1. 城市治理理论溯源
城市问题一直是现代社会科学的重要研究对象[2]16，以列斐伏尔、卡斯特和哈维为翘楚的新马克思主义城市理论家，都“尝试从不同的视角对后现代城市的权力关系、空间发展与资本主义生产之间的关系进行深入解析”。[2]17列斐伏尔在《城市的权利》（1968）、《城市革命》（1970）、《马克思主义思想与城市》（1972）等著作中，开创了西方新马克思主义空间研究的先河，他认为资本主义为什么幸存而没有灭亡就在于资本主义对空间的占有。他反复强调，存在着空间政治学，空间是经济、政治和文化观念的权力斗争场域。卡斯特的代表作是《城市问题》（1972），他把社会进程中的各因素进行了空间化，比如生产、交换、管理等都和空间有关，他认为意识形态是“用符号网络来组织空间，符号的意义由空间形式组成，它的所指是意识形态的内容”[3]。坚持用马克思主义政治经济学的分析方法研究城市问题，是哈维的学术特色。他最早的空间理论是《社会主义与城市》，他认为城市是一个便利生产、交换、消费的建成环境，是一个空间的社会组织形式。美国社会学家沙朗·佐京在《城市文化》中认为，文化同经济一样是控制城市的有力武器，人类不是简单地生活在城市之中，而是很大程度上从城市规划论文生活的复杂性之间发源。
城市治理理论方面，著名的城市与区域专家约翰·弗里德曼说：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[4]94瓦利斯·阿兰从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理划分为三个阶段：单核心中心发展的工业城市区阶段，多核心中心的城市区域阶段，强调在同一区域内的地方政治实体的竞争阶段（这一阶段以网络化即复杂的补充和相互依赖为特征）。第三个阶段强调治理而非统治，主要涉及参与主体的多样性、参与机制的综合性、参与规范的灵活性、参与方式的自愿性等;强调跨部门而非单一部门;强调协作而非协调;强调过程而非结构，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突等;强调开放而非封闭等。[4]97
2.城市治理现代化的内涵
按照全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[5]城市治理是治理理论在城市管理方面的应用，属于国家治理的一部分。王浦劬认为，国家治理能力是政治权力主体和公民权力主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。[6]王绍光、胡鞍钢将国家治理能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。[7]郭蕊、麻宝斌强调治理能力包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力等。[8]李景鹏认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是自上个世纪五、六十年代后党和政府提出的第五个现代化，主要是指使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。[9]俞可平认为，强调国家治理、社会治理，是思想观念的变化，是我们党对社会政治发展规律的新认识。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立与社会经济、政治和文化发展要求相适应的现代治理体制。[10]
西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，主要集中在六个方面：一是基本概念;二是城市治理结构，主要是治理主体间的权责配置及其关系[11];三是城市治理模式转型研究;四是城市社区治理;五是城市区域治理;六是城市治理评价。放在当前国家治理体系和治理能力现代化的语境下，城市治理体系与治理能力现代化还是个全新的命题，当前理论上的论述还很鲜见。但是从实践来看，北京、杭州等大都市开始明确提出城市治理能力现代化问题。借鉴国家治理的内容，城市治理体系包括五个方面的内容：塑造共同价值，城市具有城市的精神、品格，只有具有较强的核心价值体系，一个城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，好的城市形象，才能体现城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效力，改进城市的效率，以适应现代治理体系的要求;促进经济发展，经济发展得好，意味着有更多的资源、能力改善城市的社会服务;完善社会保障，城市保障体系是城市治理中重要内容，是通过国家调控，给予弱势群体以基本保障的重要措施。城市治理能力现代化有四条标准：民主化、法治化、文明化、科学化。[12]我们认为城市治理现代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理过程中，强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上运行。和传统的城市管理不同，城市治理强调三个方面：一是城市治理不仅仅是政府的事，还包括公共机构、组织及个人;二是注重参与性，不再是自上而下的管理，要多运用协商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不仅仅是追求经济发展和社会稳定。（2）治理主体。城市治理过程中，政府要通过积极引导，鼓励多主体参与城市治理;政府不要把手伸得过长，该由社会解决的，交给社会解决。（3）治理目标。党的十八届三中全会对治理目标、治理时间有明确要求，在城市治理方面，也要和国家治理现代化的目标相一致，到2020年，城市治理要系统完善、科学规范、运行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。过去城市治理习惯用经济、行政的方法，现代化的治理要求多运用法治、科学技术等力量。（5）治理路径。主要按照五位一体的要求，全面建设政治、经济、文化、社会、生态的现代化。
二、推进城市治理现代化的科学价值
1.城市是国家治理现代化的基础
城市是社会的细胞，是所有社会关系和社会组织的集中地，正如芒福德认为的那样，城市是一个磁体和容器，是一种精神的聚合。[13]首先，城市在国家治理中起着举足轻重的作用。城市是一个国家的政治、经济、文化中心，是一个国家发展的集中展现。其次，城市治理是国家治理的重要组成部分。城市治理和国家治理在内容上具有相似性，在路径选择上也有很多共同之处。城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，是国家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是国家治理能力的体现。城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用，城市治理能力直接体现着国家治理体系与治理能力。
4.科学评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性
确立一套科学的评估体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必要前提。目前来看，城市治理体系与治理能力现代化问题，还处于起始与探索阶段，论及评价体系的内容非常少。关于城市发展的评价主要有两个倾向，一种是学术性的，一种是实践性的。学术性的城市评价科学、严谨，但是可操作性弱;实践性的城市评价接地气、可操作性强，但是不够严谨。当前在城市治理理论研究与实践过程中，亟须一种既有科学性又有可操作性的评价体系。
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参考文献：
[1]陆晓文，郁鸿胜.城市发展的理念：和谐与可持续[M].上海：三联书店，2008.
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[3]Edward Soja.后大都市——城市和区域的批判性研究[M].李钧，等，译。上海：上海教育出版社，2006：131.
[4]转引自曹海军，霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理，2013，（7）：94.
[5]盛广耀.城市治理研究述评[J].城市问题，2012，（10）：81.
[6]王浦劬.全面准确深入把握全面深化改革的总目标[J].中国高校社会科学，2010，（1）.
[7]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告[R].沈阳：辽宁人民出版社，1993.
[8]郭蕊，麻宝斌.全球化时代地方政府治理能力分析[J].长白学刊，2009，（4）.
[9]李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”[J].天津社会科学，2014，（2）：57-62.
随着中国改革开放的开始，中国渐渐步入了一个新时期，发展的新时期，经济、政治、文化等方方面面都在不断地变化，中国的城市发展也达到了一个质的飞跃，在这一环境下城市社区逐渐成为城市发展的一个重要部分。
一、城市社区概念
