五大整治工程目标进程，结合核心区建设内容，每个项目提炼至少两个以上特色，谋划内容丰富、有特色故事的全域土地综合整治与生态修复大文章。二是推动“第一块地验收”和“生态化整治工程”的经验运用，将土地整治及垦造耕地项目作为落实“六稳”“六保的务实之举，强化要素保障支撑的重要抓手，全力奋战x个月、冲刺造地xxxx亩，打造质效双增的xx特色生态修复与耕地保护工程。三是全面树立“严起来”自然资源执法的执法要求，做好“防、整、补、查、督”五字文章，努力将违法行为发现在初始、解决在萌芽。不折不扣做好各类专项工作，全力推进“违建别墅”清查整治专项行动，深化自然资源领域“扫黑除恶”专项斗争，落实好xxxx年度卫片执法和xxxx年季度卫片执法工作。
在中国，“国土规划”在不同时期，甚至在同一时期的不同的地区也有不同的名称和内涵。上世纪八九十年代开展的国土规划中，曾出现国土规划、国土总体规划、国土综合规划、综合国土规划、国土开发整治综合规划等名称。
1984年12月，国家计委发出《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。全国一半以上省、自治区、直辖市先后在20多个地区开展了国土规划试点工作。但总体上看，规划内容涉及范围广，重点不突出，即涉及资源开发利用，以牵扯到人口、经济、城镇、产业、生态环境保护的统筹与布布局。但由于规划内容的针对性不强， 84年启动编制的国土规划对摸清国土资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。
进入21世纪后，因宏观背景和环境发生了新的变化，人口、资源、环境、经济四者之间的矛盾日趋尖锐和突出，国土空间开发秩序变化更加剧烈，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等影响到国家政治稳定、社会和谐、经济可持续发展的深层次矛盾也逐步显现，亟需通过科学的国土规划解决发展中存在的问题。
2008年后，为应对国际金融危机，推动区域经济协调发展，国家先后批复实施一系列区域性规划，国土资源部也在福建海西岸经济区、广西北部湾经济区、湖南省长株潭城市群、河南中原城市群、重庆统筹城乡综合改革配套实施区等地部署国土规划试点工作。在全国层面上，经国务院同意，国土资源部与国家发展和改革委牵头，联合28个部委于2010年9月正式启动《全国国土规划纲要（2011-2030）》的编制工作。当前，《全国国土规划纲要（2011-2030）》已形成了征求意见稿，正在广泛征求各方的意见。
全国国土规划纲要的主要内容
2010年9月正式启动的《全国国土规划纲要（2011-2030）》（以下简称《纲要》）根据《全国国土规划工作方案》共设置了国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治等9个方面的研究，形成专题研究报告48个，在专题研究报告的基础上形成。
在全面分析国土资源现状和面临形势的基础上，《纲要》提出了规划主要目标和具体任务；从开发引导和分类保护两方面对全国国土资源进行总体规划，同时结合国土资源分类提出了农村地区、城市化地区、重要生态功能区等重点区域的国土综合整治。根据全国国土资源分布特点对陆域国土和海域国土进行了分区，不同的区域提出了不同规划发展略。最后从土地政策、矿产资源政策、环境保护政策等方面提出实施的保障措施。
《纲要》立足国土资源环境承载能力，围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境，统筹提出了国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务，并制定了统一的国土空间开发利用政策措施，对保障和促进经济社会全面发展具有重要意义。
区域国土规划的主要内容
为推进新一轮国土规划编制工作，国家启动了包括“长株潭”城市群在内的多个区域国土规划试点。
