1.研究背景
教育乃“国之大计”，0-6岁幼儿的教育水平奠定了孩子一生学习与生活的基础。河源市常住人口295.3万，人口出生率14.13%，经济的发展引起外来人口不断攀升，日益增加的人口基数以及二胎政策的全面放开，幼儿教育服务的需求势必会在未来几年出现更大幅度的提高。
河源市目前公办幼儿园数量严重不足，据市教育局2014-2015学年初统计数据显示，全市五县一区共有各级各类幼儿园524所，公办幼儿园127所，占比24%。市区情况更为严峻，以源城区《2015年教育事业统计》数据显示，全区幼儿班891个，其中公办16个，占比仅1.8%。公办园的总量不足给民办幼儿园提供了生存空间，但民办幼儿园的管理水平⒉畈黄耄财务工作混乱，长远发展隐患重重，其中有其自身的不足，也有政府层面的欠缺。
2.河源市民办幼儿园财务工作现状
2.1会计核算缺位或不规范
一方面，目前河源市相关政府管理部门并未明确要求民办幼儿园独立建账；另一方面，针对性的行业会计核算办法缺失，加之幼教行业对高水平的专职会计人才吸引力不大，导致独立建账的内源性动力普遍不足：规模小的幼儿园不计帐或计简单流水账：规模大一点的“记帐”成为常态选择，由于缺乏内部人角度，往往会计明细科目设置不合理，费用归类随意且缺乏一致性，财务信息不能有效用于内部日常管理及支持重大决策，致使投资者直呼会计信息（决策）“无用”；个别设有财务机构的幼儿园和举办者其他的投资项目合并记账，会计核算不规范。
2.2预算管理意识不强
河源市大部分民办幼儿园的运营实际上一种家族式管理，内部很多管理人员沾亲带故，缺乏预算意识，甚至认为预算程序繁琐、降低管理效率，日常开支计划性差、审批全凭感觉。
2.3收入管理漏洞多
关于收费明目，河源市《规范民办幼儿园收费实施方案》（2014）中指出民办幼儿园实行“收费备案制”并规范了具体收费项目，明确“不得在保教费外以开办实验班、特色班和兴趣班：严禁收取“营养费”、“留位费”及各种形式的押金、备用金等。”列举详细，但据调研显示，由于对政府收费指导价的不认同及后续监督不力，兴趣班、学位费、牛奶费、水果费等仍普遍存在。
关于收费形成的货币资金，不少民办幼儿园的基本账户使用率不高，学费收入和日常结算均走投资人个人账户，学校资金和投资者个人资金不分，致使学校账目混乱，加之组织机构设置不合理，重大决策投资人一人决定，学校法人财产安全不保；另，由于我国居民投资渠道不畅的现状，调研中，个别民办幼儿园投资者坦言，为了使资金不在银行“躺着睡大觉”，曾经将部分学费挪用炒股、或以一到三分利息涉足民间借贷，资金失控风险加大。
2.4成本费用控制粗放
由于会计核算及预算管理工作的不到位，开支难以溯源，日常消耗品，如打印纸、笔等从采购到领用缺乏必要监控；资本性支出，如教具、家具等没有定期盘点及减值测试程序：缺乏日常财务分析，如平行班的耗材比较、资产的周转率分析等，以上种种源于成本费用控制的粗放导致资产的不经济购置或完整性受蚀。
3.基于政府层面的河源市民办幼儿园财务工作优化建议
3.1出台统一的财务管理和会计核算办法
尽快出台全市统一的财务管理和会计核算办法，切实为民办幼儿园规范建账、规范财务行为提供专业、原则统一的工作指引，弥补民办幼儿园内部管理的空白，帮助其提升内涵建设。
统一的财务管理办法应尽可能涵盖企业组织机构设置指引、预算管理、资产管理、负债管理、收入管理、支出管理、结余管理（尤其要明确各类基金，如风险保证金，发展基金等的计提标准）、财报体系、财产清算，另结合其他相关政府部门工作，尽快建立全市统一的民办学校（含幼儿园）教育收费通用发票，规范票据管理，加强资金结算管理制度。
