（一）目标任务：科学合理制定城乡低保标准，对全县城乡低保对象家庭进行收入核查（即年度核查），健全和完善动态管理机制，通过公示和民主评议，不再符合低保条件的对象进行注销，将符合条件的城乡低保对象纳入保障范围。
（二）基本原则：保障基本生活的原则；属地管理原则；公开、公平、公正原则；按标施保、分类施保，动态管理，应保尽保、应退则退原则。
二、提高标准
城乡低保标准是按照能够维持我县城乡居民基本生活所必须的衣、食、住、行等费用确定，并随着当地生活必须品价格和人民生活水平提高适时进行调整，城乡低保标准按照不低于原低保标准10%的幅度提高。经县人民政府批复，我县城市低保标准从原来的每人每月230元提高至现行的290元，农村低保标准从原来的每人每年1320元提高至现行的1500元，从2012年1月1日起执行。此次提标后，按照城市每人每月15元，农村每人每月12元的标准增加补助金，但绝不是能简单地人均增加，要在收入核查的基础上重点在城乡低保一、二类对象中增加。
三、核查范围
此次核查按照新的保障标准重点在现有城乡低保对象中进行，通过年度核查，对符合条件的城乡低保对象继续纳入保障范围，对不符合条件的城乡低保对象予以清退，不再享受低保待遇，对农村低保户季节性缺粮的粮食救助对象进行核查认定。并严格执行“凡申请必查家庭收入”原则，对新申请纳入城乡低保的居民以家庭为单位进行入户核查。
四、工作步骤
城乡低保年度核查工作分为动员部署和培训、入户核查和上报数据、审核审批及资金发放三个阶段完成。
（一）动员部署和培训阶段（2月22日—2月26日）。各乡镇要以这次提标和城乡低保年度核查为契机，对城乡低保户进行一次全面核查，做到应保尽保、应退则退。要深入村（社区）广泛进行宣传发动，认真检查低保对象是否准确，低保金是否落实到位，是否严格按照申请受理、评议、审核、公示、审批程序等“三个环节，十个步骤”确定低保对象；是否存在优亲厚友、违规操作、骗保及平均发放低保金等现象；是否实行“分类施保、差额补助、动态管理”；是否做到保障政策、保障对象、保障标准、保障金额公开，接受群众和社会监督；低保档案是否健全及规范等情况。同时，各乡镇根据本实施方案，要召开城乡低保核查工作培训会，对相关人员进行城乡低保政策培训。同时，成立县人民政府将调整充实城乡低保核查工作领导小组，并组建督查组（另行文），乡镇也要成立城乡低保核查工作领导小组和督查组，安排部署年度核查工作，确保此项工作的顺利实施。
（二）入户核查和上报数据阶段（2月27日—3月25日）。
1．入户核查阶段（2月27日—3月10日）。各乡镇组建的工作组要对城乡低保对象家庭基本情况、财产状况、收支情况及实际生活状况进行入户调查核实，入户调查必须保证2人以上，其中一人为国家干部，入户率100%，并规范填写入户核查表。一是要用黑（或篮）笔填写；二是除有“—”标记的地方不填外，无内容的要填“0”；三是不得出现逻辑错误；四是被调查人、入户调查乡（镇）、村（社区）干部必须分别在表上签字，不得代签。
2．民主评议阶段（3月11日—3月18日）。由村（社区）城乡低保评议小组按照《省农村居民最低生活保障工作规程》的要求开展民主评议。召开评议会时要明确专人做好会议记录和收集档案资料，并将评议结果进行张榜公示后报乡镇社会事务办。
3．乡镇审核阶段（3月19日—3月23日）。乡镇社会事务办汇总村（社区）调查数据，对符合条件的城乡低保对象及低保对象中符合粮食救助的对象，经乡镇人民政府召开评审会议、张榜公示后报县民政局审批，同时要将上报名单录入低保信息系统。
4．上报数据阶段（3月24日—3月25日）。乡镇社会事务办将张榜公示无异议或异议不成立后的调查数据，经乡镇主要领导签字盖章后，连同审核会议记录（或会议纪要）、张榜公示复印件（或照片）报送县救助局。对不符合条件的，由乡镇通知申请人并书面说明理由。
（三）审核审批及资金发放阶段（3月26日—3月31日）。
1．审核阶段（3月26日—3月27日）。县救助局负责汇总各乡镇情况，对第一、第二环节操作程序及相关材料进行审查，县民政局组织重点复核及抽查。
2．审批阶段（3月28日—3月31日）。召开县评审会议进行审批，确定城乡低保对象提标补助金额和需粮食救助人数、数量。
3．资金发放阶段（4月份）。经公示无异议或异议不成立后（实行完成一个乡镇，审批一个乡镇，兑现一个乡镇的办法）将提标后的补助金发放到低保对象手中。对评审不符合条件的，通过乡镇社会事务办通知申请人并书面说明理由。
五、操作程序
（一）组织培训及宣传发动。各乡镇要通过召开业务培训会，利用广播、电视、发放宣传资料等形式大力宣传城乡低保提标及年度核查工作相关政策，切实做到家喻户晓，人人皆知。
（二）家庭收入核查。各乡镇组建工作组逐户对低保对象家庭进行收入核查。入户核查时需把握几方面：一是入户调查组必须有两人以上，并确保有一名国家干部，家庭收入核查时必须做到“一户一表”，内容真实可靠，做到“谁入户、谁调查，谁签字、谁负责”。二是家庭收入核查务必做到“核查范围，核查内容，核查力量，核查责任”四到位，切实掌握低保对象家庭特别是有劳动力、收入易发生变化的对象家庭收入变化情况。三是按照省政府要求，60岁以上老年人已领取城乡基本养老金保险金的，其养老金不计算为低保口径的家庭收入，但要计算为统计口径家庭收入。
（三）民主评议及张榜公示。入户核查工作结束后，村（社区）委会要在乡镇人民政府组织领导下（并委派人员参与和监督）召开城乡低保民主评议会议。村低保民主评议小组组长及成员由村代表会议选举产生，总人数不得少于20人，一般由村支“两委”组成人员、村民小组长、村民代表、人大代表、政协委员等组成，其中群众代表不得少于二分之一，并保证每个村民组都有代表进入。评议会议必须有80%以上成员参加方为有效，评议结果必须有三分二以上参会人员同意方为有效。民主评议会议按以下程序进行：一是入户调查人员逐户介绍低保对象的家庭经济情况和调查核实后的收入情况；二是参会人员酝酿讨论低保对象家庭收入是否符合条件；三是采取无记名方式进行投票并现场宣布民主评议结果；四是将民主评议结果在村（社区）委会公开栏和村（社区）民聚居地公示3天以上。
（四）审核审批确定城乡低保对象。各乡镇对各村（社区）委会民主评议和张榜公示后确定的低保对象，组织力量进行抽查复核，召开城乡低保审核小组会议进行审核，作出审核决定并在政务公开栏、各村公开栏、居民聚居地公示3天以上。县民政局汇总各乡镇上报情况，对各个环节和相关材料进行审查，组织重点复核和抽查。召开县级评审委员会议进行评审，作出审批决定，委托乡镇在各乡镇政务公开栏、村（社区）委会公开栏、居民聚居地进行公示，公示时间不少于3天。公示期间群众有异议的，及时组织调查核实，公示期满无异议的或异议不成立的，批准继续享受城乡低保保障待遇并进行提标。
（五）资金筹集和发放。由县民政局按照确定的保障人数和补助水平测算出资金所需总量，并按照省、市、县规定的资金配套比例筹集县级配套资金，继续实行社会化发放，确保低保资金及时足额发放到低保户手中。
（六）规范建立档案。各乡镇和村委会要按照“一户一档”的要求，规范建立城乡低保档案。乡（镇）社会事务办审批类档案包括：低保保障待遇申请书（家庭基本情况申报表），家庭基本情况及收支情况入户调查表，低保保障待遇审核审批表，低保保障待遇调整（注销）表，不予批准及停发或调整低保保障待遇书面通知，居民户口簿和居民身份证复印件，残疾证复印件，收入状况证明、劳动能力状况证明等以户为单位进行整理；村民委员会农村低保档案包括：农村低保相关政策法规，享受农村低保保障待遇家庭花名册，农村低保工作统计表，村农村低保“民主评困”会议记录，“三榜公示”的档案记录，农村低保记录和调查处理记录，按文书档案要求整理归档。与农村低保业务相关图片、声像资料，按年度整理归档，档案的保管期限不少于5年。各乡镇要将确定后的低保对象信息录入微机，建立低保电子台账，及时更新城乡低保信息数据库。
（七）强化动态管理。各乡镇社会事务办低保工作人员要不定期地对低保家庭进行走访，并根据申请人的申请和保障对象的家庭人口及收入状况变化情况，按照申请、审核、审批程序，对低保家庭实行动态管理，真正做到“应保尽保”、“应退则退”。并及时完善变动手续和电子档案，使城乡低保工作达到科学化、规范化。
六、工作要求
二、清理内容
（一）对全区正在享受城市居民最低生活保障待遇的家庭进行全面年审。
（二）在去年全区农村低保全面年审核查的基础上重点清理不符合农村低保条件的救助对象。
三、方法步骤
（一）城市低保年度审核从年3月8日开始，到年6月30日结束，分四个阶段进行。
1、宣传发动阶段
拟订年审工作方案，及时召开会议，对年审工作进行全面部署，并采取多种形式宣传低保年审政策、年审时间及要求，做到低保年审工作家喻户晓。
2、组织实施阶段
由区民政局统一组织，区低保中心落实人员深入各街镇乡进行督促指导，具体分为以下两个步骤：
一是调查摸底：各街镇乡抽调力量，组织专门人员深入各社区居委会、各低保户，摸清、摸准、摸实每个低保家庭详细情况，入户率要达到100%。根据入户调查情况，填写《洪山区城市居民最低生活保障调查评议表》，对符合条件继续享受低保待遇的对象，重新填写《洪山区城市居民最低生活保障待遇申请表》及《武汉市城市居民最低生活保障待遇申请（审批）表》。指导监督各社区居委会对核查结果进行民主评议，并在社区民主评议的记录本上做好记录。
二是集中审批：由区民政局抽调部分街镇乡及社区低保政策较熟、业务素质较高的低保专干，组成审批专班进行集中审批，审批结果要在各社区低保固定公开栏进行公示，接受群众监督。
年审过程中，对经核查及评议后认定为不符合条件的低保对象要坚决取消，并说明原因，对经核查发现有应保漏保的，要按照规定程序及时办理申请审核审批手续，纳入保障范围，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的及时清退。
3、整改提高阶段。
对城市低保年审中发现的问题及时进行整改，完善保障对象的档案资料，建好城市低保对象台账，依据年审结果对城市低保基础数据库及时进行更新，全面提高城市低保规范化管理水平。
4、总结汇报阶段
各街镇乡对城市低保年审开展情况要进行认真总结，并于年7月5日之前，将总结报告报区民政局。
（二）农村低保的清理监察：由各街镇乡采取自查自纠的方式重点对第二、三类低保对象按照政策、标准、程序进行清理，对不符合低保条件的、存在“关系保，人情保”的要迅速清退，并在6月20日之前上报自查自纠清理清查总结报告，对清理清查后仍存在不该保的还在享受的现象，出现问题由各自负责。
四、工作要求