因为全国尚未关于国土地规划的统一规程和标准，各试点规划通常针对试点区域的各种突出的矛盾和问题编制规划。如“长株潭”城市群国土规划突出“两型社会”建设，突出“构建两型、绿色低碳、和谐高效、富有竞争力的国土空间”主题；而福建海西岸经济区国土规划则突出国际国内广域合作的主题。
试点区域规划主要解决几个核心问题：有效配置资源，保障经济社会发展；强化宏观调控，促进经济发展方式转变；优化空间开发，统筹协调城乡区域发展；整治国土空间，保障国土生态安全；完善基础设施，保障和改善民生。内容则一般包括：区域经济社会发展背景分析；资源环境综合承载能力评价；国土规划目标与任务的确定；重点产业带与城市体系的优化与布局；泛区域国土开发合作；综合交通运输体系的构建与优化；重要能源、资源保障；国土规划实施的保障体系；规划管理信息系统建设等。
应该说，区域规划与全国规划最大的不同在于：区域规划需要根据不同区域面临的不同时间和问题，重点突出解决区域经济发展方面的规划。
国土规划亟待解决的问题
我国国土规划从上世纪80年代起，开展了大量的工作，尤其是近年来，国土规划编制工作日益重视，2009年国家组织了28个部委编制《全国国土规划纲要（2011-2030）》。但国土规划体系尚未建立，建立健全的国土规划体系对落实国土规划指导国土空间开发具有重要意义。
笔者认为考虑到国土规划的宏观性和中长期性的特点，国土规划不宜以行政辖区隶属的特点建立体系。而应在国家、省级体系的基础上，以重点区域为重点建立规划体系，重点区域可以是跨省域界线的，也可是省内重点地区编制国土规划，形成国家、省级、重点区域的三类国土规划价框架体系。
其次，需要理顺国土规划与其他空间规划的关系，在国土规划的定位上应当加强研究，其应当与主体规划区规划一样，上升到国家战略规划的层面，而区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划及其他相关部门规划均应依其为依据进行编制，全面提高国土规划的战略意义和落实宏观规划作用。
中图分类号:TU984.2 文献标识码:B 文章编号:1008-0422(2010)04-0107-02
1、前 言
21世纪初的中国进入经济发展的转折期。经济高速发展,但资本市场尚未成熟,以房地产市场为主导的经济主体支撑着国民经济的整体发展。因此房地产市场成为投资最为活跃、影响关联最为复杂、问题最为突出的市场。如何规范和引导房地产市场良性发展事关经济整体走向。此外,住房作为生活必需品,对其进行合理调控是必要的,事关国计民生。
目前房地产市场存在着大幅波动和房价无限制上涨。据2008年全国统计,中等收入户的房价收入比为8.23,已不具备购房能力。中低收入的居民占全体居民的60%,加上向城镇转移的农民人口,85%的家庭无购房能力(周天勇,2009)。自2005年初至今,我国虽出台了一系列的相关调控措施,多集中在金融、税收、土地管理等方面,而作为与房地产市场物质实体最密切相关的政府行为――城市规划的作用,却未得到实质合理的应用。
2、城市规划调控的意义和现状
工业革命后,城市市场化发展进入一种无序的混乱中,城市规划作为政府规范城市发展的重要宏观调控手段随之孕育而生。城市由生产型向生活型转变过程中,房地产市场的活跃使之成为城市发展的重要市场行为。调控房地产市场行为,城市规划应是最为重要和最直接的手段。
目前,我国房地产市场机制和城市规划制度建设尚未完善,导致房地产市场的畸形发展。孙施文和梁鹤年认为市场的运行依赖“市场理性”,而城市规划更多的来自“社会理性”,城市规划不反对市场效率,但以克服和解决市场追逐效率所带来的问题为己任。然而,目前我国的城市规划多未在制定中主动地考虑对房地产市场行为的调控作用,且带有滞后性和“开发引着规划走”的倾向。
3、房价的构成和影响因素
房价是房地产市场的晴雨表,了解房价构成和影响因素,对定位城市规划的调控作用点有重要意义。