统一的会计核算办法应以《会计法》、《会计准则》、《民间非营利组织会计制度》及其他有关法律、法规的规定为制定前提：以重幼儿园行业特性、兼顾内部管理需求为特点，以刚毕业财务专业学生“即看即做”为可操作性目标，至少应涵盖以下几个方面：第一，明确会计假设及会计核算原则，杜绝实务中举办者将幼儿园与其他投资项目混合记账，及核算依据不统一的乱象；第二，会计科目表，统一总账科目代码；第三，重点科目说明，提供常用科目的明细科目设置原则及建议：第四，会计报表格式及编制说明：第五，会计档案管理要求。
3.2进一步规范民办幼儿园收费并强化监督
（1）基于科学“生均成本”估算的收费指导价
首先，生均成本不应有公办园与民办园之分，其次，承认不同资质、不同理念的民办园在办园成本上的差异，通过切实的实地调研，汇同行业协会，摸清多层次的民办园生均成本，并以此为基础制定多阶收费指导价，切忌搞“空降”的“一刀切”，使某些园迫于成本压力顶风乱收费。
（2）持证收费
多部门联席共同规范民办幼儿园的收费，教育部门与物价局信息互通，杜绝部分学校在办理《民办学校办学许可证》后未到物价部门申办《民办学校收费许可证》的情况，及时向社会公示，并要求将收费许可证挂在学校最显眼的位置，力行“亮证收费”。
（3）统一收费票据
尽快制定全市统一的“河源市民办学校教育收费统一发票”，每学期由各民办园凭”收费许可证到当地税务部门申购。
（4）加强收费财务监督
每学期由教育局和物价局联合组成检查组不定时进行专项检查（时间上不限于期初，鉴于部分民办园分阶段收费规避检查的现状，该举措强调“不定时”的突击性，检查时间要涵盖整个学期），检查校方收费项目是否合理合规、收费标准是否备案、公示，是否存在提前收费情况，并随机与家长访谈，多方印证，将收费财务监督落到实处。
3.3多方共建“民办幼儿园办学储备金”制度
一、强化管理意识是前提
思想是行动的先导。只有树立了财务管理意识，才会有自觉规范财务管理的行动。强化民办普惠性幼儿园的财务管理意识，是规范民办普惠性幼儿园财务管理的前提。
（一）加强宣传，树立意识
教育行政主管部门要加大宣传力度，通过下发文件、发放宣传资料，召开各种会议等。要组织民办普惠性幼儿园园长学习财务管理知识，向他们宣传财务管理的重要性，让他们树立规范财务管理的意识。
（二）完善制度，强化意识
民办普惠性幼儿园要自觉完善规范财务管理制度，让制度来强化意识，让意识成为习惯。只有这样，才能从思想上把财务管理作为幼儿园管理的一个重要部分。
各幼儿园应根据本县的《普惠性幼儿园管理办法》并结合本园实际，建立健全本园财务制度，做到责任到人，管理到位，依法依规，按章办事。
二、加强财务核算是关键
只有加强了财务核算，才能准确掌握幼儿园的财务状况，最大限度地提高和发挥财务管理和使用效益。加强财务核算，是民办普惠性幼儿园规范财务管理的关键。
（一）健全财务机构，加强财务核算
1.配齐财务人员
大多数民办普惠性幼儿园财务人员配备不齐，有的由园长兼任会计和出纳，财务核算和管理混乱，收支随意性大。因此必须建立会计机构，配备会计、出纳人员。会计、出纳不得为同一人，并取得会计从业资格。
2.进行会计核算
民办普惠性幼儿园大多数没有记会计账，脑子里是本“糊涂账”。少数民办普惠性幼儿园虽然记了账，但记的却是流水账（不规范的出纳账），没有进行会计核算，不能清晰反映整个幼儿园的财务状况。
民办普惠性幼儿园应按照《会计法》及相关财会制度规定建立会计账册、进行会计核算，及时提供合法、真实、准确、完整的会计信息；及时记账、对账、结账及编制财务报表，做到账证相符、账账相符、账实相符。
（二）严格资金管理，落实各项政策
1.严格收费管理