社区作为一个城市的基础，是城市运行和管理的基本载体。社区的发展将直接影响着所在城市的居民生活水平与生活质量。社区的发展不仅仅是需要政府与非政府组织，同样需要公众的社会参与。社区发展就是致力于通过居民积极参与，促进所在社区的发展，提高社区居民的社会参与与社区自治水平。
社区主体就是社区人口，是社区存在的最重要的因素；社区生活的物质基础就是设施与区域；社区生活的关系调节也就是社区的制度和管理机构是；社区文化、生活方式和社区成员对社区的认同感是社区成员同为一体的纽带和粘合剂。[1]社区的发展伴随着一个综合系统，其中包含着社区文化、社区教育、社区卫生、社区环境、社区治安、社区医疗服务等多种因素。从这个社区系统来看，这些方方面面的因素之间相互联系、相互制约，这些因素不是单独存在并发挥作用的。当各个部分协调稳定运行、功能趋于平衡时，整个社区的综合系统就可以获得发展。反之则会导致系统结构的恶化，造成城市社区系统运行机制的紊乱。[2]所以可以总结出社区的基本特征就是：社区是一个特殊的社会实体，具有多种行政和服务功能，是社区人参与社会生活的基本场所和生活场所，是发展变化的。[3]
二、城市社区的内涵和功能
城市本质上是社会生产力发展到一定阶段的产物。[4]要维持一个城市社区的生存和发展，需要协调好社区内部的有关社会关系，这种协调的过程其实就是在实现有效治理的一个过程。社区治理的概念就是指在社区范围内各主体包括政府机构、社区自治组织、非营利组织、市场组织、社区居民及政党在法制与规范的前提，组成社区治理互动，共同管理社区公共事务的过程。随着我国经济政治体制改革的不断深入，我国城市社区治理也在不断地改变，社区治理的主体已经由之前的政府作为唯一主体转变为多元主体发展社，社区公共事务管理的重要力量已经由社区自治组织、社区其他非政府组织以及社区居民共同参与管理。
1978年后随着改革开放的开始，在社区自身发展与政府推动两种力量的共同作用下我国开始了城市社区治理，政府从“全能”政府向“有限”政府转变。在这一转变过程中，多元利益群体自主性的增强、社区民众的社区参与意识和民主意识的逐步提升，社区居民望通过自治性管理来实现利益的需求，成为推动社区发展的内部重要力量。政府作为社区发展中不可替代的外部推动力量，在社区居民能够广泛参与社区活动的同时，政府重点推进城市社区的各项建设，最终实现发扬民主、整合资源最终到达有效治理社区的目的。[5]
三、城市社区治理发展现状
现阶段城市社区发展状态处于迅速城市化的过程，中国城市的社区基本表现为五大类型：传统的市民社区、单位集体住宅区、城中村、城乡接合部社区及新兴商品房小区和福利小区。
我国城市社区发展经历了两大转变，一个是由区域性的社区转变到整体社区服务，另一个是政府主导的社区建设转变到整个社区共同参与。我国社会发展理念的变革也同样体现在了这种转变过程中。研究我国城市社区发展的历史，可以了解到我国社区发展对于我国城市居民社会生活愈来愈重要这一现实，随着社区的健康有序发展，社会管理与社会发展关系也是日益紧密。在维护社会系统稳定，提供社会各项服务，完善社区基层民主以及创建精神文明城市等基层社会管理方面，我国城市社区发挥了显著的作用。[6]
四、中国城市社区治理模式的路径选择
通过对中国城市社区治理模式发展的了解与分析，再借鉴西方城市社区治理模式，笔者认为中国城市社区治理模式的前景就是：社区治理主体由单一化转变为多元化。
（一）应积极培育居民社会和社区中介组织，发挥社区多元主体的合作性作用，介入在社区内部的非营利组织需加强自身能力，督促政府在社区政策方面进行有利的改革，做到不断与政府沟通。[7]促进社区治理主体由单一化向多元化的发展。
（二）建立政府、社区自治组织、非营利组织、社区单位及社区居民之间的多元互动运作模式，改革传统政府领导式运行方式，充分将发挥空间留给社区自治和社区管理。
（三）建立健全社区组织的规章制度，为社区居民参与社区治理提供可依据条件。[8]促进社区的制度行改革创新，坚持保持与宪法选择原则互补的社区的选择规则、社区操作规则。
五、城市社区治理模式急需解决的问题
目前在城市管理体制改革中有两个问题需要着重解决。第一、政府职能的转变与政府职能下移的本质不同。对于政府角色与管理范围和管理权限的重新定位是为了适应市场经济体制转变对政府的影响。在目前的情况下，部分地区过分的只强调政府的管理重心下移，将二级政府的职能转变为三级政府的职能，将原应由区级政府承担的任务，转移到街道办事处与居民委员会。这种政府职能的下放，并不符合城市管理体制的改革，并不是政府职能的转变。第二、与法律地位及其不相符的街道办事处的职责，这种不合理情况不仅影响街道办事处的合理定位，同样也影响社区自治组织职能实现。按照国家的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的任务有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，与反映居民的意见和要求。
正因为我国的不同于其他国家的国情，在城市社区治理方面需要进行政府与社区组织、社区公民的共同努力，来进行社区这里模式的创新，针对社区环境、社区经济发展及提高社区居民生活质量等方面进行改善，进而促进社区乃至整个社会的稳定与发展。[9]
（作者单位：广西师范学院）
参考文献：
[1] 张德玉，张玉枝.社区分化――整合运动一般规律探讨[J].人文地理1997（6）.
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[3] 潘小娟.中国基层社会重构一一社区治理研究〔M〕北京：中国法制出版社2004.
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[5] 钟丽.城市社区治理模式研究[J].四川大学2007年4 月.
[6] 巢小丽。浅论我国城市社区发展趋势[J].中共贵州省委党校学报，2012年第6期.
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0160-03
新型城镇化是解决“三农问题”的必由之路。党的十八届三中全会指出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”[1]。但在全国城镇化进程的快速发展中，“城市病”越来越引起政界和学界的关注。河南作为人口过亿的农业大省，在城镇化的扩张建设中，也不同程度地出现了“城市病”。
一、“城市病”的界定
“城市病”指的是城市化发展过程中人口过于向城市集中造成的一系列问题。18世纪60年代以来的工业革命，使得农村人口开始向城镇地区转移。城市化由此产生。在城市的城市化发展阶段，由于工厂对人力的大量需要，以及城市基础设施的逐渐完善，农村人口急剧向城市中心集聚，在此过程中，一旦城市人口的增长速度超过了城市建设，城市工业与科技发展水平，就会产生各种各样的矛盾，随之暴露人口膨胀、交通拥堵、环境污染、犯罪率上升、城市贫困人口增加等一系列社会问题。即所谓的“城市病”。因此，从本质上看，“城市病”是人口数量和产业配置超出了城市承载能力的综合性表现[2]。
二、“城市病”的表现形式
（一）城市人口数量激增
改革开放以来，我国经历了一个高速城镇化的发展过程，与之相配套的学校、医院以及各种基础设施不断地完善，使得城市功能逐步齐全。城市作为各种资源的集合体，由于集中了较多的产业，就业机会也相对较多，对人口有强大的集聚作用。2014年末，我国的中国大陆总人口达到13.6872亿人，其中，城镇常住人口7.4916亿人，比2013年增加1 805万人，城镇人口站总人口比重达到54.77%。人口数量增加的同时，一旦城市建设和管理跟不上人口迅速增长的需要，就会导致城市的各种基础设施和公共服务设施供给滞后于城市人口的增长，引发一系列矛盾，出现环境污染、住房紧张、交通拥堵、就业困难、教育和医疗资源紧缺、治安恶化、公共服务不足等城市病。2014年的广州，多地生源密集地小学出现学位紧张的情况，最主要的原因是当年的流动人口增幅超过20%。与之相伴随的，广州在一年中平均每天要处理1.4万吨垃圾，主要城区的垃圾处理量甚至达到每天9 700多吨。
（二）交通堵塞
城市交通问题是我国城市发展过程中的一大难题。近年来，交通事故，交通堵塞以及城市空气污染并没有随着道路的扩建而缓解，交通拥堵日益严重，给人们的工作、生活带来极大不便。如今，我国已经对路网结构做出了大规模的改善，棋盘式，环形加放射的路网骨架已在大多一线城市初见规模，但大多城市仍处于支干道少于主干道，网络稀少，道路分布差异大的情况中。其根本原因在于，在人口基数大，人口数量快速增长的前提下，随着生活水平的不断提高，我国的人均汽车保有量也不断增长。在汽车拥有量方面，我国在2012年就已经突破1亿大关，在民用汽车拥有量方面，我国在2013年之后也首次过亿。交通拥堵不仅影响了居民的城市生活质量，也破坏了居民的城市生活环境。在此过程中，不但尾气排放量超过了正常行驶时的排放数值，拥堵产生的焦躁情绪使得鸣笛现象频繁，进一步导致了噪声污染。2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》指出应该合理控制机动车保有量，特别是对于北京、上海、广州等特大城市，要严格限制机动车保有量。通过加强城市交通管理、优化城市布局和城市规划完善城市交通系统。将不行，自行车交通等绿色出行方式提上工作日程，以此达到降低机动车使用量，缓解交通拥堵，改善城市环境的目的。
（三）环境污染问题
