拖欠民工工资的问题一直不能得到根治,原因有多方面。我国实行城乡隔离的二元户籍制度、劳动力市场供大于求、行业违规操作、法律、法规不完善;执法部门监督不力;保障措施不到位;农民工自身法律意识不强等原因。而现行法律法规不完善,立法对拖欠工资行为缺乏强力制裁措施、执法部门监督不力和保障措施不到位是导致拖欠民工工资问题非常重要原因。拖欠农民工工资的不仅在于损害了农民工本人的合法权益,影响到农民工家庭的生活。随之而来的危害是,此类纠纷易引起农民工集体上访和发生;有的甚至导致了恶性案件的发生,严重影响到社会的稳定,对社会治安构成潜在的危机。依法解决拖欠农民工工资问题,关系社会的公平正义与和谐社会的建立。在以往农民工工资清欠行动中,主要采取的是行政手段,而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”,问题的彻底解决需要有法律的保障,充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。
二、通过立法保障农民工合法权益
我国尽管通过行政手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资,取得了一定效果,而立法相对滞后的现象应该引起反思。“有法可依”凸显了立法在建构法治拖欠农民工工资方面的重要性和紧迫性,事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在。我国立法对农民工工资的保护力度不够,主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章,虽然国务院有关部门先后下发了一些个文件、规范,现有待提高立法层次。目前,应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法,通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度,运用立法手段建立长效机制,完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题,为解决拖欠农民工工资问题提供法律保障。为此,应采取以下法律措施:
(一)制订《劳动合同法》立法。由于农民工有其特殊性,用工单位和农民工一般不签劳动合同,是导致频频发生拖欠农民工工资无法受到法律的保护的原因。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任,未作明确有效的规定。因此,劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据,查处难度较大。为规范用工行为,严格劳动合同管理,全国人大常委会应制定《劳动合同法》,明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同,并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形 式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。
(二)修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款:(1)制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前,建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金,由建设行政主管部门负责管理,劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资,建设行政主管部门有权从工资保障金中划支,用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位,主管部门不批准其开工建设;已开工的项目,有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款,是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。(2)规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款,要求开发商与承包商共同提供履约担保函,双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。(3)制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时,欠款单位必须先结清欠款后,审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的,不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级,情节严重的注销资质证书。(4)加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款,难以有效制约拖欠行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度,加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任,应在《建筑法》中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。
对照《劳动法》的有关要求，当前农民工合法权益法律保护的现状十分堪忧。主要表现在：
1、劳动合同签订率低。以我市为例，根据不完全调查，在我市各类小矿山工作的农民工中，签了劳动合同的不到一半。2005年8月11日，我市涿鹿县大河南乡万金湾选厂井下发生事故，矿工王仕国被砸伤，涿鹿县人事劳动和社会保障局认定为工伤，厂方以该职工未与其签订劳动合同、不存在劳动关系为由提起行政复议，要求撤销工伤认定决定。诸如此类的事件还有许多，不签订劳动合同为雇主逃避责任提供了极大的方便。
2、工资增长缓慢。在我国，进城务工的农民工，工资标准基本是低的，打工者的月收入一般800—1000余元，这么微薄的工资，还被拖欠克扣。部分农民工辛辛苦苦干一年，连过年回家的钱也得不到及时发放，更谈不上养家糊口。
3、培训参加率低。近年来，在外出打工的农民工中，只有极少人有资格证书，参加过培训的人比例很低，造成了大量的农民工只能做普工和壮工，收入低且不稳定。
4、安全防护措施差。大量的农民工工作环境恶劣，安全防护措施差。近几年，各类用工单位发生安全事故，受到事故伤害的90%以上是农民工。
5、劳动时间被随意延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念，每天平均工作时间在10小时以上。节假日不休息，更谈不上按国家规定得到应有的报酬。
6、社会福利和保险无着落。按照规定，用人单位要为进城务工的农民工缴纳社会保险。但在实际生活中，农民工参加社会保险的比例极低，绝大部分农民工未参加各种社会保险。
面对保护状况很差的现状，要维护农民工的合法权益，困难很大。
一是用工单位实力弱。招收农民工的单位有很多为实力较弱的中小企业，本小利薄，市场上的生存竞争迫使它们不顾一切地节减成本。
二是劳动力供过于求。在全国各地，上亿的农村剩余劳动力涌进城镇，城市中还存在大量的下岗失业人员，劳动力明显的供过于求，激烈的就业岗位竞争迫使农民工屈从雇主（企业）的苛刻条件而放弃自身的合法权益。这种恶性循环增加了农民工权益法律保护的困难。
三是农民工在司法公正问题上处于弱势。当农民工权益受到侵害与用工单位发生劳资纠纷时，用工单位大都能够通过各种关系疏通“关节”，而进城务工的大部分农民在城镇举目无亲，在存有执法不公现象的一些部门，农民工一般都处在弱势的一方。
四是一些规定不合理。城市管理等方面的一些规章制度，还存在着一些限制农民工的不合理的条文规定。
农民工已成为遍布全国城镇的特殊群体，已经成为工人阶级的重要组成部分。农民工合法权益得不到法律及时的、强有力的保护，所产生的后果十分严重：主要是激发了农民工群体的不满情绪。农民工们怨言：在家里没有出路，而进城又无门路，干的是脏、累、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和抗争意识强，思想上容易走上极端。近年来在全国范围内发生的一些恶性讨薪事件，应引起我们高度的重视和警惕！
二、农民工权益法律保护问题产生的原因
农民工权益得不到强有力保护既有着深刻的社会历史原因，也是现实利益权衡的结果。
1、社会历史原因。农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现象。一方面，传统农业积聚了大量的社会生产力，现代农业又排斥大量的农村劳动力，造成农村劳动力严重剩余；另一方面，现代工业的发展需要大批劳动力，导致农业劳动力逐渐参与到现代工业中。在这种转变中，我国特定的社会历史条件使民工权益保护比较困难。主要有以下几个方面的原因：
（1）农民文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄。农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们所接受。这样，走向现代工业社会的农民工既不能以传统方式保护好自身利益，也不能拿起法律武器捍卫自己的权益。
（2）户籍制度和城乡二元结构的影响。传统户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种条件下，许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享有。农民工无论在城市居留多久都无法改变他们的城市流动人口的地位；相反，城市劳动力很大一部分人反对农村剩余劳动力流入而对他们采取歧视性政策。因为过量的农村劳动力的流入，对城市劳动力就业和城市政府管理均带来了极大的威胁和困难。
（3）农民工的无组织性。如果农民散落在城市而没有自己的组织，成为流民，他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无法“自致其上”；从国家的角度出发，也因为他们没有组织，无法对他们进行有序的组织化管理。
2、经济原因。在城乡互动关系中，劳动力受客观经济规律作用自由流动。从我国整体来看，农村经济远比城镇差，特别是农业增收十分困难，因此这些年来，农村劳动力向城镇转移无论是速度还是规模都有很大变化。农民工数量不断增加。
农民工权益法律保护问题存在的另一经济方面的原因是法律救济的不经济。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如果通过正当途径解决，正常程序一般要经历1、2个月。而农民工涉案标的额一般在几百元至几千元之间。法律救济的高成本使农民工理性地回避事后救济。这种法律不愿受理，农民工不愿掏钱打官司的恶性循环必然导致侵害农民工权益的违法现象的不断发生。
三、加强立法，保障农民工合法权益
我国立法对农民工权益的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，近年来，虽然国务院有关部门先后下发了一些文件、规范，但立法层次还不高。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。近而从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决农民工权益的法律保护问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施：
1、加快出台《劳动合同法》。由于农民工有其特殊性，用工单位和农民工一般不签劳动合同，这是导致发生侵害农民工权益而无法受到法律的保护的原因之一。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。2、修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：
①制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。
②规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保书，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。
③制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级，情节严重的注销资质证书。
3、制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严厉惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。
4、修改《刑法》，将恶意拖欠工资行为在《刑法》条文中确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。
四、农民权益保护的法律援助机制
在农民工权益保护问题上，应该以“在法律面前人人平等的原则”和“坚持以人为本，树立全面协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的精神为指导，通过法律制度的安排为农民工提供一个自由而公平的空间，使他们真正成为城市居民并融入城市社会，这不但是维护农民工权益的有效途径，而且是法律由形式公平走向结果公平的必由之路。
针对目前存在的问题，应从以下几方面着手做好农民工的法律援助工作：
1、加强法律宣传，特别是劳动法律法规的宣传，增强农民及农民工的自我保护意识。加大对农民工和用人单位的法制宣传教育。用工单位法制观念淡薄和农民工自我保护意识不强，是导致农民工合法权益受到侵害的主要原因，因此，加强对企业主的法制宣传教育，规范企业用工行为，从源头上避免侵犯农民工权益现象的发生；加大对农民工法律知识的宣传力度，提高农民工签订劳动合同的意识和自我保护能力，使他们懂得如何保留证据，并运用证据来依法维权。
2、加大执法力度，确保法律的有效实施。行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响农民工权益保护的执法效果。导致侵害农民工权益的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得侵害农民工权益现象更为普遍和严重。从法律上讲对于侵害农民工权益的问题，即使我国逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处侵害农民工合法权益等违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。
3、充分利用工会的调解组织，进行调解。法律援助机构可以非诉讼业务，因此要主动参与或主持调解农民工的纠纷。充分利用工会组织来维护农民工合法权益，各级工会都应设立指导农民工团体的专门机构，把维护农民工合法权益作为一项重要职责来抓，建立和健全农民工工会组织，积极吸纳农民工入会，依靠工会的集体力量与企业主谈判，以维护农民工个体的合法利益。法律援助机构的参与可以快速便捷地解决农民工的纠纷，不论是诉讼前还是为了诉讼都能从法律的方位达到维护农民工权利的目的。
4、与劳动争议仲裁机构或诉讼的法院协调，尽快解决农民工的维权问题。劳动争议案件一般为务工人员企业或私人老
板，案件标的普遍不大，但具有“小而急”的特点，在处理案件的法律程序中要积极与劳动争议仲裁机构或法院协调，在最短的法定期限内解决纠纷，建议注重法律程序的调解，这样能适应“小而急”的特点。