（一）提高认识，加强领导。城乡低保年审、清理工作时间紧、工作量大、任务重、要求高，各街乡镇要成立城乡低保专项清理监察工作领导小组，抽调专门人员，充实工作力量，组织人员培训，确保专项清理工作顺利开展，按期完成。
（二）严格程序，依法办事。城市低保年审工作要严格按照个人申请、社区民主评议、街镇乡审核、区民政局审批的工作程序进行，坚持公开、公平、公正和“三榜公示”的原则，规范操作，动态管理，切实做到不重保、不错保、不漏保。各街镇乡、各社区居委会进行的入户调查、民主评议和张榜公示，要保留规范、详细、齐全的档案资料，做到会议有记录、评审有材料、公示有存根，档案填写规范、资料完整、手续齐全。建立调查、审查、审核、审批签名制度，实行谁主办、谁负责，对优亲厚友、徇私枉法等违法违纪行为要严厉查处，坚决杜绝关系保、人情保、权力保。
以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，不断规范完善城乡低保制度，扩大城乡贫困居民保障范围，切实维护好贫困居民的基本生活权益，促进社会和谐稳定，推动全市经济社会又好又快发展。
二、目标任务
通过清理清查，详细掌握城乡贫困居民的底子，实现城乡低保“动态管理、应保尽保、应退必退、分类施保、监督到位、制度完善、程序规范”的目标。确保年内农村低保对象覆盖率达到农村人口的3.5%，城市低保覆盖率达到城镇人口的2%。
三、工作要求
（一）明确清查扩面程序
1、对低保对象进行评议。各村居成立由镇（街、区）包村干部、村居“两委”干部、村民议事会成员、党员代表、村民代表组成的评议组，对在保对象、拟新纳入的低保对象进行评议。党员代表参加评议的人数中，党员人数10人以下的村居参加评议人数要达到党员总数的三分之二以上；党员人数10人至20人的村居参加评议人数要达到党员总数的二分之一以上；党员人数30人以上的村居参加评议人数要达到党员总数的三分之一以上。村民代表参加评议的人数中，500人以下的村居参会代表要达到3人以上；500人至1000人的村居参会代表要达到5人以上；1000人以上的村居参会代表要达到7人以上。
2、清退不符合条件的在保对象。对存在下列情形之一的在保对象要予以清退：已脱贫的在保户；子女有赡养能力
的家庭父母；③单个家庭成员分户低保。
3、审核审批。经村（居）评议，对符合条件的在保对象和拟新纳入的低保对象，要张榜公示3天，公示无异议后填写审批表，参加评议人员签字确认，同时上报镇（街、区）民政办公室或中心社区、城市社区民政岗。各镇（街、区）成立由分管领导任组长，民政、纪检、财政、人员参加，并吸收一定数量的党代表、人大代表、政协委员组成评审小组，进行复查评审工作；评审小组要对分类施保对象的补助标准做出具体的界定，并将申请对象名单在中心社区（城市社区）政务公开栏或住宅小区管委会进行公示，公示无异议后将评审意见上报市民政局，由市民政局抽查审批。
（二）对农村贫困家庭分类施保
通过清查扩面，根据农村贫困家庭的状况，分类施保，补助标准随着年度补助标准进行调整。
1、无劳动能力，无经济来源，无法定赡养、抚（扶）养人的“三无人员”为“一类救助对象”，占农村低保总人数的20%，“一类救助对象”为长期重点保障对象，月人均补助90元。
2、家庭主要成员为老、弱、病、残等靠自身努力难以改变贫困状况，需长期享受低保待遇的家庭为“二类救助对象”，占农村低保总人数的60%，月人均补助70元。
3、有劳动能力，但生活暂时困难的家庭为“三类救助对象”，占农村低保总人数的20%，月人均补助50元。
四、方法步骤
城乡低保清查扩面工作从7月21日开始，9月底结束,分动员部署、个人申报、初审评议、市级抽查审批四个阶段实施。
（一）动员部署阶段（7月21日至7月25日）。各镇（街、区）成立城乡低保清查扩面领导小组，组建清查队伍，制定清查扩面工作方案。领导小组要开展好动员部署工作，积极开展政策培训，组织有关人员学习《市城乡低保清查扩面工作实施方案》，明确指导思想、目标任务，熟悉掌握各项政策法规、工作要求和方法步骤。社区、村居或住宅小区管委会采取会议、张贴城乡低保清查扩面通知、发放城乡低保明白纸等措施广泛宣传，使城乡居民了解城乡低保政策。
（二）个人申报阶段（7月26日至7月30日）。
1、在保对象：要向所在村（居）或住宅小区管委会提出书面续保申请。
2、新申请加入低保对象：要向所在村（居）或住宅小区管委会提出书面纳入低保的申请。
（三）初审评议阶段（7月31日至8月20日）。各村居或住宅小区管委会对本辖区内的困难居民家庭生活状况（含在保家庭、新申请低保家庭）逐户认真排查摸底，要在此基础上召开村（居）评议会，清退不符合条件的在保对象。对符合低保条件的，由镇（街、区）完成复查核实工作。
（四）市级抽查审批阶段（8月21日至9月10日）。市民政部门对拟新增农村低保户条件的进行抽查核实和审批工作，抽查率要达到30%以上。抽查合格的在《今日》上公示，公示无异议的，尽快将低保证发放到低保对象手中。对抽查不合格的要限期进行整改。市民政部门和各镇（街、区）要分别建立档案，档案要求手续齐全、内容完整，要由专人进行保管。城市低保的清查扩面工作，由市民政部门统一安排，由市级城乡低保工作人员入户调查核实审批，要严格按程序开展，各镇（街、区）搞好配合。
五、保障措施
一、统一思想，提高认识，充分认识低保工作的重要意义
县委、县政府始终高度重视解决民生问题，特别是把保障城乡困难群众的基本生活作为大事来抓。城乡居民最低生活保障制度自1998年在我县实施以来，低保制度日益规范，保障范围不断扩大，保障标准逐年提高。截止目前，全县城市低保对象达到1204户3440人，人均月补助173.17元，较实行低保制度时的34.5元提高了138.67元，保障标准由100元/人月提高到200元/人月；农村低保对象达到1335户4319人，人均年补助998元，较实行低保制度时的78元提高了920元，保障标准由400元/人年提高到1196元/人年，实现了应保尽保，最近省上下发文件，统一提高城乡低保标准，从2010年10月1日起，城市低保提高到310元/人月，农村低保提高到1600元/人年，为有效地保障广大城乡困难群众的基本生活，维护社会稳定，促进社会和谐发挥了积极作用。县民政局被省民政厅评为“全省基层城乡低保规范化建设示范单位”，镇社区被民政部命名为“全国基层低保规范化建设典型单位”。今年6月份，全市城乡低保工作现场会在我县召开，现场观摩了乡和社区的低保工作，会上我县做了经验交流，这是对我县城乡低保工作的充分肯定。借此机会，我代表县委、县政府向多年来奋战在低保工作一线的同志们表示亲切的慰问！向全县所有关心和支持低保工作的各级各部门和社会各界表示衷心的感谢！向今天受表彰的先进单位和先进个人表示热烈的祝贺！
在肯定成绩的同时，要清醒地看到，我县城乡低保工作还存在着少数干部对低保工作的重要性认识不够、基层力量薄弱、底子不清、情况不透、把关不严、规范化建设还有待进一步加强等问题，甚至还有的地方存在“关系保、人情保”等优亲厚友的现象。这些问题应该引起大家的高度重视，并在今后的工作中切实加以改进。当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的历史阶段，经济结构战略性调整和深化各项改革进入关键时期，党的十七届五中全会把保障和改善民生提升到一个新高度，提出要“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，健全覆盖城乡居民的社会保障体系”，我县正处于社会转型期、改革攻坚期、利益调整期、社会矛盾显现期，这些都对低保工作提出了新的要求，迫切需要我们进一步提高对低保工作重要作用的认识。
第一，做好低保工作是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。低保工作与人民群众的利益息息相关，涉及下岗失业人员、困难企业职工、城乡无收入居民等贫困群众的基本生活。认真做好城乡低保工作，妥善安排好困难群众的基本生活，使城乡困难群众切实感受到党和政府的温暖，就是代表最广大人民群众根本利益最直接、最具体的体现。
第二，做好低保工作是维护全县改革发展稳定大局的需要。改革、发展、稳定是一个有机的整体，通过改革，不断完善、丰富和发展市场经济体制，推动经济社会发展。当前，随着城乡困难群众的增加，失地农民的增多，我县各类民政救助对象达1.2万多人，接近全县总人口的10%，其中享受低保的人数占全县总人口的5.986%，如果这些贫困人口的基本生活问题不能很好解决，就有可能影响全县的稳定，影响全面建设小康社会的进程。只有建立和完善城乡低保制度，才能及时有效地解决贫困人口的基本生活问题，保障社会稳定，促进全县经济社会快速、、持续发展。
第三，做好低保工作是健全完善社会保障体系的重要内容。最低生活保障制度是健全完善社会保障体系的重要内容，是最直接、最及时地解决广大城乡困难群众生活问题的可靠保障。只有把保障和改善民生作为各项事业的根本出发点和落脚点，时刻维护和发展群众利益，让广大人民群众共享改革发展成果，才能使党和政府的各项决策部署和工作赢得人民群众的拥护和支持，从而使全面建设小康社会成为亿万人民的共同追求和自觉行动。
因此，各级各部门必须从讲政治的高度充分认识做好低保工作的重要意义，进一步统一思想，提高认识，坚定信心，全面推进，切实将这项工作抓紧、抓实、抓出成效。
二、突出重点，强化措施，不断推进低保工作再上新水平
做好低保工作，是贯彻落实科学发展观，构建和谐的重要内容。完善低保制度，加强规范管理，切实保障城乡困难群众的基本生活，重点抓好以下几项工作：
一要规范低保操作程序。要认真研究低保制度实施以来出现的新情况、新问题，不断完善更为科学合理的具体操作程序和管理办法，努力形成衔接配套、针对性强，便于操作的制度体系。要严格执行“户主申请，社区（村委会）初审，入户调查、民主评议、张榜公示；乡镇（街道办）排查审核、会议研究、张榜公示；低保办抽查、研究审批”的申请、审核、审批的工作程序，做到严把“五关”，保证“五到位”，即：严把申请关、保证调查摸底到位，严把审核关、保证审查审核到位，严把签字关、保证责任落实到位，严把督促检查关、保证政策执行到位，严把评议关，保证群众参与评议到位。实行“四不报”、“七不批”制度。“四不报”即：对不如实申报家庭收入者不上报，不愿接受核查者不上报，生活水平明显高于一般家庭者不上报，群众反映强烈有异议者不上报；“七不批”即：未见户口本原件的不批，不能如实提供家庭成员收入者不批，为享受低保变相分户或转户者不批，涂改相关证明和开具虚假证明者不批，表格填写不规范者不批，拒不接受核查者不批，申报材料不齐全者不批，确保真正将符合低保政策的人员纳入保障范围。