1.空气污染。改革开放以来中国经济过程的高速度并没有带来发展的高效率。近年来，控制大半个中国的雾霾天气便是空气质量下降的最好说明。2014年，我国全国平均霾日数为35.9天，比2012年增加了18.3天，为1961年来的最多[3]。与此同时，根据《中华人民共和国国家环境分析报告》指出，如若根据世界卫生组织制定的空气质量标准来计算，在中国500个大型城市中，99%的城市都不达标。除了严重的影响人类的身体健康以外，雾霾还对人的心理健康产生极大的负面影响，长期处于雾蒙蒙天气中的人们，更易于心里压抑、郁闷、情绪低沉。相比于室外空气污染，室内空气状况也不容乐观。20世纪90年代开始，人民的生活水平逐步提高，城市化进程加快的同时室内空气质量不断恶化。不良装修带来的甲醛、挥发性有机物等有害物质严重影响到人体健康，再加上很多人大部分时间待在室内，室内的空气污染问题也不容务实。权威机构数据显示，基本上中国城市的绝大多数家庭存在甲醛超标的问题。
2.水污染。在空气质量严重下降的同时，我国的水资源受污染严重。1990―2014年仅仅二十多年间，我国的城市生活污水排放量整整翻了一倍，与此相对应的是而我国偏低的城市污水处理率。二十年间，我国的年平均污水处理率仅为13.6%。除地表水的污染外，我国的地下水也遭到了污损。2014年，中国污水排放总量远远超过环境容量，仅COD（化学需氧量）就超出环境容量三倍多[4]。
3.城市垃圾处理。生活垃圾逐年增长，垃圾处理率的低下使得大部分城市都是垃圾围城，这不仅形象城市面貌，长期的垃圾堆砌造成的污染也给人体健康带来了极大的危害。专家预计，到2030年我国的城市垃圾产量将达到4亿多吨。
（四）就业与生存压力大
近年来，就业问题愈发严重，就业难问题成为困扰广大学生，农民工以及民众的问题之一，是名副其实的城市病。我国的就业矛盾主要表现在城镇就业压力加大和农村富余劳动力想非农领域转移速度加快的同时出现新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。对于那些向城市中心迁徙的人们来说，城市意味着机遇，然而其中不乏本来远离城市和新科技的农民工。同时，随着产业的升级，城市本身就存在大量的隐性与显性失业者，就业问题已经刻不容缓。
从城市生存压力看，全国房价领涨的城市是北京、上海、广州、深圳，河南房价最高的城市是郑州、洛阳、新乡。近年来，虽然河南房地产市场发展迅猛，但城市人口的快速增长，使住房需求不断增加，从而推高房价连年上涨，人们的生存压力逐年增加。
（五）城市贫困与犯罪率问题
城市贫困问题是一个世界性问题，在发达国家与发展中国家同时存在。在我国，由于现阶段城市建设的不完善，导致了大量诸如社会保障体系不完善、失业和下岗职工的不断增加、经济膨胀等大量问题。这些问题使得我国的居民收入差距逐步加大，加剧了城市贫困问题。
在城市生活的竞争中，处于城市底层的劳动者压力激增，报复社会的极端行为时有发生。纵观改革开放以来三十多年的发展，犯罪率的提高与城市化的发展、经济水平的提高亦步亦趋。犯罪人口主要集中于流动人口中，在北京、广州、上海等大城市尤为明显。
（六）社会资源紧张
人口的定向集聚造成社会公共资源供应严重不足。教育方面，适龄儿童上学难，大多数公办学校每班超员，严重影响了义务教育的质量和成效；医疗方面，一方面病人看病难，另一方面，医务人员超负荷工作，难以保证医疗服务质量。
三、治理“城市病”的措施
从世界范围来看，西方国家城市的兴起始于工业革命，人口迅速增长推动了城市化进程的加快，并导致了城市病问题的出现。对此，西方的学者开始探索城市病的治理之策并提出了一些理想的城市发展模式。①
而在我国，“城市病”的产生，究其原因，首先是历史原因，城市在功能定位出现了地方政治中心、经济中心、文化中心的相重叠，这一定位失误直接导致人口的定向集聚，进而导致城市的配套基础设施和资源日益紧张，满足不了现代城市的发展需求。其次是在现实发展中，地方政府盲目摊大饼式地在政策、资金等方面向大城市倾斜，意图鼓励发展大城市、超大城市所造成的。对此，在解决“城市病”时，在借鉴西方国家经验教训的基础上，还必须结合我国城市化实际，有的放矢。
（一）提升中小城市的吸引力，引导人口流向中小城市
即从防止大城市人口过度膨胀入手解决城市病。城市规模并不是越大越好。德国的人口城市化率高达90%，却很少受到诸如交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。这与德国独特的城市化理念和城市均衡发展密切相关。德国是以中小城市为主的城市化格局，百万人口以上的大城市只有柏林、汉堡和慕尼黑[5]。河南应借鉴德国城市化的成功经验，在城市化进程中，大中小城市发展并举、数量和质量并重，以发展中小城市为主，控制大城市发展规模，防止城市人口过度膨胀。这就需要做到：（1）针对就业机会牵动人口流动方向，可以从政策和资金上鼓励新建企业落户中小城市及小城镇。（2）针对教育、医疗等公共资源推动着人口流动，合理配置教育资源，提高基层教师的工资待遇水平，财政教育资金向基层学校倾斜，尽快提高中小城镇教育资源的品质；增加中小城市医院设备等基础设施投入；在燃气、水、电、养老等方面制定向中小城镇倾斜的优惠政策，降低中小城市的生活成本和生存压力，提升中小城市的生活舒适度，推动、吸引人口向中小城镇流动。总之，河南省要解决城市病，推进新型城镇化，就应立足本省实际，坚持以产业为基石、就业为根本、住房和教育吸引为主，要让大量的农业转移人口主动选择中小城市，使城镇化与工业化、信息化、农业现代化相辅相成，形成产业集聚、人口转移、就业增加、产城互动的良性结构和态势。
（二）制定科学的城市规划，加大规划实施保障力度
由于中国的城市化发展普遍存在急功近利，不顾市场发展规律，摊大饼式的投资，因而直接导致了资源的浪费，阻碍了高效的发展模式。因此，必需认真进行城市规划，立足长远，搞好城市建设治理。以河南为例，城市病的治理要坚持科学规划、合理布局、目光长远、落实坚决的原则：（1）对城市的区域功能定位、产业发展模式、基础设施建设等进行富有长远性、预见性、全局性的科学规划。我们要把城市发展与城市实际建设，城市规划布局，以及城市人口生活品质紧密的联系在一起。高效利用、配置城市的空间与资源，全面、系统的进行城市建设。规划一经制定，不经过法定程序不得擅自变更；在规划实施过程中，要加强对市政建设和机构的监管，实施官员问责制，严惩腐败。水、电、气、暖、电信、消防等各种管线基础设施要立体规划、同步施工。（2）在大城市周围建立既提供就业机会又有配套公共设施的中小城镇，可疏散大型城市的部分人口和产业、机构等机构，有效缓解中心城市的压力。（3）调整城市产业结构，城市重点发展第三产业，治理或关停部分污染严重的企业，做好垃圾分类工作，提高污水和垃圾处理率，建设生态宜居城市。（4）在城市建设中立足人口、环境、资源、经济的协调发展。（5）依法治城，制定城市发展的相关法律文件，依法进行城市建设。
（三）优化交通运输系统，合理规划土地使用
交通运输系统是国民经济的重要组成部分，是城市发展的必要前提，优化交通系统对于维持宏观经济的健康发展，保证人民的生活质量，控制生态环境污染都起着重大的作用。
要实现这一目标，在高密集的人口居住城市建设有限的道路，我们必须综合考虑土地使用和城市规划等诸多社会经济因素。首先，需要制定交通发展策略，在确保环境质量的前提下，建立高效、经济的城市交通网络。其次，合理规划土地使用，交通规划，以及土地使用功能。减少盲目建设，同时建立完整有效的交通运输网。最后，发展以公共交通为主导的智能交通管理系统。公共交通具有节约道路资源，减少环境污染等特点使之成为现代都市可持续发展的必然选择。
（四）开展全面生态建设，建设绿色低碳发展模式
发展低碳经济，彻底改变以牺牲环境与资源来换取经济增长、城市建设的行为，已经成为我国城市化建设过程中的重要原则。治理城市病还要顺应现代城市发展趋势，以人为本、尊重自然、尊重环境、强化人们的资源节约和环境保护意识，不以牺牲环境为代价发展城市和经济。完善和加强与环境保护相关的法律建设，对企业，进行严苛的管理，制定合理严格的排放机制，辅之以有效的惩罚措施；对社会，宣传“节能减排”、环境保护理念，培养环保意识，发动政府、企业、社会各界人民的力量，倡导健康、环保、节约的生活方式、绿色出行习惯和消费观念，使“节能减排”、保护环境逐渐成为社会自觉自愿行为，打造良好风尚与习惯。
（五）建立有效的就业机制，化解贫困
城市化同时也经历着产业升级、经济转型和和社会结构的变迁。失业与贫困是城市化又一亟需解决的问题。在处理失业问题方面：（1）将侧重点放在完善人才市场，加强就业指导和培训，实施再就业工程，改善就业机制，鼓励自主创业。（2）各级政府应积极鼓励发展第三产业和个体经济。应秉承“政府宏观主导，市场机制就业，社会提供援助，创新就业机制”的理念向失业人员提供援助，改善其生活状况，缓解贫困。同时完善各种社会保障配套机制，如养老保险、医疗保险、失业保险的扶持额度以及覆盖面等。
（六）加强文化建设，提高民众文明素质，提升城市生活品位与舒适度
人是城市建设的出发点和归宿。新型城镇化和城市病的治理同样应坚持以人为本，将城市建设与人的生活质量、幸福指数紧密联系在一起。治理城市病还要从提高城市居民的综合素质出发，城市是人的城市，人是城市的主体而非客体，民众要爱护自己的城市，遵纪守法，精心守护自己的家园，爱惜公共设施和公共绿化，与自然和谐共生发展；要文明出行，绿色出行，严格遵守交通规则，缓解交通拥堵、减少交通事故。只有人们注重人文素质、和谐相处，才能提升城市生活品位与舒适度。唯此，方能进一步打造健康城市、生态城市、宜居城市、智慧城市，实现“城市让生活更美好”。①
参考文献：
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[2] 李瑾.河南“城市病”防治研究[J].河南商业高等专科学校学报，2011，（1）.