创新法律援助机制。该区依托区司法局和各乡镇成立了12支农民工法律援助应急服务队，招募队员43名，在妥善处理农民工法律援助突发事件时，做到“及时发现、快速出击、有效控制、妥善处理”，切实维护了农村社会的稳定。完善法律援助工作网络，畅通农民工法律援助申请渠道。该区先后在区总工会、团委、妇联、残联、看守所和各乡镇（街道）建立了16个法律援助工作站，在各村、社区设立了法律援助联络员，聘请联络员115人，做到工作网络“横到边、纵到底”，极大地方便了群众。20__年2月1日，某镇20多名农民工为了向建筑商讨要工资，扬言要用装载机将建好的房屋推倒，区法律援助中心当即启动应急预案，派出法律援助工作者赶赴现场调解，成功化解了这起一触即发的“推房维权”暴力讨薪事件。
设立法律援助“急诊大厅”。利用148法律服务热线，设立农民工法律援助受理、咨询、投诉24小时热线电话，每天安排一名法律工作者到法律援助中心受理大厅“坐诊”，为来电来访群众提供免费法律咨询，指导其依法维权；对符合法律援助条件的困难群众，帮助其申请法律援助，提供便捷、优质、高效的免费法律服务。自去年2月18日启动该项制度至今，共接待法律咨询事项116起，接待来电来访173人次，免费代书8件，帮助符合法律援助条件的困难群众申请法律援助45人次，接受法律援助中心指派办理法律援助案件69件，化解重大社会矛盾3起。去年5月《四川法制报》以《法律援助设“急诊”，现场为群众“把脉”》为题用较大篇幅报道了该区的经验和做法。
开通法律援助“绿色通道”。通过简化农民工法律援助案件申请、审查、受理程序，扩大案件受理范围，在区法律援助服务中心专门开辟了法律援助“绿色通道”，实行24小时内受理制，做到“当即接待，当即受理”。对农民工申请工伤赔偿、支付劳动报酬等维权求助事项法律援助不再审查经济困难状况。20__年至今，通过法律援助“绿色通道”途径快捷办理农民工法律援助案件556件，办结率达100%。
加大宣传培训力度。区司法局与区法院采取以案说法、法律咨询、专题法治讲座、发放资料等形式，到农民工集中的乡镇、建筑工地、企业向农民工宣讲民事诉讼法、劳动法、工伤保险条例、法律援助条例等法规以及相关的政策，教育、引导他们合法理性地表达利益诉求，增强自我维权意识和能力。20__年，共举办农民工法律宣讲活动6次，发放农民工维权的各种宣传资料5000份，受教育农民工达3000人次以上。宣传培训提高了农民工对法律援助的知晓度和维权意识，深受农民欢迎。
开展主题援助活动。积极开展法律援助进社区、进农村活动，充分发挥法律服务人员的作用，为农民工提供优质、便捷的法律援助。20__年8月1日，该区人力资源市场成立后举办的首场企业招聘会上，区法律援助中心指派法律援助律师到场，现场接受农民工的法律咨询，指导农民工与企业签订劳动合同。开展法律援助惠民活动。为切实维护农民工的合法权益，该区每年元旦、春节期间采取切实有效措施，积极开展为农民工“讨工钱”的专项法律援助活动。仅20__年春节期间就为101名农民工追讨欠薪27.4万余元。
提高农民工法律援助实效。通过由区司法局与相关部门协作的农民工维权协作机制，采取协商、调解等非诉讼方式化解纠纷的法律援助新机制，提高了法律援助效率，降低了维 权成本，有效预防了，保障了农民工的合法权益，受到了社会各界的充分关注。20__年3月7日，中央电视台《今日说法》栏目在《“两会”特别报道》节目中，追踪采访了__区部门协作、用非诉讼方式在一周内为111名农民工追索回7.8万元工资的案例，对该区法律援助工作进行了全方位正面报道。
二、主要问题
在为农民工提供法律帮助和法律援助中，也面临着一些问题和困难，表现在如下几个方面：
法律帮助需求上升，法律援助工作面临新的挑战。随着城乡一体化进程和“试验区”建设的深入推进，农民工的数量逐年增加，拖欠、克扣农民工工资、损害农民工权益等现象短期内难以消除，同时，农民工法律意识也在不断增强，农民工法律援助需求随之加大。据统计，该区农民工法律援助案件中，农民工请求工资报酬和工伤赔偿占全部农民工民事法律援助案件的85.6%。农民工因民事维权引发的社会矛盾已有显现，暴力维权、“另类维权”时有发生，对法律援助工作提出新的挑战。受当前国际金融危机影响，该区返乡农民工不断增加，现已达2656人，返乡农民工与原务工地的工资、工伤、社会保障等方面的纠纷将可能集中出现，从而产生新的法律援助需求。
法律援助机构人员编制、经费保障不到位，影响法律援助工作正常开展。法律援助中心未单独设置且缺乏专业人员，一些农民工法律援助案件得不到及时、快捷的处理，无法满足困难群众的法律援助需求。目前，农民工法律援助案件已经占整个法律援助案件相当大的比例，这个比例还将继续加大。20__年该中心办理的310件民事法律援助案件中，农民工维权案件283件，占91.3%，较上年上升18.4%。农民工法律援助案件大幅增加、法律援助机构面临更大的经费压力，对返乡申请法律援助的农民工一般只能提供咨询，无力支付跨市、跨省的法律援助案件差旅费及补贴。
个别部门执行有关规定不力，造成农民工依法维权的渠道不畅。个别部门出于怕影响投资环境的考虑，或者怕担责任，执行有关规定不力，致使农民工的合法权益得不到及时维护。
农民工自身法律意识缺乏，致使权益无法维护。由于有的农民工文化程度较低，法律意识淡薄，不清楚自己有哪些权利和义务，遭受侵害不知如何求助，容易错过仲裁期限。此外，有的外出农民工不信任打工地司法部门和法律援助机构，发生侵权后往往回到家乡请求维权，错过仲裁诉讼时效，增加维权成本。多数农民工对签订劳动合同不够重视，更不懂得如何签订劳动合同，或在用人单位拒不签订合同的情况下接受用工条件，使自身权利得不到法律保障。
农民工维权案件调查取证难，合法权益得不到有效维护。相当部分用人单位依法经营的意识不强，一味追求自身的经济利益，不愿与农民工签订劳动合同，也不按规定为其交纳养老保险，造成农民工案件普遍存在无劳动合同、无养老保险和无福利待遇的“三无”现象。农民工往往连工资表、工作牌等都拿不出来，甚至不知道用人单位的名称，在发生劳动纠纷时往往难以证明劳动关系的存在。承办人员要耗费大量的时间、精力和物力进行核实。一些企业和雇主利用各种关系为自己开脱，拒不出证，有的设置障碍阻挠法律援助人员调查取证，甚至故意损毁证据，工友或证人考虑自身利益不愿或不敢作证。调查取证困难直接影响到维权的效果。
三、对策建议
健全完善法律援助机构，加强法律援助队伍建设。首先要进一步健全和完善法律援助机构，加强法律援助专职队伍建设，配备具有法律执业资格、又热爱法律援助事业的专职人员。其次，要研究制定将法律援助专职律师列入公职律师的方案，以解决法律援助专职律师的后顾之忧。再次，要提高法律援助人员待遇，不断改善他们的工作条件和生活条件，加强对法律援助人员的政治思想教育，提高素质，调动法律援助人员的工作积极性。
加强农民工法律援助宣传，在全社会形成关心农民工的良好氛围。深入贯彻落实《法律援助条例》，推动农民工法律援助工作向法制化和规范化方向发展。要充分利用新闻媒体和采取各种行之有效的方式，广泛宣传农民工法律援助实施的对象、范围和形式，特别是要让农民工了解自己的法律援助权利。同时，积极争取各相关部门的配合支持，动员社会各界关心和支持法律援助工作，不断扩大法律援助的社会覆盖面。司法行政机关要与有关部门协调，针对使用农民工较多的行业以及农民工自身的特点，积极探索农民工普法教育的新思路、新做法，将法制宣传融入到对农民工的职业和技术培训课程中，提高农民工的综合素质。强化对企业的法制观念教育，规范企业用工行为。要大力表彰鼓励农民工维权工作中的先进典型、好经验、好做法，在全社会营造关心农民工的良好氛围。
有关进城务工农民（以下简称农民工）的权益保障问题近一段时间以来引起从中央到地方的高度重视。在十届全国人大一次、二次会议上，全国人大代表连续两次提出法律议案，希望通过制定专门的法律保障农民工的合法权益；温家宝总理在今年的《政府工作报告》中针对损害农民工权益最严重的建设领域拖欠农民工工资问题，提出“用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题”的目标。在中央的推动下，有关政府部门和一些地方政府也纷纷酝酿出台一些规范性文件，如建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》、天津市制定了《建筑业农民工工资支付管理办法》等。上述这些措施的出台对保护农民工的合法权益将起到非常重要的作用。本文所关注的问题是如何建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实，使对农民工合法权益的保障力度不因各级政府，特别是中央政府注意力的改变而改变。
一、农民工权益受损不在于制度供给不足
据农业部统计，2003年全年外出的务工农民已接近1亿人次。农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变为工人阶级的主力军。广东省2002年一份统计资料显示，农民工对全省GDP增长贡献率高达25％以上。他们主要集中在建筑安装、搬运装卸、餐饮服务等行业。随着农民工人数的增加，近年来侵害农民工合法权益的问题也日益突出，主要问题有：（1）拖欠、克扣农民工工资的问题十分普遍。据国家有关部门的一项调查表明，72.5％的民工工资遭到不同程度的拖欠，全国拖欠民工工资达1000亿元左右；（2）生产条件差，劳动保护措施不力。多数用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求；（3）超时工作或加班得不到应有报酬，一些农民工因长时间超负荷劳动而累病；（4）社会保障程度低。一些企业对社会保障工作态度消极甚至有抵触情绪，通常以员工流动性大、农民工不愿投保等为借口，少报、瞒报用工人数或工资总额，以达到少缴社会保险金的目的。据劳动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足40％。此外，农民工在城市就业成本、子女在城市的入学等方面也都存在很大问题。
导致农民工权益受损的原因是什么？学者们从不同的角度提出了不同的看法，有的学者认为二元结构背景下的管理体制问题是导致农民工权益受损的主要原因，只有实现管理体制的改革创新，才能解决对农民工权益的损害问题[1]；有的学者认为最重要的原因是农民组织化程度低；更有一些学者认为法律制度的不健全、不完善是导致农民工权益受损的主要原因，这是当前的主流观点。
本文认为上述这些方面都是造成农民权益受损的原因，但都不是主要原因。笔者通过考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及对比中央自2003年底以来加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，认为农民工权益受损主要原因是既定法律制度的实施问题。
（一）制度考察
从法律层面看，我国现行的一些法律、法规的很多规定都涉及到农民工权益的保障问题。仅以保障劳动者获得劳动报酬的规定为例，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”；第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（1）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（2）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（3）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（4）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的”。在国务院制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中，第三条规定：“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金”；第四规定：“用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的经济补偿金”。除此以外，在国务院制定的《工资支付暂行规定》、《<对工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》、《工伤保险条例》以及劳动部《关于违反<中华人民共和国劳动法>行政处罚办法》中都有相关规定，在上述有关规范中，既有用人单位应承担的义务，也有有关政府部门的义务，即在用人单位不承担相应法律义务时，有关政府部门应积极履行职责使用人单位承担相应的法律责任。
从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。《通知》内容主要包括：（1）各地区、各有关部门要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；（2）取消对农民进城务工就业的不合理限制；（3）切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；（4）改善农民工的生产生活条件；（5）做好农民工培训工作；（6）多渠道安排农民工子女就学；（7）加强对农民工的管理。上述七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方面面。
从理论上讲，我国有如此完善的法律制度和政策规定，农民工权益理应得到保障。然而从实践来看，事实恰恰相反。据新华社报导，中国建设部部长汪光焘2003年12月在一个新闻会上称，单在建筑行业，拖欠民工的工资金额就超过400亿美元。这种“悖论”就不能从体制、特别是制度供给上找原因，而只能从制度实施中找原因。我国现在的问题是很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的社会作用。
（二）变化对比
2003年10月温家宝总理在视察三峡工程途中亲自替民工讨债，之后在全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。在这个过程中政府及政府有关部门为此采取了一系列措施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场。结果2003年在8.85亿美元拖欠款中，90%已经得到偿付；天津市于2004年4月实施了《建筑业农民工工资支付管理办法》，规定在天津市施工企业务工的农民工，全部实行月支付、季结算的工资制度。施工企业必须以货币形式支付工资，不得以实物或有价证券等抵付；建设部出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，按照这一管理办法，分包工程发包人和分包工程承包人要依法签订分包合同，分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付；财政部下发文件要求各级财政部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子女入学的借读费……
导致自2003年底以来农民工权益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年来以来，农民工合法权益保障问题，特别是建设领域大量拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视，有关政府部门积极行使职权，加大了对《劳动法》以及国务院制定的一些相关行政法规的实施力度，包括实施抽象行政行为即制定一些规范性文件。这说明农民工权益的保障情况与有关政府部门实施既定法律制度的强度有关 （见图1） .
