中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1004－9142(2011)05－0044－09
一、引言
由于历史、社会经济发展和政策的原因，在我国的义务教育发展进程中，公共教育资源在区域间、城乡间、学校间、社会不同群体间的配置并不均衡，影响了教育公平和社会公平，成为社会各界关注的热点。为此，我国政府制订了一系列政策以促进义务教育均衡发展，其中一项重要的政策是2005年年末国务院下达的关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知(后文简称“新机制”政策)，该政策按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中、西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。该政策从2006年农村中小学春季学期开学起在西部实施，2007年扩展到全国。
“新机制”政策的主要目标是解决农村义务教育投入不足问题，巩固“普九”成果。同时其依据现实国情设计的“分地区、分项目、按比例分担”的实施方案，也兼顾了促进义务教育资源均衡配置的目标。截至目前，已有许多研究表明“新机制”政策的实施有效地缓解了农村义务教育投入不足，但鲜有实证研究评估“新机制”政策对我国义务教育资源均衡配置的影响。因此，本研究试图分析“新机制”政策对城乡义务教育财政资源均衡配置的影响，讨论其政策效果，期望能为我国政府制订义务教育均衡发展的相关政策提供参考依据。
二、文献综述
随着90年代以来我国城乡义务教育不均衡问题的日益凸显，许多学者对该问题进行了理论和实证的研究，得出了许多有价值的结论。本研究着重关注“新机制”政策对城乡义务教育资源均衡配置的影响。张力和李孔珍通过对全国2001～2006年义务教育生均预算内经费变化情况分析，发现“新机制”政策缩小了城乡差距和区域差距。范先佐和付卫东通过对中西部部分县市的调研，发现“新机制”政策的实施大大改善了农村中小学的办学条件，缩小了城乡义务教育差距，促进了城乡义务教育的均衡发展。薛海平和王蓉运用2006年、2007年的调查数据分析得出东、中部义务教育财政资源和教师资源配置非常不均衡，但在2007年春季学期实施“新机制”政策后，城乡义务教育经费投入差距有了明显缩小。孙志军、杜育红、李婷婷基于2004～2006年广西、湖北、浙江三个省的学校和县级层面的数据，对“新机制”政策的增量效果和分配效果进行经济计量分析发现，改革提高了义务教育经费中来自财政拨款部分资金的水平和分配的公平程度，改革前获得财政拨款资金较少的学校在改革后财政拨款明显增长，然而改革对于经费总量都没有产生明显的效果。研究还显示，改革对财政投入的增量效果在原来经济水平低、财政能力低、区域面积大的县效果更好。
概括说来，目前我国学者关于“新机制”政策对义务教育资源均衡配置影响的实证研究比较缺乏，许多研究表明“新机制”政策的实施有效缓解了农村义务教育投入不足问题，但鲜有实证研究评估“新机制”政策的实施对我国义务教育资源均衡配置的影响。已有的几项研究也不够系统和深入，没有全面、深入评估“新机制”政策对全国、区域间、县域间三个层面的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。此外，以往的义务教育资源均衡配置研究在指标的选取上，或从教育经费收入的维度，或从教育经费支出的维度展开分析，而教育经费由收入和支出两部分构成，有必要从这两个维度展开考察。因此，本研究将从教育收入和支出两个维度，全面分析“新机制”政策对全国、区域间和县域间的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。
三、数据与方法
本研究选取2006年、2007年中国东部浙江、山东，中部河南、湖南和西部甘肃、贵州六省县级义务教育经费统计数据，采用统计描述、基尼系数对其进行全国、区域间、县域间三个层面的分析。在指标方面，教育经费由收入和支出两部分构成，由于现有数据比较全面，本研究可以从收入和支出两个维度全面进行考量。本研究将教育收入细分为教育总收入(由预算内收入和预算外收入构成)、预算内收入(主要包括教育事业费拨款、科研经费拨款、基建拨款、其他经费拨款)、预算外收入(主要包括教育费附加征收，集、捐资助学收入，勤工俭学收入和学杂费等)三个具体指标，其中预算内收入为政府的财政拨款，可以测量出政府投入在整个义务教育投入中所占的比重。而将教育支出细分为教育总支出(由事业性经费支出和基建支出构成)、事业性经费支出(包括人员经费支出和公用部分支出)、基建支出三个具体指标。需要指出的是，尽管西部是从2006年开始实施“新机制”政策，东、中部是从2007年开始实施“新机制”政策，但由于本研究的数据样本大部分来自于东、中部地区学校，为了方便比较分析，本研究统一以2006年、2007年作为“新机制”政策改革前后两年，这并不会对研究结论造成较大影响。
四、“新机制”政策对全国义务教育财政
资源城乡均衡配置影响分析
(一)“新机制”政策对全国小学财政资源城乡均衡配置影响
通过对小学教育收入和支出经费各项指标的城乡差距比较(见表1、图1)，可看出：
第一，2007年，小学的收入指标中，生均教育总收入城市高于农村，生均预算内收入农村明显高于城市，生预算外收入城市明显高于农村。从2006年到2007年小学教育收入经费指标城乡差距的变化趋势来看，生均教育总收入的城乡差距略微缩小，生均预算内收入农村高于城市的幅度更大，生均预算外收入的城乡差距明显拉大。
第二，2007年，小学的支出指标中，生均教育总支出和生均事业性经费支出城市均明显高于农村。生均基建支出城市略微高于农村。从2006年到2007年小学教育支出指标城乡变化趋势来看，生均教育总支出和生均事业性经费支出城乡差距均明显拉大，生均基建支出这一指标城乡差距略微扩大，变化不明显。
(二)“新机制”政策对全国初中财政资源城乡均衡配置影响
通过对初中教育收入和支出经费各项指标的
城乡差距比较(见表2、图2)，可以看出：
第一，2007年，初中的收入指标中，生均教育总收入和生均预算外收入城市明显高于农村，生均预算内收入一项，城市略微高于农村。2007年较2006年，初中生均教育总收入的城乡差距明显缩小，生均预算内收入从农村略高于城市变为城市略高于农村，生均预算外收入城乡差距有所缩小。
第二，2007年，初中的支出指标中，初中生均教育总支出和生均事业性经费支出，城市均明显高于农村，生均基建支出城市略高于农村。2007年较2006年，生均教育总支出和生均事业性经费支出的城乡差距略为拉大，生均基建支出的城乡差距略为缩小。
五、“新机制”政策对区域间义务教育
财政资源城乡均衡配置影响分析
(一)“新机制”政策对区域间小学财政资源城乡均衡配置影响分析
1.小学生均教育总收入
(1)2007年，东部小学生均教育总收入城市明显高于农村，西部次之，中部城市略高于农村。(2)2007年较2006年，东、中、西部小学生均教育总收入城乡差距均有所拉大(见表3)。
2.小学生均预算内收入
(1)2007年，东、中部小学生均预算内收入，农村明显高于城市；西部，城市略微高于农村。(2)2007年较2006年，东、中部生均预算内收入农村高于城市这一趋势更为明显，西部由农村略高于城市转变为城市略高于农村(见表4)。
3.小学生均预算外收入
(1)2007年，东部农村小学生均预算外收入远远低于城市，中部农村明显低于城市，西部农村略高于城市。(2)2007年较2006年，东部小学生均预算外收入城乡差距进一步拉大，中部由农村略微高于城市转变为城市明显高于农村，西部仍然是农村略高于城市，城乡差距变化不大(见表5)。
4.小学生均教育总支出
(1)2007年，东、中、西部小学生均教育总支出城市均高于农村，中部城乡差额最大，其次为东部，西部差额最小。(2)2007年较2006年，东、中、西部城乡差距均有所拉大，中部城乡差距大幅拉大(见表6)。
5.小学生均事业性经费支出
(1)2007年，东、中、西部小学生均事业性经费支出城市均高于农村，中部城乡差额最大。(2)2007年较2006年，东部城乡差距明显拉大，中部城乡差距大幅拉大，西部城乡差距略为拉大(见表7)。
6.小学生均基建支出
(1)2007年，东、中部小学生均基建支出城市均高于农村；西部农村略高于城市。(2)2007年较2006年，东部城乡差距有所缩小，中部由农村高于城市转变为城市高于农村，西部农村仍然高于城市，但幅度有所减小(见表8)。
(二)“新机制”政策对区域间初中财政资源城乡均衡配置影响分析
1.初中生均教育总收入
(1)2007年，东、中、西部初中生均教育总收入城市均大幅高于农村。(2)2007年较2006年，东部初中生均教育总收入的城乡差距有所缩小，中、西部城乡差距均有所扩大，中部尤为明显(见表9)。
2.初中生均预算内收入
(1)2007年，东部初中生均预算内收入城市略高于农村，中、西部初中生均预算内收入城市均明显高于农村，西部城乡差距大于中部。(2)2007年较2006年，东部初中生均预算内城乡差距由农村高于城市变为城市略高于农村，中部初中生均预算内收入由农村高于城市变为城市高于农村，西部城市仍然高于农村，城乡差距有所拉大。(见表10)
3.初中生均预算外收入
(1)2007年，东部初中生均预算外收入城市远高于农村，中、西部初中生均预算外收入城市明显高于农村。(2)2007年较2006年，东部城乡差距明显缩小，中部略为缩小，西部有所扩大(见表11)。
4.初中生均教育总支出
(1)2007年，东、中、西部初中生均教育总支出城市均明显高于农村。(2)2007年较2006年，东部城乡差距有所缩小，中、西部城乡差距有所扩大(见表12)。
5.初中生均事业性经费支出
(1)2007年，东、中、西部初中生均事业性经费支出，城市均明显高于农村。(2)2007年较2006年，东、中、西部城乡差距都有所扩大，中部最明显，东部次之，西部变化幅度最小(见表13)。
6.初中生均基建支出
(1)2007年，东、中、西部初中生均基建支出城市均高于农村。城乡差距不大。(2)2007年较2006年，东部城乡差距明显缩小，中部也有所缩小，西部由农村高于城市转变为城市高于农村(见表14)。
六、“新机制”政策对县域间义务
教育财政资源城乡均衡配置分析
基尼系数是20世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦茨曲线设计的判断收入分配平等程度的指标。收入分配越是趋向平等，基尼系数就越小，反之，基尼系数就越大。联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入绝对平均；0.2－0.3表示比较平均；0.3－0.4表示相对合理；0.4－0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。目前，基尼系数越来越多地应用于对教育公平程度的测量，本研究将运用这一指标来衡量我国义务教育县域问财政资源城乡配置的均衡程度。借鉴收入分配指标的基尼系数划分思想，本研究将2006年、2007年各项指标的所有县域城镇及农村教育经费数据按从低到高划分为10个组，分别计算得出各项指标的基尼系数。这些指标基尼系数的大小直接反映了县域间义务教育阶段城乡财政资源配置的均衡程度。
2007年，小学生均预算内收入基尼系数在0.2到0.3之间，表明县域间小学阶段的生均预算内收入分配处于比较平均的状态，初中的生均预算内收入基尼系数处于0.3到0.4之间，表明县域间初中阶段的生均预算内收入分配相对合理；县域间小学和初中的生均教育总收入基尼系数也均处在0.3到0.4之间的相对合理状态；小学和初中的生均预算外收入基尼系数均大于0.6，表明县域间义务教育阶段预算外收入差距悬殊。2007年较之2006年，除生均预算外收入外，各项收入指标的基尼系数均有所缩小，特别值得一提的是小学的生均预算内收入基尼系数由2006年的相对合理状态转变为2007年的比较平均状态。
2007年，县域间生均教育总支出和生均事业性经费支出的基尼系数，小学和初中均处在0.3到0.4之间的相对合理状态。2007年较之2006年，县域间小学的生均教育总支出基尼系数和生均事业性经费支出基尼系数略微扩大，县域间初中的生均教育总支出基尼系数和生均事业性经费支出基尼系数有所缩小，但变化都没有超出0.3到O.4的相对合理状态的范围(见表15，图3)。