收费管理是财务管理的一项基本工作，是一面直接反映幼儿园财务管理工作好坏的镜子。抓好收费管理是财务管理的第一要务。应该做好“四严禁”：
严禁提高标准。各幼儿园必须按照已申报备案的收费项目和标准进行收费，严格执行收费公示制度和票据管理制度。严禁扩大范围。不得收取或变相收取与入园挂钩的赞助费或捐资助学等费用。严禁坐收坐支。收取的费用存入幼儿园的基本账户（不得存入个人账户），以便于了解幼儿园资金全貌，准确地对幼儿园进行财务核算。严禁公私不分。收取的费用要保证幼儿园正常运转，任何组织和个人不得挪用办学经费，严禁举办者将幼儿园办学经费用于其他经营支出或个人其他开支。
2.合理使用经费
（1）合理开支
目前，许多民办普惠性幼儿园经费开支随意性大。尤其是保育教育费的开支，没有计划，相关开支项目的比例也严重失调。这就导致幼儿园发展需要的费用不足，不利于幼儿园的持续健康发展。
民办普惠性幼儿园的保育教育费要按照“添设备、保运转、重培训”的原则合理开支。可参照以下标准：每年有不低于全年收入30%的经费用于添置保教设施、玩教具等；教职工培训费不少于全年保教费的8%。幼儿伙食费全部用于幼儿膳食，师生伙食账目分开，每月（期）公布幼儿伙食账目，伙食费月超支或节余控制在月营业额的2%以内。
（2）专项资金做到专款专用
随着国家对学前教育的扶持力度不断加大，各种补助经费不断落实。对于各项补助资金，一定要做到专款专用。任何单位和个人不得截留、挪用、骗取、套取国家资金。
3.推行财务公开
定期公开幼儿园师资、入园幼儿数和经费收支情况，接受社会监督。这是财务管理重要的一环，也是对财务管理规范化的一个标志。
三、完善监督机制是保障
建立健全和完善监督机制是规范财务管理的根本保障。民办普惠性幼儿园规范财务管理既是幼儿园的一种自律行为，同是又是一种社会行为，应该接受社会的监督。
（一）进行常态监督
民办普惠性幼儿园财务管理的规范化需要幼儿园自身的努力，同时更需要接受各部门的监督。只有将民办普惠性幼儿园财务管理的监督常态化，才能促进民办普惠性幼儿园财务管理最终趋于规范化。
财政、教委、审计、纪检、监察等相关部门可进行常规检查、阶段性检查和不定时抽查。对未按规定建账核算、违规收费、开支不合规等行为的，限期整改，并作出相关处理。
在深化学前教育改革征程中，深圳市为贯彻落实2018年11月中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的文件发挥先行示范作用，率先颁发政府红头文件，并指出“2020年实现公办幼儿园在园儿童占比达到50%，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园儿童占比达到80%以上”的目标，也就是5080攻坚计划。2020年宝安区教育局在全市率先明确“收转为主、新建为辅”的公办园建设思路，率先提出“转型、回收、新建”三种公办幼儿园建设方式，率先出台建设实施方案和“民转公”工作实施指引，通过转公措施提升公办学前学位供给。截至2020年8月，宝安区公办幼儿园达183所，提供优质公办学位超65000个，稳步实现公办幼儿园学位占比50%目标[1]，为全市公办园建设探索了宝安经验，“民转公”幼儿园的财务管理也创新了特色和亮点。
一、“民转公”幼儿园财务管理运行的现状分析