一、河道综合治理的新理念
在河道整治中，要在充分利用河道自然生态特征的基础上，构建一个自然的生态体系，不但要保持河道自然流向，而且要注意协调城市建设与河道的和谐关系。目前，比较流行的河道综合治理的理念就是建设自然型河道。所谓自然型河道，也就是要在尽量维持河流固有生物环境的前提下，以制造优美的自然景观为目的加强护岸，保持河道自然原生态，使河岸景观建设体现自然形态。所以，河道整治不仅仅是单纯地保护自然，还要在河道环境建设中，实现自然回归。
二、城市河道整治和修复的设计理念
1、恢复河道自然形态
弯曲的河道通过漫长的时间形成，弯曲是河道的本性，裁弯取直改变了河道原有的水流状态，势必造成河道冲刷。在整治河道过程中，天然河道该弯就弯，不要裁弯取直。而是根据现有的河道走势，在与河边绿地相结合的地方修建蜿蜒曲线的河道边线，使河道的水环境更为丰富，改变原来渠道化的河道岸线设计模式，为鱼栖息和水生植物生长创造更多有利条件，促进河道水质改善。
2、促进水体与岸坡的水体交换
我们在河流治理中经常大量采用了现浇混凝土、钢筋砼挡墙、浆砌块石等硬质材料，这些工程措施阻断水与岸坡、水与底泥之间的连通，使水生植物无法生长，水生动物和两栖动物没有栖息的空间，对生态平衡造成破坏。因此我们在今后的设计中要尊重河道自然的水体循环，采用软化的河底及护岸，促进地表水和地下水的水体交换，营造更多动植物能够栖息的空间，为水生植物的生长、水生动物的繁育、两栖动物的栖息繁衍活动创造条件。河底做法可以采用自然河底，对有防冲要求的，可以采用干砌石护底，护岸可以采用自然土质岸坡、自然缓坡、抛石护岸，也可以采用生态袋护坡。
3、保护湿地，营造生物多样性
自然河道宽窄不一，形成了许多自然湿地，对于湿地我们要尽量保护。不能为了追求短暂的利益，圈出更多的用地，去占用湿地。湿地作为一个生态圈，拥有众多野生动植物，能够促进河道水体自然净化。在调蓄洪水、净化水体、美化环境等方面有着重要的作用，对生态环境有着重要的影响。河道湿地具有生物多样性，要采取适当的保护措施，保留水域面积，避免围河湖造地，防止湿地面积减少，为鸟类的迁移、湿地动植物生长繁衍创造良好的生态环境，从而改善流域的水生态环境。因此在设计中我们要尽可能保护湿地、浅滩，尽量减少人为改造河道，让水生植物得以生长，鱼类得以繁殖。
4、河道两岸建绿化带或公园
城市河道随着城市的发展，必将成为城市的一部分，河道两岸拥有住宅、商铺等，是人类活动的区域，属于动的范畴，河道作为自然的一部分，属于静的范畴，两者一动一静，要相辅相成。在规划中要确定好河道的控制红线，建筑物的控制边线，河道两岸预留绿化范围，营造景观休闲带，打造沿河绿色走廊。
5、控制污染源，让水动起来
城市河道治理首先是截污治污，还河道于清水，再让水活起来，所谓“流水不腐，户枢不蠹”正是这个道理，利用现有河道的滩地、水域或湿地，提高河流本身水体自净能力。城市河道水质严重污染的地区，必须控制点源污染、减少面源污染、治理内源污染等。针对实际情况，采取沿河截污，将污水送入污水处理厂，同时加强对市民的宣传教育，防止生活垃圾和固体废弃物倒入水体污染河道。“问渠那得清如许，为有源头活水来”。要让水动起来，必须向河道注入新鲜的水体，可以采用补水，有条件的上游利用水库补水，没条件采用从下游向上游抽水补水。
6、以人为本，人水和谐
在城市河道为了与水更加亲近，需要雍高河道水位，通常采用了橡胶坝、拦河闸、溢流堰等布置水工建筑物，满足亲水、景观、改善水质等要求。在住宅区或商业街，营造水景观，并设计亲水平台、亲水广场、亲水台阶、亲水栈道等亲水建筑物，让人与水有交流，体现“以人为本、人水和谐”的设计理念，满足人们的“亲水、戏水、赏水”的基本要求，从而提升人们的“思水、爱水、节水”的思想意识。
7、打造生态清洁小流域
在一些城市郊野地区的河流，人类足迹较少，受污染程度较低，对于这类河道，我们要打造生态清洁型的河流。在河道治理设计过程中要重点治理河道流域内的水土流失，加强房地产开发的水土流失监管，减少水土流失造成的河道淤积，保持流域范围内湿地、溪流、山林等多样化自然生态系统和地形地貌，增加水土保持功能，提高水土资源的承载能力。要标本兼治，从源头控制，提倡全流域清洁生产，减少污水排放，还自然以原生态。
四、生态景观在河道综合治理和修复中的应用
1、改善水质，涵养水源
改善水质，涵养水源是河道综合治理的内容之一，因为河道与城市建设密不可分，河道的治理对城市品质的提升有重要促进作用。生态景观的应用，一方面可以有效截污治污，生态植物能有利于污水的截留和沉淀，减少河道污水的排放量；另一方面景观植被可以起到涵养水源的作用。
2、优化城市水环境
河水被誉为是城市的生命线，城市水环境的优化建设，有利于保证城市生态环境及其社会环境建设的协调，实现经济效益与生态效益的协调，实现城市水利建设工程的可持续发展。河道里的水资源不仅给城市带来了生命之水，也对城市建设品质有非常重要的作用，优美的城市中一条清澈明亮的河水，提升了这个城市人们环境幸福指数。不但有利于建设宜居的生态城市，还有利于现代城市建设新理念的实践，更是提高了人们追求自然生活的品味。河道的生态景观建设与城市建设互为补充，提升了河水质量，也提升了市民的幸福指数，是互利共赢的举措。
3、绿色河岸的生态景观技术措施
河道综合治理“绿色生态”的理念，生态景观的运用有很多方面，比如，改造原有的硬质河岸，在土坡采用柔性材料种植绿化，如根系发达具有良好护坡固土作用的紫穗槐、杞柳、胡枝子、黑麦草等品种，滨河绿带的种植要根据适地适树原则，分别选择适合当地立地条件的树种以及展现当地特色的植被。关于护岸工程，要以生态环境保护与可持续发展作为出发点，河道和生态景观相协调。其技术措施主要是采用复式断面、人行道设置在堤顶、亲水平台设置在堤下。亲水平台与堤顶之间的衔接采用斜坡进行，并采用草皮护坡。所以，河道综合治理完全可以保持原河道的蜿蜒曲折，河岸绿色植被也能遵循原有的风格，生态系统就可以得以全面地保护。
4、生态景观的改造措施
河道生态景观的改造工程措施中，植物种植必须要体现绿化的本质，并注重生态效益，充分发挥多种植物的特点，利用不同植物打造多层次、立体化的人工生态景观，并与河道呼应，确保河道景观的融合性和一致性。让人们深入河道沿岸生态景观中，感受不同景观元素错落有致的布置，使身心真正融入生态的环境中，体验着优美的自然风光，怡然自得。
五、结束语
综上所述，我们要提高对河道综合治理和生态修复的重视程度，采取有效的设计方法和手段保护河道的生态环境。
【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长
【中图分类号】D6；D62 【文献标示码】 A 【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、 中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会 。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态 。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在文革期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。 二、 社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自主权、财产自主权、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、 寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4] （P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论" [6] （P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。 参考文献
[1] 康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2] 徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。
[3] 吕济民：《有了社区自主权，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4] 王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5] 周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6] 智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
一、社会治理和社区治理的提出
1998年国家首次明确提出“社会管理”的概念。十六大报告提出要完善社会管理职能，并且认为社会管理是政府的专门领域，拒绝其他社会主体的参与。2012 年党的十报告提出建立社会管理体制，社会管理主体的多样化逐渐受到重视，法治作为社会管理的基本方式日益明确。2013年，党的十八届三中全会明确指出： 深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。首次在党的正式文件中提出了社会治理的重要命题，并且提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这是对社会管理体制改革重大的变革，也是计划经济体制向市场经济体制转型中治理模式的变迁，更是在现代化中面对社会新挑战的现实需要。
中国经历30多年的改革开放，经济迅速崛起，人民生活改善，法治体系基本确立。同时，市场经济带动工业化和城市化的发展，传统的单位体制也发生重大变化，越来越多的“单位人”逐渐成为“社会人”，新型的社会组织大量涌现，外来流动人口迅速增加，户籍制度松动，社会活力大大增强，新的社会主体日趋活跃，随之而来的新社会问题不断出现，逐渐增加的社会问题，社会的压力，以及各种社会领域的治理危机开始出现。
社区是人们生活的基本地方，它联系群众最紧密、最直接、最有效，是在社会治理中起着基础的作用。城市社区中有很多治理主体，他们通过平等协商、合作互动来共同管理城市社区公共事务，实现城市社区公共利益。在国内，近些年许多社会学家对“社区治理”进行了大量的研究，如夏建中学者认为社区治理就是在规定社区内，依托于政府组织、社会组织、民营组织和公众组织等各种网络体系，共同应对社区社会事务管理和公共服务的过程，而治理的方式应该是合作、自治、参与以及建立更多的横向结构公众组织。
二、罗山市民会馆的社区治理模式
现代化社区治理中上海“罗山市民会馆”是浦东新区社会发展局、社会发展基金会、上海基督青年会和罗山街道办事处共同创办的集社区服务、社区教育、社区文化为一体的社区治理模式的新典范。罗山市民会馆，强调“市民”，从中彰显出一种非政府的管理模式，也是我们现在一种探索的“小政府，大社会”的模式。