七、主要结论与政策建议
根据上述实证分析，我们发现农村义务教育
经费保障“新机制”政策虽没有改变义务教育阶段城乡间学校教育财政资源非均衡配置的现状，但在缩小城乡间义务教育阶段学校财政资源配置差距方面仍取得了一定的效果。具体来说，本研究主要得出如下结论：
1.2007年义务教育阶段全国城乡间学校各项生均教育经费指标均存在较大的差距。具体来说，2007年，义务教育阶段城市学校生均预算内收入均低于农村学校，其原因可能与近年来我国各级政府义务教育投入上向农村学校倾斜政策有关；城市学校其它各项生均教育经费指标(生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出、生均基建经费支出)均明显高于农村学校。
2.全国城乡小学生均教育总收入差距在“新机制”改革后有所缩小，城乡初中生均教育总收入、生均基建经费支出的差距在“新机制”改革后也有明显缩小。然而，全国城乡小学生均预算内收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出则在“新机制”改革后明显扩大，城乡初中生均预算内收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出的差距在“新机制”改革后也有所扩大，其原因可能在于尽管义务教育阶段农村学校上述指标在“新机制”改革后增幅较大，但城市学校上述指标在“新机制”改革后增幅更大。
3.2007年区域间义务教育阶段城乡学校各项生均教育经费指标均存在较大的差距。具体来说，除东、中部农村小学生均预算内收入明显高于城市小学外，各区域城市学校其它各项生均教育经费指标(生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出、生均基建经费支出)均明显高于农村学校。东部初中生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均基建支出城乡差距均有所缩小，而中、西部义务教育阶段学校生均教育总收入、生均教育支出、生均事业性经费支出城乡差距在“新机制”政策实施后均有所拉大，其原因可能在于尽管中央政府在“新机制”改革中努力缩小不同区域间义务教育阶段城乡学校投入差距，但由于不同区域间地方政府在义务教育阶段城乡学校投入上差距的继续拉大，进而导致了区域间义务教育阶段城乡学校生均教育总收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出差距在“新机制”政策实施后仍扩大。
4.2007年，义务教育阶段县域间除生均预算外收入外其它各项生均教育经费指标城乡差距较小，其原因可能在于“新机制”政策以及更早以前实施的“两免一补”政策对那些教育经费投入和支出水平较低的地区和学校最为有利，这部分地区和学校得到了更多的中央转移支付资金，从而缩小了与其它地区和学校的经费差距，该解释得到了孙志军、杜育红和李婷婷研究结论的支持。义务教育阶段县域间除生均预算外收入外其它各项生均教育经费指标城乡差距在“新机制”政策实施后有所缩小。
根据以上研究结论及讨论，本研究提出如下可供参考的政策建议以完善“新机制”政策，从而促进我国城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置，实现义务教育均衡发展：
中图分类号：G40-011 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）15-0123-02
引言
教育政策与教育公平在教育行政管理活动中出现的频率是相当高的。本文在阅读大量文献并结合国内外学界的各种定义，将公共教育政策界定为：国家在不同时期制定的某种带有持续性、纲领性、计划性的教育目标和教育任务，并以此来调整人们的教育关系，指导约束人们的教育行为。将教育公平界定为：国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范和原则，其目的在于实现教育利益分配的公平。既然本文是探讨公共教育政策视角下城乡义务教育的公平性问题，那么有必要对二者之间的关系做一个简要的概述。
一、概述
1.价值同构关系
教育政策的价值内核在于追求教育公平，而众多学者也在极力呼吁教育公平理应成为教育政策的基础性伦理诉求。“教育公平就本质而言，是教育领域中人们对受教育权利、机会等利益条件的享有和评价，是对教育资源分配的一种价值度量。”[1]可以说，教育公平最根本的就是人们接受教育机会的均等和教学资源的合理分配。由此可见，教育政策与教育公平两者追求的价值和目标同源又同构。
2.手段与目的关系
教育公平的实现与教育政策是相辅相成的。也就是说，教育政策是实现教育公平的重要条件，是达到教育公平公正的有效手段。任何教育政策如果不去追求公平和效率，便失去了目的的手段，也就失去了合法性。王举认为：“教育政策合法性的价值前提在于教育公平。”[2]反之，教育公平如若离开了教育政策的调节作用，也就失去了根本的保障。
二、城乡之间义务教育资源配置的现状
1.城乡义务教育阶段师资力量差距明显
师资条件的一个重要参考指标就是教师的学历层次。从学历层次看，农村中小学的教师受教育程度与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距。城市初中教师本科学历占的比例最大，而农村初中教师专科学历占的比例最大。农村初中教师高学历者（含研究生毕业）同比城市仅为其三分之一左右。从教师职称上来看，城市一级教师所占的比例最大，农村二级教师所占比例最大，部分农村初中教师未评职称。
2.城乡基础教育的办学条件与资源投入差距悬殊
通过将城市与乡村的办学指标相比，我们总体看到城乡中小学的办学条件和硬件设施配备差距不大，其中农村中小学生均校舍面积指标还要略高出城镇水平。但农村硬件设施的人均占有比例差距还是比较大，其中差距幅度最大的是生均危房面积。另外，国家对城乡教育的财力支持是最有效、最直接的手段。从已有数据来看，国家对城乡教育的财力投入存在着明显的差距。2010年的中国教育年鉴统计数据显示，农村小学教育经费为3 041.97亿元，农村初中教育经费为1 842.18亿元，农村义务教育的经费总额为4 884.15亿元；城市小学教育经费为4 642.60亿元，城市初中教育经费为3 152.37亿元，城市义务教育经费总额为7 794.97亿元，是农村义务教育经费总数的1.6倍[3]。
3.城乡之间教师待遇存在巨大鸿沟
教师是义务教育的直接实施者，教师待遇的高低直接影响教师教学的积极性，而教师待遇又由教育政策规定，国家对城乡教师实施不同的待遇标准。尽管城乡学校教师的基本工资一样，但城乡之间经济发展水平差别较大，导致城市学校教师的实际收入要远远高于乡镇教师，有的甚至要高出好几倍。加之乡镇的教学条件大多比较艰苦。因此，大多乡镇教师都在想办法向城区学校调动，很难安心教学。这些都加剧了城乡义务教育的不公平性。
通过上述分析我们可以看出，目前我国城乡义务教育在师资力量、办学条件、教师待遇三个方面都存在一定差距。可以说，义务教育资源供给和利益分配的城乡不均等是导致我国城乡义务教育在教学质量和教学效果方面存在较大差距的直接原因。
三、影响城乡义务教育资源配置不公平的原因分析
1.教育资源分配倾向于城市
由于城市教学资源集中，基础设施比较完善，教育改革当中的教育经费和资源分配自然倾向于城市，这种“城市化取向”的教育歧视性政策，直接导致了公共教育资源分配的不均衡和不公平。这一政策突出表现在教育公共品的建设上，城市学校多数由政府财政出资修建，而乡村学校则多为村民筹资修建。另外，在有限的教育财政投入中，农村能分到的份额远远少于城市，满足不了农村的适龄人口教育。因此，可以说教育资源分配的城市化取向，直接导致城乡之间教育发展的不均衡，城乡教育差距越来越明显。
2.城乡二元教育结构的制约
20世纪50年代，在计划体制的逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下，城乡二元教育制度便应运而生了，使得政府将可调动的教育资源几乎全部投入了城市的教学，农村教育的投入便主要成了农村的事情。在这种历史条件下形成了“农村教育”和“城市教育”的城乡二元教育分割结构，直接后果是分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必然宿命地面对着教育机会的不平等。
3.农村教育经费投入不足
1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》，1986年国家颁布并实施《义务教育法》，明确了九年义务教育由政府分级管理的办法。然而由于具体职责不清，在实施过程中，中小学的管理权限被下放到了乡村两级，其中隐伏着很大的问题。第一，我国大部分乡镇财力有限，办学经费主要来自向农民收取教育费附加和教育集资款等，加重了农民负担。第二，教育资源难以做超越乡村范围的优化配置。可以说，农村义务教育经费投入不足严重制约着农村义务教育事业的发展和教育管理水平的提高。
四、优化城乡教育资源配置与教育公平实现的政策路径
公共教育政策的内核在于不仅要从社会观念上而且要从法律层面上保障每个适龄阶段的公民接受同等的教育，拥有接受教育的同等权利，只有这样，教育政策才具有合法性。因而，科学地分析和正确地认识城乡教育存在的问题，并积极寻找对策，将对实现教育公平具有重大的现实意义[4]。
1.以法律为准绳优化教育资源分配
现代的教育行政管理活动，必须在国家制定的法律框架内进行。国家教育法律一旦颁布和施行，就必须维护它的权威性和保持它的稳定性，任何教育法律关系主体（教育行政部门、教育机构、学校、公民个人等）都必须在法律规定的范围内活动，要做到“依法治教”。以国家法律为准绳来优化教育资源意味着对城乡教育资源的分配必须依据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法规来实施，依法分配，杜绝城市化优先和效率优先的不正倾向，同时意味着即便在某些市场准入的教育领域，也必须在国家教育法律法规的范围内和政府教育行政及其他部门的监控下运作。
2.以实现社会公平为目标配置教育资源
政府在制定公共教育政策，进行教育资源配置时，必须要从“精英教育”转向“大众教育”，从“城市中心”转向“一体化发展”，从“市场产业化”转向“公共利益性”，这三种理念转向都蕴含着一种理念，即城乡教育的协调发展、优势互补、双向共荣。这种理念转向不是政府的恩惠，而是一种必需的责任，只有政府通过教育改革让“平等正义思想深入人心，废除城乡教育双轨制才能真正落实下去；否则，即使名义上废除了，还是会出现双轨制的各种变形，头脑中没有了等级思想，生活中才会杜绝等级差异[5]。”
3.推进农村补偿性教育政策的发展
由于先天性的经济差距再加之后天教育政策的城市化倾向，使得城乡教育不可避免地出现了巨大的差距。农村教育相对城市教育处于弱势地位。因此，为了更好地实现教育公平，政府在进行教育资源的投入和分配时，对广大农村地区应该实行补偿性的教育政策。可以从以下几个方面着手：1）在师资力量的补偿配置中，要加强农村教师的培训计划，加大对大学生支教的支持力度，同时要完善农村教师工资经费保障、生活补助机制；2）在办学条件的补偿配置上，着力对农村学校软硬件办学条件的提高与改善，如寄宿制学校、校舍的改造以及现代教学设备的购买。3）在教育经费的补偿配置上，要加大对广大农村地区义务教育经费的投入和扶持，加大中央财政的转移支付力度。
五、结语
教育公平是人们追求的永恒理念，是人类奋斗的方向与目标，是教育政策的基本价值取向。城乡基础教育公平的实现事关整个国民教育的发展，从根本上取决于城乡教育资源的配置是否合理是否公正。为了促进城乡基础教育公平的实现，不仅需要政府制定及执行合理合法的公共教育政策，将教育政策由城市倾向于农村，加大对农村地区教育经费的投入，而且必须要有公平公正的教育政策价值理念，同时对农村基础教育实行补偿性的政策改革。只有这样，我们才能缩小城乡基础教育的差距，为城乡适龄学童创造教育机会的平等性与公平性。
参考文献：
[1]庞君芳.教育公平视域下教育资源的均衡发展[J].学术探索，2015（1）：141.
[2]王举.教育公平：教育政策合法性的价值前提[J].当代教育论坛，2015（1）：58.