二要实行低保动态管理。定期核查是实现低保动态管理的重要手段。城市低保要坚持“分类施保，按月发放、动态管理、半年调整”的办法，扎实做好每年的3月份和9月份两次的定期核查工作。农村低保要坚持“分档救助、按季发放，每年调整”办法，扎实做好每年一次的核查工作。核查中要真正做到“两查、三清、四核实”。“两查”即核查低保户详细住址和家庭基本情况。“三清”即清理低保户死亡人数、弄虚作假户、不符合低保政策户。“四核实”即核实低保户家庭享受人口是否准确、家庭收入变化情况、低保户家庭是否有特殊困难、低保户档案资料是否齐全。通过定期核查，使低保对象有进有出，符合低保条件的继续保留，不符合条件的及时清出，家庭困难符合低保条件的及时纳入，低保金发放做到随家庭人员、收入变化及时调整，切实做到“应保尽保”和“应退尽退”。
三要公开信息接受监督。财政每年拿出大量资金服务民生，目的是要保障困难群众的基本生活。低保工作要让人民群众满意、党和政府放心，就必须坚持公开、公正、公平的原则。要坚持公开低保政策和申报程序，让群众了解，掌握政策；要公开审批的过程和审批的结果，对每次新增或调整对象的审批结果公布于众，随时接受群众监督，打造阳光低保，让群众放心；县低保办、乡镇（街道办）和各社区都要设立举报电话和举报信箱，广泛接受群众的监督，避免暗箱操作，坚决杜绝优亲厚友、弄虚作假的人情保、关系保等不公平现象的发生，维护低保的公平公正，使真正困难、符合条件的家庭进入最低生活保障范围，实现城乡低保“阳光操作”。在资金管理和发放中，要继续坚持“民政审批、财政拨付、信用联社发放”的工作程序，确保低保资金安全、封闭运行。
四要抓好各项制度衔接。尽管低保制度是保障贫困群众基本生活的一项核心制度，但仅靠低保制度还不能解决贫困群众的所有问题。因此，在低保制度的实施过程中，要注意与其它制度特别是救灾救济、五保供养、医疗救助、扶贫开发等制度的衔接，正确处理灾民与低保对象交叉的问题，对特殊情况造成暂时困难的要给予临时救济，对那些有劳动能力和自救能力的低保对象，要给予优惠政策，增强低保对象的自身“造血”技能，鼓励、扶持他们通过自身的努力早日实现脱贫致富。
三、加强领导，通力合作，确保城乡低保工作的顺利推进
城乡低保工作政策性强、涉及面广、工作量大、社会关注度高，需要各级各有关部门加强领导，明确责任，协调联动，齐抓共管，确保城乡低保各项政策落到实处。
一要加强组织领导。各乡镇（街道办）要进一步加强对低保工作的组织领导，明确一名领导负责低保工作，确定1—2名专职低保干部，专门负责低保日常工作，各村、社区要设立低保信息员负责报告辖区内低保家庭的现状；县、乡、村三级的低保工作人员要切实履行好低保工作的各项职责，严格按照“谁调查，谁签字，谁负责”的原则，进一步夯实工作责任，确保低保对象的真实性和准确性，真正把低保这项惠民政策落实好。
xx苗族自治县成立于1956年，是国务院批准成立最早的五个苗族自治县之一。位于xx山脉主峰xx东麓，地处x、x、x两省一市结合部，与x的x、x相连接，同重庆的x、x接壤，区位适中，交通便利，全县辖x个乡镇，x个行政村，x个社区居委会，x个村民小组，总人口x万，其中以苗族为主的少数民族人口占总人口的x%。现有城乡低保对象x户x人，其中，城市低保对象x户x人，占非农业人口数x%；农村低保对象x户x人，占农业人口数x%。我县城市低保制度自1998年实施以来，保障对象从当初的x户x人扩大到现在的x户x人，年发放资金从当时的x元增加到现在的x万元。农村低保制度从XX年7月1日起实施，保障对象从当时的x户x人扩大到现在的x户x人，年下拨资金从当初的x万元增加到现在的x万元，为建设幸福xx起到了重要的保障作用。
二、工作开展情况
（一）机制建立情况。为建立“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的工作机制，我县成立了由分管民政工作的副县长任组长，县民政、扶贫、财政、公安、工商、纪检监察、审计、发改、农牧科技、统计、计生等部门负责人为成员的城乡低保工作领导小组，定期召开碰头会，研究解决在实施低保过程中遇到的具体问题，x个乡镇也相应成立低保工作领导小组，配备低保专职工作人员，主要领导经常过问和听取低保工作情况汇报，参加低保工作会议，形成主要领导负总责，分管领导具体抓，任务明确，责任落实的工作格局。每年由县委督查室、县人民政府督查室、纪委监察局、民政局、财政局等相关部门组成检查组，对低保政策落实情况开展专项检查，发现问题及时纠正和处理。今年初，下发了《xx苗族自治县人民政府办公室关于印发XX年度乡镇民政工作考评细则的通知》，将低保政策落实情况纳入政府目标管理和干部绩效考核内容，对城乡低保工作进行细化和分解，实行月考评、季考核，并将任务具体落实到各乡镇，考评结果与乡镇的评先评优、个人年度考核直接挂钩，并作为兑现奖惩、干部考察等的重要依据，改变以往评先评优凭印象、论资排辈等做法，形成人人头上有目标，个个肩上有担子，实现干好干坏不一样，干多干少不一样，进一步激励了干部职工自主提高履职能力，使队伍更具活力。
（二）完善政策情况。为确保城乡低保政策落到实处和资金安全运行，我县制定出台了《xx苗族自治县城乡居民最低生活保障责任追究问责办法》，对执行城乡低保政策不力的相关党政领导干部实行问责。办法规定，对不认真执行国务院、省、市、县关于城乡低保工作的重要决策和部署，低保工作未做到动态管理下的应保尽保；不按政策和规定对低保申请人家庭收入进行入户核查、入户核查，弄虚作假，导致核查数据与家庭实际生活状况明显不符等各种违反城乡低保工作规定行为，造成较大损失或社会影响的，承担城乡低保工作职责的相关党政领导干部将被问责。《问责办法》出台后，县人民政府及时组织全县28个乡镇党政一把手认真进行了学习，切实解决了部分乡镇主要领导对低保工作思想认识不到位，重视不够，工作态度消极，行动迟缓，不按上级要求推进工作的被动局面。
（三）规范管理情况。低保工作是县委、县人民政府帮助困难群众解决基本生活的一项重要举措，由于该项工作牵涉面广、政策性强、群众关注度高，为确保保障对象的确定具备可靠依据，我县对所有原保障对象家庭逐户进行核查，切实掌握低保对象特别是一般保障对象收入变化情况。新申请家庭按照有关规定，认真开展家庭收入核查。在此基础上，严格按程序开展城乡低保对象审核审批工作。农村低保对象的审核审批严格按照《贵州省农村低保对象审核审批流程》规定的“三环节十步骤”（即申请核评、审核、审批三个环节，申请受理、调查核实、民主评困、一榜公示、经办机构审查、乡镇政府审核、二榜公示、县民政局审批、三榜公示、待遇批准十个步骤）的程序开展，城市低保对象的审核审批也严格按程序开展，确保一个环节不少，一个程序不漏，每个程序都有明确规范，每个环节都有人把关，每个步骤都做扎实。在采取入户核查这一传统模式基础上，积极整合各类资源，建立跨部门、多层次的低保家庭经济状况核对机制，使救助工作形成了更强大的合力。县公安、人社、住建、金融、工商、税务等部门根据最低生活保障对象认定工作需要，及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、个体工商户、纳税等方面的信息，确保救助对象准确、高效，更具公信力。仅XX年，通过经济状况核对，全县共取消了x户x人的城乡低保对象，被民政部确定为全国第二批居民家庭经济状况核对试点县。同时，坚持定期审核和重点抽查相结合的办法，对城市低保中的“三无人员”每年审核一次，重病重残家庭、x岁以上老人、单亲家庭等对象及一般保障对象每半年审核一次，农村低保对象实行年度提标核查机制，切实做到严把入口，动态管理、应保尽保，保障对象有进有出，补助水平有升有降。对于低保经办人员和村干部近亲属全部纳入低保备案对象进行管理，在各乡镇、村委会和社区醒目位置设立举报箱和举报电话，在《xx网》开通书记、县长信箱，并率先在铜仁市制定出台了《xx苗族自治县城乡居民最低生活保障对象挂牌救助管理办法》，由县民政局统一制作“农村低保户”公示牌，对全县的农村低保对象实行挂牌救助规范管理，对群众举报农村低保存在的各种问题，做到有报必查，有查必答，极大地增强了城乡低保工作的透明度，赢得了广大群众的一致好评。
与此同时，我县采取由县政府办牵头，县民政、扶贫、财政、物价、统计、农业、监察等部门共同参与的方式，每年对全县农村群众在吃饭、穿衣及用水、用电、用煤等方面的基本生活需求进行调查统计，结合全县财政状况以及经济社会的发展水平和物价指数的变动情况，从1998年开始，先后6次调整城乡低保保障标准，城市低保补差水平从当时每人每月x元增加到现在的x元，农村低保年补助标准则由当初的x元提高到了现在的x元，最低生活保障标准与物价上涨挂钩联动机制和救助标准科学调整机制得到了很好的建立和实施。
在做好城乡低保工作的同时，我县切实加强最低生活保障与其他社会救助制度的有效衔接。县民政局对低保对象中的长期保障对象，代其缴纳个人参合金；重点保障对象和一般保障对象，按每人每年x元的标准代缴参合金。县就业局对有就业能力及愿望的低保人员有针对性进行免费技能培训，提升其就业能力。县教育局对城乡低保家庭以及孤儿、残疾儿童，免除收学杂费后，执行免收课本费和补助住宿生生活费政策。住建局建立和完善廉租房制度，保障城镇最低收入住户困难家庭的基本住房需要。扶贫办对农村低保家庭实行“输血式”扶贫，通过改善生产生活条件，扶持发展生产，促进其稳定脱贫致富。其他部门也积极支持城乡低保工作，很好地实现了最低生活保障制度与就业、医疗、教育、住房、扶贫、养老、残疾人保障制度等其他相关制度的有效衔接。
（四）资金筹集使用情况。我县建立和实施城乡低保制度以来，不断加大投入，连续提标扩面，保障范围不断扩大，保障水平不断提高。县人民政府根据全县城乡低保工作需要，每年将低保工作经费纳入财政预算。从XX年实施农村低保制度7年来，全县累计下拨城乡低保达x万元，其中县级匹配资金达x万元。低保对象、补助标准、补助金额等情况实行张榜公示，并建立了城乡低保资金财政专户，实行专账核算、专项管理、专款专用，按时拨付。低保资金实行社会化发放，由各乡镇按审批的名单在季初造册，经乡镇主管领导审核后，报县级民政部门审查汇总，由县级财政部门划拨资金到信用联社，信用联社则根据各乡镇低保资金额度汇入各乡镇信用社，再由信用社根据乡镇社会事务办提供的清册将低保金打入保障对象家庭“一存通”账户上。低保资金均按照城乡最低生活保障资金管理办法的要求管理使用，没有出现低保资金长期滞留在金融机构的现象发生，也不存在联动机制启动条件偏高、价格临时补贴标准偏低、资金落实不到位等情况。