在市民参与中，包括参与的主体、参与方式和参与内容等三个基本要素构成，即“谁来参与”、“如何参与”以及“参与什么”。社区公众，作为完整意义上的市民来参与社区建设的相关事务与活动。同时由于现代化和城市化进程速度，像教育、就业、等服务都要依靠社区服务来缓解和解决。公众参与有许多不同的方式，如投票、结社、宣传、上访等，这些都是公众参与的常用方式。如今，在信息和技术发达的今天，新的参与方式日益兴起。
青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责会馆的规划与运行，青年会精心设计管内敬老院、自闭症关爱中心、图书馆、活动长廊、假期儿童所、市民教室等。1998年建立罗山敬老院，开放的形式管理敬老院使社区人群和敬老院人群不断产生互动，这里会提供和吸引更加丰富的志愿服务，鼓励老人和比较年轻的老人在自己力所能及的条件下为他人服务，为社区服务，形成敬老院与社区的良好关系。志愿服务作为一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。罗山会馆之所以取得成功，一个是青年会志愿理念吸引了大量的志愿服务，一个是动员市民积极参与有关政策制度的建立，并参与具体的活动项目，几乎每个项目的设计、出台到最后的享用、服务都为市民提供畅通的参与渠道。
公众的社区参与程度，是社区建设成效和社区发展程度的核心。它一方面制约着社区选择何种治理模式，另一方面又受社区治理模式的作用和影响。现在在很多地方的社区中，并没有像上海罗山市民会馆一样公办民营、综合型的一体化的服物，甚至很多落后地区根本无法建立一个比较完善的社区治理模式。笔者认为其中最主要制约社区治理和社区建设的是成员无法对社区有一种社区认同感，最终导致公众的参与不足问题，因此政府和社区管理人员无法调动和动员公众。要进行现代化的社区治理，根本性的是加强公众对社区的认同感，解社区公众参与不足问题。
三、城市社区治理中提高公众参与的建议
1、社区治理中公众参与主体的多元化
罗山市民会馆的每一个项目、每一个细节都表现了管理者对事物、对人际关系、对社区、对社会责任的深刻理解和高超的管理智慧。这里的一切都渗透了一种精神， 一种“我为人人，人人为我”的价值理念，罗山市民会馆时刻培养公众的归属意识和自我管理自我服务的习惯和能力，让他们感受到主人翁的感情，从而很开融入社区服务中。但是，社区公众参与不是单单指本社区的居民，现在对象也在扩大，包括外来人员务工人员也可以接受社区提供的各种免费培训活动。
2、社区治理中公众参与内容的多样性
罗山市民会馆是一个近些年不错的实证案例，他们将会馆建成一个可以当地居民进行社会互动、教育文化娱乐、公共福利服务的开放性的社区的公共场所，成为一个有社区归属感的社区。要使社区成为一个真正守望相助的共同体，要结合居民的共识和生活方式，形成一套有特色的社区服务内容。例如，教育医疗、社区安全、商业产业发展、环境生态保护等。
3、社区治理中公共产品和公共服务提供的一体化
随着计划经济体制向市场经济体制的转型，过去由企业承担的社会功能逐步向社会转移，社区的社会服务功能得到了进一步的加强。社区除了保持原有的基层社会服务功能外，还承担着对弱势群体的救助、流动人口管理和服务、特殊群体的照顾和服务等职能。社区是居民获得公共产品和公共服务的重要场所，公共产品和公共服务的提供需要建立在多元互动的社区治理结构中。在上海罗山市民会馆中，公共设施非常健全，对社区不同的居民设有具体的设施，最主要的是它们的利用率都很高，能够保证居民真正享受到社区的一系列设施。所以基于这一点，只有公共产品和公共服务提供的一体化，公众参与的方式和内容更加多元，对于社区的认同感和归属管才能提升，社区治理才能有效开展进行。
作为国家治理的重要支撑，社会治理是一个不断提升的历史进程，而社区治理作为社会治理的一个最基础的平台与载体，是不断推动社会治理改革前行的。而社区治理的中心是公众是否能拥有社区归属感，能够积极参与社区治理中，实现政治治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。（作者单位：西北民族大学）
参考文献：
中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-01
随着社会转型的深入，城市社区成为基层治理与秩序维持的基本单位。随着居民利益诉求的多元化与价值观念的多元化，传统的行政主导式的治理模式难以适应现代社区的需求。近年来，社区主体渐趋多元化，在这种背景下，需要调动居民的积极性，让居民自主、自发地参与到社区治理中来。居民的社区参与既是良好的社区治理体系建构的基础，也是构建基层共同体、增强社区凝聚力的现实保障。但是在目前情况下，中国城市社区普遍存在着社区参与不足的问题，这成为制约社区发展的主要因素之一。
一、当前社区参与不足的现实表征
（一）居民参与意识不足，被动的动员式参与是参与的主要形式
居民的参与意识是参与的基础。在很多社区的调查发现，很多居民虽然生活在社区，但是并没有意识到也应为社区尽一份责任与义务。更没有意识到居民自身具有参与社区治理、监督居委会工作的权利。很多居民认为，社区的决策是政府行为。即使参与到社区的事务中，也是通过社区工作人员的动员、劝诱、说服而参与（更确切的说是执行）社区管理机构已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动等。这种参与既不能对本社区内的事务进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行有效的监督，属于被动的动员式参与，其参与的效果有限、参与程度不高[1]。
（二）参与内容有限，大多停留在文体性娱乐活动参与，公共事务参与少
在参与内容上，居民的社区参与大多是参与娱乐活动。很多居民有室外锻炼的需求，尤其是一些退休的老年人。为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。一些居民早晨共同锻炼，活动内容有打球、跑步等。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，如很多中老年妇女在晚上跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，一起下围棋、象棋等。对于社区的公共事务，一般的社区居民参与非常少。在涉及公共利益的很多事情，如小区保洁、物业收费等等，一些居民也关注，但是缺乏实质性的参与。一些公共决策大多是由居委会或物业公司做出，随着物业公司进驻社区，侵犯居民利益的事情时有发生，很多居民对物业公司有意见，但是缺乏正确沟通的渠道。
（三）参与人员大多是妇女或老人
在调查中发现，在社区举办的活动中，参与的居民大多是赋闲在家的老年人或妇女。这部分群体参与社区活动的目的是休闲或打发时间，参与社区的活动项目大多是娱乐性的活动。如社区组织的看电影活动、居委会组织的各种比赛。由于老年人的时间比较充裕，部分老人对社区事务也显示出一定的关心，加之老年人和妇女的自主意识比较弱，也比较愿意服从居委会或物业公司的安排。居委会和物业公司也愿意让老年人或妇女参与社区的活动，如安排一些老年人担任楼长等社区职务。
二、社区参与不足的原因分析
在目前的社区治理体制中，缺乏居民参与的正式渠道。调查中发现，很多社区居民对于关切居民利益的小区收费、车位问题、公共设施维修等问题密切关注，希望维护自身的利益，愿意参与社区的一些决策。但是很多社区的公共决策均由居委会、物业公司等组织做出，居民很难有参与社区决策的渠道。目前，社区居民的许多参与活动都是根据上级统一部署安排，而并不是根据居民的需要而组织的，居民参与是为了完成上级要求的参与任务。社区居民的参与采用的是凑人数的原则，谁来都行，参与机制不完善，缺乏制度保障。更缺乏缺乏详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑的居民参与制度，其直接后果是居民参与的实效性差、社会效益低[2]。
随着社会的转型，大量的“单位人”转化为“社会人”、社区成为城市居民生活与社会联系的重要基础。由于多年计划经济的惯性，居民的权利意识、参与意识大多还停留在计划经济时期的“被动式”阶段，有参与的需求，但是不知道如何去参与，更不会主动谋求参与的方式。很多居民缺乏对于社区的主人翁精神，认为社区建设是政府的事情，居民要服从政府与社区组织的安排。在参与动力上，对于跟自身利益不直接关联的事情，不去积极主动去关心、关注。很多居民由于缺乏公共政策的知识，不具备现代公民意识，缺乏对社区公共事务的主动的、积极的参与意识。
三、推进社区参与的路径
随着社会的转型，现代治理尤其要发挥多元主体的参与作用。促进居民参与意识与参与能力的提高是推动居民社区参与的路径之一。要加强居民的主人翁意识，强化提高居民的现代参与能力。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见，加强物业公司、居委会等社区组织与居民的双向互动。居委会和物业公司要根据自身的功能定位改进公共事务的决策方式，动员居民参与决策。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，要强化民主决策程序、强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司缺乏与居民的合理沟通，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果。因此必须给居民参与公共决策的机会与平台，提高社区治理的效果与能力，促进社会和谐稳定。
【 内容 提要】 中国 现代 城市治理模式正在进行新的构建。其中日益 发展 的社区公民自治--包括村民自治和城市居民自治则是现代治理模式的奠基石。当然这块奠基石仍处于打造之中，而转换政府职能、完善公民自治制度则是打造这块基石的铁锤和錾子。 【论文关键词】 社会 转型；治理模式；政府职能；居民自治 【作者简介】周鸿陵，男，北京新民 教育 研究 中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长 【中图分类号】D6；D62 【 文献 标示码】 A 【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04 自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的 理论 研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。 一、 中国社会转型与社区建设的理论和实践 近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度 分析 ，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。 传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是 工业 -信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会 。在臣民社会状态下， 政治 是整个社会的核心， 经济 和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态 。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。 值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在文革期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。 1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在 农村 和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品（P31、P35）。 中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。 二、 社区居民自治：中国社会转型的产物 具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国