中图分类号：G451 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2012）35-0228-02
随着教育差距尤其是城乡教育差距日益悬殊，缩小城乡教育差距、促进义务教育均衡发展越来越成为时代的焦点课题。① 实现这一目标的关键所在，就是教师资源的均衡配置。教师流动，即师资流动，指教师在不同地域、区域及学校之间，由原来的工作状态转换为另一种新的工作状态的变化，这种工作状态的变化可以根据教师的工作性质、工作地点、岗位及服务对象等因素来决定。城乡义务教育教师流动，是指义务教育教师资源在农村与城市不同地区、学校之间的流动。一般表现为城乡教师不合理的单向流动，即农村向城市、欠发达地区向发达地区、教育水平低的区域向教育水平高的区域的流动等。
一、城乡义务教育教师流动的现状
据近几年城乡教师流动的现状分析，可以看出，城乡义务教育教师流动主要体现在五个方面。
第一，教师流向单一。现阶段，我国义务教育教师的流动表现出来的是一种不合理的单向流动：②从主体来看，主要是优秀教师、骨干教师、中高级职称教师的流动；从校际间来看，主要是从普通流向示范性学校，非重点流向重点学校；从区域来看，主要是从农村流向城镇，城镇流向城市；从贫困、落后的地区流向发达的地区；从地域来看，主要是从中西部欠发达地区流向东部沿海发达地区。第二，流动机制不完善。目前，我国现有的教师流动机制主要通过派用制和教师聘任制调节。第三，流动态度差异明显。就农村教师与城市教师的流动态度而言，农村教师更支持流动，态度更强烈，更愿意流动到其他学校尤其是县级或地级市的学校；城市教师一般不太愿意流动。第四，流动动机明显。从其他学者对于义务教育教师流动动机的现状调查可知，农村义务教育教师向发达地区以及城市流动的动机比较强烈，物质待遇和学校管理水平等原因是诱发教师流动的主要动机。③ 第五，流动政策缺失。当前我国各个地方教师流动政策的制订和执行主体都是各级政府及其教育行政部门。流动政策大都属于地方性政策，内容主要涉及引导性政策和鼓励性政策，缺乏强制性政策，实施效果不明显。
二、制约我国城乡义务教育教师流动的主要因素
（一）城乡义务教育教师待遇差异
在分级办学体制下， 教师资源配置在城乡施行不同的待遇标准。最为明显的就是工资水平差别较大。据调查了解，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%，其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2%和55.2%。④这种巨大的收入水平差距，决定了我国城乡义务教育教师大规模的单向流动。而在福利待遇上，城市教师不仅享有各种福利津贴，还享有各类保险，如医疗保险、养老保险、生育保险等，但农村教师在这些方面却是一片空白。
根据《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”⑤ 与此同时，城乡义务教育教师在医疗保健、住房条件和职后培训，尤其是城乡师资配备标准等方面都存在巨大差距，这就严重影响了农村学校教学质量的提高。
（二）城乡义务教育教师生存环境
我国城乡义务教育教师流动的动力除表现在工资待遇上，还凸显在工作环境、生活条件、晋升空间等方面。
从工作环境来看，城市学校比农村学校的资源配置、工作条件、生源质量好。城市学校的教学设施设备齐全，工作环境优越；农村学校设备简陋，信息闭塞，工作环境差。
从生活条件来看，城市学校比农村学校的家庭生活水平高、子女就业机会大、社会联系广、文化生活丰富。在城市，教师下班后可以看电视、上网、听音乐、进行体育锻炼，而在农村，教师的精神生活相当匮乏。
从晋升空间来看，农村学校的晋升空间要比城市学校的晋升空间小。晋升是很多教师多年的追求，它不仅可以带来收入上的增加，更可以提高教师的社会地位。教师的晋升大多数是建立在教学成果上的，然而由于农村学校大量优秀生源被城镇、城市学校招去，导致农村学校生源严重不足，没有了好的生源作为支撑，农村教师要想得到好的教学成果无异于难上加难。
以上各方面的差距就致使了城市学校的教师不愿去条件差的农村学校，也一定程度上强化了农村教师流向城市学校的意愿。
（三）义务教育教师流动机制
第一，政策调节机制不灵活。当前，我国推行的教师流动制没有明确教师流动的义务、期限、待遇等规定。一些地方制定的教师流动政策多属于引导性政策和鼓励性政策， 缺乏强制性。政府对建立教师的流动制度缺乏系统的规划和研究，只实行号召式的鼓励政策，缺少有利于城乡、区域间教师流动的刚性政策，导致了我国政策调节机制不够活。
第二，政府主导机制不强。义务教育作为一项公共事业，是整个社会的福祉。而政府作为管理国家事务和社会公共事务的权利部门，有不可推卸的责任。政府在主导教师流动方面也做了一些实实在在的工作，但是效果并非令人满意，甚至不能对教师的流动问题做到松弛有度。要么管得太死，阻碍了师资的合理流动；要么管得太松，纵容了师资的不合理流动，形成了一种“一抓就死，一松就乱”的尴尬局面。⑥
三、规范城乡义务教育教师合理流动的对策思考
（一）采取措施缩小城乡义务教育教师收入差距
1、城乡义务教育教师同工同酬
从某种意义上说学校间教师收入水平的巨大差距是阻碍城乡义务教育教师流动的重要原因。要改变这种局面，就必须实行城乡义务教育教师“同工同酬”。首先，各区域教育行政部门必须采取各项措施将绩效工资落到实处，使城乡义务教育教师工资按同一个评价标准、考核细节和衡量尺度，达到城乡教师工资一体化。其次，农村地区生态环境恶劣、工作和生活条件艰苦，必须给予一定的生活补贴，综合提高农村教师福利待遇。最后，严格控制城区学校教师工资外的收入，建立有效的监督审查机制，合理分配教育资源，统一城乡教师津贴补助。
2、改善农村义务教育学校办学条件
现阶段，由于城乡之间经济状况不同，造成了我国城乡办学条件分配不公，城乡学生享受到的教育资源存在巨大差距。农村学校办学条件十分艰苦，校舍简陋，教学设备缺乏，几乎没有现代化教学仪器，生活环境、卫生环境极差，交通也极不便利。因此，政府要加大对农村地区教育资金的投入，改善农村、偏远地区办学条件，逐步改善农村教师工作环境恶劣、生活条件艰苦、交通不便等状况。在设备设施方面，各级教育行政部门加大对农村学校经费的投入，统一农村办学标准，加快学校的标准化、现代化建设，使农村每所学校在基础设施、仪器设备、图书资料等方面均达到规定的办学要求。在生活条件方面，完善与农村教师相关的社会保障制度，加强农村基本生活设施建设。在住房条件方面，应由政府出资建立较高标准的教师宿舍楼，并配以相关的生活服务区。努力为农村教师营造更好的教学环境和生活条件。
（二）完善义务教育教师流动机制
1、运行机制
首先，学校根据教育行政部门要求及教师本人的意愿，结合本学校的实际状况，制定出合理的师资配置计划。其次，教育行政部门在掌握本区域城乡中小学校师资配置情况的基础上，对城乡教师的合理流动进行组织调配，确保教师合理轮换，避免城乡教师流动的不合理性、单向性和无序性。最后，政府部门要统筹管理，做到在思想上引导、心理上疏导、流程上指导、行为上督导等方面的工作，并以法规的形式确定教师流动的义务和责任、流动的实施程序、流动者的待遇等。
2、保障机制
根据义务教育投资主体的发展趋势，我国可建立由中央直接承担义务教育经费的管理体制，并在此基础上建立以省级统筹、中央和省级财政投入为主，县乡财政投入为辅的财力保障机制；给予农村、薄弱学校政策倾斜，加大农村办学条件和教师物质待遇的经费投入，为教师流动提供有力保障。
3、制约机制
第一，制定教师流动政策。政府要颁布专门的义务教育教师流动政策来制约教师的合理流动。坚持以鼓励性政策为主，强制性政策为辅的义务教育教师流动政策。比如骨干教师优待政策、农村、薄弱学校教师补给政策、特岗教师政策、城乡对口帮扶政策、轮岗流动政策、定期流动政策和利益制约政策等等。第二，强化教育部门监督执行力。教育行政部门设立专门的监督机构，对教师流动的工作情况进行指导与检查，并定期下镇下乡进行走访，解决流动中教师出现的问题，及时进行梳理。加强教师合理化流动的执行力度，杜绝暗箱操作，促进流动的规范性，提高流动工作的公开性和透明度，保障城乡义务教育教师流动的公平有效。
（三）激发义务教育教师流动的主动性
在物欲横流的现代社会里，我们的教师缺少的不是工作水平的能力，而是对责任、义务和职业道德的理解。因此要实现城乡义务教育教师的合理流动，就必须激发和调动教师工作的积极性，提高教师的道德觉悟；以道德建设为视角，作为教师流动的辅助措施，引导教师妥善处理自身流动行为。第一，加强教师教育，将义务教育教师流动纳入到教师的义务和责任当中。端正流动动机，消除功利化流动取向是教师教育的首要任务。通过对教师内在利益动机进行约束和规范，使他们认识到参与流动，融入师资的均衡配置工作中，是任何教育工作者的义务和责任。⑦第二，加强教师职业道德教育，激发教师农村教育工作的热情。职业道德是促使流动教师致力于农村学校教学的巨大动力。因此，在工作期间，要有针对性的对教师进行职业道德方面的教育，使他们不仅在心理上形成爱岗敬业、扎实工作的道德约束力，还要促使他们无论是在城市还是农村、贫困地区都能安下心来认真工作。
基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题：《基于教育均衡发展视野下义务教育教师流动状况调查研究》（课题编号：DHA100229）
注释：
①冯文全，夏茂林.从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建[J].中国教育学刊.2010（02）：18.
②张雷.均衡视野下义务教育教师流动机制探究[J].当代教育科学.2010（11）：21.
③方芳，陈牛则，刘丹.义务教育教师流动动机调查及思考[J].当代教育论坛.2012（04）：63.
④孙炎，何洋，尚娜.我国城乡教师单向流动分析——基于外部因素评价矩阵[J].当代经济.2011（05）：149.
教育政策与教育公平在教育行政管理活动中出现的频率是相当高的。本文在阅读大量文献并结合国内外学界的各种定义，将公共教育政策界定为：国家在不同时期制定的某种带有持续性、纲领性、计划性的教育目标和教育任务，并以此来调整人们的教育关系，指导约束人们的教育行为。将教育公平界定为：国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范和原则，其目的在于实现教育利益分配的公平。既然本文是探讨公共教育政策视角下城乡义务教育的公平性问题，那么有必要对二者之间的关系做一个简要的概述。
一、概述
1.价值同构关系
教育政策的价值内核在于追求教育公平，而众多学者也在极力呼吁教育公平理应成为教育政策的基础性伦理诉求。“教育公平就本质而言，是教育领域中人们对受教育权利、机会等利益条件的享有和评价，是对教育资源分配的一种价值度量。”[1]可以说，教育公平最根本的就是人们接受教育机会的均等和教学资源的合理分配。由此可见，教育政策与教育公平两者追求的价值和目标同源又同构。
2.手段与目的关系
教育公平的实现与教育政策是相辅相成的。也就是说，教育政策是实现教育公平的重要条件，是达到教育公平公正的有效手段。任何教育政策如果不去追求公平和效率，便失去了目的的手段，也就失去了合法性。王举认为：“教育政策合法性的价值前提在于教育公平。”[2]反之，教育公平如若离开了教育政策的调节作用，也就失去了根本的保障。
二、城乡之间义务教育资源配置的现状
1.城乡义务教育阶段师资力量差距明显
师资条件的一个重要参考指标就是教师的学历层次。从学历层次看，农村中小学的教师受教育程度与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距。城市初中教师本科学历占的比例最大，而农村初中教师专科学历占的比例最大。农村初中教师高学历者（含研究生毕业）同比城市仅为其三分之一左右。从教师职称上来看，城市一级教师所占的比例最大，农村二级教师所占比例最大，部分农村初中教师未评职称。
2.城乡基础教育的办学条件与资源投入差距悬殊
通过将城市与乡村的办学指标相比，我们总体看到城乡中小学的办学条件和硬件设施配备差距不大，其中农村中小学生均校舍面积指标还要略高出城镇水平。但农村硬件设施的人均占有比例差距还是比较大，其中差距幅度最大的是生均危房面积。另外，国家对城乡教育的财力支持是最有效、最直接的手段。从已有数据来看，国家对城乡教育的财力投入存在着明显的差距。2010年的中国教育年鉴统计数据显示，农村小学教育经费为3 041.97亿元，农村初中教育经费为1 842.18亿元，农村义务教育的经费总额为4 884.15亿元；城市小学教育经费为4 642.60亿元，城市初中教育经费为3 152.37亿元，城市义务教育经费总额为7 794.97亿元，是农村义务教育经费总数的1.6倍[3]。
3.城乡之间教师待遇存在巨大鸿沟
教师是义务教育的直接实施者，教师待遇的高低直接影响教师教学的积极性，而教师待遇又由教育政策规定，国家对城乡教师实施不同的待遇标准。尽管城乡学校教师的基本工资一样，但城乡之间经济发展水平差别较大，导致城市学校教师的实际收入要远远高于乡镇教师，有的甚至要高出好几倍。加之乡镇的教学条件大多比较艰苦。因此，大多乡镇教师都在想办法向城区学校调动，很难安心教学。这些都加剧了城乡义务教育的不公平性。
通过上述分析我们可以看出，目前我国城乡义务教育在师资力量、办学条件、教师待遇三个方面都存在一定差距。可以说，义务教育资源供给和利益分配的城乡不均等是导致我国城乡义务教育在教学质量和教学效果方面存在较大差距的直接原因。
三、影响城乡义务教育资源配置不公平的原因分析
1.教育资源分配倾向于城市
由于城市教学资源集中，基础设施比较完善，教育改革当中的教育经费和资源分配自然倾向于城市，这种“城市化取向”的教育歧视性政策，直接导致了公共教育资源分配的不均衡和不公平。这一政策突出表现在教育公共品的建设上，城市学校多数由政府财政出资修建，而乡村学校则多为村民筹资修建。另外，在有限的教育财政投入中，农村能分到的份额远远少于城市，满足不了农村的适龄人口教育。因此，可以说教育资源分配的城市化取向，直接导致城乡之间教育发展的不均衡，城乡教育差距越来越明显。
2.城乡二元教育结构的制约
20世纪50年代，在计划体制的逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下，城乡二元教育制度便应运而生了，使得政府将可调动的教育资源几乎全部投入了城市的教学，农村教育的投入便主要成了农村的事情。在这种历史条件下形成了“农村教育”和“城市教育”的城乡二元教育分割结构，直接后果是分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必然宿命地面对着教育机会的不平等。
3.农村教育经费投入不足
1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，1986年国家颁布并实施《义务教育法》，明确了九年义务教育由政府分级管理的办法。然而由于具体职责不清，在实施过程中，中小学的管理权限被下放到了乡村两级，其中隐伏着很大的问题。第一，我国大部分乡镇财力有限，办学经费主要来自向农民收取教育费附加和教育集资款等，加重了农民负担。第二，教育资源难以做超越乡村范围的优化配置。可以说，农村义务教育经费投入不足严重制约着农村义务教育事业的发展和教育管理水平的提高。
四、优化城乡教育资源配置与教育公平实现的政策路径
公共教育政策的内核在于不仅要从社会观念上而且要从法律层面上保障每个适龄阶段的公民接受同等的教育，拥有接受教育的同等权利，只有这样，教育政策才具有合法性。因而，科学地分析和正确地认识城乡教育存在的问题，并积极寻找对策，将对实现教育公平具有重大的现实意义[4]。
1.以法律为准绳优化教育资源分配
现代的教育行政管理活动，必须在国家制定的法律框架内进行。国家教育法律一旦颁布和施行，就必须维护它的权威性和保持它的稳定性，任何教育法律关系主体（教育行政部门、教育机构、学校、公民个人等）都必须在法律规定的范围内活动，要做到“依法治教”。以国家法律为准绳来优化教育资源意味着对城乡教育资源的分配必须依据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法规来实施，依法分配，杜绝城市化优先和效率优先的不正倾向，同时意味着即便在某些市场准入的教育领域，也必须在国家教育法律法规的范围内和政府教育行政及其他部门的监控下运作。