从图1可以看出，在既定的法律、政策下，农民工合法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的强度成正相关关系，法律实施越充分，农民工的合法权益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效实施，则农民工合法权益得不到保障。
通过上述考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及分析对比中央加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，我认为当前农民工权益受损主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施。行政机关作为法律、政策的实施机关，存在着“行政不作为”问题，即当出现侵犯农民工权益问题时，没有积极履行查处的职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益，如制定一些规范性文件对农民工从事的工种进行限制。因此，我认为保障农民工的合法权益首先要解决的不是立法问题，而是有关行政执法部门的“不作为”问题。
二、关键在打造“负责任的政府”
依据行政法的基本原理，政府部门是行政机关，行使着国家权力，而国家权力与国家责任是紧密相联的。某个政府部门行使国家权力的大小、范围取决于其所负的责任。其责任可分为两种情形：第一，积极的责任，即国家必须做出某种行为以保障和促进公民的权利。在这种情形下，国家依法行使权力就是履行责任，不行使权力即意味着不履行责任，就是不作为。第二，消极的责任，即政府不得滥用其权力侵犯公民的权利与自由。在这种情形下，政府不得积极行使权力。因此，“不作为”是相对于有关政府部门的积极责任来说的。在《劳动法》和国务院制定的行政法规等其他一些规范性文件中给劳动监察、工商、公安等部门设定的责任，多数都属于积极的责任。如《劳动法》第九十一条规定：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。《工资支付暂行规定》第十八条规定：各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金。
从此次政府有关部门积极履行职责加大法律实施力度的动因来看，主要是党中央、国务院高度重视形成了外部压力。但问题是中央政府有很多工作重点，大凡能够引起中央“高度重视”的都是那些涉及全局的、影响国家发展、稳定并且亟待解决的问题，中央不可能每年把精力都集中在这个问题上，而农民工的合法权益时时都需要保障，因而也就需要一种长效机制对行政机关实施法律、执行政策的行为加以约束，使政府有关部门在没有中央政府的压力下同样能够认真履行自己的积极责任。建立这样一种长效机制，我认为关键是要培育公权力行使者的责任政府理念，打造“负责任的政府（responsible government）”。
（一）“负责任的政府”之内涵
“负责任的政府”从“负责任政党”引申而来。“负责任政党”是美国政治学者在二十世纪六、七十年代提出来的概念。它的基本观点是：民主政治是多数统治，民主来自于人民；在选举中，竞争性的政党必须提出明确的政策主张，而选民根据政见和政策主张来投票，得到多数选民支持的政党执掌政权。政党上台执政后须将多数选民的意见转化为公共政策，即根据选举时的政策承诺来施政。这样的政党即是“负责任的政党”，由其组织的政府亦应是“负责任的政府”，必须在政策上或政府行动上对选民负集体责任。我国的政党制度和西方国家的政党制度有很大的区别，但政党制度作为宪政民主制度的重要组成部分，政党执政的基本原理是一样的，即执政党必须是负责任的政党，执政党领导的政府必须是负责任的政府。
“负责任的政府”首先意味着它是诚信政府。古人云：“人无信不立，国无信则衰”，诚信是国家、社会有序运转的基础。从辞源学意义来看，所谓诚信，《新华字典》这样解释：“诚，真心、实在”，“信，诚实、信用”。通俗地说，诚信就是真诚、诚恳、讲信义、守信用、重诺言，言行一致。在我国传统儒家伦理中，诚实守信被视为“立人之本”、“立政之本”、“进德修业之本”；在现代社会，诚信仍然是社会有序运转的道德基础，具有永恒的价值。诚信政府意味着政府的言行一致，政府所作出的承诺，包括制定的政策、安排的制度，一经公布一定要加以保障实施，不能朝令夕改，也不能搞“上有政策、下有对策”，否则就会出现宋朝司马光所言的“上不信下，下不信上，上下离心，以至于败”的后果。
“负责任的政府”还意味着它是法治政府。法治观念来源于西方，亦即“法律的统治”，英文为 rule of law.古希腊政治思想家亚里士多德指出：“法治应包含两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[2].制定良好的法律是立法机关的职责，一般通过立法过程的民主化以及提高立法技术水平来实现。而使制定的法律获得普遍的服从，则是对行政机关等一切行使公权力的机关以及公民、法人和其他组织提出来的要求。实践证明，要求公民、法人和其他组织守法并不难，难的是如何使拥有公权力的机关特别是行政机关服从法律。因此，法治政府主要是指政府的行为法治化，按照英国著名行政法学家威廉。韦德所说的就是政府依法行政[3].