一、基于生态和谐的英国城市环境与秩序
英国属于海洋性气候，终年温和湿润。该国长期重视人类与自然的和谐关系，生态环境得到很好保护。以维护生态环境为主旨、以可持续发展为着眼点的生态文明成就了青山绿水的优美自然环境。在英国，到处是蓝天、碧水、绿草。在四通八达的高速公路和道路干线两旁，满目皆是草坪、多年生花卉或低矮灌木丛，形成一条条沿高速公路或道路延伸的“绿色走廊”；在城市，以植物景观为主的自然公园星罗棋布。
在人们的日常生活中，生态文明理念也得到体现。伦敦等城市市内住宅区的大街上，摆放了废弃物分类回收箱，居民们自觉将可回收废弃物如报纸、玻璃瓶等分别放入分类回收箱中，等待回收。在英国各大城市，街面游商、非法小广告、非法营运等违法行为极为少见，违法建设发生率极低。
总体来看，目前北京等国内主要城市环境秩序建设水平和英国主要城市相比，存在较大差距。
二、基于法制科学的英国城市管理
（一）法律法规完善细致，各项规章制度健全
英国优美的城市环境得益于制定的多项法律，这些法律涉及环境保护、城市管理等方方面面。在城市管理方面的主要法律有：《乡镇规划法》、《住宅法》、《土地征购法》、《土地补偿法》、《道路法》、《水资源法》、《环境保护法》、《废弃物管理法》、《国家公园保护法》等等。
按照法律规定，英国设置有跳蚤市场和大棚市场等集市，经营方式可大致分成露天市场和大棚市场两种。露天市场一般只在周末营业，商贩可在事先划定的街道或空旷草地上摆设摊位。大棚市场一般全天营业，但营业时间有所限制。一般来说，经营服装和日用小商品的大棚市场白天开放，而经营鱼肉批发的大棚市场则在凌晨1时至早上8时开放。
“占道经营”行为在英国也受到法律的严格制约。根据《道路法》第115款规定，经营者要想将生意扩展到人行道上，必须向有关部门申请室外经营许可证，并在店铺门口张贴通知，告诉公众该店已提出有关申请。室外经营许可证自颁发之日起一年内有效，过期需重新办理；许可证不得转让；地方政府随时可以吊销许可证，经营者不得要求赔偿因此导致的经济损失；室外经营区域必须由当地环境部门和消费者权益保护部门划定；桌椅等设备的数量和样式也必须得到这两个部门的批准；室外经营只能在指定时间段进行；经营者必须保证不会因占用人行道而妨碍残疾人通行。
在英国，沿街摆卖食品经营者，也必须按照法律规定，向市政府管理部门申办《街头营业执照》和《热食品销售执照》；英国对街头流浪艺人等依法实行严格管理审批，并规定卖艺时间和区域。
（二）城市规划科学合理，生活基础设施完善
英国高度重视规划在城市建设和管理中的基础作用。按照《乡镇规划法》的要求，进行城市建设都必须以规划为依据。 英国规划系统包括三个层次：
一是全国性规划。主要确定规划的原则，如明确要求新区建设与旧城改造相结合、优先使用城市空闲地、不得占用城市绿地等。
二是区域性规划。中央政府在全英国设有9个区域性政府事务办公室，作为环境运输和地区事务部的分支机构，主要任务之一是根据全国性规划，结合本区域的特点，制定本区域的规划导则。规划期限一般为15至20年。规划的内容主要包括：住宅建设、土地利用对环境的影响、交通运输、基础设施建设、经济发展、垃圾处理等。
三是地方发展规划。地方发展规划由地方政府根据全国性和区域性规划的要求，结合本地实际情况制定。地方发展规划主要是对土地利用的规划，如居民区、工业区、商业区的选址布点等。在制定规划时，注意综合考虑教育、就业、住宅、人口、经济和社会发展等因素。科学合理的城市规划和建设，为人民群众提供了充足的生活设施和商业网点。
另外，英国的城市规划管理非常注重细节。为满足旅游景点、公园、城市中心广场等人口流动较大地区需要，经政府规划设置了一些移动售货车，为游客提供冰激凌、方便食品、饮料等服务。
在英期间，所到之处无论城市还是乡村，总是店铺林立，商业发达，人们购买服装、日用品、水果蔬菜、报刊杂志等十分方便，违法扰序行为很难找到生存空间。
（三）信息化应用水平高，环境秩序问题发现及时
在英国，闭路电视监控系统（英文简称CCTV）无处不在。办公大楼、购物超市、机场、车站、医院、繁华商业街、地铁、公交车、人行道都有安装，甚至偏僻的乡下小镇和村庄不少都有CCTV在监控。在一些大的公共场所如机场和火车站，监控摄像机蛛网般密布。这使得城市管理中出现的任何问题都能在第一时间发现，有关记录也将保存28天。伦敦市各区政府在利用移动技术进行城市管理与服务方面也很有特色，如伦敦市北部几个区联合开发的移动地理信息系统，通过移动技术及地理信息系统（GIS）的结合，利用PDA掌上电脑终端，实现了环境保护、市容维护的实时管理。伦敦市西敏寺区设置了街道市容监视器，并通过无线联接将图像实时传输到政府监控中心。
反观我国，当城市管理方面出现问题后，除了城管部门例行执勤巡逻中发现以外，大多数情况是群众打电话反映、或者媒体进行曝光后，城管部门才获得信息，去协调处理问题，因此处理常常严重滞后。
（四）政府资源有效整合，城市管理体制顺畅
英国是单一制国家，实行“三权分立”的君主立宪制度。议会是立法机关，负责制定或者修改、废止城市建设和管理方面的法律，规定城市管理的原则和要求，并提供城市建设和管理所需要的资金。按照法律规定，地方政府结合本地的实际情况，就其所管理的事务，制定具体实施办法。英国的每个城市都设有自己的议会，市议会是政治权力中心，议会行使立法权，议会内部又设置若干行政委员会行使其职权，是典型的“议行合一”体制。英国的城市议会一般由所在城市的市民选举产生议员组成，任期四年，每两年改选其中的1/3。该模式的特征是议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权，而行政权则由市议员组成的各种委员会行使。市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身，综合协调性很强，体制十分顺畅。以伯明翰为例，该市是英国第二大城市，人口101.3万，每年接待大约2200万游客，商业中心繁华程度仅次于伦敦西区。该市市政府设立有专业的城市管理机构，共有14名工作人员；同时警察部门也有一个小组，共有8名工作人员，专门负责处理城市管理中的各类问题。市政府和警察部门之间，有效对接，配合十分密切，执法效率很高。
（五）管理部门严格执法，能有效处置违法行为
在英国，几乎找不到乱涂写、乱张贴、乱摆卖这些“市容牛皮癣”现象。这既得益于当地市民的高素质，又与有关单位的严格管理有关。经过交流，我们得知，英国对于乱涂写、乱张贴、乱摆卖等情况，基本由警察这一强力执法主体出面处理，威慑力强，效率高，有效遏制了这些现象。同时，英国一些城市地方政府通过开展综合整治行动，打击城市管理领域的违法行为，提高城市环境秩序建设水平。例如，卡莱尔市近年来开展了以“更清洁、更绿色、更安全”为主题的城市环境综合整治活动。此项活动主要涉及街头涂鸦、随手乱丢垃圾、宠物当街随处排泄、非法倾倒垃圾和私自张贴小广告五大问题的整治工作。依照《清洁邻舍及环境法》，上述行为均被定义为行为。政府有权对随地吐口香糖、随处倾倒垃圾、随意喷漆涂鸦、肆意张贴小广告和发放传单、不清除宠物粪便、过早将家中的生活垃圾袋置于路边等违法行为处以高额罚款。该市还针对18岁以下的未成年违法者制定了特别惩治方案。
另外，英国城市管理公众参与十分广泛，社会自我管理能力强。英国的《地方政府法》和《城镇和乡村规划法》规定，公众有咨询和参与环境事务的法定权利。英国城市管理的公众参与程度很高，得益于非政府组织的作用的发挥。以布里斯托市为例，该市是英国第六大城市，人口仅41万，但该市的公民社会组织却超过1000个，社会自我组织、自我管理能力十分强大。除了政府和公民社会组织外，普通民众对城市管理政策的制定也有着重要的影响，政府非常重视公众意见的收集和反馈。
三、基于东西方交互的英国城市管理经验的中国借鉴
这次考察交流，给我们提供了难得的观察英国城市管理情况的机会，大家通过观察见闻、听取介绍、学习培训、比较思考，拓展了视野，开阔了思路，深化了认识。我国经济社会发展程度和英国相比存在较大差异，首都北京和伦敦、伯明翰等英国主要城市相比差异性也很大，但英国城市管理的很多经验值得我们学习和借鉴。结合笔者北京城管本职工作，主要有以下启示和建议：
（一）立足我国国情，不断完善城管执法体制机制
城市管理综合行政执法是适合我国国情的一项管理制度创新。自1997年经国务院同意，北京市在全国率先开展城市管理领域相对集中行政处罚权试点改革以来，截至目前，全国已有一千余个城市开展城市管理领域相对集中行政处罚权工作。实践充分证明，按照精简、统一、效能的原则，建立和完善专司综合行政执法的机构和队伍，在解决行政执法中长期存在的多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等问题，提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面取得了显著成效。执法队伍和人员得到有效精简，执法效率有了明显提高，执法扰民现象明显减少。历经十多年发展，各地城管执法在取得较大成绩的同时，也纷纷遇到了一些体制不顺畅、机制不健全、法制不完善等普遍性的问题。破解这些问题可以借鉴英国等发达国家经验，国家层面要加强城市管理法律、法规和政策的研究制定，加强对城管执法工作的指导，地方政府要高度重视城市管理工作，加大综合协调和具体指导的力度，支持城管部门有效开展工作。
（二）坚持规划先行，疏堵结合治理城市管理难题
英国城市管理中规划先行的做法给了我们很好的启示。北京的城市管理也应该树立规划先行的理念，停车场、集贸市场等的设置都要遵循这一原则，规划先行，管理跟上，才能够实现科学规划、集约建设、精细管理的有机统一。特别是在现阶段，要充分考虑市民生活的实际需求，加大便民市场、便民服务站点建设，方便市民生活。同时，要加大对城市管理领域违法行为的打击力度，根据季节性特点，适时组织开展全市性的专项整治行动，重点对群众反应强烈的无照游商扰序、非法运营、小广告等环境秩序突出问题开展集中整治，有效减少违法行为发生率，促进首都环境秩序逐步提升。
（三）扩大社会参与，充分体现广大市民的主体地位
关键词 ：新型城镇化 公共治理 范式 创新