2.以实现社会公平为目标配置教育资源
政府在制定公共教育政策，进行教育资源配置时，必须要从“精英教育”转向“大众教育”，从“城市中心”转向“一体化发展”，从“市场产业化”转向“公共利益性”，这三种理念转向都蕴含着一种理念，即城乡教育的协调发展、优势互补、双向共荣。这种理念转向不是政府的恩惠，而是一种必需的责任，只有政府通过教育改革让“平等正义思想深入人心，废除城乡教育双轨制才能真正落实下去；否则，即使名义上废除了，还是会出现双轨制的各种变形，头脑中没有了等级思想，生活中才会杜绝等级差异[5]。”
3.推进农村补偿性教育政策的发展
城镇化是经济持久增长的内生动力，拉动内需潜力巨大。党的十报告多次强调“新型城镇化”，表明新型城镇化已经成为我国应对国际金融危机、扩大国内需求、调整经济结构和转变经济发展方式的重要抓手。义务教育作为具有较强特性的公共物品，在我国新型城镇化进程中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。作为事关国计民生的农村义务教育，在城镇化进程中经受了前所未有的影响，发生着重大变革。对此，教育部提出了初步规划，“力争2020年实现区域内基本均衡”的目标，党的十报告进一步指出，要坚持走中国特色城镇化道路，“均衡发展九年义务教育”。实行城乡义务教育均等化，是“农村最大的公共事业”，是推进农村综合改革、建设社会主义新农村的坚强保证，是政府公共财政的基本职能和扩大公共财政覆盖农村范围的必然要求。城乡义务教育均衡已经成为促进城乡社会公平的基础和关键，已经成为我国今后一段时间发展教育的重要问题，当前，应研究新型城镇化对义务教育均衡发展的诉求，遇到的问题和提出其发展的具体策略。
一、城镇化对城乡义务教育的均等化诉求
2011年，我国城镇人口6.91亿人，农村人口6.57亿人，城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51.27%，是我国社会结构的一个历史性巨变，标志着我国城镇化发展进入新阶段，对经济社会各方面都产生了深刻影响。城镇化必然推动农村社会向城市社会演变，但绝不是以城市文明替代农村文明。农村义务教育是农村的希望，应当成为“为农”服务的教育。当前，迫切需要理解和按照党的十报告的要求，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。我国农村义务教育在全面普及后正进入一个新的时期，面临着推进公平、提高质量的双重任务，全面实现城乡义务教育均衡发展目标，其现实诉求主要是两个方面：
（一）城乡义务教育均衡化的政策支持
城乡义务教育均衡实质是指在平等原则的支持下城乡教育机构、受教育者在义务教育活动中平等待遇的实现，最基本的诉求是社会在城乡教育群体间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，最终落实在城乡人们对义务教育资源的支配和使用上。城乡义务教育均衡包含配置、供需和动态均衡的三重内涵，这三种均衡都依靠义务教育政策支持实现，政策支持的主要体现：一是教育资源分配均衡，政府应该平等提供城市和农村的办学条件，使城乡之间、城乡各内部学校之间的诸多办学要素得到均衡发展；二是教育制度保障均衡，保障城乡学生学习的权利平等实现，获得同样平等的入学机会；三是学习进程机会均衡，城乡学生拥有平等的学习、就业和成功的机会；四是教育目标设定均衡，同样平等关注并为之提供城乡学生潜能最大程度的发展的环境和条件。
（二）城乡义务教育均衡发展的资源保障
城镇化对农村义务教育的改革发展推动作用主要反映在教育资源上，一是明显改善了农村义务教育办学资源条件，与2001年相比，2010年全国农村小学生均教学及辅助用房面积从2.8平方米提高到3.5平方米，体育场馆面积和教学自然实验仪器达标学校分别从46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%；二是整体提高了农村义务教育教师队伍素质，2010年，我国农村小学、初中专任教师合格率分别为99.4%、98.4%，分别比2001年提高3.0和11.3个百分点；三是初步催生了农村义务教育资源现代化雏形，在城镇化进程中，城市先进的教育理念、办学思想、管理模式逐步向农村辐射。但由于我国地域辽阔，各区域间经济社会发展极不平衡，差异特征明显，城乡社会发展的二元体制导致城乡经济差距，二元体制还未彻底消除，在长期历史发展中形成的城乡义务教育的差距依然存在，国家教育经费投资长期集中高等教育和城市居民的局面难于彻底转变。以2007年为例，农村生均公用经费支出为403.76元，虽然比2006年的248.53元增长62.64%，但依然低于全国平均水平，更远低于城市生均公用经费。北京市普通小学生均公用经费是2951.59元，上海是2844.93元；而位于西部的贵州省，生均公用经费仅有198.56元，不足200元，不足全国平均水平的一半。而位于中部地区的江西省该项支出仅有283.34元。这种地区差距的背后实质是城乡差距，所谓公用经费是指保证中小学正常运转的费用，在实际中，一般农村主要是用于购买学校所需的水电、纸笔等满足学校正常运行的费用。由此可见，相当一些地区农村与城市相比，必然存在教育经费短缺、教育资源配置不足、基础设施建设落后和滞后等问题。长此以往，城市义务教育成为既有资源配置模式的最大受益者而形成良性循环成为信息化“强势群体”，反之，农村成为“弱势群体”。
二、城乡义务教育均衡发展遇到的主要问题
（一）教育政策的城乡不均衡
长期以来，我国教育政策制定的价值取向是以“城市为中心”，教育公共政策大多优先满足或只反映城市人利益，忽视城乡教育资源的巨大不平衡问题，近年来最新中小学的教材和课程改革也主要确定在城市，最终其定案以城市学生学力为依据，并不适合广大农村学生的特点与需求。城乡教师待遇标准和师资配备标准不同，导致农村年轻优秀教师流入城市，农村义务教育质量难于得到保障和提高。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行地方负责、分级管理后，义务教育经费主要由地方政府尤其是县乡政府负担，中央财政承担义务教育比重低，由于县乡政府经济极不平衡，支持经济落后县乡教育的财政转移支付制度未建立和完善。政策不均衡造成农村义务教育“弱势群体”得不到城市“优势群体”共享的优质教育资源，城乡整体不均衡问题依然在所难免。
（二）教师资源的城乡不均衡
在农村义务教育“弱势群体”中，教师享受不到城镇化带来的惠利，在城镇化义务教育发展中，必须“教师先行”。城市一贯是推进义务教育教学改革的重点，教师在教育教学改革中广受锻炼，在游泳中学游泳，加之思想相对开放，接受新事物快，教师群体教育水平迅速得到提高。农村管理体制和运行机制不健全，缺乏规划和技术指导，受教育环境的局限，教师得不到真正教育教学改革的体验，加之农村相对封闭，教师接受新事物相对较慢。教师大多要么在上级组织的教育培训中学习过一些教育教学改革与现代信息技术理论以及教育信息技术，但在课堂中并不操作；要么未曾接触真正的教育教学改革和使用过网络等信息技术进行教学。
（三）办学指标的城乡不均衡
在教育基础设施建设中，长期以来农村义务教育评估的办学条件标准低于城市，为不少地方官员忽视或减少义务教育资源投入，换取经济方面的暂时发展提供了空间。学校义务教育基础建设效益评价指标体系不健全和不完善，管理部门缺乏学校办学效益和绩效考核评价指标，学校注重硬件投入，轻成本效益绩效核算，一方面城市学校教育基础设施建设出现超过实际需要不切实际的超前消费，另一方面农村学校超过实际能力举债建设，增加了基础设施和实验信息化设备的运行成本。目前农村学校义务教育的公用经费指标，除公用开支外，无法保障甚至无法提供更多经费用于现代教育技术设备的正常运转。
三、促进城乡义务教育均衡发展的策略
（一）强化均衡价值理念，实施弱势补偿政策
义务教育的城乡均等实质就是人权平等在教育上的具体体现，人们受教育的机会及其结果的均等和公正。我国已经形成的义务教育不均衡的状况是区域因经济社会发展水平差异，特别是城乡间经济社会差异在教育资源上呈现显著的不均衡和不平等性。因而，城乡义务教育的均衡发展必然迫切需要强化均等平等公正的价值理念，对农村义务教育弱势群体实施补偿和倾斜政策。其理由：一是教育均等理念要求，补偿政策是对城乡现实义务教育不平等的反动和补救；二是教育近期效果的要求，弱势群体没有一定的“加速度”补偿政策，与强势群体实施“同速度”甚至“低速度”政策，永远赶不上强势群体状况；三是教育长远效益要求，根据“木桶理论”和系统理论，城乡义务教育的整体质量水平取决于“木桶短板”，重点要加强农村义务教育的投入；四是教育政策的合法性要求，农村学生众多，义务教育政策的价值选择满足和符合绝大多数社会成员的利益诉求，才具有较强的合法性。
（二）建立教师交流制度，实行资源共享机制
城乡义务教育的均衡最终是要在农村学生层面得以实现，实现城乡学生一样的发展上。师资不均衡是城乡义务教育不均衡的突出表现，进而在城乡教育质量上体现出不平衡。解决这一问题应学习其他国家的有效经验，如日本和韩国政府就制定和实行校长和教师定期轮换政策，对不发达地区任教的教师提供高薪和补助，同时规定，一些将要提拔的教育官员和教师也必须到边远、贫困地区工作一段时间之后，才能提拔和晋升。各级政府可以建立和实行优质教师交流政策和优质教育资源共享机制，帮助农村学校尽快提高师资队伍的整体水平，坚持和使这项政策机制常态化，可以解决不同学校师资出现的闲置和紧缺的矛盾，平衡教学工作任务，最大限度发挥优质师资的作用，同时充分利用教育信息化带来的资源共享平台，更好更快促进城乡共享义务教育优质资源。
（三）构建科学评估体制，引导教育均衡发展
教育督导评估对各类学校办学起到了“指挥棒”的导向作用。但教育评估将重点放在对学校鉴定分等上，必然导致地方政府为“政绩漂亮”，把有限资源集中投入所谓城市的“重点”“窗口”“示范”等学校，误导社会和家长，加剧城乡学校间的不平衡，直接导致学校两极分化，产生优者愈优劣者愈劣的“马太效应”。因此，城乡义务教育信息化均衡发展，首先必须改变已有教育评估体制，树立科学均衡发展观，并以此为导向，制定统一的、非歧视化的学校评估标准，敦促各级政府改善薄弱学校，遏制少数办学条件较好的学校之间无限攀比的现象，淡化对学校等级评估，为学校和学生营造一个公平竞争、个性发展的环境。促进农村义务教育弱势群体发展，提高其质量，根本改善其状况面貌，实现其跨越式发展应该成为各种办学指标体系、评估体系、经费投入指标体系中的重要内容导向。
【参考文献】
[1]刘利民. 城镇化背景下的农村义务教育[J].求是， 2012，9（12）.
答：在集中连片特殊困难地区实施乡村教师生活补助，归纳起来，有3个背景：
一是法律法规和中央文件的明确要求。《教师法》《教育规划纲要》和《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）都有对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策、完善津补贴标准的要求。今年中央1号文件再次明确提出：“设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。”
二是促进农村义务教育发展的实际需要。全国农村义务教育阶段学校有1亿多学生，620万专任教师，均占义务教育阶段学生和教师总数的70%左右，农村义务教育是我国义务教育的重中之重。发展义务教育，重点在农村，关键在教师。但长期以来，由于我国城乡经济社会发展不平衡，边远贫困地区尤其是连片特困地区的教师工作任务繁重，条件艰苦，交通、通讯等生活成本较高，生活压力较大，难以稳定和吸引优秀人才在这些地区任教。对连片特困地区乡村教师给予适当生活补助，体现了党和国家对农村教育的重视，对农村教师的关心，是落实党的群众路线的具体实践，有利于增强农村教师职业吸引力，进一步加强农村教师队伍建设，提高农村教育质量，促进义务教育均衡发展。
三是各地探索取得初步成效。全国有600多个县积极探索对农村教师发放补助，受益教师达100万人，一定程度上改变了过去农村教师“下不去、留不住、干不好”的情况，对于稳定农村教师队伍、吸引教师到农村任教起到了较好的推动作用，标准越高的地区成效越明显。例如，湖南省泸溪县对村小和教学点教师发放岗位津贴最高达1 200元，出现了每年有近200名城镇学校教师自愿申请到农村学校任教的喜人局面。各地的探索实践方向对、效果好，但要切实提高农村教师职业吸引力，需要将分散的探索整合成制度安排。考虑到该项工作所需资金投入较大，地方财力有限，特别是边远、贫困、民族地区经济较为落后，单靠地方财政推动这项工作难度较大。为鼓励地方扩大实施范围、提高补助标准，需国家层面给予支持和引导。
2.乡村教师生活补助从何时开始实施？哪些人员可以享受？补助标准具体是多少？
答：考虑到各地情况复杂，差异性较大，乡村教师生活补助不宜制定统一的标准，而是按照 “地方自主实施，中央综合奖补”的原则实施。按照这一原则，地方是落实乡村教师生活补助政策的责任主体，自主实施连片特困地区乡村教师生活补助政策，具体实施时间、补助范围和对象、补助标准和资金来源等，均由各地结合实际情况确定。
3.实施乡村教师生活补助所需资金来源是什么？
答：按照“地方自主实施，中央综合奖补”的实施原则，实施乡村教师生活补助所需资金由地方财政承担，中央财政从2013年开始，在农村义务教育经费保障机制改革经费中增列综合奖补资金，将义务教育乡村教师生活补助政策落实情况作为奖补因素之一，对已经实施这一政策的地方给予奖补。综合奖补资金可以由省级财政统筹用于农村义务教育保障经费机制改革的相关支出。
4.中央财政综合奖补资金如何拨付？
答：对于2012年已经实施乡村教师生活补助的省份，财政部、教育部日前已下发通知拨付了综合奖补资金。以后年度，各实施省份需于每年3月31日前，将本省连片特困地区乡村教师生活补助政策的实施情况和综合奖补资金安排使用情况一并报送财政部和教育部，两部门将根据各地落实情况等因素逐年核定综合奖补总金。
5.生活补助将来是否可以计入退休费基数？
答：生活补助是针对乡村教师工作岗位的补助，不计入五险一金和退休费的计算基数，教师在岗时享有，离岗后自然取消。
6.连片特困地区已经实施的补助政策是否需要调整？
答：此前地方已经实施的乡村教师生活补助政策继续实施，是否调整补助范围和标准等，由地方结合实际情况自行确定，符合条件的纳入中央财政奖补范围。
7.如何确保补助发放公开、公平、公正？
答：为连片特困地区乡村教师发放生活补助，是党中央、国务院为乡村教师办的又一件实事、好事。为保证乡村教师生活补助发放公开、公平、公正，保证符合条件的教师能够按时、足额地拿到补助，防止不符合条件的人员冒领补助，下一步，教育部将专门下发通知，对乡村教师生活补助的组织实施、奖补资金的使用管理、加强监督检查等提出具体要求，进一步明确地方责任，实行实名制管理，坚持阳光操作，强化监督检查，确保将这件惠及广大乡村教师实事办实，好事办好。
8.乡村教师生活补助政策实施后，预计有何效果？
答：预计乡村教师生活补助政策实施后，将会产生如下成效：
一是农村教师职业吸引力进一步增强。随着补助政策逐步实施，农村教师特别是连片特困地区农村教师收入水平将高于城镇教师，十报告提出的农村教师“教书育人的荣誉感”显著增强，优秀人才自愿到农村学校任教的流动机制将初步形成。
中图分类号：G630 文献标识码：A 文章编号：1673-9841（2014）03-0064-08
义务教育是我国当前教育改革与发展的重中之重，而均衡发展又是义务教育的重中之重。改革开放以来，我国义务教育实现了历史性的跨越，从根本上解决了适龄儿童青少年“有学上”的问题，为国民素质的整体提升做出了重要的贡献，但区域、城乡与学校之间办学水平和教育质量还存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾依然突出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，要“形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系”，强调“均衡发展是义务教育的战略性任务”，要求“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制”。要推动城乡义务教育均衡发展，促进城乡教育公平，必须找寻并破除城乡义务教育均衡发展制度与政策的阻碍，通过制度重建推动城乡义务教育协调、共生发展。