在法治政府状态下，由于行政机关依法行政，法律实施强度不因外部压力或其他因素的变化而有所变化，公民合法权益得以保障的变化主要取决于法律本身的完善程度，法律越完善，公民权益越能得到保障（见图2）。
“负责任的政府”还意味着政府有关部门及其工作人员要对其违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应的法律责任，由此给公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害的，要对受侵害的权益给予公平合理的补偿。
（二）打造“负责任的政府”之举措
1.打造“负责任的政府”，保障农民工的合法权益，政府本身须树立三种观念：一是诚信观念。今天政府在解决“三农”问题上面临着信用危机。2004年3月25日财政部下发文件要求各级财政部门进一步清理和取消针对农民工就业的不合理收费；规定今后在城市中小学就学的农民工子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及其他费用。当中央电视台、《人民日报》等各大新闻媒体以及诸多网站对这一规定给予特别关注时，因这一政策而最终受益的农民工们却表现出了出奇的冷静，他们大多不敢相信或者疑虑重重。因为正如前几年随着国务院一个个重量级的减负文件的下发，农民负担反而越来越重一样，农民工们太多的亲身经历使他们对这一政策不感兴趣。问题不是中央的“三农”政策不好，而是地方政府有关部门在执行过程中把好“经”念歪了，从而使农民对整个中央政策产生了怀疑。这个例子很好地说明了当前农民已经对政府信用产生怀疑，同时也说明了政府信用缺失的原因在于中央政府政令不畅通，地方政府有关部门在执行中违背了中央政府制定制度和政策的初衷。树立诚信观念，就是要保障中央的政令畅通，做到有令则行、有禁则止。地方各级政府及有关部门不仅本身要言行一致，而且要从整个国家大局的角度来认识认真执行法律及贯彻落实中央政策对维护中央政府信用和权威的重大意义。
二是平等观念。平等是我国宪法和法律确立的一项重要原则，也是行政机关在行使职权时应遵循的原则。我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；《劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”；第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”。我国有13亿多人口，9亿多在农村，农民是我国公民的主体，也是劳动者的主体，这是中国最大的国情。在城乡二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口就业、发展、稳定、环境等方面的考虑，把城市作为城市市民的城市，作出了一些带有歧视农民工的制度安排。这种做法既不合法也不合理。不合法，因为宪法和劳动法确认了包括农民在内的所有公民都有平等的权利，当然也包括平等地履行宪法和法律规定的义务。这种做法侵犯了宪法和法律赋予作为最大劳动者主体-农民的平等权，损害了平等的价值。不合理，因为从历史上看，新中国成立以来城市工业建设、基础设施等公共产品所需资金大部分来源于农民创造出来的价值。换言之，农民是城市发展的最大投资者，有权享受政府提供以及城市发展带来的各种便利包括福利、就业、教育等。因此政府有关部门在作出制度安排时必须体现平等原则。具体来讲，有关部门在出台规范性文件和行政措施时不能带有歧视农民工的规定，要给农民工和其他劳动者提供均等的机会；在适用法律时要同样的情况同样对待，不能因农民工身份以及其他各种因素不同而区别对待。
有关进城务工农民（以下简称农民工）的权益保障问题近一段时间以来引起从中央到地方的高度重视。在十届全国人大一次、二次会议上，全国人大代表连续两次提出法律议案，希望通过制定专门的法律保障农民工的合法权益；总理在今年的《政府工作报告》中针对损害农民工权益最严重的建设领域拖欠农民工工资问题，提出“用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题”的目标。在中央的推动下，有关政府部门和一些地方政府也纷纷酝酿出台一些规范性文件，如建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》、天津市制定了《建筑业农民工工资支付管理办法》等。上述这些措施的出台对保护农民工的合法权益将起到非常重要的作用。本文所关注的问题是如何建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实，使对农民工合法权益的保障力度不因各级政府，特别是中央政府注意力的改变而改变。
一、农民工权益受损不在于制度供给不足
据农业部统计，2003年全年外出的务工农民已接近1亿人次。农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变为工人阶级的主力军。广东省2002年一份统计资料显示，农民工对全省GDP增长贡献率高达25％以上。他们主要集中在建筑安装、搬运装卸、餐饮服务等行业。随着农民工人数的增加，近年来侵害农民工合法权益的问题也日益突出，主要问题有：（1）拖欠、克扣农民工工资的问题十分普遍。据国家有关部门的一项调查表明，72.5％的民工工资遭到不同程度的拖欠，全国拖欠民工工资达1000亿元左右；（2）生产条件差，劳动保护措施不力。多数用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求；（3）超时工作或加班得不到应有报酬，一些农民工因长时间超负荷劳动而累病；（4）社会保障程度低。一些企业对社会保障工作态度消极甚至有抵触情绪，通常以员工流动性大、农民工不愿投保等为借口，少报、瞒报用工人数或工资总额，以达到少缴社会保险金的目的。据劳动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足40％。此外，农民工在城市就业成本、子女在城市的入学等方面也都存在很大问题。
导致农民工权益受损的原因是什么？学者们从不同的角度提出了不同的看法，有的学者认为二元结构背景下的管理体制问题是导致农民工权益受损的主要原因，只有实现管理体制的改革创新，才能解决对农民工权益的损害问题[1]；有的学者认为最重要的原因是农民组织化程度低；更有一些学者认为法律制度的不健全、不完善是导致农民工权益受损的主要原因，这是当前的主流观点。
本文认为上述这些方面都是造成农民权益受损的原因，但都不是主要原因。笔者通过考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及对比中央自2003年底以来加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，认为农民工权益受损主要原因是既定法律制度的实施问题。
（一）制度考察
从法律层面看，我国现行的一些法律、法规的很多规定都涉及到农民工权益的保障问题。仅以保障劳动者获得劳动报酬的规定为例，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”；第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（1）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（2）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（3）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（4）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的”。在国务院制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中，第三条规定：“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金”；第四规定：“用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的经济补偿金”。除此以外，在国务院制定的《工资支付暂行规定》、《<对工资支付暂行规定>有关问题的补充规定》、《工伤保险条例》以及劳动部《关于违反<中华人民共和国劳动法>行政处罚办法》中都有相关规定，在上述有关规范中，既有用人单位应承担的义务，也有有关政府部门的义务，即在用人单位不承担相应法律义务时，有关政府部门应积极履行职责使用人单位承担相应的法律责任。
从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。《通知》内容主要包括：（1）各地区、各有关部门要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；（2）取消对农民进城务工就业的不合理限制；（3）切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；（4）改善农民工的生产生活条件；（5）做好农民工培训工作；（6）多渠道安排农民工子女就学；（7）加强对农民工的管理。上述七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方面面。
从理论上讲，我国有如此完善的法律制度和政策规定，农民工权益理应得到保障。然而从实践来看，事实恰恰相反。据新华社报导，中国建设部部长汪光焘2003年12月在一个新闻会上称，单在建筑行业，拖欠民工的工资金额就超过400亿美元。这种“悖论”就不能从体制、特别是制度供给上找原因，而只能从制度实施中找原因。我国现在的问题是很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的社会作用。
（二）变化对比
2003年10月总理在视察三峡工程途中亲自替民工讨债，之后在全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。在这个过程中政府及政府有关部门为此采取了一系列措施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场。结果2003年在8.85亿美元拖欠款中，90%已经得到偿付；天津市于2004年4月实施了《建筑业农民工工资支付管理办法》，规定在天津市施工企业务工的农民工，全部实行月支付、季结算的工资制度。施工企业必须以货币形式支付工资，不得以实物或有价证券等抵付；建设部出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，按照这一管理办法，分包工程发包人和分包工程承包人要依法签订分包合同，分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付；财政部下发文件要求各级财政
部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子女入学的借读费……
导致自2003年底以来农民工权益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年来以来，农民工合法权益保障问题，特别是建设领域大量拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视，有关政府部门积极行使职权，加大了对《劳动法》以及国务院制定的一些相关行政法规的实施力度，包括实施抽象行政行为即制定一些规范性文件。这说明农民工权益的保障情况与有关政府部门实施既定法律制度的强度有关（见图1）.
从图1可以看出，在既定的法律、政策下，农民工合法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的强度成正相关关系，法律实施越充分，农民工的合法权益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效实施，则农民工合法权益得不到保障。
通过上述考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及分析对比中央加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，我认为当前农民工权益受损主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施。行政机关作为法律、政策的实施机关，存在着“行政不作为”问题，即当出现侵犯农民工权益问题时，没有积极履行查处的职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益，如制定一些规范性文件对农民工从事的工种进行限制。因此，我认为保障农民工的合法权益首先要解决的不是立法问题，而是有关行政执法部门的“不作为”问题。
二、关键在打造“负责任的政府”
依据行政法的基本原理，政府部门是行政机关，行使着国家权力，而国家权力与国家责任是紧密相联的。某个政府部门行使国家权力的大小、范围取决于其所负的责任。其责任可分为两种情形：第一，积极的责任，即国家必须做出某种行为以保障和促进公民的权利。在这种情形下，国家依法行使权力就是履行责任，不行使权力即意味着不履行责任，就是不作为。第二，消极的责任，即政府不得滥用其权力侵犯公民的权利与自由。在这种情形下，政府不得积极行使权力。因此，“不作为”是相对于有关政府部门的积极责任来说的。在《劳动法》和国务院制定的行政法规等其他一些规范性文件中给劳动监察、工商、公安等部门设定的责任，多数都属于积极的责任。如《劳动法》第九十一条规定：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。《工资支付暂行规定》第十八条规定：各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金。
从此次政府有关部门积极履行职责加大法律实施力度的动因来看，主要是党中央、国务院高度重视形成了外部压力。但问题是中央政府有很多工作重点，大凡能够引起中央“高度重视”的都是那些涉及全局的、影响国家发展、稳定并且亟待解决的问题，中央不可能每年把精力都集中在这个问题上，而农民工的合法权益时时都需要保障，因而也就需要一种长效机制对行政机关实施法律、执行政策的行为加以约束，使政府有关部门在没有中央政府的压力下同样能够认真履行自己的积极责任。建立这样一种长效机制，我认为关键是要培育公权力行使者的责任政府理念，打造“负责任的政府（responsiblegovernment）”。
（一）“负责任的政府”之内涵
“负责任的政府”从“负责任政党”引申而来。“负责任政党”是美国政治学者在二十世纪六、七十年代提出来的概念。它的基本观点是：民主政治是多数统治，民主来自于人民；在选举中，竞争性的政党必须提出明确的政策主张，而选民根据政见和政策主张来投票，得到多数选民支持的政党执掌政权。政党上台执政后须将多数选民的意见转化为公共政策，即根据选举时的政策承诺来施政。这样的政党即是“负责任的政党”，由其组织的政府亦应是“负责任的政府”，必须在政策上或政府行动上对选民负集体责任。我国的政党制度和西方国家的政党制度有很大的区别，但政党制度作为民主制度的重要组成部分，政党执政的基本原理是一样的，即执政党必须是负责任的政党，执政党领导的政府必须是负责任的政府。
“负责任的政府”首先意味着它是诚信政府。古人云：“人无信不立，国无信则衰”，诚信是国家、社会有序运转的基础。从辞源学意义来看，所谓诚信，《新华字典》这样解释：“诚，真心、实在”，“信，诚实、信用”。通俗地说，诚信就是真诚、诚恳、讲信义、守信用、重诺言，言行一致。在我国传统儒家伦理中，诚实守信被视为“立人之本”、“立政之本”、“进德修业之本”；在现代社会，诚信仍然是社会有序运转的道德基础，具有永恒的价值。诚信政府意味着政府的言行一致，政府所作出的承诺，包括制定的政策、安排的制度，一经公布一定要加以保障实施，不能朝令夕改，也不能搞“上有政策、下有对策”，否则就会出现宋朝司马光所言的“上不信下，下不信上，上下离心，以至于败”的后果。
“负责任的政府”还意味着它是法治政府。法治观念来源于西方，亦即“法律的统治”，英文为ruleoflaw.古希腊政治思想家亚里士多德指出：“法治应包含两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[2].制定良好的法律是立法机关的职责，一般通过立法过程的民主化以及提高立法技术水平来实现。而使制定的法律获得普遍的服从，则是对行政机关等一切行使公权力的机关以及公民、法人和其他组织提出来的要求。实践证明，要求公民、法人和其他组织守法并不难，难的是如何使拥有公权力的机关特别是行政机关服从法律。因此，法治政府主要是指政府的行为法治化，按照英国著名行政法学家威廉。韦德所说的就是政府依法行政[3].