（五）工作保障情况。为确保城乡低保工作有序开展，根据省、市相关文件精神，我县制定出台了《xx苗族自治县建立农村居民最低生活保障制度实施方案》、《关于进一步做好农村居民最低生活保障金发放工作的通知》、《关于加强城乡低保资金管理使用的通知》等一系列配套政策措施和制度。同时，针对乡镇从事低保工作力量薄弱的实际情况，县人民政府及时充实乡镇救助站工作人员，做到低保事有人管、低保责有人担。
三、存在的困难和问题
从总体上看，我县对最低生活保障政策落实较好，城乡低保工作取得了一定的成绩，但也还存在一些困难和问题。
一是工作人员偏少，低保工作力量薄弱。由于我县整体工作人员偏少，大多数乡镇社会事务办工作人员都是一人多岗，一岗双责或一岗多责，不仅要做民政工作，还要做好计划生育、小城镇建设等乡镇工作，而且还承担乡镇其他工作任务，长期处于超负荷运转状态。
二是乡镇社会事务办财务管理相对薄弱。乡镇社会事务办没有像财政部门要求掌握财务知识，部分乡镇社会事务办的账目不规范，做账与报账不及时，未及时让领导掌握底数，一定程度上影响了民政工作的开展。
三是个别村干部责任心不强，政策观念淡薄。在低保评议过程中，个别村对一般保障对象评审过程，存在优亲厚友等违规现象。
四是地方财政实力弱，工作开展困难。要求匹配的各项民生资金多，而地方财政收入有限，致使低保工作经费不足，开展全面细致的核查难。
四、下步工作打算
为切实做好最低生活保障工作，实现规范化建设和精细化管理，实现低保“公平、公正、公开”目标，我县将继续贯彻落实中央、省、市相关文件精神，认真总结成功经验，不断提高我县最低生活保障政策的执行力，实现城乡低保“标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序”的工作目标，确保城乡低保真正惠及于民。
一是进一步加强组织领导。除了要求各乡镇主要领导亲自抓、分管领导具体抓，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面，同时，还要逐年新增工作人员，进一步充实基层民政事务工作队伍力量。
民政工作，学习实践活动的布置。党员干部受教育、科学发展上、得实惠”总体要求，扎实地了学习实践科学发展观活动，工作学习两不误、两。活动。学习实践活动中，精心组织、周密布置，成立了由局长任组长的学习实践科学发展观活动，下设办公室，办公室主任由主管机关的副职担任，制定了可行的实施方案》规定动作不走样，自选动作有的要求，组织每个阶段的学习实践活动，边学习、边整改、边的原则，查找思想、工作、作风等不符合科学发展观的问题，解决最、最直接、最现实的问题，千方百计为办实事、事、解难题，学习实践活动满意，实实在干部作风建设年”活动，很抓了干部作风整顿，健全了机关工作制度，制度建设，规范了服务，制度的时效性和约束力。组织了服务发展，服务基层、服务”走在中、干在前、乐在后”两项主题活动，健全了服务许诺制，公开便民服务电话，随时解答的问题，并预约服务。学习实践科学发展观和“干部作风建设年”活动，民政干部队伍整体素质，工作纪律、工作作风转变，为民服务意识，办事和服务，地了民政工作的
(二)救灾救济工作
，遭受旱灾，乡镇遭受大风等自然灾害的侵袭，给农业生产和生产生活带来了，面对灾情，组织人员受灾乡村，会同乡民政所人员调查核实灾情，受灾情况。据调查，农作物受灾面积3.3万公顷，受灾人口24.7万人，直接经济损失9020万元，在灾情底数和生活的前提下，向报告灾情，的支持，共救灾款75万元，到各乡镇，对6258户15560人了救助。组织了“进百村，帮万户”手拉手扶贫济困活动，了3369名县直干部职工对户的“一对一”帮扶，帮扶资金27万元，衣物360件，了灾民和户的生活，一件因救助位越级上访和非问题。调查核实，对215人次看病难的城乡特困户了医疗救助，发放医疗救助金35万元。近期对患大病家庭生活的特困户了摸排，需要救助情况，医疗救助计划，年底前医疗救助资金可发放到救助手中。了县、乡、村三级《突发自然灾害救助应急预案》，组建了县、乡、村三级自然灾害信息员队伍，签订了救灾物资贮备协议，重大自然灾害后，救灾物资和人员，能够有序地工作。
要求成立了爱心工程基金会,工作的是对的孤儿救助,调查摸底,共有孤弃儿童220名,了县级干部和正科级干部结对帮扶,每年帮扶不少于两次,帮扶资金或物资不少于500元,上半年共帮扶资金46600元,还有的食用油、大米、文具等物品。对孤弃儿童了五保供养待遇，每人每月可领取五保供养金100元，了孤弃儿童能够学习、生活。
(三)最低生活保障工作
在城乡最低生活保障管理工作中，把民生政策一项工作来抓，城乡低保制度，管理，堵塞漏洞，城乡低保政策落到实处。反映基层低保工作不规范问题，组织人员两次对城乡低保了的清理整顿。月日至月日，抽调27名机关工作人员由7名局班子带队，分别到18个乡镇2个社区和农场，会同乡镇、社区工作人员走村入户，对城乡低保的核查工作，并将核查结果分类登记造册，将每个贫困户贫困程度倒排，为下一步实施救助和低保扩面工作了基础。月初《燕赵都市报》登载了党支部书记职权混保、骗保情况，，局班子会议，低保清理核查工作。
月日上午，城乡低保清理整顿工作会议，各乡镇主管民政工作的副乡镇长、民政所长、农场和社区人参加了会议，会上传达了《市民政局关于城乡低保清理整顿工作的紧急通知》，了《民政局关于城乡低保清理整顿工作的紧急通知》，对城乡低保清理整顿工作了详细安排，要求各乡镇社区、农场对低保户和特困户拉网式排查，农村低保户由乡镇自查自纠，并将清理整顿情况报民政局，民政局派人员赴乡镇抽查。对居住城的低保户，由民政局抽调8名工作人员会同社区工作人员逐户核查，清理整顿结束后，将享受低保人员名单张榜公布，公开举报电话，对反映的问题逐一登记核实，对获取低保金的，取消低保待遇。清理整顿，对超出保障线标准的城镇低保户231户、564人，农村低保户486户、814人，政策规定予以停保，新增农村低保5369户、6374人，城镇低保户56户，185人。最低生活保障标准，自年1月份开始，农村低保标准由原来年人均720元到870元，月人均补差由原来的35元到41元，城镇低保标准由原来的月人均收入160元到225元，月人均补差由原来的85元到132元。截止到，共有农村低保户11352户、14667人，发放保障金606万元，发放性生活补贴94.61万元;农村五保户2146户、2235人,发放五保供养金235.54万元,发放性生活补贴21.995万元;城镇低保户1405户、3814人,发放保障金362.8万元,发放性生活补贴64万元。
县民政局年慈善工作总结
年我县的慈善工作在县委、县政府的正确领导和上级业务主管部门的大力支持帮助下，按照“打基础，稳平台，摸经验，树形象”“摸着石头过河”的总体工作思路，年民政局民政工作总结和年工作要点。年，我县民政工作在县委、县政府的正确领导下，在上级民政部门的具体指导和有关部门的大力支持配合下，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，以科学发展观为
(四)优抚安置工作
《军人抚恤条例》和省、市文件精神，优抚政策。抚恤和定量补助标准。冀民105号文件精神，了复员军人、三属、残疾军人和病退军人抚恤和定量补助标准，月至月份补差发放到优抚手中。优抚政策。3000余名优抚的优待金和抚恤金及定量补助金，发放到优抚手中，发放优待金1065万元。老优抚解“三难”工作。解决生活难的27户，用款18100元，如准镇残疾军人姜培春，老两口，无子女，年老多病，生活，为其解决生活补助金1000元;解决住房难的12户，发放住房维修资金6万元;解决看病难的35户，发放医疗补助金20.76万元。残疾军人接收工作。共接收部队残疾军人5名，政策，对其伤残情况审核，报省厅审批，现省厅已批复并了待遇。对优抚了普查。从月份开始，组织力量对优抚了普查，逐人了填表建档，对1954年11月1日以后入伍的带病回乡退伍军人了审核取证工作，符合带病回乡退伍军人条件的936人了清退，从年月日起停发定量补助金。六是优抚的医疗保障工作。出台了《优抚医疗保障办法》和《一至六级残疾军人医疗保障办法》，解决了优抚看病难的问题。七是冬季来临之前，对光荣院了安全检查，消除安全隐患，院民安全过冬，在雨季来临之前对烈士祠堂了维修。
年共接收退役士兵244人，农村退役士兵202人城镇退役士兵29人，6-8级伤残士兵5人，转业士官8人。月日退役士兵安置工作会议，推行安置就业与自谋职业相的办法，“区别对待，择优安置”的原则，转业士官和荣立个人二等功奖励的退役士兵优先安置，符合安置条件的城镇退役士兵原则上自谋职业，不再为其安置工作，到已有21人申请办理了自谋职业手续。军队离退休干部的交接安置和服务管理工作，地保障了老政治和生活待遇的，地支持了国防和军队现代化建设，因工作实绩，军队离退休干部休养所*被民政部、总政治部授予全国军休工作先进个人。
(五)村民委员会换届选举
第八届村民委员会换届选举，民政局职能作用，在、县的下，“，发扬民主，依法办事”的要求，精心组织，周密安排，各乡镇村民委员会换届选举，了村民委员会换届选举工作依法、有序，到，多数换届选举工作。在好村委会换届选举的，调查。工作人员各乡镇、村，座谈走访等，换届选举整体情况，总结好的经验做法，并在推广，对工作中的问题和，督促改进，《村民委员会组织法》和《村民委员会选举办法》依法操作。问题调查摸底工作。在选举情况的前提下，对问题村、村摸底调查，各村不同情况，分别制定选举方案，换届选举任务的。接待工作。在宣传《村民委员会组织法》省《村民委员会选举办法》的，来信来访工作，耐心解答的问题，并与乡镇、沟通，制定措施、责任，给当事人满意的答复，村民委员会换届选举工作依法有序。组织实施村务公开和民主议政日工作，由民政所所长参加的村务公开和民主议政日工作会议，并组织人员分成六个，每个由一名局班子带队，到各乡镇、村检查，村务公开质量和。
(六)社会事务管理工作
在婚姻登记管理工作中，婚登员培训教育。组织好培训，规范婚登员服务，微笑服务，语言文明，举止，来有迎声，去有送语。严肃工作纪律。要求每天有两位婚登员提前到岗20分钟，上岗前的工作。婚登制度，每天设一名员，服务的咨询，帮助填写表格。档案管理。设专职人员对婚姻档案管理，一天一归档，查档出证记录制度。婚姻登记规范化建设。要求，对婚登室了装修改造，为服务了温馨、喜庆、欢乐的。年共办理结婚登记4480对，离婚登记510对，补发婚姻登记证件283对，婚登合格率100。