一、当前我国城乡义务教育发展的断裂与失衡
义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。它具有公益性、统一性和义务性。作为国家基本公共服务的重要范畴，城乡义务教育均衡发展不仅是义务教育的本质要求和题中之义，而且是促进教育公平乃至社会公平的重要举措，对于解决长期以来我国义务教育的深层次矛盾、推动教育事业科学发展，进一步提升国民素质、建设人力资源强国具有重大的战略意义。然而，长期以来受制于各种原因，我国城乡义务教育发展无论是在办学条件还是办学质量与水平上均有很大的差距，城乡义务教育发展极不平衡。城乡义务教育的发展失衡不仅与党中央“办好人民满意的教育”的目标追求有相当的反差，而且会给我国实现全面建成小康社会的战略目标带来隐患。下面仅以教育资源配置的差距为例，对城乡义务教育发展失衡的现状进行分析。
（一）城乡义务教育的办学条件差距
从城乡义务教育阶段学校物化办学条件来看，我国城乡义务教育在办学条件上存在巨大差距。以2010年城乡中小学办学条件达标情况为例，当年全国小学体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器达标学校的比例分别为55.48%、52.19%、48.55%、47.64%和54.62%。全国普通初中体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器达标学校的比例为69.53%、68%、62.4%、61.67%和74.55%。当年城镇（城市和县镇合并统计）小学体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例为67.21%、72.02%、69.47%、67.94%、73.58%、46.07%；农村小学体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、数学自然实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例分别为52.88%、47.81%、43.93 9/6、43.16%、50.43%、9.28%。农村小学不仅低于全国平均水平，与城镇小学的差距也很大，分别比城镇小学低14.33、24.21、25.54、24.78、23.15、36.79个百分点。在普通初中方面，农村初中体育运动场馆面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器配备达标学校与建立校园网学校数比例同样低于全国平均水平，分别比城镇初中低7.41、11.83、13.49、13.51、9.75、20.89个百分点。在生均拥有教学用计算机、生均图书藏量（册）、生均电子图书藏量（GB）、生均固定资产总值（万元）方面，城乡义务教育阶段也有较大差距。同样以2010年小学为例，当年农村小学生均拥有教学用计算机0.0294台、生均图书藏量14.47册、生均电子图书藏量0.1624GB、生均固定资产总值0.4381万元，低于全国平均水平。与城镇小学的差距更大，城镇小学生均拥有教学用计算机、生均图书藏量、生均电子图书藏量、生均固定资产总值分别是农村小学的1.87、1.10、1.27、1.29倍。城乡义务教育阶段学校在物化办学条件上的巨大差距，导致城乡义务教育办学质量极不平衡。
（二）城乡义务教育的经费投入差距
从城乡义务教育的经费投入情况来看，城乡义务教育的差距十分明显。根据《全国教育经费执行情况统计公告》数据显示，与2001年比较，2007年全国普通小学生均预算内事业费、全国普通初中生均预算内事业费支出、全国普通小学生均预算内公用经费支出、全国普通初中生均预算内公用经费支出均有较大增长，分别是2001年的3.42、3.27、9.4、7.36倍。但城乡仍不平衡，差距没有缩小。在2001～2007年期间，这一时期城镇和农村中小学生均教育经费、预算内教育经费虽得到稳步增长，但农村小学生均教育经费占城镇比例仅为53.39%～59.66%，两者差距幅度一直在40%以上；农村小学生均预算内教育经费占城镇的比例仅为52.95%～68.65%，与城镇相差幅度达31.35 %～47.05%。同样，农村普通初中生均教育经费、预算内教育经费也远低于城镇普通初中，农村普通初中生均教育经费仅为城镇的49.71%～57.02%，两者差距幅度也一直在42%以上；农村普通初中生均预算内教育经费仅为城镇的56.29%～67.49%，与城镇相差幅度达32%以上。城乡义务教育经费投入的差距，直接导致城乡义务教育办学物质条件的差距，最终导致城乡义务教育办学质量的失衡。
（三）城乡义务教育的师资配置差距
从城乡义务教育师资配置看，当前我国城乡义务教育阶段师资的质量差距巨大：（1）从城乡中小学专任教师中代课教师的比例来看，2010年我国小学教职工中代课教师数占当年全国小学专任教师总数的3.63%。在城市小学中，代课教师数占当年城市小学专任教师总数的3.01%，县镇小学中代课教师数占当年县镇小学专任教师总数的1.93%。而农村小学中代课教师数占当年农村小学专任教师总数的比例达到4.59%，农村小学中代课教师占专任教师的比例比全国平均高近1个百分点，比城市和县镇高1.58和2.66个百分点。（2）从城乡中小学专任教师的学历情况来看，2010年我国农村中小学专任教师中具有研究生和本科学历的比例不仅远低于城镇中小学，也低于全国平均水平；当年我国城镇小学专任教师队伍中，研究生、本科、专科、高中、高中以下各级学历所占比例分别为0.224%、34.64%、52.8%、12.18%、0.16%，农村小学专任教师队伍中研究生、本科、专科、高中、高中以下的比例分别为O.0299%、15.19%、55.93%、28.12%、0.724%，城镇小学专任教师中具有研究生和本科学历的比例分别为农村小学的7.49倍和2.28倍。而农村小学专任教师中高中及高中以下学历的比例则大大高于城镇小学。在普通初中专任教师方面，农村初中专任教师中研究生、本科学历所占的比例，分别为O.199%、54.62%，而城镇初中则为0.894%、68.37%，城镇初中是农村初中的4.49倍与1.25倍。农村初中专任教师中高中及高中以下学历的比例则高于城镇初中。（3）从城乡中小学专任教师职称情况来看，2010年全国城市小学专任教师中中学高级、小学高级职称的比例占小学专任教师总数的2.05%和55.96%，农村小学仅为O.75%、49.4%。城市小学分别是农村小学的2.73倍与1.13倍，比农村小学分别多l_3和6.56个百分点。城市普通初中专任教师中中学高级职称所占比例为21.96%，农村初中专任教师中中学高级职称所占比例为8.92%，城市初中比农村初中高13.04个百分点，是农村初中的2.46倍。城乡义务教育学校师资力量存在的差距，极大地阻碍了我国城乡义务教育的均衡发展。
二、城乡义务教育发展失衡的制度与政策根源
城乡义务教育发展严重失衡的制度与政策根源，从根本上说源自城乡教育分割形成的二元结构。在城乡教育分割、分离、分治的二元结构之下，义务教育领域一系列的制度及其政策安排，导致我国城乡义务教育发展的分化和严重失衡。
（一）城乡义务教育发展失衡的制度成因
1.基础教育“地方负责、分级管理”制度的影响
城乡义务教育的不均衡发展，与基础教育“地方负责、分级管理制度”有一定程度的关联。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）颁布之后，我国开始确立“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制，《决定》指出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”，强调这是“发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”。从基础教育“地方负责、分级管理”制度的设计初衷看，该制度的目的在于调动地方投身基础教育的积极性，但它强化了地方各级政府对基础教育的办理责任和义务，在义务教育领域“将本应主要由国家负担的义务教育经费投入的责任转嫁给了农村和农民，其结局是不仅加重了农村和农民的负担，而且造成了农村教育的滞后和城乡义务教育差距的延续与扩大。”
基础教育“地方负责、分级管理”制度确立之后，地方开始担当起基础教育经费投入的主体责任，城乡义务教育由此被一步步分割。《决定》指出：“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。”1992年3月14日国家教委颁发的《义务教育法实施细则》进一步规定：“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。……中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”义务教育的经费投入重任主要下嫁到县、乡（镇）人民政府和广大百姓，加重了农村与农民的教育负担。正如有学者指出的那样，这些举措“看似可广泛调动社会各界投资义务教育积极性，实则为政府责任转嫁提供了制度基础。”2001年国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》之后，我国确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，规定县级政府对本地农村基础教育负有主要责任。2006年修订的新的《义务教育法》明确规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这种体制一定程度上有助于缩小城乡义务教育差距，但乡（镇）人民政府仍然要承担相应的农村义务教育的办学责任，它“忽视了义务教育的纯公益性特征，固化了‘谁办学谁掏钱’的原则，并不可避免地将城乡经济发展程度差异与财力差异带入到基础教育的发展中。”未能从根本上改变资源配置重城市轻农村的政策导向，农村义务教育仍然难以获得有效、及时的资助。
2.义务教育师资人事管理、配置制度的“城乡失公”
在义务教育师资人事管理、配置制度方面，城乡义务教育师资配置及政策的“城乡失公”亦非常明显。①在基础教育师资资源配给上，首先考虑满足城市需求，城市中小学编制较多，农村中小学教师编制较少，城乡义务教育阶段实施的是不同的师资配备标准，如2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定中小学教职工编制标准（教职工与学生比）：初中阶段，农村为1：18.0，县镇为1：16.0，城市为1：13.5；小学阶段农村为1：23.0，县镇为1：21.0，城市为1：19.0。在教师人事制度上，更多地向城市中小学倾斜，农村中小学教师职称晋升较为困难，工资待遇低，生活条件、医疗卫生、住房条件较差，获得高层次继续教育和培训的机会远低于城市。以城乡中小学教师在住房上的待遇标准为例，城乡中小学教师亦有相当的落差和不同。如我国《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供，而农村教师的住房一方面缺乏明确的标准，另一方面也是通过乡镇统筹由农民自己所负担。在城乡义务教育师资管理、配置的“城乡失公”之下，城乡教师队伍在编制水平、福利待遇、能力素质、专业发展等方面差距越来越大，优秀的中小学校长与学科教师等优质教师资源主要分配、集中在城市中小学尤其是重点中小学，农村中小学不仅优质教师欠缺，其英语、艺术类等课程的专业教师也严重短缺，农村中小学不仅缺乏吸引优秀教师加入的能力，相反还出现农村中小学优秀教师单向的“趋城性流动”，教师流失严重。
3.义务教育财政投入制度的“城乡失衡”
在义务教育财政投人制度方面，我国最初是由中央财政统一负责，列入国家预算，由中央统一下拨。到了1980年，开始实行“划分收支，分级包干”的新体制，过渡到以乡村为主的分级办学经费投入体制。1994年我国实施分税制改革后，我国义务教育财政投入开始进入到县级政府为主、乡镇级政府为辅的投入体制。从20世纪80年代中期直到90年代，我国义务教育财政体制具有高度分权化的特点，义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费。这种体制下“义务教育经费的多少以及经费的分配差异主要依赖于学校所在地区政府的财政能力和家庭的富裕程度”，城乡义务教育的投入差距不断拉大。
从2001年开始，针对农村税费改革造成的乡和村级财力的削弱，我国义务教育财政开始确立起以县级政府为主的投人体制。义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府。在这一体制之下，“各县级政府成为了农村义务教育的投入主体，乡镇政府不再担当农村义务教育的经费投入主体，而只是具有‘办学’的管理职能”。从形式上来看，这一体制比以乡镇为主无疑有进步，但即便是“以县为主”，农村基础教育财政投入主体和责任仍然是过分下移，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县级政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府问财权与义务教育事权责任的不对称安排，造成我国义务教育特别是农村义务教育经费的短缺。由于各地经济发展存在差距，加上财政转移支付体制不健全，城乡和地区间义务教育投入的差距依然存在，尤其是不少县由于县级财政的薄弱，难以支撑庞大的义务教育经费，仍然诉求于乡镇。如根据2005年国务院发展研究中心某课题组的调查结果显示，当时我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民自己负担。在全部投入中，乡镇一级的负担高达78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。税费改革取消了农村教育附加费和各种集资，农村义务教育经费大幅减少，而中央和省级财政教育经费的转移支付额度又远远不能满足地方农村义务教育经费的需求，使原本就短缺的农村义务教育经费更加陷入困境。2006年国务院规定逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围之后，我国开始建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，但由于城乡义务教育原有差距过大以及原有政策的巨大惯性一时难以逆转，导致目前城乡义务教育的财力差距仍然十分巨大，农村中小学办学经费依旧短缺，成为农村中小学教育质量提高的短板。
（二）城乡义务教育发展失衡的政策因素
1.“精英化”义务教育政策取向
城乡义务教育发展的巨大失衡，与我国义务教育领域“精英化”的政策取向有关，其核心体现便是从小学延至大学的重点学校政策的实施。