在法治政府状态下，由于行政机关依法行政，法律实施强度不因外部压力或其他因素的变化而有所变化，公民合法权益得以保障的变化主要取决于法律本身的完善程度，法律越完善，公民权益越能得到保障（见图2）。
“负责任的政府”还意味着政府有关部门及其工作人员要对其违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应的法律责任，由此给公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害的，要对受侵害的权益给予公平合理的补偿。
（二）打造“负责任的政府”之举措
1.打造“负责任的政府”，保障农民工的合法权益，政府本身须树立三种观念：一是诚信观念。今天政府在解决“三农”问题上面临着信用危机。2004年3月25日财政部下发文件要求各级财政部门进一步清理和取消针对农民工就业的不合理收费；规定今后在城市中小学就学的农民工子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及其他费用。当中央电视台、《人民日报》等各大新闻媒体以及诸多网站对这一规定给予特别关注时，因这一政策而最终受益的农民工们却表现出了出奇的冷静，他们大多不敢相信或者疑虑重重。因为正如前几年随着国务院一个个重量级的减负文件的下发，农民负担反而越来越重一样，农民工们太多的亲身经历使他们对这一政策不感兴趣。问题不是中央的“三农”政策不好，而是地方政府有关部门在执行过程中把好“经”念歪了，从而使农民对整个中央政策产生了怀疑。这个例子很好地说明了当前农民已经对政府信用产生怀疑，同时也说明了政府信用缺失的原因在于中央政府政令不畅通，地方政府有关部门在执行中违背了中央政府制定制度和政策的初衷。树立诚信观念，就是要保障中央的政令畅通，做到有令则行、有禁则止。地方各级政府及有关部门不仅本身要言行一致，而且要从整个国家大局的角度来认识认真执行法律及贯彻落实中央政策对维护中央政府信用和权威的重大意义。
二是平等观念。平等是我国宪法和法律确立的一项重要原则，也是行政机关在行使职权时应遵循的原则。我国宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；《劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”；第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、不同而受歧视”。我国有13亿多人口，9亿多在农村，农民是我国公民的主体，也是劳动者的主体，这是中国最大的国情。在城乡二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口就业、发展、稳定、环境等方面的考虑，把城市作为城市市民的城市，作出了一些带有歧视农民工的制度安排。这种做法既不合法也不合理。不合法，因为宪法和劳动法确认了包括农民在内的所有公民都有平等的权利，当然也包括平等地履行宪法和法律规定的义务。这种做法侵犯了宪法和法律赋予作为最大劳动者主体-农民的平等权，损害了平等的价值。不合理，因为从历史上看，新中国成立以来城市工业建设、基础设施等公共产品所需资金大部分来源于农民创造出来的价值。换言之，农民是城市发展的最大投资者，有权享受政府提供以及城市发展带来的各种便利包括福利、就业、教育等。因此政府有关部门在作出制度安排时必须体现平等原则。具体来讲，有关部门在出台规范性文件和行政措施时不能带有歧视农民工的规定，要给农民工和其他劳动者提供均等的机会；在适用法律时要同样的情况同样对待，不能因农民工身份以及其他各种因素不同而区别对待。
一、农民工的现状
在推进我国工业化、城市化迅猛发展的今天，几乎每年都有数以千万计的农民拥向全国各大中小城市打工就业。这些入城打工的农民，大部分每月领取的工资仅比部分城市下岗职工最低生活保障高出一、二百元，就是这些靠出卖廉价劳动力本应获取的维持他们及其子女基本生活的劳动报酬，也不是每个人都能幸运地拿到手的，农民工工资被“包工头”卷走的事也是常有的。据全国总工会公布的资料显示，全国进城农民被拖欠的工资在1000亿元左右，目前全国农民工的数量有一亿人左右，即每名农民工平均被拖欠1000元左右，近70%的农民工有过被拖欠工资的经历。
工资被恶意拖欠了，是向哪个部门反应能更彻底地得到解决成了农民工的心头之痛。陈海彬就是其中一员。2005年3月，他带着从河北老家来京的十几位老乡，为位于北京双泉堡的一座在建大楼施工。工程交工时，本来一直在他们身边监工的包工头不见了。他们找到了大楼的开发商，开发商说工钱早已结算完毕。这时他们才恍然大悟，十几个人两万多元的血汗钱被包工头卷走了。年底，他们碰上了包工头。想到要钱不能犯法，他们并没有对包工头拳脚相加。包工头一面推说工钱还没有结清，一面又拒绝跟他们一起去和开发商对质。他们非常焦急，既不能软禁他，也不能放走他，不知道该怎么办。情急之下他们拨打了110，警察过来听了原委，要他们到劳动部门解决。到了劳动部门，作了事件登记，并不能马上处理，还得放人回去。包工头一走，就再也没有露面，他们的工钱至今没有要到。这样的案例数不胜数，在推行社会法制化的今天出现这样的不和谐与和谐社会的建立形成了巨大的反差。
二、我国现行法律对劳动者工资保护的现状
综观我国现行的法律体系，对于劳动者工资的保护显出保护力度不够、保护措施欠缺。虽然我国现行法律中有很多条文是有关劳动者工资的，也规定了工资的发放、最低标准等，但对于恶意拖欠工资的处理是少之又少。对于直接保护劳动者权益的《劳动法》来说，应该有很大的幅度来规制对于恶意拖欠工资的行为怎么处理，可我国《劳动法》有关欠薪法律责任方面，仅在第九十一条规定，劳动行政部门可以责令有关用人单位支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。显然出现工资拖欠的情况时，依照《劳动法》的规定，只能是劳动行政部门来对这样的事情进行处理，他们也只能让拖欠的单位或个人支付一定的赔偿金。显然处罚的力度太轻。再加上有些行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响拖欠农民工工资的执法效果。导致拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得拖欠农民工工资现象更为普遍和严重。
我国尽管通过行政手段为农民工追回数以亿计的被拖欠工资，取得了一定效果，而立法相对滞后的现象应该引起反思。“有法可依”凸显了立法在建构法治拖欠农民工工资方面的重要性和紧迫性，事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在。我国立法对农民工工资的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，虽然国务院有关部门先后下发了一些个文件、规范，现有待提高立法层次。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决拖欠农民工工资问题提供法律保障。
三、解决工资拖欠单靠行政手段的弊端及解决方法
在以往农民工工资清欠行动中，主要采取的是行政手段，而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”，问题的彻底解决需要有法律的保障，充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。2005年秋天，一个叫王斌余的贫穷的甘肃农民工用别人的四条人命再一次血淋淋地向世人展示了残酷的现实，王斌余的一句话振聋发聩：“我知道有保护我们农民工的政策，但下面人不执行，我们的权利还是得不到保障。”
目前法律在处理拖欠农民工工资的问题上是苍白无力的。既然我们用民法、劳动法及行政手段仍不能有效遏止这类丑恶的社会现象，为什么不考虑用刑法来调整呢？《中华人民共和国刑法》第二条规定：“中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。”拖欠劳动者工资薪酬的行为，严重侵犯了公民的私有财产，并间接侵犯了公民的人身权利，严重损害了社会秩序、经济秩序。将它提升到刑法调整的范围，实现了社会危害性与法律责任、法律制裁相统一，完全符合刑法的立法宗旨。虽然将本属于民法、劳动法所调整的领域升格到刑法调整范围，未免过于严厉，然而现实的雇工工酬领域内的侵权已经极端严重，一些单位与个人认为就算我拖欠了工资，法律也不能将我怎样，最多也就是交点赔偿金，所以他们敢于这么做，因为这样做的成本不高，能逃即逃。面对这样的行为及思维，将恶意拖欠薪酬行为明确规定为犯罪行为，对打击遏制恶意欠薪现象将起到很好的作用。如果因欠薪被判有罪，并要为此入狱，相信不会有人愿意拿坐牢来换钱。这就是刑法在人们心目中的分量。正因为如此，所以对于恶意欠薪者，必须严刑峻法。我国《刑法》第五章“侵犯财产罪”中有12项罪名，但没有一项罪名涉及到拖欠劳动者工资问题，不法经营者熟知法律的惩戒底线，对拖欠工资满不在乎，甚至转移财产，想法设法逃避和阻挠执法行为。所以提出将恶意拖欠工资的行为升格到刑法调整范围是十分必要的。
一些活生生的事例告诉了我们，在我国解决农民工工资拖欠的问题单靠行政手段是远远不够的。将拖欠工资的行为纳入刑法的调整范围，将它提升到刑法调整的范围，实现了社会危害性与法律责任、法律制裁相统一，完全符合刑法的立法宗旨。把防范拖欠工作纳入法制轨道，有了这个良好的开端，继续破浪前行，可以期待拖欠农民工工资的现象将会成为历史!
参考文献：
［1］蒋月．中国农民工劳动权利保护研究．法律出版社，2006.
［2］卢海元．走进城市；农民工的社会保障．经济管理出版社，2004.
［3］刘怀廉．中国农民工问题．人民出版社.