（一）原民办幼儿园债权债务界定或有债务问题。学前教育深化改革，短期吸引了大量民办幼儿园转身成“公”，部分原民办园因经营机构不完善，投入办学资金困难，可能存在不同程度的借款、拖欠房东物业租金、水电、教职工劳动纠纷经济补偿、业务诉讼赔偿、合伙经营者收入分配等问题。这类债务清查时不便核查，即使聘请第三方会计师事务所对或有事项的发生也难以发现，目前主要借助于举办者的主动披露或者对方当事人的告知及已发生事项的新闻、媒体报道。对于涉改的原民办园在具体操作过程中，需要重点关注，是否存在较为隐藏且数额较大债务或者债务披露不充分的问题；是否存在举办者在知悉收购的情况，或人为故意在关联方之间制造虚假债务或有债务事项，要求获得更多利益补偿、债务分担、人员安置等一系列棘手问题；更为甚者归于历史遗留杂难，一些幼儿园办学场所物业纠纷，产权归属不清，导致民转公后财务管理更难处理也并非个案。（二）内部控制制度不完善。“民转公”幼儿园在社会的高度关注和财政投入的不断加大中得到快速发展，但随之而来的内控弊端也不断凸显，诸多财务压力和资金风险一触即发。一方面公办幼儿园法人主体设立进展缓慢，幼儿园项目经费支出较大，另一方面幼儿园管理层内部决策和管理意识形态维持在原民办园靠经验管理，按领导口头允诺先支后审的状态未发生根本转变，引发的财务风险和管理风险较为常见[2]。（三）财务预算和执行不规范。“民转公”幼儿园过渡期决策层对经费全面预算管理认识不到位，需求与预算不能平衡，不能将预算应用于学校经费管理当中，忽视财政资金外的其他资金预算，导致预算不能衔接公办幼儿园财务管理运营。例如，幼儿园按学生人数以非税形式收取的保教费上缴财政后，返拨到幼儿园财政专户的资金使用预算，致使预算编制缺少科学性；部分园长认为预算管理是财务工作的一部分，只要求财务人员做好日常的经费管理，执行缺乏约束力，影响了预算的严肃性；预算分析不到位，财务报告和预算执行情况只是简单的数据对比、差异分析，缺乏深层次差异原因分析说明，也没有把预算考核机制健全起来。（四）财务管理基础薄弱，财会人员技能不高。原民办园或管理层不重视，或节约成本等原因，致财务岗位职责分工不明晰，有的让副科教师兼任财务，不仅专业知识存在空白，而且在编制预算、执行分析、编财务报告等工作中也缺乏专业能力，事前分析少，难以提供及时、有效的财务信息，甚至园内不设财务岗位，只聘请第三方会计师事务所每月收集一次票据后，远程进行财务处理，形成账务与实际业务相脱离的财务风险，部分新入岗财会人员专业技术水平有限，对新《政府会计制度》经济科目等财务知识更新缓慢，工作效率不高。
二、“民转公”幼儿园财务管理运行的对策
（一）理清债权债务或有事项责任。委托会计师事务所开展对原民办园的财产全面清查工作，重点清查原民办园在银行开设的银行基本账户，收费标准备案表等，检查原会计凭证、会计账册、财务报告，近年来的财务审计报告，包括办学出资情况、资产状况、收费情况、经费支出情况、负债情况、节余与分配情况等，以及审计评价与建议，有无账外设账、法律诉讼等隐形情况。要求报告披露民办园经费使用是否用于扩充学校设施和各种不动产，幼儿园收取的费用是否保证幼儿园正常运作，是否有组织和个人抽逃、挪用办学经费，是否用学费补偿创办时借贷款项等问题，核查应收应付等单位和个人往来业务款项，检查印章使用、借款联查关联方的真实性，溯源个案债权债务等问题后。签署“转公”书面协议，以时间界点明晰幼儿园历史债务的承担方式，理清历史遗留债务问题责任方，根据清查实际，按政府产权、社区股份公司集体产权和其他类型物业产权类别划分，确定幼儿园产权类别，明确说明债务归属责任后，注销原民办幼儿园办学主体，设立公益事业二类公办幼儿园法人组织。（二）加强内部控制管理和制度流程建设。1.