城市流浪乞讨人员救助管理办法，对流浪乞讨人员了救助，投入救助资金3万元，救助150人次，帮助返回家乡。在收养登记工作中，收养登记操作规范依法操作，办理收养登记4例。
(七)老龄工作
为老年人办理优待证500个，为新增百岁老人申办百岁老人长寿生活补助，按时发放百岁老人长寿生活补助费。组织老年人成立老年人秧歌队，为活动喝彩助威，会同县城老年支部组织了门球比赛，书法比赛等活动，了老年人的业余文化生活。支持帮助社会养老机构工作。老年公寓是设施的老年人养老机构。经济条件所限和受到传统思想观念的，院民入住率不高，经营亏损状态，与省、市老龄委，政策扶持，并舆论宣传，传统的养老模式，知名度，民营养老机构的社会效益，使其扭亏为盈。启动健康御险活动。健康御险前期的宣传工作，各乡镇以民政所为阵地，设专人，各村设一名专人，摸清底数，为健康御险工作打好基础。
县民政局年慈善工作总结
年我县的慈善工作在县委、县政府的正确领导和上级业务主管部门的大力支持帮助下，按照“打基础，稳平台，摸经验，树形象”“摸着石头过河”的总体工作思路，年民政局民政工作总结和年工作要点。年，我县民政工作在县委、县政府的正确领导下，在上级民政部门的具体指导和有关部门的大力支持配合下，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，以科学发展观为
(八)福利
市局下达电脑福利销售任务500万元，到月份已销售任务575万元，超额了销售任务。了福彩助学活动，对20名考入大学的贫困学生了救助，发放福彩救助金36500万元。
(九)民政基础设施建设
敬老院、光荣院、福利院建设工程于2008年启动，新建“三院”一所，区域型敬老院2所。工程建设中，在、县和民政的支持下，克服了资金短缺和工程建设中的，到三所敬老院完工，具备入住条件，管理人员和招聘的服务人员上岗，院民入住前的工作就绪，中心敬老院已入住批院民，两所敬老院也即将入住批院民。殡馆所迁建项目，殡仪馆及骨灰堂正在加紧施工，年底前主体工程可完工，办公楼已完地基。
(十)招商引资工作
将招商引资工作做为一项工作来抓，亲情招商、友情招商等方法，派人到外地有意向投资的客商，电子有限公司法人郑安生为材料有限公司投资250万元，经营管理，利润按投资比例分成，解决了企业资金短缺。协商，河南节节高空调设备有限公司同意在建厂，总投资2500万元，已在工业区征地15亩，正在筹建，预计建成后年产值2000万元，利税400万元。
年，民政工作了，但与先进县市相比还有差距，主要为社会保障偏低，救助资金紧张，难以群体的需要，民政基础设施建设滞后，基层民政队伍力量薄弱，亮点工作不。在今后的工作中，将工作，措施，解决。
二、年工作安排
新灾的查灾、计灾、报灾工作。灾情信息员队伍建设，畅通灾情信息渠道，情况，向报告灾情和生活安排情况，资金支持，安排好生活，不非问题。城乡特困家庭的医疗救助工作。
城乡社会救助体系。以最低生活保障为基础，专项救助相配套，临时救助和社会互助为补充的城乡社会救助体系。规范低保审批程序，把好调查关、审核关、审批关、公示关，监管，公开举报电话，监督。核查和随机抽查相的方法，低保户信息，对超出保障线标准的停保，对符合低保条件的纳入保障范围。
优抚政策。在好优抚待遇的，老优抚解“三难”工作，解决好老优抚生活难、住房难、看病难的问题，解决的后顾之忧，保障优抚的合法权益。安置和自谋职业相的安置政策，除安置外，城镇退役士兵原则上自谋职业。
基层民主政治建设。在第八届村委会换届选举扫尾工作的，遗留问题。村务公开，乡镇自查和组织抽查相的办法，督导各乡镇村按要求高质量的村务公开工作。
党的十明确提出：“要统筹推进城乡社会保障体系建设”，而居民养老保险是城乡社会保障体系中最核心、最关键的组成部分，长沙市根据国务院“新型农村社会养老保险试点指导意见”在2010年就出台了《长沙市城乡居民养老保险办法》，并把不符合参加职工养老保险条件的城镇居民也纳入覆盖范围，至今实施城乡居民养老保险制度已满6年。为了把握长沙城乡居民养老保险的实施情况，进一步完善养老保险制度，最近笔者专门到我市社保部门进行了深入的调查与研究。
一、城乡居民养老保险制度实施的基本情况
长沙城乡居民养老保险制度是从2010年7月开始实施，6年来市委、市政府根据国务院和湖南省出台的新政策并结合长沙实际情况不断进行调整，总体来看政策制度逐步完善、经办能力逐步增强、实施的效果逐步显现。
（一）政策制度逐步完善，基础养老金标准大幅度提高
长沙城乡居民养老保险所选择的模式为个人账户+基础养老金，个人账户由参保人缴费积累，按年缴费，政府给予缴费补贴，基础养老金由财政全额支付，全市实行统一的基础养老金标准。2010年、2011年、2013年和2014年先后出台了《长沙市城乡居民养老保险办法》《长沙市人民政府关于完善城乡居民基本养老保险办法的通知》《关于调整城乡居民基本养老保险基础养老金和缴费档次的通知》和新修订的《长沙市城乡居民基本养老保险办法》等。个人年缴费档次由100元～500元5个档次调整为100元 ～3000元14个档次。政府给予的缴费补贴最初只有前五档30元～50元，后来增加了500元以上缴费档次实行政府等额补贴标准，建立城乡居民基本养老保险基础养老金增长机制。2016年城乡居民基础养老金标准由最初每人每月60元增加到130元，高出了湖南省其他地区50元。由此可见，我市已初步建立了统一的城乡居民养老保险制度，并按照国家新农保制度的要求逐步进行完善，城乡居民基础养老金标准大幅度提高。
（二）经办能力逐步增强，养老保险制度落实基本到位
为了推动城乡居民养老保险制度的顺利实施、将惠民利民政策落到实处，长沙市成立了城乡居民养老保险管理服务局，据调查了解各区县（市）经办机构至少配备了3名专职或兼职工作人员，所属各乡镇（街道）人力资源和社会保障服务站均有1～2名两保专干负责城乡居民养老保险工作，村（社区）人力资源和社会保障服务中心有一名兼职工作人员负责信息收集、上报、催缴等日常工作。全市共设立城乡居民养老保险工作经办机构10个、乡镇（街道）服务站188个、村（社区）服务中心1894个，区县（市）经办工作人员54人，乡镇（街道）经办工作人员315人，村（社区）经办工作人员有1906人。
6年来，长沙市委、市政府将城乡居民基本养老保险“征缴扩面”工作纳入到各区、县（市）和“十强十快乡镇”为民办实事中的目标任务和绩效考核指标，并建立督查机制和领导责任制。实行以乡镇（街道）干部包村（社区）、村（社区）干部包组、组长包户的层层包干责任制；建立领导联点、干部联村、村级负责人包片的工作机制；形成上下协同、部门联动、各方配合、责任明确的城乡居民基本养老保险工作新格局，致使城乡居民养老保险制度得到迅速贯彻执行，参保居民也及时享受到了政策所带来的实惠。
（三）实施成效逐步显现，养老保险政策执行令人满意
根据长沙市城乡居民养老保险管理服务局所提供的“城乡居民养老保险基金数据汇总表”显示：2010年～2015年全市参保人数分别为243.3万人、296.1万人、299.2万人、271万人、267.8万人、267.53万人；全市享受待遇人数分别为64.7万人、71.8万人、72.4万人、74.4万人、74.6万人、76.64万人；全市基金收入分别为5.0亿元、8.94亿元、8.97亿元、10.37亿元、10.66亿元、14.32亿元；全市基金支出分别为1.96亿元、5.27亿元、6.71亿元、6.92亿元、8.44亿元、11.62亿元。具体情况如表1所示：
2015年，长沙市政协对全市城乡居民养老保险工作进行了综合民主评议，经办机构对于城乡居民养老保险政策的满意率和基本满意率达到了97.98%，认为城乡居民养老保险制度是一项惠民利民政策，是党和政府关注民生、实现老有所养的重要体现。目前全市城乡居民养老保险参保缴费率达到90%以上，待遇发放率达到100%，城乡居民养老保险工作成效显著。评议结果如图1所示：
二、城乡居民养老保险工作存在的主要问题
虽然长沙城乡居民基本养老保险工作起步较早，按照国家要求建立城乡居民社会保障体系的战略部署，初步建立了统一的城乡居民养老保险制度，政策实施6年来，取得了一些成效，但是在制度的设计、实施等方面还存在一些深层次的困难和问题，还是一种低水平的基本养老保险，与城乡居民的期望值存在较大的差距。
（一）基本养老保险待遇水平偏低
第一，参保人个人账户养老金的积累偏少。城乡居民养老保险基金收入来源于两个方面：个人缴费收入和财政补助收入，一方面由于参保人比较注重眼前利益，缺乏社会养老观念，义务与权利对等意识不强、对城乡居民养老保险制度认识不深，因此90%以上的参保人选择最低标准100元/年缴费。假设参保人数为C，享受待遇人数为D，年个人缴费收入为S，则人均缴费额为S/（C-D），根据“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”所提供的数据进行计算：2010年人均缴费额为116.5元，2011年为117.7元，2012年为101.4元，2013年为113.9元，2014年为111.8元，2015年为113.2元，尽管在这6年间个人缴费档次进行了4次调整，把最高缴费档次由500元/年调整到了1500元/年，再调整到了3000元/年，但是对参保人的激励作用不大。另一方面，政府财政补助与参保人缴费直接挂钩，多缴多补、少缴少补，绝大多数居民选择最低标准缴费，所享受的财政补助也就少。根据“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”所提供的数据计算表明：2010年人均补贴额为163.5元，2011年为280.9元，2012年为294.1元，2013年为413.5元，2014年为440元，2015年为637元。
第二，基本养老保险待遇偏低。城乡居民养老保险制度实行个人账户养老金加基础养老金的待遇模式，从“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”来看，随着人口老龄化，领取养老保险待遇的城乡居民越来越多，由2010年的64.7万人增长到了2015年的76.64万人；在养老保险基金支出中，基础养老金支出从2010年1.96亿元增长到了2015年的11.43亿元；城乡居民领取的基础养老金从2010年的每人每月60元增长到了2016年的130元；个人账户养老金支出很少，占基金总支出比重不到1%，2010年～2015年分别为10万元、100万元、400万元、400万元、700万元、1900万元，基本养老保险待遇低影响了居民参保的积极性。同时，基础养老金的提高缺乏后续增长机制，政府补贴多少为宜缺乏科学的精算支撑，各级政府应承担多少责任也没有明确划分。