维护农民工的合法权益成为当今社会的一个热门话题，党和国家对此十分关注。农民工问题引发了不少社会矛盾和纠纷。人们对农民工问题从最初的漠视到给予热切的关注，使其得到了一定的解决。笔者认为，从法律的层面看，维护农民工的合法权益做得还不够，还存在着一定的缺陷，必须从法律制度上予以完善。公证制度属于国家司法制度的重要组成部分，公证介入农民工维权工作很有必要。
一、农民工为我国现代化建设做出了重大贡献，而其合法利益在很多方面无法得到有效保障，解决此方面的问题，有必要通过公证进行维权
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们广泛分布在国民经济的各个行业。目前，全国进城务工和乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1.2亿左右。据有关调研报告显示，农民工在我国第二产业人员中占58%，在第三产业人员中占52%，农民工已成为支撑我国工业化发展的重要力量，为第二、三产业的发展提供了源源不断的低成本劳动力，填补了制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺。今后时期，农村富余劳动力会越来越多地逐渐转移到非农产业和城镇中来，农民工在我国社会主义建设中必将发挥越来越大的作用。
从现实情况看，农民工在工资收入、劳动安全、社会保障、就业培训、子女上学、生活居住等方面还存在着诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。中国人民银行2006年5月的《2005年中国区域金融运行报告》显示，务工收入已成为农民工收入的主要来源，但该收入相当于全国城镇单位职工年平均工资的45%。农民工劳动强度大，收入相对较低，拖欠农民工工资的现象又十分严重。据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工拖欠的工资约有1000亿元，而为索回这1000亿欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。国务院研究室2006年4月中旬的《中国农民工调研报告》显示，在务工方面通过熟人或亲戚介绍的比例达到60.37%，而通过中介机构介绍和自己应聘的仅占14.2%和12.1%。由于相信熟人或亲戚介绍，往往使本人的合法利益受损。在劳动合同的签订上，或劳动合同不规范，或不签合同，或只有口头约定，有的连口头约定都没有。调查显示，与用人单位签订用工合同的农民工仅占53.7%，有15.68%的农民工不知道什么是劳动合同。合同上存在着“霸王条款”、无效条约，往往使农民工的合法权益受到侵害。报告还显示，我国76.4%的农村劳动力没有接受过技术培训，而在美国、加拿大、荷兰、德国、日本，农村劳动力中受过职业培训的比例都在70%以上。由于缺乏就业培训、农民工伤亡事件屡屡发生。
农民工问题已成为一个很重要的社会问题，我们必须通过切实可行的措施推行农民工的维权工作。公证是一种法律证明，依照法律在客观、公正的原则下对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明。公证具有证明、服务、沟通、监督职能。通过公证可完善法律行为，纠正不法行为，平衡利益关系。公证书具有的证据效力、强制执行的效力，可充分维护当事人的合法权益。因此，把公证纳入农民工维权工作非常必要。
二、国家和地方政府针对农民工维权工作，做出了一些相应的规定，但在法律制度方面还有一定的缺失，有必要引入公证机制维护农民工的合法权益
农民工问题引起了社会各界的广泛关注，政府有关部门对农民工维权工作非常重视。2006年国务院发出了《关于解决农民工问题的若干意见》，要求逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政府体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。随后，一些地方有关部门针对本地区的情况，做出了一些相应的规定。如江苏省规定，从2006年起到2008年底前，全面推行农民工特别是矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险工作。山东省劳动和社会保障厅做出了《关于解决农民工医疗保障问题的意见》，规定农民工参加住院或大病医疗保险费主要由用人单位缴纳，城镇所有用人单位都要按照当地规定，为雇用的农民工办理医疗保险参保登记。山西省交通厅规定，今后建设单位要投标公路工程，必须先设立农民工工资专用帐户。北京市做出了民工报酬不得低于集体合同的规定，并拟订《北京市推行劳动合同三年行动计划》，力争用三年左右时间，实现所有用人单位基本与职工签订劳动合同，实现劳动合同管理规范化、法制化。上海市推行所有民工工资发放将采取银行转帐方式，由用工单位为建筑农民工办理工资卡，工资由银行直接转入工资卡，按月支付。哈尔滨市总工会规定，农民工如遇到工资拖欠问题，可以向工会寻求法律援助，各级工会组织代表农民工向欠薪单位讨工资。这些规定及作法，无疑对维护农民工的合法权益会起到一定的作用，但是，对权利的维护仅停留在这个层面是不够的。这些规定和作法，仅涉及农民工维权的部分内容，没有从整体上给予考量和维护，在农民工有关专业知识，法律知识普遍欠缺的情况下，其权利的设定和保护在执行这些规定时，难免出现“水分”，权利的实现极有可能落空。同时，这些规定在执行上缺乏有效的法律监督，不利于贯彻和落实。要解决好这些问题，必须通过法律程序，以法律制度为保障。其可行的制度是，在第三者的监督下，公平、公正地设定农民工的权利，使权利不含瑕疵，合法利益得到充分保护，在工资支付上，一旦欠薪，能借助人民法院的执行工具给予强制执行。这个制度可通过公证来实现，我们有必要将公证机制引入农民工维权的系统工程之中。
一、农民工维权所面临的问题
（一）农民工权利频繁遭到侵害
在全国各地频繁发生的对农民工拖欠工资、工伤不赔、不签订劳动合同或者无理解除与农民工的劳动关系等这些情况早已屡见不鲜。对于目前来说，工资纠纷是侵害农民工权益的最突出的现象。用人单位对农民工的劳动报酬权是屡屡侵犯，主要表现在同工不同价、少给甚至不给加班费、拖欠甚至拒付工资等。
（二）农民工对自己的权利认识不清
根据中国劳动和社会保障部在2006年颁发的《中国农民工手册》中可以具体的了解到法律赋予农民工的基本权利，但在社会上大多数农民工都不是很清楚的了解到他们的应有的权益，比如法律规定农民工进城务工，用人单位支付的工资不应该低于当地的最低工资标准，但是绝大多数的农民工都不知道当地的最低工资数额，就更不会知道自己有这项权益。
（三）农民工维权困难重重
首先农民工维权的意识很淡薄，面对侵权问题农民工通常会选择忍气吞声、息事宁人。其次农民工纠纷诉讼程序过于复杂、环节过于繁琐。再次诉讼费用太过于昂贵、耗费时间过于多。要想把这些全都处理好，对于农民工来说是很难的。
二、造成农民工法律权利得不到法律保障的主要原因
（一）农民工自身的问题
农民工主要是农村的剩余劳动力，总体来说他们的知识水平并不高。在务工期间当他们的法律权益受到侵害时，他们或许根本意识不到。还有一些农民工即使知道自己的合法权益受到了侵害，但是他们又会因为息事宁人的思维惯式而放弃维权，这个思维惯式就是这么多农民工维权无果而终的原因。
（二）城市对农民工存在歧视
农民工进了城，他们的社会保障是不平等的，像城镇居民享受的养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险，民工一般是享受不到的，所以农民工受伤后一般都进入不到工伤社会保险程序。以上的种种情况无疑都表现出社会对农民工的忽视甚至歧视。
（三）法律制度不健全
国务院在2003年7月16日颁布的《法律援助条例》中规定了法律援助的范围、法律援助的申请和审查、法律援助的实施以及法律责任。而从其中的条款可以看出这样一个问题：法援援助范围小。法律援助的范围总体分为两类，第一类是经济困难者、第二类是被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护的，可申请法援。可见法律援助的范围过小，很多农民工可能难以得到法律援助。
四、农民工权益维护的对策建议
（一）农民工努力提高自身知识水平，转变落后的思想意识
首先农民工要积极的去参加技能培训，努力将自己变成既有力气又有头脑的人才；其次要多和城市工人打交道、多交流，和他们成为朋友，培养各自的平等意识；再次需要多习法律知识和多看和农民工有关的书籍、报刊；最后要努力积极的培养自己的法律维权意识，要勇于捍卫自己的合法权益。
（二）用人单位应严格劳动合同制度
应根据当前农民工的实际情况，按照中央十六届三中全会提出的规范企业用工制度，保障劳动者合法权益的要求，在法律层面上确定和规范农民工与用工单位的劳动关系。制定实施细则，严格用工制度，规范劳动关系。实行“凡是用工、务工一律签订合同的用工制度”。并且在劳动合同里要明确农民工所应享有的权利，当然也包括应遵守的规定。
（三）完善社会保障制度
农民工为城市建设做贡献，应该享有与城市工人一样的社会保障。并且还应该为农民工子女的教育问题做出相应措施，对农民工子女的教育设置优惠政策。政府也应该着重地提出保护农民工的法律权益的政策，政策可以向农民工有一定的倾斜，要足够重视农民工的合法权益的保护。
（四）完善农民工合法权益保障的法律制度
完善与农民工权益保护有关的所有法律，加强对农民工的各方面的法律保护。对于农民工的保护如果只有那几部法律尤其是《劳动法》的话是绝对不够的，因为毕竟劳动权益只是农民工的合法权益的一部分，它并不足以完全保护农民工的权益。所以需要完善与农民工有关的所有法律，使农民工得到各方面的法律保护。笔者认为最好的解决方法是国家出台一部专门针对保护农民工合法权益的法律，这样对农民工的保护才会最全面。
参考文献：
努力践行“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，以维护农民工合法权益为根本出发点，坚持标本兼治、综合治理的方针，以规范建设领域农民工工资支付行为为重点，加快建立预防和解决拖欠工资问题的长效机制。加大对非公有制企业和个体组织等中小劳动密集型加工企业拖欠农民工工资问题的治理力度，切实维护农民工合法权益。
二、主要内容
（一）加强对农民工工资支付情况的监督检查