探索“民转公”幼儿园法定代表人由公办中小学校法人兼任制探索实施公办学校和公办幼儿园共生共进的法人治理模式，“民转公”幼儿园转型期虽未纳入机构编制管理，暂未分配在编人员，但办学主体资金来源于财政拨款，且依托国有资产开展教育教学活动，对符合《事业单位登记管理暂行条例》规定的“民转公”幼儿园由教育行政部门聘任现职公办中小学法人为公办幼儿园法定代表人，创新公办中小学“1+2”托管转型后的幼儿园过渡衔接财务管理。发挥公办中小学在幼儿园财务管理的示范引领作用，实施财务管理由公办中小学校托管，试行人事管理和园务会议由法人、园长、公办学校和幼儿园管理层共同参与集体决策思路，具体财务事务由托管学校审批服务和监督。2.建立内部控制制度和操作流程建立起由“单位纵向管理层面权责分离和横向经济业务相互联系又相互制衡”为主要风险管控的内部控制管理系统，逐步编制一套适合自己实际的内控制度和流程。从园长入职培训开始，直接参与内部控制建设全过程，以便提高内控制度考核监督的力度，保证各类经济活动能够合法合规，资产有效使用以及安全得到保障，真实反映完整的财务信息，减少单位层面内控风险发生概率，有效防范腐败舞弊行为[3]。参照会计核算中心的做法，由教育集中核算机构负责公办园的预算、资金收付、政府采购、资产，建设项目、合同“六类”业务风险控制和经济结算，开发财务软件对接国库支付系统服务器，加装网络版财务软件，连接“智慧财政”系统，建立“数据集中、分园核算、动态监控”的风险预防制度，集经费“事前申请、事中执行、事后反馈”一体，把会计监督职能前移，实时监管法人、园长、会计和其他关键岗位任职期限和“六类”经济业务财务处理预警。（三）加强预算编制管理，重视预算执行和分析。组建预算领导小组，树立各科室编制预算意识，把财政的预算制度和决策者熟悉业务、审批业务结合起来，寓预算于业务规划之中，寓预算于业务审批之中，从预算编制源头上，合理安排年初预算，有计划，有步骤将预算管理信息系统作为财务管理信息平台开发的一个独立项目库嵌入信息动态系统，使其能随时接受财务的数据对接支持系统，实现预算执行控制与会计核算同步，达到实时监控和定期向决策层及各预算责任中心提供预算报告的目标。根据PDCA的循环方法（又称为戴明环，Plan-Do-Check-Action）[4]，对上期预算批复与预算执行的差异体现在年终决算报告披露中进行分析原因，针对重点痛点问题深入剖析，并成书面解决方案，并反馈上级业务部门要求完善国库账户体系，完善“智慧财政”系统，做好财政资金预算信息化、精细化。（四）加强“青蓝工程”结对帮扶，提升财务人员专技能力。实施“区管校聘”人事改革，考核新聘财务人员的品质和业务水平，强化对财务人员的岗前培训和业务指导，重点掌握新《政府会计制度》实务应用，学习教育系统财务制度操作流程，规范账务操作。加强“青蓝工程”结对帮扶，召开业务座谈，促进新老财会人员业务交流，沟通转型期的痛点难点，积极答疑解惑，削减涉改单位转型压力；培优素质提升，让财会人员学会把各类枯燥的财务指标数据差异、变动趋势以图、文、声、像或微视频等形式表现出来，把文字图表资料用财务工具制成形象化、可视化汇报演示文件，提升财务报告、内控报告和资产报告等财务数据的可读价值，赋能单位管理层决策参考，切实提高财务人员的履职尽责能力。
推进民办幼儿园转型发展是办好学前教育、实现幼有所育的重要举措，也是增加学龄前儿童均衡优质公办学位供给的重大民生工程，需要政府、财政和教育多部门联动携手转公幼儿园精心谋划，落实财政政策，立足财务管理建设新发展阶段，努力推动“民转公”幼儿园财务管理工作迈上新台阶，建立更高品质、更高质量的公办幼儿园。
参考文献
[1]宝安区教育局.政务信息公开，2020.8.
[2]程莉娜.ERP视域下的公办幼儿园内部控制策略分析[J].西安财经学院学报，2016（10）：119–123.