3.1 房价构成
房价由四部分构成,土地价格、开发成本、商业行政运行费用和利润。开发成本和商业行政运行费用,属刚性成本,变化不大。
3.1.1 土地价格及其影响因素
土地价格,是指房屋开发业依法通过国有土地出让、转让获得国有土地使用权所支付的全部费用。目前,这部分成本占房价的比重多少尚有异议,国土资源部副部长鹿心社称,目前地价占房价的平均比例是23,2%。而全国工商联房地产商会则称,土地成本占直接成本的比例为58.2%。两者公布的数据虽相差悬殊,但已可以表明地价在影响房价上有较大的作用。
从影响因素看,土地价格分为政府实际控制地价和房地产预期地价两个因素。影响政府实际控制地价,有软、硬件两方面因素。软件方面,政府作为国有土地所有者,相关政策对地价有直接影响,特别是在房地产市场渐趋成熟后,出售土地逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。2007年财政,地方政府卖地加上土地几项税的收入占总收入的40.7%(周天勇,2009)。因此政府出售土地的相关政策对地价的影响也随之增强。硬件方面,土地的品质和数量对土地供求有直接影响。城市各地段的自然环境和市政基础设施条件不同,都会影响土地品质。土地供应数量方面,城市本身所处的自然地形条件和城市土地发展政策、规划是其决定因素。
房地产预期地价,直接表现为土地拍卖的最高成交价。土地使用权作为商品进行拍卖,房地产商作为买家,必然对自欲购买的商品进行价值评定和利润评估。而土地的质量或预期质量影响房地产商的价值预期。当然,市场竞争也会产生对预期价值主观刺激。
理论上,政府实际控制地价和房地产的预期地价之间的正负差,影响土地价格的实现。政府作为土地供给寡头,房地产商需适应政府的土地政策行为,因而政府应在相关土地行为上具有较大的调控空间。
3.1.2 利润及其影响因素
房价利润被认为是由房地产商主导的,然而购房者作为利润的直接经济负担者,是利润最终实现的决定者,但同时也是被动执行者,而房地产商则成为主动诱导者,诱导房价利润增长。目前我国房地产业利润率已经偏离社会平均利润率很远。国际上,房地产资本利润率大约在3%或5%左右,而我国则是30%-40%(邹晓云,2009)。
而决定购房者为房价利润买单的主导因素,是实际心理期望值和非正常心理期望值。
实际心理期望值的主要影响因素为住房供求关系、正常心理预期(需求意愿和需求能力)和生活舒适度(此因素属需求意愿细分类,由于其与城市规划调控作用有密切关系,现单独提出予以分析)三个方面。
住房供求关系除由居住用地供应直接影响外,主要受房地产售房率影响。就需求而言,由于我国经济现为初级阶段,国民总体生活水平仍在改善,房地产市场作为经济主导投资市场的地位短期内不会改变,总体处于供不应求的局面。
正常心理预期中的正常需求意愿由社会和家庭经济及其他因素决定,例如,家庭人口增加和收入提高均可能激发需求意愿。它直观表现为购房者的正常价格预期。需求能力,主要是指收入状况和实际购买力。当然,一些政策的出台,使这种能力出现放大效应,最典型的就是房贷按揭业务。
生活舒适度,由城市自然、人工条件和房地产品牌、楼盘品质这两个宏微观空间因素决定。宏观空间上,城市自然条件及市政基础设施等人工条件,影响住房的自然和社会舒适度。自然舒适度包括绿化率,水体,空气及流动性等微气候环境质量:社会舒适度包括交通、市政、商业服务等设施完善程度。
微观空间上,房地产商的品牌效应,在一定程度上成为生活舒适度的标志。此外,在同一楼盘中,不同单元由于朝向、位置、采光和户型等因素也存在不同生活舒适度。
非正常心理预期,是由于人为操作诱发的。其主要是由房地产市场的信息不对称所致,房地产商对购房者释放虚假信息,恶意诱导价格,放大非正常心理期望值,提高房价利润。
如通过舆论夸大房价上涨趋势,引发恐慌性需求;通过囤地、捂盘不售等手段,制造虚假供给紧张;以制造虚假热卖场面,诱导购房。哄抬房价;将房屋楼盘销售分期拆散、零卖碎售,以销控的方式刺激住房同质异价出售等。