1、进一步加强日常巡视检查。扩大日常巡视检查覆盖面，加强对使用农民工较多的建筑、劳动密集型加工等企业与农民工签订劳动合同及工资支付情况的监督检查，督促用人单位依法经营，规范劳动用工管理。对不依法与农民工签订劳动合同、随意延长工作时间、拖欠农民工工资等侵害农民工合法权益的违法行为，要依法严厉查处。
2、进一步畅通举报投诉渠道。向社会公布举报投诉电话，设置举报投诉信箱，加强举报投诉接待力量，做好对举报投诉案件的调查处理工作。对举报投诉企业拖欠农民工工资的违法行为，做到发现一起，及时查处一起。
3、抓好专项检查。劳动保障部门要会同有关部门重点检查使用农民工较多的建筑、劳动密集型加工等行业，严肃查处拖欠农民工工资等违法行为，减少新的拖欠，切实维护农民工的合法权益。
（二）认真调查掌握企业拖欠农民工工资情况
劳动保障部门要会同有关部门认真做好对企业拖欠农民工工资情况的调查摸底工作，建立相关统计制度，及时准确掌握企业拖欠农民工工资的基本数据，并按要求逐级上报。有关部门要配合劳动保障部门做好企业拖欠工资数据的相关统计工作，特别要及时掌握当地建筑企业、中小劳动密集型加工企业的拖欠工资及清欠情况。
（三）推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制
1、建立完善企业工资支付制度。指导和督促企业认真贯彻执行《工资支付暂行规定》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，结合企业特点建立和完善企业内部工资支付制度，依法明确基本工资制度、岗位工资标准、加班工资计算基数等，在科学的劳动定额基础上，合理确定计件工资单价。要重点推动建筑企业依法建立规范的农民工工资支付制度，依法按时足额支付农民工工资。
2、全面建立工资支付监控制度。各部门要建立工资支付监控制度，采取全面监控和重点监控相结合，将建筑企业以及其他行业中曾有拖欠克扣工资行为的企业作为重点监控对象，要求其定期将工资支付情况报劳动保障部门。对存在拖欠克扣工资问题或欠薪苗头的企业，劳动保障部门要会同有关部门采取措施及时处理。
3、积极建立工资支付保障制度。要积极探索建立工资支付保障制度，可以先在农民工比较集中的行业开展试点。
4、全面推行企业劳动保障守法诚信制度。劳动保障部门要进一步加大建立企业劳动保障守法诚信制度的工作力度，及时总结经验，督促企业自觉遵守劳动保障法律法规。要将企业工资支付情况作为评价企业劳动保障守法诚信等级的主要依据之一，对违法企业降低信用等级，并依法向社会公布。
5、认真贯彻实施最低工资保障制度。要进一步规范企业工资支付行为，根据《最低工资规定》，及时调整最低工资标准，认真开展对企业执行情况的监督检查，依法保障农民工的最低劳动报酬权益。
6、大力推动企业建立工资集体协商制度。要充分发挥协调劳动关系三方机制的作用，指导、推动企业特别是招用农民工较多的企业积极开展工资集体协商，从机制上保证农民工工资增长的合法权益。要在小型企业和农民工比较集中的行业，积极开展区域性、行业性工资集体协商，建立健全正常的工资增长和调整机制，使农民工共享企业改革发展的成果。
（四）加强对企业招用农民工的管理
1、指导、推动企业依法与农民工签订劳动合同。劳动保障部门要以招用农民工比较集中的建筑、加工等行业为重点，会同有关部门采取有力措施推进劳动合同制度的落实，加强对企业与农民工签订劳动合同情况的监督检查，指导、督促企业特别是建筑企业建立劳动合同管理台帐，完善相关规章制度，严格履行劳动合同。
2、大力发展和规范劳务分包企业。建管部门要进一步规范建设工程分包行为和建筑企业招用农民工行为，逐步杜绝包工头现象。对违法分包建设工程、违法招用农民工的行为，依法进行处理。
（五）及时处理涉及拖欠农民工工资的劳动争议案件
1、及时受理、快速处理涉及拖欠农民工工资的劳动争议案件。劳动争议仲裁机构要严格在规定的时间内处理农民工因拖欠工资问题提起申诉的劳动争议案件。对适用简易程序的争议，要采用简易程序处理，确保拖欠农民工工资争议案件的处理不拖拉、不延时，并保证办案质量。要加强劳动争议调解工作，通过调解的方式及时解决纠纷。
2、减免仲裁费用。对于提起劳动仲裁的农民工，生活困难的免交仲裁费预收款。农民工当事人败诉的，酌情减免仲裁费。
（六）继续做好维护农民工劳动保障权益的普法宣传、法律服务和法律援助工作
要采取灵活多样的形式，继续加强普法宣传工作，提高用人单位的法律意识和农民工的依法维权能力。
1、加强用人单位和农民工的法制宣传教育工作。要将对用人单位和农民工的法制宣传教育工作列入重要议事日程，采取各种形式，坚持经常性的法制宣传教育。要以维护农民工工资权益为宣传重点，通过新闻报道、政策咨询等多种方式，强化社会各方面维护农民工工资权益的意识。
2、建立劳动保障权益告示牌制度。劳动保障部门要会同建管等部门，要求辖区内所有招用农民工较多的企业，尤其是建筑工地，以醒目的方式树立劳动保障权益告示牌，将企业应与农民工签订劳动合同、农民工工资应按月发放、当地最低工资标准以及劳动保障监察举报电话和地址等内容进行公开告示。
3、发挥新闻媒体的宣传和监督作用。不仅要加强对守法用人单位的宣传和鼓励，对拖欠农民工工资的用人单位，也要通过新闻媒体予以曝光，使违法者受到公众的谴责，并教育和警示其他可能违反劳动保障法律法规的用人单位。
4、做好维护农民工劳动保障权益的法律服务和法律援助工作。引导和发动法律服务人员，积极参与建设领域纠纷当事人之间的协商、调解、诉讼活动，保证符合条件的农民工就近快捷地申请和获得法律援助。
（七）建立相关部门工作协调机制，明确工作职责
劳动保障局、建管局、公安局、监察局、司法局、工商局、总工会、团区委、妇联等部门和单位要进一步加大协调沟通力度，完善综合治理工作机制，严厉打击拖欠农民工工资等侵害劳动者合法权益的行为。各相关单位在职责范围内承担以下工作任务：
劳动保障局负责牵头解决拖欠农民工工资工作，会同有关部门制定相关工作计划和政策措施，会同有关部门对农民工工资支付进行监督管理，建立预防和解决拖欠农民工工资的机制和制度，通过劳动保障监察执法，纠正和处理拖欠农民工工资的违法行为。
建管局负责进一步规范建筑市场秩序，采取有效措施杜绝建设工程非法转包、分包现象，大力发展劳务分包企业，建立有序流动的劳务输入输出制度，严格执行建筑业企业市场准入和清出制度，继续完善企业资质管理办法，督促建筑企业严格执行《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》的有关规定，继续做好建设领域清理拖欠工程款工作，建立预防拖欠农民工工资的长效机制。
监察局按照《行政监察法》等法律法规的规定，对不认真执行国家有关清欠政策，不认真履行职责造成严重后果的有关行政机关及其工作人员，严肃追究责任。
司法局支持、引导法律服务和法律援助机构，为解决拖欠农民工工资问题提供及时有效的法律服务和法律援助。负责推行法律援助制度，为符合法律援助条件的农民工提供法律援助，依法帮助农民工解决拖欠工资问题。配合劳动保障局指导、督促拖欠农民工工资的用人单位与农民工签订还款协议，并由公证机关依法赋予强制执行效力，建立完善、便捷、高效的维权机制。
公安局负责协助劳动保障部门严厉查处拖欠农民工工资以及欠薪逃匿的违法行为，及时处理因拖欠工资引发的危害社会治安的行为。建立农民工维权联动机制，发现违法行为及时通知劳动保障部门。
工商局负责配合劳动保障部门做好对私营企业主的宣传教育工作，加大对无照经营的打击力度，加强用人单位诚信制度建设。
总工会负责指导、帮助企业建立和完善工会组织，逐步提高工会组织为劳动者维权的能力。指导农民工与企业签订劳动合同，组织职工开展集体协商签订集体合同，加强对劳动合同、集体合同履行情况的监督。
团区委、妇联要加大维护女职工、青少年合法权益力度，加强与劳动保障部门的联系和配合，切实维护女职工、青少年的合法权益。
三、时间安排
“春满四方”农民工欠薪专项清理行动自**年元月开始，到**年2月底结束。
（一）动员部署（元月4日-元月13日）
各部门依据实施方案，研究制定工作计划，组织会议进行动员，有针对性安排好检查工作。
（二）活动实施（元月16日-2月17日）
元月份，各部门按照法律赋予的职责和上级业务部门的具体要求，对管辖的用人单位实施检查；根据工作需要，专项行动领导小组组织对重点单位实施联合执法检查。2月份，针对农民工返城求职的高峰期，利用糖球会等节庆活动，开展法律服务活动。加强对职业中介机构的监督检查，维护劳动力市场的良好秩序。
（三）总结汇报（2月20日-2月28日）
2月24日前，各部门将本单位组织开展活动情况书面报“春满四方”专项行动领导小组办公室。
四、工作要求
（一）统一思想，提高认识
形成拖欠农民工工资问题的主要原因
根据全国总工会公布的资料,目前农民工被拖欠的工资估计有1000亿元左右。欠薪主要发生在建筑、餐饮、制衣、制鞋等劳动密集型行业。从企业性质看,基本上是民营、私营、“三资”企业以及集体企业,也有个别国有企业。其中,又以建筑行业拖欠工资最为严重,占农民工被拖欠工资总数的70%以上。
宏观上,建筑业是吸纳农村剩余劳动力的主要行业,进城务工的农民也主要集中在建筑行业。建筑业的农民工又基本上都受雇于建筑施工企业、劳务分包单位等,也有一些农民工是受雇于包工头个人。施工企业在承接工程时,不仅要具有相应的施工能力、技术力量、资质等级、相应的业绩、信誉等,而且要有一支民工队伍。一般情况下,建筑公司使用农民工有两种方式,一是建筑公司直接雇用民工;二是建筑公司与劳务分包单位或者包工头签订劳务分包合同,由劳务分包单位或者包工头为工程建设提供劳务。
建筑行业的这种承包方式以及结算方式是环环相扣的,如果一个工程项目的建设单位即发包方不能按时付给工程款,就会造成以下环节不能按时付款,最终导致拖欠农民工工资的情况出现。
政府有关部门三令五申不准垫资施工,但很多施工单位为了能承揽到工程,仍然违规操作;另一方面,不少建设单位在资金不到位,不具备开工条件的情况下,仍然盲目开工建设。
实践中,有部分拖欠农民工工资的问题是建设单位拖欠工程款造成的,也有部分则纯属用人单位恶意拖欠。因为即使建设单位拖欠了施工单位的部分工程款,施工单位也只不过是以建设单位拖欠工程款为借口不支付农民工工资,从法律上讲,应构成恶意拖欠。
诚然,用工单位的理由,从法律的角度看,是不能成立的。但如果建设单位都按时支付了工程款,拖欠农民工工资的问题就不会像现在这样普遍。所以,要彻底解决拖欠农民工工资的问题,就必须从源头抓起,首先解决建设单位拖欠工程款问题,此问题解决了,就能够在很大程度上带动拖欠农民工工资问题的解决。