早在建国初期，就指示要办重点中学。1959年，总理在《政府工作报告》中指出：“在各级全日制的正规学校中，应该把提高教学质量作为一个经常的基本任务，而且应当首先集中较大力量办好一批重点学校，以便为国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化水平的提高。”1962年12月21日教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，“通知”明文规定，要求集中力量尽快办好这批学校。遵照党中央的指示，在“”之前，各地办理了一批重点中小学。“”结束之后，面对人才匮乏的现状，为了加速人才培养和带动整个教育水平的提高，邓小平从战略发展的高度提出：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学”，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才。在此背景之下，1978年1月11日，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》，对办好重点中小学的目的意义、任务要求、统筹规划、领导管理与招生办法都做了一些规定，并在经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面向重点学校倾斜，由此形成了我国重点学校的体系和格局。1980年10月14日，教育部颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》，提出“重点中学是中学教育的骨干。办好重点中学是迅速提高中学教育质量的一项战略措施。这对于更快更好地培养人才，总结、积累经验，起示范作用，带动一般学校前进，以适应社会主义现代化的迫切需要，具有重要意义。”。至此，重点学校政策在实践上完全定型。20世纪90年代以来，虽然鲜有重点学校的提法，但又涌现了仍系同一办学思路的所谓“示范校”，1995年7月，国家教委下达了《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，决定在2000年以前分期分批建设并评估验收1000所左右示范性高中，重点学校实际上“名亡实存”。正如有学者所指出，示范学校政策“是精英教育政策的另一种表达，它同样是制造和加剧城乡教育差距的政策契机。”
重点学校与示范性学校政策的提出与实施，尽管有着特定的、可理解的背景，并在特定时期发挥过一定的作用，但是，它的实施导致国家将既定的教育资源大量投入到重点中小学（而重点中小学从地域上说又基本上集中于城市），加剧了重点中小学与一般中小学的办学条件失衡、城市与农村中小学的办学条件失衡，扩大了城乡义务教育的办学条件和办学质量差距。
2.“重城轻乡”义务教育政策取向
长期以来，在城乡二元体制下，包括教育在内的我国的公共政策形成了以城市社会和居民为出发点的“城市中心”价值取向，在这种公共政策整体存在“重城轻乡”的背景之下，义务教育同样存在“重城轻乡”的政策偏差，造成城乡义务教育的发展失衡。
早在新中国成立之初，党和中央政府就确立了教育发展重心在城市的政策定位，1953年11月，政务院首次政务会议通过《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》，“指示”指出：“由于国家逐步工业化，城市人口增加较快，而过去几年内城市小学增加的比例一般地较乡村小，因此，在工矿区、城市特别是大城市，公立小学应作适当发展，……在农村，为适当解决农民子女入学问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学（包括完全小学），……对乡村公立小学，除在学校较少的少数民族地区和老革命根据地应作适当发展外，其他地区均应以整顿提高为主，一般不作发展。”强调要发展城市小学，乡村重在整顿。1978年4月，时任教育部部长刘西尧在全国教育工作会议上作会议总结时，就此进一步阐述：“怎样才能尽快地把教育搞上去呢？一个重要的战略措施，就是办好大中小重点学校。”“办什么事情都要从实际出发。‘’对教育战线的破坏十分严重，百废待举，但目前不可能百废俱兴，总是有所失才能有所得，平均使用力量往往会造成少慢差费。”1980年5月，在中央书记处两次讨论教育工作方面问题时，当时的相关领导也表达了这一思想：“因为教育的发展是受经济水平制约的，在一定时期内，要下决心承认不平衡，条件好的地区要把教育搞好，落后地区就不能要求很高。大城市和小城市不同；城市和农村不同；沿海地区和内地不同；先进地区和落后地区不同。要把重点抓好。教育经费的投资和师资要集中，把先进地区先搞上去。平均要求，什么都搞不上去。今后增加的钱究竟加在哪里，很值得研究：我的意见是，哪个地区基础好，出人材快，就加到哪个地区。”1992年5月，国家教委办公厅印发《关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》明确城市基础教育要优于农村，“意见”指出：“城市是国家和地方政治、经济与科学文化的中心，集中了现代化物质生产、技术和智力的优势，在国家社会主义现代化建设中占有十分重要的地位……改善城市教育的整体结构，首先必须保证实施九年义务教育，使城市基础教育不仅要在普及程度上高于农村，而且在全面贯彻教育方针，克服片面追求升学率的倾向、提高教育质量等方面在全国起到示范作用。”在这种政策偏向之下，国家对义务教育的投入主要用于城市地区，教育部门在办学条件、教育经费、资源配置上实行城乡不同标准，导致城乡义务教育差距越来越大。
三、走向“共生”：城乡义务教育均衡发展的制度重构
推动城乡义务教育均衡发展，必须重构城乡一体化共生的义务教育制度与政策。就制度、体制方面而言，必须彻底打破城乡义务教育分割、分离、分治的制度瓶颈，建立以“共生”理念为基点、促进城乡义务教育双向有机联动的一体化办学管理体制、教育投入配置体制与教师人事管理体制，为城乡义务教育均衡发展提供制度支持。
（一）办学与管理体制：多元并行、统筹管理
在义务教育办学体制方面，应当建立、健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，塑造以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的良性格局，不断激发各类主体的办学积极性，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，引导企业、个人与民间组织等社会力量参与、投身义务教育，鼓励社会捐赠，推动与扩大义务教育办学主体的多元化。在办学形式和体制上，构建灵活、多元的办学形式和体制，打破城乡中小学的壁垒，建立多方主体融合、城乡中小学双向联动的办学体制；通过公办学校联合办学、委托管理、建立学校联盟、集团化办学等多种形式促使城乡中小学双向沟通，良性互动，相互支持，互动互惠，共强共荣，提高城乡义务教育学校的办学水平。与此同时，大力提高中小学对博物馆、科技馆、文化馆、图书馆、展览馆、青少年校外活动场所、综合实践基地等社会资源的利用水平，尤其是大力推动这些资源向农村中小学开放，实现城乡中小学对公共资源的共享。
在义务教育管理体制方面，针对现行“地方政府负责，分级管理，以县为主”管理体制存在的弊端，必须要统筹管理城乡义务教育，终止城乡教育分治，实施一体化规划：一是要明确中央、省、市、县、乡各级政府在义务教育上的权利与责任，切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提升公共教育服务的职责；二是要提升管理主体的层次与级别，在教育投入、师资建设以及教育教学管理方面加强中央与省、市级政府统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育尤其是义务教育的统筹，依法落实发展义务教育的财政责任，同时完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度；三是根据国家标准，结合本地实际，合理确定义务教育阶段学校办学条件、教师编制等实施标准，建立城乡中小学统一的办学条件标准，明确规定中小学的教师、设备、经费、校舍、图书、器材配备要求，使城乡中小学按照法定的办学条件标准实行规范性办学，实现城乡中小学办学条件的基本均衡；四是要制定城乡义务教育学校统一的教育质量合格标准，并建立与完善城乡中小学均衡发展的检测与督导评估制度。尤其是省级政府要建立推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明、公开问责的义务教育均衡发展推进责任机制，加强对县域城乡义务教育的督导评估。对县域城乡义务教育的督导评估既要对中小学教师、设备、图书、校舍等资源配置状况与差距进行重点评估，同时也要对地方政府在入学机会保障、投入保障、教师队伍保障以及缓解热点难点问题等方面进行综合评估，为城乡义务教育均衡发展建立必要的外在催发机制。
（二）投入配置体制：加大投入、统筹安排
后农税时代，即农业税取消以后的时代。中国经历了将近一个世纪的工业化建设进程，提出了科学发展观和建设和谐社会的战略。2006年在全国范围取消延续了2600年之久的农业税。与农税时代相比，后农税时代实行以工、以商养政代替以农养政政策；由夺民（指农民）弱民走向养民、强民政策；以工业反哺农业、城市反哺农村代替以农支工、以乡支城的政策。这也正是今天“新农村建设”所体现的宗旨和精神。
“后农税时代”表达了国家建设和发展的价值追求，这种追求最终落实为政策和制度。“新农村建设”及其运动是承载这种价值取向的实体。新农村建设需要大量人、财、物的支持，其主要来源于政府的制度安排和政策保证。“教育”是实现新价值取向和建设新农村的有力工具之一，教育政策至关重要。
一、背景与问题
（一）“新农村建设”的重申
新中国成立至今的半个多世纪里，我国曾几度重申“新农村建设”概念，并展开了相应的实践。20世纪50年代，在提出建设社会主义现代化工业、农业、国防和科学技术目标的同时，提出了建设新农村的任务——通过生产资料所有制变革推动生产关系变革和整个生产的发展，进而改变农民生活。20世纪80年代，为了稳定家庭承包经营基础，重申建设社会主义新农村。2006年，党和政府再度提出“新农村建设”，这是中国政府对社会发展的一次战略调整。以往“新农村建设”在行政主导型城乡二元体制格局下进行，农业为工业化提供原始积累。而今的“新农村建设”是在我国开始实行城乡统筹战略，实行市场主导型城乡二元结构并逐步走向城乡一体化的背景下提出来的。[1] 体现了科学发展观和建设和谐社会的理念，标志着我国的工业化、城市化、现代化建设进入了一个新的发展阶段。
党的十六届五中全会全面阐述了社会主义新农村建设的丰富内涵，即“一个前提、二十字要求、三条原则、四大任务、五项建设”。“一个前提”即统筹城乡经济社会发展；“二十字要求”即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；“三条原则”即从各地实际出发、因地宜的原则，尊重农民意愿、发挥农民主体作用的原则，依靠农民辛苦劳动和国家政策扶持相结合的原则；“四大任务”即推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入；“五项建设”即全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设。新农村建设是一场综合治理运动，是一场意识形态革命——农村问题不仅仅是农村问题，而是中国社会的政治问题、经济问题和教育问题。新农村建设的本质是针对我国工业化过程、城市化过程中农村出现的问题，以国家投资主导，以国家财政用于公共设施投入增加为主要手段，带动农村的综合建设和治理，实行山水田林路的综合投入、综合整治，以改变农村的面貌，保持山川秀美的乡村特色。
（二）“取消农业税”举措的推行
本届政府的农村新政有两个着力点：[2] 一是给农村有力的经济支持，采取若干有力措施增加农民收入——取消农业税，直接补贴粮食生产，在农村教育、医疗卫生等方面增加投入。二是切实保护和张扬农民权利，废除“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性规定，采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等。
取消农业税是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。这项新政策的制定与实施，为消除我国行政主导型城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件。[3] 税费改革的真正内涵不仅是减轻农民负担，而且更包括调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。免税意味着国家对农村的扶持（主要是财政投入）义务和农民自组织共同维持治理的合法性。
取消农业税确实给农民带来了实惠。但乐观之余我们发现，在新政策实施过程中，旧问题依然存在，并又产生了新问题。对每个农民而言，农业税只是农民负担中的一小部分，更多的是基层政府以各种名目收取的其他费用，干群紧张关系依然会长期存在。对基层政府而言，税收再加上利用税收而“搭车”的收入是一笔可观的费用，取消农业税会导致乡镇政府的财政入不敷出，进而影响乡村公共事业的建设。后农业税时代给基层政府的定位是“服务型政府”，但拮据的财政状况使其没有实力为农民提供包括义务教育在内的各项公共服务。
在“以工促农、以城带乡”政策确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的突出问题是，这些好的政策能否充分发挥作用和惠及农民。问题的关键是如何充分张扬农民的政治、经济、文化等方面的权利，从而改变农村的社会治理结构、经济增长方式和生活方式。而农村的社会治理结构、经济增长及生活方式的改变与教育密切相关。人力资本理论的代表人物舒尔茨分析了教育与经济增长、个人收入的关系，认为一个人受教育后的收益有五项：未来较高的收入、未来较健康的身体、未来较强的工作能力、未来合理安排家庭活动的能力和未来较大的职业机动性。丹尼森也认为，由教育量而引起的劳动者教育程度的提高，不但促进过去的经济增长，而且通过教育途径能改变未来的经济增长方式。[4] 可见，教育是新农村建设和改造贫困的重要工具，教育政策是均衡城乡教育发展、补偿农村政策性贫困的重要手段。在这样的历史背景和政策环境下，本文以2006年2月21日颁布的《中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）为依据，围绕“新农村建设与教育”这一核心问题，选择与这一主题密切相关的农村义务教育经费保障政策进行讨论。
二、农村义务教育经费保障政策及其新问题分析
《意见》第18条“加快发展农村义务教育”规定：着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生的生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。加大力度监管和规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。
（一）农村义务教育经费保障政策分析
教育政策是由政府及其机构和官员制定，用来调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。分析一个教育政策的价值特征要看它的价值选择、合法性和有效性。[5] 价值选择是教育政策价值特征的现象形态。它规定着把教育利益——教育权利、机会、经费等在何时分配给何人和如何分配。上述政策价值选择明确，体现了后农税时代系统建设新农村的理念，表达了教育政策追求均衡、和谐、公平发展的目的和价值。农村义务教育纳入国家保障体系是我国社会和教育发展的里程碑。从政策理念上判定，这是一项好的教育政策。
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在本体层面，教育政策的价值特征表现为其价值选择的合法性。教育政策的合法性指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范，并在社会范围内被承认、认可、接受和遵守。在三类政策实践主体中，决策主体和执行主体必然认可和遵从教育政策的价值选择。当价值选择符合和表达了利益主体的需求时，政策选择才会被他们认可、承认和自觉服从。上述教育政策的合法性表现为：决策主体的价值追求与利益主体价值需求高度一致，深得广大农民的拥护，解决了农民子弟“入学难”和“上学难”的问题。一则报道：[6]
每个学生每年杂费180元，这笔钱对农村家庭来说是个不小的数目。免杂费，使他们减轻了负担，老百姓非常欢迎。目前海南已经做到全省45个贫困乡镇中小学生费用全免，解决了11个贫困市县的特困生和部分农村家庭困难学生的上学问题。在今年全面减免杂费的基础上，下一步将扩大减免教科书费的范围，到2007年扩大到农村义务教育阶段全部学生。
农村税费改革是中央推行的重要惠农政策，国务院已经于2006年全面免除农业税。取消农业税，是九亿农民的福音。农业税取消后引起和凸现出来的问题，诸如县乡财政困难加剧，地方财政非税收入比例上升、“免税兴费”倾向有所上升，专项资金被挪用、配套资金无法落实等问题，对农村教育产生了深远的影响。