（二）基本养老保险待遇结构不合理
根据城乡居民养老保险政策规定：在制度实施时已经年满60岁的参保人，可以直接领取基础养老金；45岁以上60岁以下的参保人应该按年缴纳保费，直至60岁达到养老金的领取年龄；45岁以下的参保人至少应该缴纳保费满15年，到60岁才有资格领取养老金。
养老金待遇计发公式为待遇=个人账户养老金（个人账户储存额/139）+基础养老金（财政全额补贴）
从“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”来看，超过90%的参保居民选择的缴费档次为最低档次，即每人每年100元，加上财政给予的缴费补贴30元，参保人实际上为自己的养老保险个人账户每年积累了130元，15年缴费累计为个人账户储存1950元（未计利息），年满60岁后参保人可领取个人账户养老金为14元。若剔除政府补贴部分，其个人账户储存额为1500元，可领取个人账户养老金为10.8元。按照当前参保人领取的130元基础养老金水平测算，政府补贴部分占92%，个人缴费部分仅占8%，城乡居民基本养老保险待遇结构不合理，参保人所享受的权利远远大于所承担的义务，长此以往，必将使城乡居民养老保险制度的实施后劲不足。
（三）养老保险制度之间横向不公平
2009年长沙市启动了城镇未参保人员参加企业职工基本养老保险的有关工作，对未参保城镇居民可一次性补缴15年的养老保险费，即可建立城镇企业职工养老保险关系；2010年对未参保城镇居民以最低标准补缴企业职工养老保险，总共应缴养老保险费41904元，按照城镇企业职工养老保险待遇计发办法，当时退休养老金水平为每月523.7元。比照城乡居民基本养老保险制度模式，参保人从个人账户领取的养老金=个人账户养老金储存额M139，如果参保人个人账户资金储存额也是41904元，则从个人账户可领取301.5元，加上当时政府发放的基础养老金60元，每月共领取养老金361.5元。由于养老保险制度不同、计算方法不同，导致城乡居民与城镇企业职工每月领取的养老保险待遇相差162.2元。
经过近几年的待遇调整，2015年城镇企业职工每月领取的退休养老金已达到每月1200元，而城乡居民只能每月领取养老金431.5元，两者待遇相差768.5元。在同一时期两种不同养老保险制度面前，同样是未参保城镇居民享受的待遇很大，更何况城乡居民基本养老保险覆盖的恰恰是当时不具备41904元负担能力的城镇居民，尽管城乡居民基本养老保险统一基础养老金标准，维护了自身的制度公平，但与企业职工养老保险相比，制度间的横向公平存在明显问题，还需要我们深入研究。
（四）基层经办工作开展难度大
城乡居民养老保险覆盖的主要是广大农村居民，所服务的参保对象居住分散、流动性强，导致社保工作量大。在业务经办工作中，乡镇（街道）、村（社区）的社保工作人员基本上都是兼职，队伍不稳定，而且待遇低、办公经费严重不足，致使基层经办工作开展难度大，并由此产生一系列问题：一是信息化水平偏低，政策的宣传很难到位，收缴保费怕麻烦，最好是统一收100元省事。二是对行动不便的参保人员上门认证工作量大，居住外地、空挂户核实难度大，造成待遇领取资格认证工作难以开展，缺乏有效措施追回冒领的城乡居民养老保险金，稽核成本高。三是政策执行时遇到了一些阻力，一部分人并不关心自身的养老问题，而更注重眼前利益，尤其是中青年参保积极性不高，认为自己还年轻，没有必要过早考虑养老问题；一部分参保者比较注重缴费后的回收率，宁愿选择最低档次缴费或者选择不缴费，希望到龄直接领取基础养老金。四是有的基层社保工作人员为了超额完成区、县（市）政府下达的任务，强制城乡居民参保缴费，这就违背了城乡居民“自愿参保缴费”的根本原则，从而给养老保险政策的实施带来一定的负面影响。
三、促进城乡居民养老保险健康发展的主要措施
在党的十报告中提出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题”“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。为了贯彻十精神，我们必须在充分调研的基础上，不断完善政策和制度，采取切实可行的措施，促进长沙城乡居民养老保险持续、健康、稳定发展。
（一）加强对新政策的研究，不断提高城乡居民养老保险待遇
众所周知，目前我国社会养老保险体系是由机关事业单位养老保险、城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险构成，三大保险制度之间的发展很不平衡，养老保险待遇差别还很大，必须加强制度的顶层设计和城乡统筹，逐步缩小三种参保人的养老待遇差距，促进保险制度之间的公平与合理。另外，我国城乡居民养老保险作为一项覆盖城乡几亿人口的保险制度，从无到有，还只是刚刚起步，任重而道远，在这项制度建设过程中，长沙市先行先试，为国家城乡居民养老保险制度的出台提供了许多宝贵经验，我们应该在推进制度完善的过程中大胆创新，针对当前城乡居民养老保险待遇偏低的问题应认真加以科学研究、精准测算，一方面采取有效措施鼓励参保人个人多缴费、延长个人缴费时间，同时提高政府补贴标准，通过增加个人账户积累来提高个人养老金所占的比重，另一方面随着国民经济的不断发展，要扩大民生性支出在财政支出总额中的比重，大幅度提高基础养老金的发放标准，构建养老保险待遇可持续增长机制，进一步增强城乡居民对养老保险政策的信心。
（二）加大政策宣传力度，充分调动城乡居民参保的积极性
制度本身是对社会现实和需求的反映，新制度的确立必须得到社会的普遍认可，否则就难以持久。城乡居民养老保险制度的建立，意味着广大农村居民必须从传统的家庭保障向现代社会保障转变，而这种转变必然会受到传统思想、价值取向、文化及心理等方面的影响，因此要使所有参保人都能够理解、支持并积极参加城乡居民养老保险，就必须认真做好政策的宣传普及工作，城乡居民养老保险制度逐步建立完善的过程同时也是政策被广大居民了解、接受的过程，城乡居民养老保险制度的发展，既要靠政策引导，还要配合政策宣传与服务水平的跟进。具体来说，一是提高民众对实施城乡居民养老保险制度重要性的认识，养老保险制度既是实现全面小康、维护社会和谐稳定的客观需要，也是居民减轻子女负担、实现老有所养的必然要求；二是通过社保人员上门走访、开展养老保险知识讲座与咨询，运用电视、互联网、微信、宣传栏等手段扩大对城乡居民养老保险制度的宣传；三是帮助居民算好经济账，平衡生命周期的消费计划，个人账户养老金的积累来源于个人缴费和政府补贴，缴得越多、补得越多、积累越多，将来领取的养老金待遇也就越高，收益远远大于个人投入；四是提高服务质量，建立参保人大数据库信息平台，及时采集、录入个人信息，为参保人缴费、领取养老金提供方便，发放个人社保卡，让参保人能够随时查询到个人账户养老金的积累情况等等，只有居民对养老保险制度熟知、认可、接受，才能充分调动城乡居民的参保积极性。
（三）加快社保队伍建设，进一步增强村（社区）经办能力
目前村（社区）不仅只配备了1名社保工作人员，平均每人的服务对象达到了4.5万人，采集、录入参保人的个人信息量大，而且绝大多数都是兼职的，承担上级部门交办的工作量多，任务繁重，样样要兼顾，样样又难以到位。同时社保工作人员的业务素质参差不齐、待遇水平明显偏低、工作经费严重不足，这些都制约了基层经办能力的充分发挥，为了进一步提高基层社保经办能力，在增加社保工作经费投入的基础上必须加快社保队伍建设，具体来说：一是增加社保工作人员，招聘一批社保专业、会计算机操作的大学毕业生充实到社保队伍中来；二是每个村（社区）配备一名专职和一名兼职社保工作人员，负责采集、录入本辖区参保人的个人信息，收缴参保人的社保费和发放养老保险金等；三是每年举办各类培训班和研讨班，加强对社保工作人员的业务培训和工作经验交流，不断提高其业务能力、政策水平和服务质量；四是逐步提高社保工作人员的工资和福利待遇，建立一支稳定的、精明强干的社保队伍。此外要提高基层经办能力，还必须整合社会资源，加强社保、公安、民政、银行、统计等部门之间的联系与合作，构建信息互通机制，进一步完善统一的基层服务平台建设，在实行目标管理的基础上开展流程化、精细化管理。还必须加强城乡居民养老保险的信息化建设，社会保障部门在金保工程和社保卡的建设进程中，应该要把城乡居民养老保险的信息化建设放到与职工养老保险同等的地位上协同推进，利用信息化手段来提高城乡居民养老保险的工作效率。
（四）积极借鉴外地经验，促进城乡居民养老保险良性发展
自从国家推行新型农村社会养老保险试点6年多来，全国各试点城市都在大胆探索、积极作为，在养老保险政策的制定和完善方面有突破、有创新、有亮点。当前长沙市在实施城乡居民养老保险过程中还存在一些亟待解决问题，在引导居民多缴费、长缴费、提供丧葬补助、避免参保人冒领保费等方面存在一些缺陷，很有必要借鉴其他试点城市的经验，促进我市城乡居民养老保险事业良性发展。
大连市为鼓励参保人延长缴费时间，对累计缴费超过15年的参保人，每超过1年基础养老金增加5%；为使困难群体得到更多优惠，制度规定：低保家庭中的重度残疾人按照最低缴费标准的200%进行补助，低保家庭中的普通残疾人、优抚对象、死亡伤残独生子女的父母按照最低缴费标准进行补助，低保家庭中的其他人员按照最低缴费标准的50%补助。
郑州市为防止死亡冒领养老金，专门制定了城乡居民丧葬补助费制度，参保人缴费满15年且在死亡次月起2个月内由其家属申报的，发给丧葬补助费1000元；未按时申报或缴费年限不满15年的不发丧葬补助费。南昌市规定：凡是未参保缴费直接领取基础养老金、年满60周岁以上的老人，在领取养老金期间死亡的，一次性支付300元丧葬补助金；参加了城乡居民社会养老保险缴费的参保人在领取养老金期间死亡的，缴费年限1～5年的，一次性支付500元丧葬补助金；缴费年限6～10年的，一次性支付800元丧葬补助金；缴费年限11～15年的，一次性支付1000元丧葬补助金；缴费年限15年以上的，一次性支付1200元丧葬补助金。
我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间存在一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。
过渡性的中间制度在我国的改革实践中从来都不鲜见。改革开放二十多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们过去采取了类似小段包工、联产到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。我们今天也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助，平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。