增加解决拖欠农民工工资问题难度的几种情况
一是一些农民工未签劳动合同,相关手续不齐全,增加了解决拖欠工资问题的难度。在劳动力供大于求的情况下,为了急于进城找到一份工作,以便能挣钱养家糊口,很多农民工在老乡、朋友的介绍下来到建设工地,一方面对雇主的情况一无所知,另一方面也不得不接受某些建筑公司、劳务单位或包工头的苛刻条例,建设、劳务单位或包工头说不签合同,就不敢争取签合同。有些雇主也正好利用了农民工这一心理,在没有签订合同的情况下,仅凭口头承诺,农民工就辛辛苦苦工作一年。在没有签订合同的情况下,一旦发生拖欠工资的情况,农民工一方就非常被动。首先,依靠法律解决问题需要相应的证据,因为没有劳动合同以及其他相关证据,这就为确认劳动关系带来困难。其次,即便确定了劳动用工的事实,也无法确定工资的标准和拖欠工资数额。因此,不论是劳动监察部门、劳动仲裁部门还是法院,都不能及时有效地保护农民工的合法权益。
农村劳动力转移中农民工面临的环境分析
（一）农民工转移前后面临不同的制度环境
由于城乡二元社会的分割和对立，农民工在转移前，长期生活在相对封闭的农村社会环境中。他们沿袭传统社会靠地域范围内的相关主体对风俗、道德、习惯、礼制、规约等非正式制度的普遍认可，靠宗法、血缘、情感、心理认同及社会舆论来维持和调控社会关系，基本不依赖或者较少依赖政府所提供的正式制度。这导致农民对国家正式法律制度掌握不够，法律知识欠缺，轻法、畏法、无诉意识还在很大的范围内盛行。而城市发展长期得到正式制度的倾斜，工业化、现代化、市场化的过程实际上就是法制化的过程，市民主动地学习法律并自觉地运用法律规范调节社会关系已经成为客观事实。城乡分割的这种制度安排，使农村劳动力在转移后面临截然不同的社会环境，迫切需要对法律“补课”，以适应转移后的环境，迅速融入市场经济的大潮。
（二）农民工转移前后面对不同的经济环境
主动接触、自觉学习是增加法律知识、提高法律意识的根本途径。而主动接触的前提是人们对法律的需求，尤其是保护其经济利益的需求。农民工在转移前，长期从事农业生产活动，市场化程度低，经济关系简单，基本不需要或者很少需要国家法律制度来调节、保障其利益，农民就没有主动学习法律的动力。转移后，农民工一下投入了市场经济的洪流，市场经济本身就是法制经济，市场规则由法律规范来保障和调节。经济环境的变化，凸显出农民工法律知识缺乏，外在的市场压力和农民工迫切转移的内在动力相结合提升了农民工增强法律意识的愿望。
（三）农民工转移时面临的工作环境
农民工工作不稳定，经常在城市和农村中徘徊流动。即使转移顺利，也可能在各个不同的城市之间奔波，工作不固定。而且他们数量庞大，年龄差异大，文化素质偏低，分布行业广、工作时间长、劳动强度相对较大，没有固定的休息时间。这种特点使劳动力流出地在普法教育时很难对他们进行集中的教育，流入地又因为流动性太强难以保证参与率。这种两难境地，常使对农民工的普法宣传流于形式，难以落到实处，形成农民工普法的盲点和真空地带。
“公民的法律知识是现代法律观念的物质基础，它使得人们对法的性质、价值、功能和作用有一个科学的、正确的认识，并以此作为公众自觉守法、护法的知识基础”。通过法制宣传和教育，有助于增加农民的法律知识，提高其法律水平，增强其对法律的认同和信仰，达到自觉地遵守法律、运用法律来保护自己的合法权益，促进劳动力转移的目的。
农民工法律知识缺乏影响农村劳动力转移问题
（一）影响到农村劳动力能否顺利转移
由于法律知识缺乏，农民外出务工经商时，还是首先依赖于亲戚、朋友、熟人，信任情感化、伦理化与道德化建立人与人之间的社会关系。因为这种信任，农民在求职时对介绍人、职业中介和招聘单位减少了警惕，放弃了招聘资格、招聘手续等方面必要的法律审查。结果不断有农民遭遇虚假招工、非法招工，轻者以报名费、工作押金、保证金等方式被骗财骗物，严重的甚至人身安全都受到伤害。这使外出务工经商的农民产生巨大的疑虑，严重阻碍了劳动力的正常转移。
（二）影响劳动合同签订和劳动权利和义务的履行
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。对于农民工来说，劳动合同不过是一纸文书，可有可无，找到工作意味着有活干，就可以赚到钱，而不问及由什么来界定他们在工作中享有的权利和承担的义务，谁来保障他们的工资和劳动的基本权益。由于没有签订合同，没有在合同中具体详细地规定农民工各种权益的行使方式、时间、违约责任等条件，结果，侵犯农民工权益的事情屡屡发生。
（三）影响转移后的生活状况
法律知识缺乏，使得农民工的报酬还经常被克扣、拖欠。国家统计局服务业调查中心2006年调查显示，农民工被克扣过报酬的，占被调查农民工总数的两成、被拖欠过报酬的占被调查农民工数的两成。农民工不清楚相关法规，在签订劳动合同时也没有约定具体的支付方式，结果常被拖欠工资，使农民工生活陷于困境，也波及其家人的基本生活，为讨薪采取极端方式也屡屡发生。打工难，讨薪更难，成为农民工的心声，成为阻碍农村劳动力顺利、持续转移的重要因素。
农民工法律知识缺乏，使农民工劳动时间过长，身心健康受到严重伤害。我国实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。长时间超负荷的劳动使其长期处于紧张状态，极大地损害了农民工的身心健康，同时减少了农民工进修培训的时间，使其文化素质和劳动技能难以得到提高，长期停留在重活、脏活、累活、难活、险活的范围之内。
农民工法律知识缺乏，使农民工生产和生活安全无保证。用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。但是，常有企业为了经济利益违反这些法规，而农民工为了保住饭碗，也听之任之，有的甚至帮助企业欺瞒有关机关的检查。由于缺乏劳动安全保障，安全防护措施不到位，职业病的防范不理想，最终给自己造成无可挽回的伤害。
农民工法律知识缺乏，使农民工参加社会保险率低，缺乏保障。农民对各项社会保险的法规基本都不了解，认为只有工资才是自己劳动所得，缴付保险金是一种迫不得已的开支，很少把国家法律规定上缴的各项保险金作为自己的收益和基本权益。由于参加社会保险率低，农民在遭受损失和困难时只能自己默默承担，因此而致贫、返贫的情况也屡见不鲜。
（四）影响到劳动力转移后农民工的职业稳定性
法律既是防御武器，也是自救自卫的武器。而农民工法律知识的缺乏、法律意识的低下，使其在正当权益遭受侵犯后，还是求助于自己最为便利的乡土资源，导致权益难以维护。据国家统计局服务业调查中心2006年的调查显示，当农民工的权益受到侵害时，固定岗位就业的农民工寻求法律援助的占18.34%，流动就业的农民工寻求法律援助占16.92%，与用人单位自行协商解决、找亲友帮忙的还是占了很大比重，有部分农民工还选择了自己忍了或是向有关部门举报等。而且，依赖法律维权的时间、资金成本又太高，农民承担不了。在维权无门的情况下，一部分农民工选择退出打工潮。
（五）引发转移后一系列社会问题
一些文化技术水平低的农民长期在城市中找不到工作，或者找到工作又无法拿到报酬，或为了维权失去工作而流落城市街头，成为无业游民或贫民，给城市的治安、卫生、教育等管理工作带来了一系列困难。而法律知识缺乏加上经济上的贫困往往使其铤而走险，偷盗、抢劫等各种“自救式”犯罪活动也因此而生。农民工因为被拖欠工资、工伤等权益赔偿等引发各种突发事件，致使劳资冲突呈激化态势。
促进农村劳动力转移的农民工法制教育对策
（一）夯实农村基础教育并强化法律知识教育
首先，在基础教育阶段就要把法制教育纳入教学大纲，保证课程的安排落实，配备兼职或者专职的法律人员对学生进行有针对性的教学，使法制教育作为素质教育的一个环节能得以落实。其次，农村学校法制教育要与农村社会的经济实际、生活实际紧密结合，帮助学生运用法律基本知识来正确认识和理解生活中各种现象和问题，使学生能学有所思、学有所用，并以自身的感触，来影响家庭其他成员。再次，要把教学的重点放在基本法律观念的培养上，通过对《宪法》、《民法》等基本法律的学习，促进青少年权利意识、契约观念、诉讼意识的形成，为农村劳动力转移提供了基本的法律意识来源。
（二）举办促进农村劳动力转移的专业法律培训
各级政府要健全针对劳动力转移的法律教育工作。首先，劳动力输入和输出政府都要针对劳动力转移的具体情况进行法制教育。其次，要始终注意发挥各部门的职能作用和优势，按职能分工，实行齐抓共管，协同行动。最后，建立劳动力流入和流出地的法律学习课程对接和交流转移制度，使农民工的法律学习能够通过信息系统的记录而转移，从而全面监控、保障学习过程，使农民工的法律知识和法律意识得以切实提高。
（三）在农民工职业技术培训中渗透法制教育
我国农民工的职业技术教育逐渐发展起来并形成一定的规模。据国家统计局服务业调查中心2006年的调查显示，有50.20%的农民工参加过职业技能培训。农民工认可职业技术化教育，在其中渗透法制教育，可以充分利用现有的职业技术资源，向协同教育要效益。例如，在建筑技术、装潢设计的培训中增加《安全生产法》、《环境保护法》等内容，增加法律课程的内容和课时量，将技术课程和法律课程的内容衔接起来，使技术可行性和法律可行性结合起来，使农民工既体会到技术对找工作的意义，也懂得相关技术对自身安全、身体健康、社会环境和社会秩序的影响，使劳动力的转移更加健康和稳定。
（四）加大针对农民工的法律援助
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出要把农民工列为法律援助的重点对象。以此为契机，应加强法律援助制度建设，建立农民工法律援助的长效机制。首先，应该健全专门针对农民的法律援助机构，为农民提供免费咨询和法律援助。比如，2007年由联合国开发计划署驻华代表处、中华全国律师协会以及商务部中国国际经济技术交流中心共同建立的“推动律师深入参与农民工法律援助”项目，在一年之内建立起覆盖21个省的工作站。这些针对农民工的法律援助项目应该在更大的范围内多层次、全方位地展开。其次，在资金保障上，建立由国家财政资金投入为主的法律援助基金，同时辅之以社会各界人士的慈善捐助和国际资金的援助。第三，建立农民法律援助信息系统，集中参与援助的法律专家和律师、典型案例、受援农民的相关情况、案件处理过程和结果，使农民工法律援助的参与者有一个交流平台，实现信息共享、资源共享，提高法律援助案件的质量，真正帮农民工解决法律后顾之忧。
参考文献：