一、农业税取消后农村教育面临的问题
（一）农业税取消导致县乡财政困难加重，农村公共产品供给短缺按照现行分税制财政体制，农业税及其附加属于地方税，其中，农业税是县级财政收入的主要来源，农业税附加属于村级收入。取消农业税势必直接减少县乡村级的收入，导致县乡财政困难加重，农村公共产品供给短缺。
分税制改革后，财权上收，责任下移，导致地方政府财权与事权不对称，特别是基层政府财权过小、事权和支出过大，造成县乡财政困难，农民负担沉重。在当前“以县为主”的教育投资体制下，农村教育资源严重短缺，不得不靠举债度日，不少乡镇早已债台高筑。而近年来推行的农村税费改革由于缺乏其他配套措施，在减轻农民负担的同时，直接减少了县乡财政收入，一定程度上加剧了县乡财政困难。随着改革的深化，特别是农业税取消后，县乡财政能力将进一步弱化，在农业税占财政收入比重较大的县（市），在总体财力中，上级补助收入所占比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦落为名副其实的“要饭财政”。乡镇的情况更加严重，农业税取消后，除了计划生育收费外，乡镇几乎没有收入来源，可以说，乡镇作为一级财政的基础已经丧失殆尽。这对于农村教育事业的发展无疑是雪上加霜。
（二）免征农业税和“一费制”改革加剧了农村教育经费短缺
近年来，中央和地方各级政府虽然增加了义务教育经费，但离义务教育事业的基本需要仍有相当大的差距，目前经费投入不足仍是影响农村义务教育的突出问题。根据媒体对重庆、四川、贵州部分农村学校的调查，西部农村贫困地区教育经费存在大面积短缺情况。教育经费不足主要有两方面背景，其一就是农村税费改革对教育经费冲击不小；其二是实行“一费制”以后教育收费减少，政府投入跟不上的矛盾比较突出。免征农业税直接减少了基层政府收入，中央财政仅对西部地区和国贫县转移支付一部分，县乡财力明显减弱；而2002年秋季以来各地区推行的“一费制”造成农村教育经费缺口增大，中央财政对“一费制”改革无任何转移支付，省级财政只转移支付一部分，县乡财政根本无力弥补其缺口。据笔者调查，这种情况在我国中东部地区同样存在，具有普遍性。
为了解决农村义务教育经费匮乏问题，2005年年底，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其主要内容是：（1）全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担。（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。（3）建立农村义务教育校舍维修改造长效机制。对中西部地区由中央和地方按照5∶5比例共同承担，东部地区主要由地方自行承担，中央给以适当奖励。可以预计，随着这项改革政策的实施，农村教育经费短缺的矛盾将大大缓解，但问题远没有达到解决的程度。因为，首先，上述改革从2006年起分步骤实施，至2010年才能全部落实到位。其次，此次改革增加了中央财政对农村义务教育的投入，但主要是对中西部地区的资金支持，而农村教育经费紧缺的情况在我国东部地区同样存在。
（三）农业税取消后乡村教育欠债偿还无望
取之过多，致使农业积累不足的一个外在表现是普遍存在的乡村债务。乡村债务中相当大的比例是教育欠债。随着农业税取消，也取消了向农民的收费、摊派、罚款，从政策上确保农民减负，但同时也切断了乡村偿还教育债务的财源。2006年1月教育部下发的《关于做好落实农村义务教育经费保障新机制若干工作的紧急通知》明确规定，“建立新机制的各项专项资金必须按照国家规定开支范围使用，不得用于偿还以往债务”。而学校是非盈利单位，本身难以产生可用于偿还债务的现金流量。久拖不决的乡村债务不仅会成为县乡财政的沉重负担，削弱地方政府驾驭本地经济、社会发展的能力，而且有可能成为农村不稳定的导火索。
二、解决的思路和政策建议
（一）重构公共财政制度，构建城乡统筹的公共教育体系
经过28年的改革开放，一方面中国经济高速发展，政府财力不断增强；另一方面，由于政府职能在公共政策上的缺位，造成了潜在的社会问题，危害着社会公平。公共政策缺失的一个重要表现就是财政在教育领域的缺位，尤其是农村地区。从长期发展角度看，最关键的问题是人口素质偏低，城乡差距扩大，农村人口被边缘化。我们认为，应按照市场经济体制的要求，重构我国公共财政体系，尽快纠正财政支出结构扭曲，解决越位与缺位问题，坚持教育优先发展战略，促进教育公平，使公共财力真正为民所用，并逐步缩小城乡之间、地区之间人均享受基本公共物品和社会福利的差距，确保教育（特别是农村义务教育）发展的资金需要。这不仅是解决公平问题、构建和谐社会的要求，也是解决投资与消费的结构性矛盾、实现经济良性循环的需要，而且是提高国民素质、提升农村人力资本质量的重要保障。
（二）改革财政体制，农村义务教育由中央负担
【中图分类号】 C912.82 【文献标识码】B 【文章编号】 1001-4128（2011） 09-0261-02
1 农村中小学撤并现象及其背景分析
1.1 农村中小学撤并现象历史沿革
1986年，《中华人民共和国义务教育法》规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”我国进行了第一次较大规模的农村中小学布局调整。各级地方政府根据当地的具体实际情况，以中小学为调整重点，对中心学校、完小、初小和教学点进行了撤并。近年来，随着农村教育改革的逐步深入，“两基”和“普九”工作也取得了较大的成效，农村中小学布局的调整与改造再次纳入到教育改革的日程上来。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”同年，在国务院召开的全国基础教育工作会议上将合理调整农村中小学布局作为发展农村义务教育工作的重点任务。至此，各地方政府纷纷制定本地区的农村中小学撤并调整方案，全国掀起了农村中小学撤并的热潮。笔者从教育部统计年鉴查阅相关数据：从1999年至2008年的十年间，我国农村小学数量从1999年的46.8527万所撤并到2008年的25.3041万所，农村教学点数和班级数也呈逐年递减趋势。同期，我国农村普通初中学校数和班级数也呈下降趋势。
1.2 农村中小学撤并背景分析
农村中小学大规模的撤并有其客观必然性。农村计划生育工作的中小学生源数量的逐渐减少、农村税费改革的自然选择以及农村城镇化进程的加快是造成农村中小学撤并现象的本质所在。
1.农村中小学生源数量的递减
我国从20世纪70年代开始大力推行计划生育政策，尤其是对农村的计划生育政策进行了强有力的执行。到90年代中后期，农村人口出生率逐渐下降，出生率的降低是造成中小学生源下降的直接原因。由于农村中小学生源数量的不断减少，许多中小学学生数量逐渐较少，原来师资紧缺的乡村学校，甚至到了无学生可教的地步。有些地方校舍建设好了,学生却没有了;有些地方则出现了大量“麻雀学校”。①同时，随着改革开放的不断发展，农民工进城务工的数量不断攀升，农民对子女的教育越来越重视，给予子女优质的教育资源成为许多农民的心声。农民开始想法设法将子女送到优质的学校进行教育，而随农民家长进入流入地接受教育的中小学生越来越多，导致农村教育资源的浪费。
2.农村税费改革不断深入
税费改革后, 国家废除了农业附加税以及集资等，同时对农村义务教育体制进行了重大调整,实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制。但由于投入和监督机制和其他配套设施没有建立起来，资金投入出现空洞，农村义务教育经费减少，办学条件、教学设备、学校房屋等不能得到保证，致使农村教育资源不断减少。不但没有减轻地方政府的财政压力，反而增加了教育负担。为此，县及县以上政府希望通过农村中小学布局调整,提高资源利用效率,减轻财政压力,对农村中小学进行撤销与合并成为农村税费改革后政府的一种自然选择。
3.城镇化进城的加快
城镇化是农村社会向城市社会转变的过程，是现代工业化进程中农村人口向城镇转移、农村生产和生活方式向城镇进化、农村文明向城市文明转型发展的历史过程。②随着改革开放的日趋深入，城镇化进程不断加快，县以下的农村中出现了各种小城镇。这种小城镇在经济水平、生活方式、教育观念等方面与以往农村有很大的不同，尤其对教育提出了更高的要求。城镇化的发展使原来乡办高中、村办初中、小学办到家门口的学校布局不能适应环境的改变。因此，按照人口聚集程度和转移趋势以及对教育资源的合理利用成为农村中小学撤并的必然选择。
2 农村中小学撤并后衍生的问题
农村中小学撤并本质初衷在于合理配置教育资源、减轻地方政府的财政压力、提高办学规模和教学质量。然而，由于在撤并中忽视教育的特殊性，盲目过度的撤并产生了一系列的问题。主要表现为影响农村儿童的教育和成长、增加农村子女的教育成本、背离乡村教育的文化氛围、撤并后产权流失严重等问题。
2.1 影响农村儿童的教育与成长
教育是培养人的活动。教育的目标意在促进人的身心和谐发展。义务教育阶段儿童身心特点主要表现为身体弱小、独立生活能力差、心理发展不成熟。特别是进入青春期的学生，心理情感上的变化比较大，让人捉摸不定。③因此，义务教育阶段的学生更需要家长、老师和学校的共同关注。然而，农村中小学撤并后将规模较小的乡村学校撤并到其他乡村或镇上，一些学生每天坐车要到10公里外的镇上去上学，一个小面包车里坐10几个人，走山路更是特别危险，学生的交通安全和人身安全得不到有效的保证。一些学生为了避免上学路程遥远，寄宿在乡镇学校，离开了父母的亲情与爱护，学校又缺乏足够的关怀与照顾。这对于处在身体发育期的儿童来说是一个不利的因素，同时也不利于其人格和谐发展。
2.2 增加农村子女教育成本
农村中小学撤并后，由于路途较远，有的甚至有10多里的路程，家长只能让孩子搭车上学，中午的午餐也只能在学校解决，这无形中增加了农村子女的教育费用。有些家长迫于孩子每天上学在路途中浪费时间过多，加之上放学途中存在各种安全隐患，于是选择将孩子寄宿在学校。农民家长除了每学期正常缴纳的学杂费，还要给孩子买住宿的用品、交付额外的住宿费、伙食费等，对于大多数农民来说是一笔不小的数目。一些农民家长反映;如果孩子在本村读书,吃住在家中,不仅可以节省开销,时刻监督孩子的学习，早晚还可以帮做些家务活。对于学习成绩好的孩子，父母多支出一些教育费用也就无话可说了。但有些成绩不好的学生家长，看到孩子学习成绩不理想，就会选择辍学另想其他出路。这对义务教育的义务率和普及率大打折扣。
2.3 背离乡村教育的文化氛围
乡村学校是连结乡村文化与城市文化的纽带。乡村学校可以把新知识、新思想输入到乡村、传递给村民，改善和提升乡村的文化面貌。据了解，20世纪80、90年代的乡村中小学大多是农民自掏腰包筹资兴建的，他们为了能使村里的儿童接受到教育付出了人力和财力。可以说乡村学校是村里文化体系的重要组成部分。看到孩子们在乡村里上学的背影、听见孩子在教室里朗朗的读书声，对于村民来讲是莫大的幸福。同时乡村文化又是城市文化的基础。我国是一个农业大国，劳动人民在中华大地辛勤耕作的同时创造了丰富的文化，各种民风习俗促进了城市文化的丰富和发展，为城市文化注入了活力。然而，农村中小学在撤并中忽视乡村文化的重要性，使乡村文化失去了其传播的阵地。将农村中小学搬到乡镇甚至县城，这不仅不利于农村教育的发展，也是对农村文化的背离。
2.4 教育资产流失严重
农村中小学撤并后，许多乡村对校产的处置方式不当，导致学校资源流失严重。江苏无锡、徐州、扬州三地在学校布局调整后,对校产的处置形式多样,存在产权不明晰的问题,村委会、乡镇教办、学校和个别村民等利益相关者之间出现利益的博弈,造成校产管理混乱。④其中许多闲置的校舍存在各种安全隐患，年久失修逐渐成为了危房，一旦出现事故，责任无从追究。一些乡、村将校舍出租，有的将校舍变卖，但大部分租售钱款归乡、村所有或村干部占为己有。农村中小学校建造费用主要通过教育附加费、教育集资、财政拨款获得。国家、地方政府以及当地的农民均对教育进行了投资。教育资产的如何分配是农村中小学撤并后面临的主要问题。
3 农村中小学撤并之政策完善
3.1 加强政策引导，建立监督机制
国家制定农村中小学布局调整的政策意在以“以人为本”，“以学生为本”，力求合理分配教育资源的情况下解决农村中小学生就近入学的问题，以保证农村义务教育的顺利实施和良性发展。然而，一些地方政府在政策的执行过程中不考虑当地的实际情况和教育本身的特殊性，采取一刀切的办法，盲目对学校进行撤销和合并，违背了政策制定的本质初衷。因此，国家在制定政策的过程中要多听取多方利益代表的心声，使政策最大限度的表达和整合多方利益。同时国家要出台相关配套法律法规,对农村学校的设置与村落的实际距离作出明文规定,不能因为孩子少而随便将农村学校撤销。⑤同时，在政策执行过程中，要建立相关的监督保障机制。农村中小学撤并是一个长期而艰巨的任务，涉及多方的利益主体。因此，必须加强对撤并改造工作的监督，并将监督机制上升到法律的高度，用法律武器对撤并中存在的不合理或违法现象进行规约和制裁。
3.2 重视乡村学校，提升乡村文化品质
乡村学校是乡村文化传承的基础和纽带。早在20世纪30年代，陶行知、梁漱溟等就积极倡导发挥乡村学校在乡村政治文明中的积极作用。陶行知将乡村学校比作今日中国改造乡村生活的唯一可能。当今，伴随农村中小学撤并的日趋深入，乡村优良文化品质失去了其赖以生存和发展的空间，各种不良风气日渐抬头。农村社会风气败坏，各种恶势力猖獗；农民素质低下，各种不良品质和嗜好凸显。因此，重视乡村学校的教育功能是提升乡村文化的重要途径。首先,乡村学校可以通过对儿童的民主启蒙,影响家长的民主观念;其次,乡村学校通过培养乡村新一代精英可以深刻影响乡村建设的未来;其次，乡村学校的资源共享为农民提供各种技术服务。⑥因此，农村中小学撤并切忌忽视教育对于文化的影响。
3.3 灵活撤并，因地制宜
我国幅员辽阔，各区域内部在地理环境、经济、文化等方面存在较大的差异，因此，地方政府在具体执行政策的前提下，一定要充分做好实地调研工作。采取逐步过渡、循序渐进、谨慎推广的做法,充分考虑本地不同地区地理环境的特殊性和农民群众的可接受程度,分地区、分阶段逐步调整,避免过快调整所带来的负面影响。⑦具体在调研的过程中要充分考虑当地的地理环境、受教育人口的分布情况、经济发展水平、人口出生率等相关因素，对于交通出行不便、经济贫困的乡村要暂缓撤并，保证当地儿童享有接受义务教育的权利。撤并后的乡村，对于走读的学生，要保证学生上、下学出行的便利和安全。对于寄宿学生来说，要保证学生寄宿条件、饮食营养等方面的达标。
3.4 撤并转轨，发挥教育功能
乡村中撤并后闲置的校舍及其教育设施，可以继续用于办教育，发挥教育的最大功能。各乡村可以利用撤并后遗留的图书、教学设施、仪器设备等资源用于兴建乡村幼儿园，保证学前教育的健康发展；可以改造成为乡村科技文化中心，向农村传授先进的科技文化，陶冶农村的情操；也可以改造成为职业技术学校，为渴望学到一技之长的农民提供教育，使之更好的发挥教育的功能，提升乡村文化品质，带动经济发展。
3.5 明确产权，加强管理
按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》的精神,地方政府和教育行政部门要本着明确产权,落实责任,盘活存量,优化配置,促进发展的原则,必须加强对农村中小学场地、校舍管理,制定农村撤并学校资产管理办法,防止教育资产流失。⑧首先，对于撤并后闲置的学校要安排专人进行看管，对存在安全隐患的校舍要进行排除和拆除。其次，对于农村中小学场地、校舍等产权归属问题要上报县镇地方政府，,由区县教育局提出意见,经同级人民政府和教育局的批准方可实施,其他组织和个人无权擅自处理。再次，用于出租、另作他用的校舍要和相关单位签订书面合同，办理相关手续，明确安全责任。租赁、变卖后的校舍资金应按比例返还国家、地方政府和当地农民，或由政府将这笔资金继续投入到教育事业上，以弥补教育经费的不足。
总之，农村中小学撤并的本质初衷是一项有利于农村义务教育均衡、健康发展的工程。但在实际落实与推进的过程中，我们要重视其产生的负面影响。只有合理权衡利弊，才能保证农村义务教育的健康、可持续发展。
注释
① 范先佐.农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济,2006(1).