改革开放以来，中国城镇化已成为不可逆转的历史趋势，尤其是党的十八大以来，中国的新型城镇化将成为未来一段时期中国经济新的发展机遇，将为中国经济增长带来新的红利，同时也是中国经济实现转型的重要动力和新引擎。检视我国新型城镇化历史进程，推进国家治理体系和治理能力现代化，建立有效的公共治理范式以及与之相配套的制度机制才是我国新型城镇化可持续发展的关键之所在。为此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是以为总书记的新一届党中央积极应对我国社会转型期、矛盾多发期、改革攻坚期、社会风险活跃期的社会现实所做出的治国理政的鲜明理念和制度创新。作为其中的重要部分，新型城镇化进程中的城市公共治理范式创新理应纳入这一总目标视野下来推进。
一、理念上坚持新型城镇化是人的城镇化
城镇化是指一个国家的农村人口不断向城镇转移，逐步实现产业聚集、人口聚集、技术聚集、文化生活聚集以及政府公共服务聚集的历史进程，这一进程主要是城镇数量的增加和城镇人口规模的不断扩大。新型城镇化是指坚持以人为本实施城镇化战略，以新型工业化为助力，以统筹兼顾为原则，推动城镇向现代化、集群化、生态化、服务均等化方向发展。这一进程坚持科学发展、集约高效、环境友好、城乡一体、服务均等、社会和谐的发展理念，旨在全面提升城镇化的发展品质，探索拓展城镇化的内涵提升，从而改变过去城镇化片面追求城镇规模的扩大而忽略城镇功能的提升；改变盲目追求城镇空间的扩张而忽视服务均等的跟进；改变单一的追求城镇的建成和形态塑造而忽略以人为本的理念；改变简单的实现人口从农村向城镇聚集而忽略了人口素质的综合提升等等。
从城镇到城镇化，从城镇化再到新型城镇化，伴随着人口从广大农村向城镇逐步转移的结构性变迁，以及我国非农业活动比例逐步提升的过程，这一历史进程，包含了既有城镇和后进城镇不断向现代化、集约化、文明化和社会化的演进。我国城镇化发展历程是城镇公共领域不断扩大，城镇化和人口的组织模式、生产模式、生活模式的不断解构和重构的历史进程。这一历史进程有力推动着中央和地方政府公共服务功能、制度架构、职能转变的不断延展和提升。中国从城镇化到新型城镇化的历史进程集中体现了我国综合国力和科技实力的提升。在此背景之下,它必将促进我国的公共服务能力、政府管理能力、公共治理能力和公共治理体系的提升与建设，从而推动我国社会由“强政府-弱社会”的体制范式向“强政府-强社会”的良性均衡体制范式方向发展，使国家、社会和社会组织之间达到均衡秩序，以实现现代社会良好的公共治理。
二、学理上强调城市公共治理主体的多元治理
传统的城市社会管理思想从其核心价值取向而言是城市社会秩序的问题，其强调外在的强制力和控制力。从宏观的视角看，传统城市社会管理强调的是各层级权力中心对社会主动的强制力、控制力和管理能力。从微观的视角看，社会成员是对权力中心的被动适应。这种传统社会城市管理思想是通过一系列的法律、法规和制度安排来达到城市社会秩序的长治久安。然而，从现实层面看，随着我国城市社会结构的历史变迁，社会和公众的组织结构、生产方式和生活模式的深刻变动，世情、国情和党情的更趋复杂，公众的诉求日益多样化，社会突发事件和群体性事件时有发生，改革进入攻坚期和深水区，改革的阻力日益增大等等。城市社会管理环境的变化要求我们对已有的研究范式和城市治理模式作出反思并积极回应新的城市社会发展现实。从学界研究范式转变的层面看，城市社会结构的变迁也推动了学界研究范畴的变动。公共治理作为现代社会公共管理的重要理念，越来越引起学界的广泛深入研究。从实践的层面看，公共治理主体强调多元治理范式，这种多元治理主体包括政府机构、私人机构、政府组织和非政府组织、政府机构和私人机构的合作等等。现代城市多元公共治理和建立公共治理体系的基本理念和价值取向就是通过制度设计和实践达到“善治”。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府,但更离不开公民。”“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”
我国的新型城镇化建设就是要坚持以人为本，积极推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，打破传统的城乡二元结构。新型城镇化的进程也是推动中国社会由二元结构范式向国家、社会和公民演进，从而促进城乡的统筹发展。伴随着我国新型城镇化的发展进程，这其中必然充满各种社会问题：社会公平正义问题、贫富差距问题、社会保障问题、劳动就业问题、教育医疗保险问题、公共安全问题、社会治安问题、交通拥堵问题、资源承载问题、环境污染问题等等。由新型城镇化带来的城市社会格局的调整，也必然要求城市社会治理方式的积极转向。一方面，传统的社会单一治理模式使得各层级的权力中心承担了超负荷的社会管理职责，面对复杂的新型城镇化多元治理任务，单一的权力中显得僵化而又力不从心，面对新形势下各种城市社会风险，单一的权力中心应对缺乏灵活性。另一方面，在新型城镇化进程中，要建立现代城市新秩序，实现城市社会整合，协调各方面利益冲突，化解社会矛盾，促进城乡居民的身份认同，社会认同，规范公众的行为范式，建立公共行为规则，重构新型城镇化语境下的公共生活，需要通过政府引导，培育公众和社会参与精神。这种新型城镇化背景下城市多元治理范式的价值取向是对传统一元管制的突破，它是满足城市居民多样化和多层次需求，积极引导社会和公众参与城市治理的必然要求。这种公共治理范式通过一系列制度的安排和形成，有利于弥补单一权力中心刚性城市社会管理的缺陷和市场调节的不足。公共治理范式的研究维度和实践范式是对我国变动社会结构的积极回应，也是对已有社会管理思想的继承和创新。
三、实践中直面城市公共治理中存在的问题与挑战
新型城镇化的深入演进是推进我国现代化的必由之路。推进新型城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对我国全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。毋庸置疑，在新型城镇化延展进程中，以党的十八届三中全会为契机，我国改革进入关键期、深水区和攻坚期，我国社会的思想观念深刻变化，社会结构不断变动，利益调整深入推进。这也必然伴随着城镇居民新的利益诉求和新的权利期盼。在此背景之下，一方面城市社会治理方式呼唤积极转向新型城镇化进程带来的新形势和新任务，一方面是我国现代城市治理水平滞后于新型城镇化的进程。
1.传统的管控思维难以适应新型城镇化发展的治理要求
新型城镇化就是坚持以人为本，积极推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。因此，在城镇有稳定就业和生活的常住人口必然导致城镇人口数量和规模的膨胀，由此产生的一系列城市问题诸如社会保障问题、权利诉求、治安问题、城市交通问题、环境问题和医疗教育问题等等。这就要求传统管控思维向以利用市场化、信息化、系统化、协商化、制度化、民主化、法治化、预警化等等为标志的现代城市治理范式转型。传统管控思维和实践之下，公共部门权力大量侵犯和挤压私人部门权利，不是促进了社会的公平正义，而是严重破坏了社会的公平正义。比如，新型城镇化的发展要求就是要促进城乡一体化，鼓励城乡居民和各种生产要素的自由流动，打破固化的城乡二元结构和以户籍制度为特征的城乡居民身份制度。计划经济体制下的管控思维和实践人为地制造了身份不平等，阻碍了城乡生产要素和人口的自由流动，不利于社会协同力量的培育，这些差异和不平等是城乡协调发展的障碍。
2.单一的权力中心控制方式有悖于多元治理的弹性要求
在新型城镇化进程中，首先，城乡居民融为一体，相互促进，共同发展。但由于文化背景的不同、发展起点的落差和发展程度的差异，必然导致社会利益主体多元化和利益诉求的多样化。正如法国启蒙运动思想家卢梭所说：“当个人利益开始为人所感觉到而一些小社会开始影响到大社会的时候；这时候，公共利益就起了变化并且出现了对立面。”这就要求现代多元城市治理要保障公民权利的平等性、协调社会利益、社会服务的均等化、维护社会秩序、化解社会矛盾、解决社会危机、制定和实施社会政策、培育社会协调力量和构筑社会安全网络。传统的一些刚性控制方式不能适应现代城市多元治理的内在要求。比如新型城镇化中的城镇居民进得了城镇，却不能在城镇稳定下来，更享受不到城镇居民均等化服务和各项应有的权利。其次，公共利益与私人利益之间的边界模糊。在新型城镇化进程中，公共利益时常侵犯私人利益，更有甚者，公共利益部门化，部门利益合法化，这就导致了利益的固化，造成了公私利益之间的对立。比如在新型城镇化中，涉及土地拆迁和房屋拆迁问题，政府从土地财政中获得利益最大化，而私人利益受到很大的损失，这种地方收益，私人受损，顶层承担风险的恶性循环，这严重损害了党和政府的公信力，更都有悖于弹性的、协商的、多元的、民主的和法治的现代治理范式的内在要求。
3.短期运动式的管理模式有悖于多元治理体系化的要求
在新型城镇化进程中，社会格局的深刻变动必然导致各种新情况新问题的出现。这就要求现代城市多元治理主体多元化，它包括政府机构、私人机构、政府组织和非政府组织、政府机构和私人机构的合作等等。这种合作模式分为短期和中长期，而且要求彼此间的合作长效化、法治化、常态化、制度化和长期化。但是，传统运动式管控模式一般都是当社会矛盾积累到一定程度时，权力中心再采取突击式、运动式和集中式的整顿。比如，新型城镇化进程中的城市市容治理问题，经常进入“集中治理-混乱-再集中治理-再混乱”的怪圈。这就缺乏公私部门和多元主体治理的体系化，从而造成公共部门的“越位”、“错位”、“缺位”，公共部门该管的没管好，不该管的管死。浪费了大量的公共资源。同时，这也抑制了市场力量和社会组织的发育，不利于市场机制、社会组织和公众参与社会治理。
四、路径上从传统管控模式向现代治理范式创新转变的思考
新型城镇化发展战略背景是伴随着农业现代化、工业现代化和信息化同步发展的。在过去30年的快速城镇化推进阶段，农业和农村人口虽然实现了从乡村到城镇的转移，但其发展本质并没有真正坚持以人为本，从农村新转移出来的人口并没有真正融入到现代化城镇生活和治理体系中来，他们的就业、保障、教育、医疗等等充满了很大的不确定性和不公平性。而城镇化人口面临的各种不确定性背后蕴藏的种种社会和政治变革趋势，已经促使学界、决策层、媒体和公众站在新的视角去重新审视和探索新型城镇化良性发展的内在逻辑。基于此变革共识之下，积极借鉴国外现代城市多元治理的理论和实践，探索出适合我国国情的有效解决城镇个体命运的未来走向和归宿，新型城镇化的制度设计，现代城市治理体系话语系统和制度的重构等等显得十分迫切而意义重大。
1.坚持以人为本的现代城市治理理念和方式