最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生活条件。着力解决好外来农民工管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建的住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。
最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端，但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200-300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80%以上的农户。
总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
（二）部分方案设计。对于城乡居民养老保险制度待遇来说，其确立需遵循的准则为“保基本”；也就是说，需使待遇领取者的养老金替代率水平维持在领取周期以内而不会发生改变。由于篇幅的限制以及针对城乡居民养老保险待遇水平作出的方案诸多，因此本文就针对其中的两种方案展开分析：（1）第一种方案：保证基本养老金与个人账户养老金替代率总和能够与生活保障水平的下限值保持一致性。在2022年，由制度承担的基本养老金替代率实现完全整合，而整体目标替代率水平则预测在2042年前后完成。（2）第二种方案：保证基本养老金与个人账户养老金替代率总和能够与食品支出水平保持一致性。在2022年，由制度承担的基本养老金替代率实现完全整合。相关学者经研究表明:倘若采取方案一，则到2022年农村的基本养老金代替率水平大约为22%；而城镇的基本养老金代替率水平大约为13%[2]。不难看出，在方案二中，主要是对缴费机制加以调整，使个人账户模糊加大，进一步使人账户替代率可以达到上述两种方案的替代率差额。
二、城乡居民养老保险待遇调整的有效策略探究
（一）构建全新的养老金调整机制。结合近年来有关城乡居民养老保险待遇调整的数据信息可知，在养老保险目标代替率选取方面与许多要素存在相关性。为了使城乡居民养老保险待遇更具公平性，需以我国社会经济水平发展为依据，进而构建全新的养老金调整机制，从而使收入分配调整过程中社会保障力度的价值作用充分展现出来。
（二）做好财政支出结构的优化调整工作。以将来合理替代率水平的解析为依据，可知把目标代替率在低保与恩格尔系数两者之间加以设置是可行的。但由于基于地方财政收入当中，财政补贴占了较大的比重；因此，便需要做好财政支出结构的优化调整，使社会保障的支出得以扩展。与此同时，为了机制的完善，还可以构建符合社会经济水平的地方财政分担机制等，以此确保财政支出结构更具优化性。
（三）加强个人账户在养老金待遇计发中的作用。在城乡居民养老保险制度当中，个人账户的运行模式是“实账制”，和城镇职工养老保险存在差异，在明确个人账户保值的基础上，才能够使个人账户替代率水平得到有效确立。所以，基于养老金待遇机制当中，需对个人账户的价值作用加以重视。构建个人账户基金投资运营模式，充分发挥规模经济效益，进一步使个人账户的保障及升值得到有效保障。
（四）规范缴费标准。有学者]经研究表明:对缴费水平加以提升，能够使个人账户养老金水平的替代率得到明显的提升。因此，在城乡居民养老保险待遇调整过程中，便需要规范缴费标准，使个人账户代替率水平得到有效提升，同时使制度的约束力度得到有效增强。要想实现以上目标，需以人均实际收入与可支配收入充当缴费的基础，进而以这方面收入的增长合理调整缴费机制，以此使个人账户养老金替代率的稳定性得到有效保证。对于城镇居民养老保险来说，需设置合理的缴费区间，明确上限与下限，以此使缴费标准更具规范性及科学性。
当前，切实做好低保工作，是保障和改善困难群众的基本生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现。在城镇涉及下岗失业人员、无业人员，在农村涉及贫困群众的基本生活。把困难群众的基本生活安排好了，使人民群众实实在在得到党和政府的帮助，感受到党和政府的温暖，就是代表了最广大人民群众根本利益最直接，最具体的体现。做好低保工作，是维护改革发展稳定大局的需要。困难群众的基本生活解决得不好，就有可能引发矛盾，影响社会的稳定。
一、喀什地区城乡低保及发展概况：
喀什地区辖11县1市，总面积16.2万平方公里，人口403.69万，其中农业人口311.6万，截至目前全地区共有7.6万户21.1万城市困难人群享受城市最低生活保障，占全区城市总人口的22%。纳入农村最低生活保障的农村困难群众有16.2万户，50.45万人，占全地区农业人口的16%。
喀什地区低保于1998年在喀什市和泽普县开展试点，1999年在全区全面铺开，城市低保人数范围由1999年的7721人扩大到如今的21.1万人，年需保障金由最初的460.6万元增加到目前的5.95亿元，人均每月补助从最初的49.7元提高到目前的225元。农村低保2007年7月1日按照“低标准、广覆盖”的要求，年需保证金由最初的1.35亿元增加到目前的6.83亿元，人均每月补助标准由最初的22.3元，上涨到目前的107.3元。
二、主要做法和取得成就：
（一）不断加强城乡低保基础建设。
（1）完善了低保组织体系。地区、县、街办（乡镇）三级普遍成立了由党政主要领导挂帅、相关部门领导参加的城乡低保工作领导小组，综合协调全地区低保工作。地区民政局设立了城乡居民最低生活保障管理中心，各县（市）民政局普遍设立最低生活保障办公室，配备工作人员3-5名，通过与地区劳动局沟通，为各乡、街办解决了172名低保公益性岗位，初步形成了有专人负责低保工作的城乡低保工作体系，确保了城乡低保工作的顺利开展。
（2）加强培训基层低保队伍建设。喀什地区坚持推行低保属地化管理，把社区、村（居委会）作为城乡低保工作的落脚点，通过社区、村（居委会）作为城乡低保对象实行社会化管理服务，依托社区、村（居委会）开展困难居民家庭状况普查，进行低保初审、动态管理等工作。
（二）不断提升低保规范管理水平
（1）加强了低保法规建设。喀什地区结合低保工作实践，不断完善各项低保政策制度，出台相关配套规章制度，先后制订了《喀什地区城市居民最低生活保障办法有关问题的通知》、《喀什地区农村居民最低生活保障工作实施细则》、《喀什地区城市居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区农村居民最低生活保障金管理暂行办法》、《喀什地区低保量化考核标准》等规范性文件，初步建立起比较完善的城乡低保政策、制度体系，推进了城乡低保工作的法制化进程。
（2）规范了低保工作程序。喀什制订了地区、县（市）、街办（乡镇）、社区（村、居委会）四级低保工作流程，明确了各级工作职责，使低保工作各个环节都有章可循。喀什地区围绕《低保量化考核标准》按照制定科学化、申报审核程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、低保对象管理动态化，档案管理规范化的要求，狠抓了城乡低保工作规范化管理。严格进行家庭收入和财产调查，规范申请、审核、审批和资金发放程序，保证困难群众随时申请，随时审核，提高工作的实效性。
（3）强化动态管理。喀什地区在低保工作上注重把握动态管理的两个环节：一是全面落实低保对象定期核查制度，对低保对象定期复查。二是在采取不定期的抽查和每季度一次的全面集中核查中2012年，各县（市）通过认真开展全面集中核查，共核查清理城乡低保对象70069人，占城乡低保人数的9%，其中城市低保对象8501人，农村低保对象61568人，对在核查中发现的违法、违纪、违规问题进行严惩，初步形成了低保对象能进能出，低保标准有升有降的动态管理机制，基本实现了“分类施保”和“应保尽保”，有效维护了喀什地区改革、发展、稳定的大局和贫困群众切身利益。
（三）积极开展实施了社会救助资金现金发放。
城乡低保资金都是困难群众的救命钱、高压线，为确保城乡低保资金能够及时足额发放到城乡弱势群体手中，切实加强城乡低保资金的监督管理，喀什地区在民政、财政设立了专门的账户，实施封闭运行，专帐管理、专款专用，坚决杜绝摊派、拖欠、搭车收费现象的发生，充分保障了低保对象的权益。
三、存在的问题和建议：
经过多年的探索努力，喀什地区城乡低保救助工作取得了一定的成绩，但在肯定成绩的同时，在城乡低保工作方面还存在一些问题。
（一）保障员编制、工作经费、交通工具。地、县（市）民政部门管理着全区71.5万人居住分散，交通不便的城乡低保对象，民政工作任务和工作量的成倍增长与各县（市）、乡镇基层民政工作人员少（乡镇民政干事专职不能专用）、经费不足的矛盾日益尖锐，导致基层民政工作严重“缺位”，尤其是2012年1月1日起，所有的民政社会救助资金全部以现金形式发放。
建议：为确保党的各项惠民政策能在基层真正贯彻落实，改善工作条件，解决人员编制和交通工具，保障工作经费。
（二）解决低保工作人员特殊津贴或津贴。低保工作人员既要面对面接触大量有传染病的特殊困难群体（如艾滋病、肺结核、肝炎等），并且根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发【2012】45号）文件要求，还肩负着处理接待职责。喀什地区民政局低保中心仅2012年截至目前就接待群众来信来访600余人（次）。与此对应的是只有处理接待责任、义务，没有相应的权益和岗位津贴，导致基层低保工作人员对有传染性的特殊困难群众存在推诿，对事件不积极，不重视。
建议：文件规定解决低保工作人员特殊津贴或岗位津贴。
参考文献：
[作者简介]吕文静，广西社会科学院助理研究员，广西南宁530022
[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1672—2728（2013）01—0091-04
一、引言