4、城市规划调控策略
以上为房价构成与影响因素的分析,城市规划行为的作用点主要在于影响政府实际控制地价、心理预期和生活舒适度等。
4.1 在城市总体规划和土地规划中,充分考虑其在调控房地产市场上的潜在作用,做好
用地规划
现行城市总体规划和土地发展规划,多以旨向城市发展的主观展望和个人意志为引导,疏于其作为调控手段的作用。应在权衡售地作为财政收入外,更多考虑社会阶层和城市发展利益,加强对城市结构和城市用地现状的评估,科学预测用地需求,做好居住用地的规划布局和用地储备。用规划做引导。使公共政策能直接影响房地产开发。此外,在政府与房地产商之间应引入第三方进行土地评估,以作为地价参考,促进地价合理化。
4.2 小片售地,开发监控,严格控制“空置楼盘”
规划部门在制定居住用地规划时,应限定单块居住用地规模,并限制同一房地产商的购地数量,强化市场竞争,避免垄断和大面积围地。此外,在用地开发上,由于空置成本低,预期值又较高,因此存在着不开发或开发后不售的“空置楼盘”现象,这严重浪费土地资源,又诱发房价上涨。在规划管理上应建立各楼盘的建设销售图则和实时信息系统,对楼盘进行相关规范和监管。增收空置税,控制开发商的土地新购行为,迫使其降低空置率,此外应及时对规定时间内未开发或未用地,进行无偿回收再规划。
4.3 推进建成区内市政公共基础设施均衡布局,促进城市的“城市空间价值均衡化”
城市自然和人工条件的差异导致土地价格异质性严重和极值化,进而引发房价利润高点。为缓解异质房价高值,在城市规划中,市政基础设施规划应避免集中于城市核心区,造成空间资源的富集现象。应以更多的投放到较弱的区域,促进区域社会资源“均衡化”。第二,通过对城市产业布局规划,促进产业空间均衡,防治因出勤距离引发的局部空间点的人口极化。此外要特别注意对有污染产业的合理布局,避免应环境恶化出现“空间质谷点”。第三,应对城市自然环境进行相应的城市生态规划,充分利用各区域自然条件的固有优势,对部分不利因素进行人工改善,进而调节城市各区域的微气候条件。通过以上方式,实现“城市空间价值均衡化”。
4.4 均衡大都市区(大城市区)空间发展,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”
目前,我国房价上涨问题多集中在大都市区和大城市区。这是由于我国经济发展不均,出现社会经济发展集聚区,这些区域亦成为人口吸引区,有限的区域居住用地供应量面对相对无限的人口增长,成为房价飙升的主要原因之一。只有通过降低中心人口量(缓和城市中心区的住房供求关系,出现有限需求)和稀释中心房价(在有限需求的前提下,通过增加供应量,弱化房价高点)两方面来缓解。介于这类大都市区(大城市区)的区域规划多以进行,应利用城市可协调空间扩展这一有利条件,调控城市用地布局和住房市场,将目前城市的“极点压力”向四周释放。
具体措施应通过形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”和优化中心区用地组合两个方面进行。
现阶段,这些区域已存在一主多次的空间结构,但吸引力级别差距仍过大。大部分所谓的大城市区,由于一直以来的政治主从性,除主城外,周边圈内县、区多未寻到经济发展点,主城的“黑洞效应”仍过大,大城市区规划仍关注在主城,无法根本改变周边的从属地位。所以,首先在体制上,给予周边区域更多地行政、经济自由,在大城市区规划中,放弃只注重主城的思维惯性,让利于周边区域,从而反向促进自身发展。其次,制定全区产业规划,通过区内产业分工和特定产业转移,带动周边薄弱地区,实行“主城哺育周边”到“主城、周边互哺”的经济格局转变。再者,利用周边区域与近、远外区域的经济产业联系,打破行政界限,制定“跨区域规划”,建立区间经济格局。通过以上方式,将原先存在的房价“中心极值同心锥”向外空间弱化延伸,形成多个相互交叉的“小极值同心锥”,使全区房价“降高提低”。在与城市空间的“价值均衡化”结合,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”。