新型城镇化的价值取向就是坚持城镇化是人的城镇化，而新型城镇化背景下的现代城市治理也必须要坚持以人为本的核心治理理念。由于在新型城镇化中形成的城镇居民在文化基础、现代理念、城乡习俗和发展程度的区隔，使得原有的城镇居民结构更趋复杂和多元化，这些都考验着城镇多元治理的包容性和多样性。公权力在履行现代城市治理时就要充分尊重各方面的利益主体，坚持各方利益主体的权利平等、机会平等、服务均等和规则平等，切实保障各方面的利益诉求。坚持协商于决策之前与实施之中。比如在城镇治理中棘手的“拆迁”和“城管”之中的各种冲突与矛盾，甚至暴力冲突，一面是城市管理者履行维护城市秩序的职权，一面是部分城镇居民要求生存的诉求，如何达到二者的平衡就考量着公权力的包容性和执法的多样性与弹性。这就要求现代城市治理的公权力必须充分尊重民意并听取各方面的利益诉求，而不是运用公权力强制性的用一方的利益压制另一方的利益，这样只会激化矛盾，使城市治理更加无序，伤害公权力的公信力，导致公众间的各种矛盾。正如亚当·斯密所说：“每当那种伤害开始的时候，每当相互之间产生愤恨和敌意的时候，一切社会纽带就被扯断，它所维系的不同成员似乎由于他们之间的感情极不和谐甚至对立而变得疏远。”所以，公权力必须要秉持以人为本的核心理念，坚持依法行政和基层协商，拓宽利益表达渠道，充分尊重和保障城市治理对象的知情权、监督权、投诉权和建议权等基本权利。这也为公权力取得正确的城市治理决策夯实了民意基础，真正做到问政于民和问计于民。
2.建立和健全多元治理的现代治理范式
以党的十八届三中全会为契机，我国的改革有两大重要层面，政府层面要简政放权，经济层面要建立统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。这两个改革的层面必将进一步促进我国社会组织和公民参与社会管理，也必将进一步激活市场活力，更加有利于推进我国新型城镇化朝着健康的轨道发展。现代城市公共多元治理体系要求建立服务型政府、责任政府、回应型政府、廉洁型政府、透明型政府、高效型政府、法治型政府，并要求打破公权力的一元管理和封闭模式，鼓励公权力分级、分类和分权，明确界定公权力的责、权、利。同时，建立和健全公权力、社会组织、企业和公众有序合作、共同参与的现代城市治理架构。公权力的简政放权要扩大包容和吸收社会资源、社会智慧与社会建议，构筑开放性、包容性和弹性的现代多元城市治理格局，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，以夯实社会的长治久安为目标，还政于民，放权于社会，赋权于公众，加强多元治理主体的协调性、系统性和高效性，积极推动现代城市多元治理体系建设，以增强社会权利和多元治理能力的提升。当然，在新型城镇化背景之下，积极推动我国的现代城市多元治理体系建设，其中最关键的问题是确保多元治理主体的责任、权利与权力正确划界。正确处理公权力与私权利的边界区隔，公权力怎么样正确行使权力并受到有效制约，在公权力履行过程中如何保障其他城市治理主体的私权利的问题等等，这些都是在推进我国现代城市多元治理体系建设中摆在学界和实际操作层面亟待破解的课题。
3.在城市公共治理体系中积极利用市场机制、预警系统和网络化的现代理念
新型城镇化进程中，社会格局的复杂性，现代城市多元治理体系中治理主体的多元性，决定了我国社会现代城市治理的多样性。单一的公权力控制已经远远滞后于新型城镇化所带来的一系列现代城镇问题。我们一方面通过实践探索出符合我国国情的现代城市治理范式，另一方面应当学习和借鉴西方发达国家好的现代城市治理模式。在新型城镇化背景下，现代城市公共治理范式积极引入市场化、预警化和网络化就是有益的探索。
首先，推进新型城镇化的发展不仅仅是单靠政府力量就能解决的，它是需要政府、企业、社会和公众的共同努力。而在现代城市治理范式中，引入市场机制是治理公权力低效能的有效手段。在城市公共产品和服务方面，引入市场化的竞争机制，打破城市公共服务供给的唯一性和垄断性，让更多的私营部门参与公共产品和公共服务的供给，这也有利于提高公权力部门和私营部门公共产品和公共服务供给的质量提升和效率提高，更有利于打破公权力的行政不作为、乱作为和绚私枉法。引入市场化更要保证市场规则的公平、公正和透明，保证社会的公平正义。
其次，在新型城镇化进程中，伴随着各种利益的调整和冲突，由于征地、拆迁、城市管理、社会治安和社区管理等等引发的突发事件和群体性事件逐步增多。因此，建立和健全现代城市治理的危机预警体系显得尤为迫切和重要。对可能出现的突发事件提早做出预测，及时制定相关的应对措施，将矛盾冲突消灭在萌芽状态,加强公权力、非政府组织、公众和媒体的有效沟通，构建城市社会稳定的预警预控管理系统，这是构建现代城市多元治理体系的必然要求重要方面。再次，新型城镇化伴随着农业现代化、工业化、全球化和网络化的同步发展。在大数据和网络时代，“随着信息技术的出现，一个国家的主权政治、主权经济、主权文化和主权社会是不统一的”。它正在深深的影响着公众的生产方式、沟通方式、思维方式和参与社会事务的方式。尤其是微博和微信社交网络平台的发展，传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强，如何加强网络法制建设和监管，确保网络世界传播秩序，维护国家安全和社会稳定，已经成为摆在学界、政府和公众面前突出的问题。“现代信息技术极大地改变了过去那种信息集中在领导者、管理者手里的局面，领导者和管理者在群众面前的信息优势正在消失，以往那种权力高度集中的决策管理模式正在改变”。在新型城镇化进程中，由于城乡收入水平差异、城乡差距、交通环保、征地拆迁等引发的突发事件和群体性事件都会在网络上公开、扩大和蔓延，甚至会造成谣言四起，引起民众恐慌和社会不稳定。因此，现代城市多元治理空间大大延伸，从实体空间向虚拟空间的扩大，极大地增大了现代城市治理的难度，也对现代城市多元治理体系水平要求更高，这也必将推动我国现代城市多元治理范式在探索中走向成熟。
参考文献
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自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]
与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。
一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析
（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点
1、“公权力”说
该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]
2、“多主体、多渠道、多手段”说
该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]
3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说
该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]
4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说
该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]
（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析
纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。
此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。
二、当代治理内涵的权威性界定
英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]
研究治理的另一位权威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]
三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵
城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：
城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：
（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程
在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。
（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程
城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。
因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。
（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程
20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。
具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。
另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。
（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程
在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。
城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程
城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。
城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。
（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程
作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。
那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：
1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。
2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。
3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
4、法治性(rule under law)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。
6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。
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