“跨两步”最早出现在2011年11月11日郭声琨书记在广西壮族自治区第十次党代会上所作报告《深入贯彻落实科学发展观，加快实现富民强桂新跨越》中。该报告指出，今后五到十年，要努力实现“翻两番、跨两步、三提高”的奋斗目标。其中“翻两番”指全区生产总值、人均地区生产总值实现翻番；“三提高”指基本公共服务水平明显提高、可持续发展能力明显提高、社会文明程度明显提高等；而“跨两步”指实现城乡居民收入大幅增加、差距逐步缩小。随后，2011年12月25日至26日广西壮族自治区经济工作会议，及《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发2012年全区开展“项目建设年”实施方案的通知》（桂政办发[2012]22号）、《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于实施抓大壮小扶微工程的意见》（桂发[2012]10号）等文件精神都提到“跨两步”奋斗目标，特别是在2012年3月5日人民日报推出《国家（省）区域发展战略专刊——广西篇》，刊发了《壮乡昂首再奋进》《解放思想转型升级》《广西启动新一轮扶贫开发攻坚战》等文章，再一次提到“跨两步”的奋斗目标。
事实上，有关城乡居民收人的研究可以追溯到17世纪英国古典政治经济学家威廉·配第在其代表作《政治算术》中，论及了不同产业间的收入会随着经济的发展而发生变化。他指出，制造业比农业得到更多的收入，工商业比制造业得到更多的收入。舒尔茨认为，传统农业不能成为经济增长的主要动力的根源在于传统农业的生产要素投资收益率较低，对储蓄和投资缺乏足够的吸引力，而不是农民储蓄少或者缺乏优秀的企业家。我国经济学家在20世纪80年代中期以前，关于城乡收入分配的研究主要集中在收入分配原则的规范性研究上。改革开放以来，对我国现阶段城乡居民收入差距较大并且呈现出不断扩大的趋势，研究者们基本达成共识；同时，探讨我国城乡居民收入差距产生的原因，寻求缩小城乡居民收入差距的措施，也一直是学者们关注的焦点。
广西作为欠发达地区，实现城乡居民收入“跨两步”目标，面临两方面的挑战：一是必须实现追赶跨越，提高经济总量，将蛋糕做大；二是调整好城乡居民收入分配，将蛋糕分好。因此，在推进“富民强桂新跨越”的进程中，通过“强桂”把“蛋糕”做大，加快农业产业化进程，优化调整城乡产业结构；同时努力“分好蛋糕”，尽快消除二元经济结构体制，完善城乡保障体系，统筹城乡经济社会全面发展。
二、广西城乡居民收入存在的主要问题
近年广西城乡居民收入无论是在水平上还是在结构上，都取得了显著成效。2010年全区城镇居民人均可支配收入达17064元，同比增长10.4%，收入总量是2000年的2.94倍，农民人均纯收入4543元，同比增长14.1%，收入总量是2000年的2.44倍。但与全国发达省区比较，差距依然较大，同时全区城乡居民收入差距也在进一步扩大。
（一）城镇居民收入全国排名靠后。收入结构来源不合理
广西作为欠发达的西部少数民族地区，经济基础差，虽然近年来广西的经济取得了较快的发展，城镇居民收入水平也发生了较大变化。但2010年广西居民平均每人全年家庭收入为17063.89元，远低于广东的23897.80元，全国排名依然靠后。
城镇居民收入包括职工工资收入、个体工商业的收入、离退休金收入、存款利息收入和其他收入等，而职工工资收入占比反映了收入结构状态。广西城镇居民“职工工资”占人均收入中的大部分，2000年为64.64%，2010年达64.36%，下降0.28个百分点，虽然其他收入有所提高，但工资收入依然占比较大。同时，广西各市城镇居民人均可支配收入不均衡，2010年广西各市最高的为南宁市，达到18032元，河池市最低，为14889元，两者相差达3000元。
（二）农民收入绝对水平较低。农民增收速度缓慢
新农村建设步伐的加快及农村综合改革的深入，使广西农村经济总量迅速提高，农民收入得到了快速增长，农民非农产业收入增加更是成为拉动广西农民增收的主要动力，但与全国相比差距较大，现阶段广西农民增收困难问题依然十分突出。这主要原因是广西农村人口及低收入人口主要分布在自然条件恶劣、经济资源贫乏的大石山区、边远山区，其中属大石山区的贫困村占三分之二以上。
广西农村发展速度还很低，增幅不稳定，与要求仍有较大差距，全面实现小康任重而道远。2006年农民人均纯收入的增幅为8.2%，2007年为9.0%，2009年下降为7.9%，2010年达到14.1%。全区各市农村居民人均收入差距扩大，以2010年为例，农村居民总收入最高是北海市的9611.4元/人，最低是河池市的4765/1元/人，相差4846.3元/人，而且大多数市低于全区平均水平。同时，2010年广西农村居民家庭人均纯收入仅为4543.41元，与全国平均水平的5919.01元低1375.6元，比北京的13262.29元低8718.88元，比广东7890.25元低3346.84元。
（三）城乡收入差距逐渐扩大，劳动报酬差距显著
广西城乡居民收入绝对差距明显扩大。2010年，城乡差距为12521元，比2009年的11471元多1050元，比2000年的3969元多8552元。城乡差距呈现逐渐上升趋势。从各个城市来看，2010年广西14市城乡居民收入比值基本集中在0.3—0.5。其中北海市城乡居民收入比值最高，为0.57，其次是贵港市，比值为0.51，比值最低的为贺州市的0.30，而南宁、桂林、柳州等市的城乡收入比值基本在0.42-0.43。这说明，广西的城市、城镇和农村收入分配不合理，城镇化率也低。其中贺州市因为城镇居民收入水平也较低，故而和农村居民的收入差别较大，而北海市的农村居民收入过高，造成农村收入与城镇居民收入差别不大。
就业和劳动报酬差距较大。2010年，广西城镇从业人员1003万人，占乡村从业人员2387万人的42.02%，但城镇居民收入却比农村居民收入高12521元，可以看出广西城乡居民就业和劳动报酬差距较大。另按照联合国有关组织规定，基尼系数0.4-0.5表示收入差距较大，而广西城乡居民基尼系数超过了0.4的警戒线。
三、广西城乡居民收入存在问题的原因剖析
（一）农业发展水平低。城乡产业结构不合理
广西农业资源丰富，但农业发展水平却较低，远低于中部地区尤其是东部沿海发达地区农业发展水平。主要制约瓶颈包括：农业生产服务部门人员缺乏服务意识，虽然组织多次农业科技攻关、生产技术服务活动等，但辐射带动效益不明显；农村劳动力文化素质普遍偏低，农业发展缺乏技术含量；农民收入水平差距悬殊，收入高者不愿投入。
（二）城乡分割的二元经济结构体制的存在
我国虽然对户籍制度进行了多次改革，但这并没有动摇城乡二元的根基，中央及地方政府在促进城市就业方面制定了相对完善的就业政策，有些甚至动用行政手段限制农民进入城市较好的行业。广西农村在师资、教学设施等方面均较城市差，农村义务教育经费远远不足。
（三）社会保障体系滞后，民生亟待改善
劳动力总量供大于求的矛盾仍旧比较突出，结构性失业矛盾突出，就业质量不高，社会保障待遇不能兑现等。城镇居民收入结构不尽合理，自主创收比重较低，收入增长过分依赖工资收入，而经营净收入等受经济环境影响较大。物价飞速上涨，政策性增收功能不够明显，对城乡居民生活产生了较大影响。
四、广西城乡居民收入“跨两步"目标实现的主要任务
（一）发展高端产业，提高劳动生产率
加快发展现代生态农业，促进农业产业化，壮大农业龙头企业，带动农村剩余劳动力就业，推动农民加快增收。围绕自治区出台的《广西战略性新兴产业发展“十二五”规划》指导思想、主要内容及政策措施，重点发展智能电网、软件及电子信息、新能源、节能环保等新兴产业，提高产业科技水平。着力扩大服务业总量，发展新型服务业态，把现代物流业、软件服务业、总部及楼宇经济区等作为服务业发展重点。
（二）着力消除城乡二元结构，加快农村剩余劳动力转移
推进城乡二元结构制度体制全面改革，消除城乡不合理的就业、户籍制度，提高农民财产性、经营性收人，逐渐深化农村股份合作制改革。设立农村产权交易服务中心，提供信息、法律政策宣传咨询等服务，提高农民政策法律意识，加快建立农村产权交易市场体系。试探性地创新农村金融产品，拓宽农民投资理财渠道，有针对性地设计农村理财产品。
（三）增加城乡居民的转移性收入，完善创业保障机制
加大国家及自治区惠农政策落实力度，如农资综合补贴、农机具购置补贴等政策，制定完善相关惠农政策，提高良种补贴标准。加大农村扶贫开发力度，加大政府财政投入力度，突出政府主导地位的同时适度引入市场机制，培育农民自我脱贫意识和能力，加快农村金融制度改革，健全农民工返乡创业融资担保体系，完善创业培训体系，构建返乡创业支撑体系。
五、广西城乡居民收入“跨两步”发展的对策建议
（一）加大财政对城乡居民收入“跨两步”发展改革的支持
实行城乡居民收入“跨两步”发展，加大财政对农业和农村发展的支持。调整财政支出结构，尽快将县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。加大财政投入，确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程。改革投入方式，建立政府直接投资、资本金补助投入、投资补贴和贷款贴息等相结合的多种投资机制，进一步提高财政资金使用效益。
（二）加强城乡居民收入“跨两步”发展的组织协调
建立健全组织领导机构，成立自治区主要领导为组长的城乡居民收人“跨两步”发展领导小组，下设办公室，建议设在区发改委，负责改革的决策和协调，解决改革中出现的困难和问题，确保改革工作顺利开展。各市县也要建立相应的领导机构和工作机构，配备必要的工作人员和落实必要的工作经费，结合本地实际，确定相应的目标任务和工作措施，并抓好组织实施。
（三）创新城乡居民收入“跨两步”发展的工作方法
创新机构设置，推进部门合并，设立大部门工作机制，将工作性质相似、工作对象城乡各自分割的工作部门加以合并，促进工作开展。创新农村基础设施建设方式方法，开展竞建、认建、联建等活动，鼓励企业和群众积极投入到农村基础设施建设中来。创新项目工作方法，推进项目投融资机制创新、前期工作创新、管理方式和项目建设工作创新。创新招商引资方式，主动承接产业转移，加快城乡产业发展。
（四）建立城乡居民收入“跨两步”发展的考核激励机制
建立城乡居民收入“跨两步”发展目标考核指标体系，将其列入各级党政领导工作目标，实行年度考核。重点考核缩小城乡居民收入差距、增加农民收入等主要指标，严格实行一票否决制度。把发展的各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制。区督查部门负责牵头组织，开展定期或不定期的督促检查。对目标任务完成较好的单位，由区党委政府进行表彰；不能按照要求完成目标任务的，应进行责任追究。
（五）扎实推进城乡居民收入“跨两步”发展项目建设