4.5 优化中心区用地组合
在空间极化未弱化情况下,应在城市中心区规划中,更多考虑在现有用地容积下,集约利用土地,现有以下三个策略建议:
4.5.1 “地下城市化”。
将停车场、大型仓储超市、部分商业用地和服务设施用地等室内照明依赖度高且占地面积大的场所,以及部分地段的城市道路布置在地下(有地铁的城市中心区应考虑与地铁站点和轨道线布置的关系)。地上空间多留于居住、公园、办公等有采光要求的用地使用。
4.5.2 “多向立体居住空间”。
将中心区视为一个“建筑总体”o该“建筑总体”中容纳居住、商业、服务、休闲娱乐等用途,功能共用。内部建筑间通过地面、地下和空中通道连接,节约通过性公共用地的占地面积。将居住单元集合的布置,通过立体通路连接,形成与其它用途区域相对独立的空间体系。如同美国明尼阿波利斯市的人行空中步道系统(sky-bridge system)对立体空间的构成利用,步行系统形成网络,直接通达各主要场所,形成中心区完整的“大社区”。
通过上述措施,在有限需求的前提下,提高单位空间所能容纳的人口数,降低人均住房费用,稀释房价。
4.6 在城市的居住规划中,注重“多层次住房规划”
将不同收入层次的群体共置于同一房地产市场下,会引发“分化效应”(高收入阶层持有多套住宅,一定程度刺激房价上涨,低收入阶层却离购房的希望越来越远)。另一方面,市场上“羊群效应”显著,富有阶层由于其强劲的购买力和社会潜意识中的“标杆”作用,在一定范围内不自觉地充当领头羊的角色,影响房市的上涨,而中等收入阶层会在主观意识上出现随大流盲动,放大对房价上涨趋势恐慌,低收入阶层面对高涨的房价,只能望尘心叹。由此,购买力差异形成城市空间分化,引发的区域衰落和社会对立。
因此,无论是为了调控房价还是为了促进社会公平。在城市规划中,都应给予更多的政策干预,有重点地制定多层次收入群体的居住规划,实现“多层次住房规划”。现今,出现的经济适用房、廉租房和限价房等起到相应作用,但部分由于并未在制定规划时先行考虑或受到多方利益影响,在空间布局上不尽合理,高收入阶层占据整个城市的核心区域,中低收入阶层的政策性住房多处在城市边缘区域。以北京为例,有68%的经济适用房布置在五环以外,只有7.2%的经济适用房位于二三环之间;在上海,有“上只角”、“下只角”的说法,代表区域分化。“上只角”为城市西区的高级住宅区,
“下只角”是那些低级住宅区。在城市全区域尚未实现空间价值均衡化前,应通过城市规划行为对各收入阶层在空间上的分布予以协调,使各阶层有对等的空间选择权,使各收入阶层在各区域均有分布,减缓城市贫富分区和阶层的空间对立。
通过空间的“多层次住房规划”,能实现不同收入层次群体的分流,削弱“分化效应”和“羊群效应”,降低房市的非理性消费。
5、结 语
中国房地产市场是由计划经济转轨并通过住房制度改革而形成的,具有特殊性,同时中国作为社会主义国家,城市规划的实际作用也具有独特性,城市的发展也具有与西方城市不同的特点。西方国家的经验具有参考价值,但更多地还需要通过对中国城市发展和房地产市场的现状进行深入研究,探索符合自身特点的调控策略。如今,房地产市场作为新形势下的城市行为在不断的发展和改变,城市规划如何来应对变化中的房市非理,如何合理平衡房价、维护社会公平、促进社会和谐,是未来相当长的一段时间内,需要我们去探讨和实践的。
参考文献:
[1]唐晓莲,魏清泉,房地产开发中的规划管理问题探析[J],城市规划,2006(04)
[2]王晓川,房地产开发的城市规划调控――国际及地区经验比较与借鉴[J],城市规划,2007[05)