② 陈金干.城镇化进程中农村基础教育问题探究[J].中国教育学刊,2009(12).转引：高书国.中国城乡教育转型模式［M］.北京：北京师范大学出版社，2006.
③ 高光.对农村中小学布局调整问题的新思考[J].教育理论与实践,2010(3).
④ ⑦刘贤伟.农村中小学校布局调整的负面思考[J].教育科学研究,2007(8).
⑥ 程路.20世纪90年代以来中国农村小学撤并的深层次影响[J].教育与教学研究,2010(1).
⑦ 庞丽娟.当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策[J].教育发展研究,2006(2B).
⑧ 项宁国. 刍议调整农村义务教育学校布局的资产处理问题[J].教育财会研究,2006(3).
课题来源
辽宁省教育科学“十一五”规划2009年度立项课题“新义务教育法实施中存在的问题及对策研究”(JG09DA014)项目成果。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2010)011-125-02
大量的数据和实际情况无可争辩的表明，中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于几十年来城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，在西部农村反贫困的各种途径中，城乡一体化是有效途径之一，也是一条必由之路。
要实施城乡一体化，就必须改革在原计划经济体制下形成的一整套城乡分割管理体制，按照“以工补农，以城促乡”的原则，紧紧围绕下列主要政策，形成城乡平等、城乡互动、城乡融合的格局。
1 制定有利于农村人口城镇化的户籍政策
推进农村人口城镇化，促进农村人口向城镇转移，实现城乡人口互动的格局，并使城市中的一些“城中村”社区向城市型社区转化，是城乡一体化发展的重要内容，因此要制定一系列与户籍相关的政策，推进农村人口城镇化。
虽然目前户籍制度比原来计划经济时期的僵化管理方式灵活，但现行户籍制度仍有两个弊端：第一是农业人口转为非农业城镇人口仍受一定的限制：由农业人口转为非农业城镇人口的附加条件仍然较多，不利于农村人口向城镇人口转化。第二是农民失地后难以实现向城市人口转化。应当试行如下户籍政策推进城乡一体化：
(1)制定自愿性“农转非”登记的政策。自愿性“农转非”登记制度，就是进一步降低准入门槛，对那些愿意进入城镇居住并具有一定固定收入来源或有居住地的农业人口由其自愿申请即可在居住地成为本地非农业户口。
(2)制定缩小农业户口与非农业户口差距的相关政策。农民是否选择成为非农业人口其关键还是在于利益问题。在统一户籍制度之前需要推行的措施首先是缩小依附在户籍制度上的利益差距，尤其是城镇化进程中失地农民的安置问题。应当试行下列新的相关政策：第一，在城市建设规划区内不再审批新建宅基地，实施城乡一体化建设规划，全部按新村建设安置，原有宅基地的农户转为非农人口后仍可继续保留原有的产权，同时在规划过程中要注意给失地农民安排一定的房屋出租，保障失地农民的权益；第二，对于因失地转为非农业户口的人口的计生政策在20年内不变：第三，农业人口转变为非农业人口后，原来作为集体经济组织成员的一切财产权利不变。通过缩小乃至消除农业户口与非农业户口的差距，为将来全面统一城乡户籍制度创造良好条件。
2 探索可操作的农村土地流转政策
在城乡一体化发展的格局下，现行农村土地制度逐步暴露出其弊端。一是土地使用权预期不足，土地长期流转(或永久性流转)困难，不利于农村人口与土地的彻底分离，城镇化进程缓慢；二不利于土地流转集中和实现土地规模经营：三是不利于城市资金流向农村开发现代农业，实现城乡产业一体化发展。土地制度改革主要围绕几个方面内容：(1)有利于农村人口从土地上分离出来，尤其是农村人口离开土地进入城镇；(2)有利于实现土地集中和规模化经营发展现代农业，包括规模化农业、特色农业等；(3)有利于城市资金进入现代农业开发领域，提升农业产业层次，实现城乡产业一体化。
当前各地都在提倡土地流转，但多停留在指导精神上，普遍缺少具有可操作性和实质性内容的土地流转政策，需要制定以下几个方面内容农村土地流转政策：一是土地经营权转让。农户可以将50年承包期限剩下的经营期权限转让给其他人，在土地流转的收益中划拨一部分款项进入转让土地农户的专项社会保障账户，建立相应的城镇水平社会保障，以规避由于土地流转带来的社会风险。二是宅基地管理体制改革。对农户宅基地管理政策进行调整，全部认可为国有土地，并按统一规划管理，办理成国有土地手续后可作为农民财产权进行转让，抵押等，并给予城市房屋同样的产权登记，实行按城乡房屋管理一体化。
3 制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策
西部城乡之间基础设施差距大，农村基础设施落后是城乡二元结构的一个显著特征。因此，推行城乡一体化发展必须大力改善农村基础设施落后面貌，制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策。首先要加大公共财政对农村基础设施的投入；其次要调动各种社会力量投入农村基础设施建设，着力发动几个轮子一起转。要把国有企业改革成功的某些成功经验移植运用于农村一些基础设施建设领域如小水利建设，可采取拍卖、租赁、承包、股份制改造、外资嫁接等多种形式，推进农村基础设施产权改革，从整体上盘活农村基础设施资产，为农村基础设施建设积累必要的资金。在改革过程中要确保其公益性质，让农民从中受益。第三要探索城乡一体化的基础设施管理办法。城乡基础设施差异不仅体现在城乡基础设施建设上，也体现在城乡基础设施管理上。近年来随着对新农村建殴的不断投入，一些地区基础设施落后面貌得到了很大改善，但是基础设施重建轻管，维护差的情况比较突出，尤其是自来水管道、村道路等维护管理差，有的地方无人维护维修，时间稍长不能使用，降低使用年限和寿命，严重影响其效益的发挥，因此要探索城乡一体化的基础设施管理政策。逐步试行对农村的水、道路等采取市场化托管等方式进行维修管理，保证基础设施的使用寿命和效率。
4 制定促进城乡平等的就业的职业教育及培训政策
实现城乡平等就业是城乡一体化的重大内容之一。目前在许多地区已基本上不存在城乡明显的就业歧视，许多企业招工尤其是非公有制企业招工一般不设置户籍限制，从形式上看城乡就业是平等的。但从劳动力素质看，由于农村劳动力文化素质明显低于城市劳动力，尤其是非农技能差。因此在就业上呈现出事实上的不平等。许多农村劳动力只能干重体力活，收入低下，或无法就业，因此要把农村劳动力职业培训作为实现城乡平等就业的重要内容。
目前农村劳动力职业培训面临一系列的问题是职业培训机构投入不足，设备落后，导致学生实习机会少，专业学习难以达到较高标准；其次培训机构师资队伍薄弱，由于各地职业高中普教专业出身较多，难以适应非农专业建设需要，“双师型”人才缺乏。
要站在反贫困和推进城乡一体化战略的高度，把促进农村职业教育，作为提高农村人口素质，实现城乡平等就业的重大任务来抓。第一、进一步加大对职业教育的投入和支持力
度，引导社会转变观念，要把职业教育放到与普高同样重要位置；第二是支持职业中学开放办学，吸收外面专家成为职业中学的兼职教师，由政府牵头，把政府行政事业单位和大中型企业的业务技术骨干组成讲师团，由这些业务技术骨干定期或不定期到学校任课，将对职业教育起到较大推动作用；第三是制定政策鼓励农民参加各种技术培训，继续抓好农村劳动力转移培训券的发放，并强化效果管理。
5 制定城乡均衡发展的义务教育政策
通过城乡义务教育的均衡发展，大力提高农村人口文化素质，是实现城乡一体化的基本保证。要进一步制定和实施政策促进城乡教育均衡发展：(1)以“标准化”学校建设和设点布局调整为载体，充分整合教育资源，提高办学效果，促进城乡教育均衡发展。(2)对接收农民工子女入学的中央财政补助。按学校接收农民工子女入学的数量和生均经费进行补助，鼓励城市学校接收农民工子女入学。(3)整合教育资源，实行对口帮扶。可以将一些地处边远、师资力量弱的学校归并进一些师资力量较强的学校，对分校和本部进行整体考核，使师资力量较强的学校轮换派较强师资到落后地区任教，促进落后地区教育事业发展。
6 制订全民共享的医疗保障政策
实现全民共享的医疗保障是城乡社会事业一体化的重大内容。医疗保障包括两个方面内容，一是疾病治疗有较方便的医疗机构提供服务；二是能够有一定分担医疗经费的方式，保障其医疗经费。目前已经展开农村合作医疗制度，为农民治病分担其医疗费用，但目前有两个问题影响全民共享医疗保障体系建立：一是农村乡卫生院和村级卫生室设施薄弱，条件简陋，卫生医疗服务水平低；二是一部分城市非农业人口未能享受到医疗保障，主要是城市无业者或灵活就业者，以及失地后转为非农业人口部分，不能享受到医疗保障。
要采取下列政策措施实现全民医保：一是加大对乡卫生院和村级医务室的建设投入，加强对乡村两级医务工作人员的培训，加大对合作医疗的监管力度，提高农村合作医疗的保障水平。二是实行全民医保制度，尽快地在城镇全面推行城镇居民基本医疗保险。
7 制定覆盖城乡的社会保障政策
城乡社会保障差别是城乡二元结构表现特征之一，许多地区农村目前除了农村低保及农村合作医疗外，其他社会保障几乎是块空白，而城市已经按相应的法律、法规建立了较健全的社会保障体系。因此，推行城乡一体化发展战略必须建立覆盖城乡的社会保障体系，制定和落实覆盖城乡的社会保障政策。主要任务首先是扩大养老保险在农村的覆盖面，首先制定对失地农民的养老保险政策，启动对失地农民的养老保险，保证一定财政投入，确保养老金后续流动：其次是制定农村养老保险政策。要启动对广大农村农民的养老保险，确保投入，规范运作，积极宣传，逐步扩大覆盖面。其中，建立城乡通开接续转移的社会保障制度是关键问题之一。过去由于城乡社会保障相互之间不能“一卡通”，严重影响了进城务工农民的参保积极性，弱化了他们的社会保障权益，制约了社会保障的运行效率。
8 制定城乡共享的人才政策