国土资源的定义是国家的国土地域空间之内的所有自然资源和社会资源的总体资源总和，它不仅代表着实体的国土资源，更代表着资源所需要的地域空间，对于国土资源管理来说，对自然资源的开发利用何宝葫芦是重要的发展基础，合理的国土资源开发利用对经济社会的发展来说十分重要，需要进行科学合理的规划从而对这些实体资源和空间资源进行统筹和安排。
1 国土资源规划的功能定位
（一）国土规划有着促进发展和保护资源的复合功能
国土规划是在充分了解和评价国土资源环境的基础之上对于该地区资源保护和开发利用的规划过程，它的根本目的是在不对资源环境造成很大损害的前提过程下，最大程度地对社会和经济发展的要求进行满足。
由于国土资源的规划和编制所考虑的重要因素是环境的承载能力，所以要对地区的环境生态和发展保障项目进行客观的评估，以确定该地区的环境所能承受的产业类型、产业规模以及产业的级别等定性因素，对于国土资源规划来说，确定了这些因素才能有效的引导地区的经济发展和资源保护政策，避免因为过度保护产生的经济发展停滞和因为经济发展造成的资源环境破坏。
（二）对国土规划定位的认识
我国的国土规划从建国以来到现在一直都处于比较不受重视的地位，一方面这是由于经济发展阶段的原因，由于建国后工作重心放在了经济建设上面，导致一切都向这方面倾斜，而经济发展的重心是工业的发展，大量工业的无节制发展对于良好的国土规划来说有着不良的影响，对国土规划的内容有相当一部分工作人员没有重视起来，直到资源环境问题在不合理的国土资源规划下变成制约经济发展和引起当前社会问题的最主要因素，随着我国经济发展进入新常态，这一情况将在某种程度上得到改善。
所以为了缓解这个趋势，对于国土规划的定位应该有足够的重视，将国土规划的工作视为国家整体规划体系中的重要部分，为各类发展和规划提供基础布局的功能，这也将会是不同的发展规划在何种地域中进行什么样的布局的必要科学依据。从可持续发展的角度来说，人类的发展不仅仅依赖于物质财富和积累和经济社会的发展，一个安全并且健康的生态环境也是人类发展的必备基础，对于可持续发展而言，基本的资源环境和物质基础是应该受到保护的，应该多注重长期的环境效益，不能被短期的利益蒙蔽了头脑，从而危害人类的整体可持续发展。
2 国土规划的编制理念
（一）倡导各部门之间的合作
在国土规划的编制过程中应该注意解放思想，注重各个部门之间的通力合作，才能发挥更大的作用，在这一点上国家已经有了充分的认识。在《全国国土规划纲要》的壁纸过程中，国土资源部与发改委联合环保部、住建部、财政部等部门和单位进行联合的国土规划编制，这样才能使得国土规划在各个层面上都符合科学发展观，实现国土规划的可持续发展，提高国土规划的研究和编制水平，同时在国土规划的实施方面也有了一定的可行性保障。
（二）要根据现实情况适当发挥
在国土规划的编制过程中呢要贯彻落实灵活性的特点，根据不同的情况来进行实际调整，要根据当前区域内的具体情况来进行区域的规划和调整，突出区域内部的国土规划的战略性和综合性，根据区域的定位进行恰当的国土区域规划，优化该地区的发展提升空间，促成国土资源管理机制的创新和管理职能的切实增强。关于这一点，在不同的城市地区有着不同的战略布局，需要地区负责国土规划的部门进行仔细考量。
（三）国土规划要有所侧重
国土规划的过程应该在规划的重点方面有所侧重，通过各部门之间的配合发挥积极的作用。在规划方面要侧重资源的时间和空间布局。在空间方面，要加强对于土地资源的空间用途管理，重视对于地区的空间开发格局引导，从而在对环境要素进行科学分析的基础上建立时间方面的发展规划，从而提升该地区的整体竞争力，对资源进行合理的配置。
3 结语
国土规划是重要的国家发展任务，在国土规划编制的过程当中相关人员要明确国土规划的定位和编制理念，从而让国土规划对于国家发展的作用最大化，实现地区环境资源保护和社会经济发展的统一。
参考文献：
[1]樊笑英.国土规划的定位、基础及相关问题研究[J].中国国土资源经济，2011，10：21-23，17，55.
[2]杨丙红.我国区域规划法律制度研究[D].安徽大学，2013.