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2016）01-0119-03
发展普惠性幼儿园是党和国家解决当前学前教育“入园难”“入园贵”问题，办好人民满意的教育，推进教育公平，保障和改善民生的重大举措。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出：“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。”教育部等三部委《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9号）提出，坚持公益普惠的基本原则，初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络。
研究普惠性民办幼儿园发展政策，有利于为地方政府在后续出台有关政策时提供参考，也有利于为普惠性民办幼儿园发展创造良好的政策条件。
一 普惠性民办幼儿园发展政策分析
南京、深圳、青岛、成都等地在普惠性民办幼儿园发展方面做出了有益的探索，通过对各地政策的分析，可以看出有以下共同特点。
1.实行合约收费
第一，参照公办园收费标准。南京市2014年出台了《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》，规定普惠性民办幼儿园收费标准参照同类公办园上下浮动，幅度不得超过同类公办园收费标准的30%。长沙市人民政府2013年出台《关于进一步加快学前教育发展的补充意见》（长政发〔2013〕34号），规定普惠性民办幼儿园收费参照同类公办幼儿园标准。
第二，实行收费最高指导价。广州市2015年普惠性民办幼儿园保教费最高收费标准为每生每月1200元。城乡接合部及县级市限价较低，如白云区普惠性民办幼儿园的认定标准为城区每月600元、乡镇每月500元。合肥市2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》规定，普惠性民办幼儿园保教费标准实行政府最高指导价，最高指导价随办园成本等因素的变化适时调整。深圳市普惠园每生每月平均保教费标准低于800元。依据《关于加强成都市幼儿园收费管理的通知》（成发改收费〔2012〕963号）要求，成都市中心城区公益性幼儿园收费标准为每生每月600元，中心城区以外的区（市）县公益性幼儿园不得高于此标准。
2.实行财政补贴
第一，执行生均或班均定额补贴。2013年，青岛市政府对认定的普惠性民办幼儿园每年生均补助1200元。2015年，根据《青岛市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》（青教通字〔2015〕97号）要求，普惠性民办幼儿园每年生均定额补助标准原则上不低于2400元，补贴标准进一步提高。深圳市政府对普惠园以每班4万元的标准提供奖励性补助。
成都市按照不同区域和级别，对公益性幼儿园分别按照每生每年2000元、800元、600元的标准予以补助。根据《厦门市人民政府关于大力推进学前教育事业发展的意见》（厦府〔2011〕347号），厦门市从2011年秋季开始，对经正式批准且执行最高限价规定的民办幼儿园按照四个不同等级给予财政补助，标准分别为每生每月350元、250元、150元和100元。宁波市北仑区《北仑区学前教育专项发展资金使用与评估方案》（仑教〔2014〕15号）提出，对经认定的普惠性民办幼儿园，生均公用经费在相应等级补助标准上每生上浮20%。
第二，实行教师补贴。根据《义乌市财政扶持民办教育实施办法》（义政办发〔2015〕65号）规定，义乌市普惠性民办幼儿园持有幼儿教师资格证书且大专以上学历的专任教师，每人每月享有500元的从教津贴。实行幼儿教师“五险一金”单位缴费补助，标准为幼儿园实际缴纳费用的50%。深圳从2013年开始，根据《深圳市幼儿园保教人员长期从教津贴实施办法（试行）》（深教〔2013〕199号）要求，给长期从教的保教人员发放津贴，符合条件的教师每月可得到300～1000元的津贴，且幼儿园不得降低或以从教津贴抵扣保教人员原有工资福利待遇。根据《成都市人民政府关于促进学前教育发展的意见》（成府发〔2010〕47号），成都市对公益性幼儿园教职工参加城镇职工基本养老保险的单位缴纳部分给予40%的补贴。
第三，实行以奖代补。南京市2014年出台《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》，把普惠性民办幼儿园纳入“幼儿园增量工程”，实行建设奖补。对通过新建、扩建形式新增的符合规划布局要求、达到省优质园建设标准并正式招生的民办惠民幼儿园，给予每班20万～40万元不等的奖励，以扩大普惠性民办幼儿园资源。南京市教育局还联合财政、物价部门，出台《南京市幼儿园创优工程实施办法》，对普惠性民办幼儿园实行升级达标奖补。对新认定为省优质园、市优质园的民办惠民幼儿园，奖补标准分别为每园60万元、35万元。长沙市人民政府2013年出台《关于进一步加快学前教育发展的补充意见》，提出市本级财政设立普惠性民办幼儿园奖补专项资金1000万元，以“以奖代补”的方式补助到区县（市），用于扶助普惠性民办幼儿园的建设。
3.明确发展目标和认定程序
第一，明确发展目标。郑州市人民政府办公厅《关于印发〈郑州市第二期学前教育三年行动计划（2014～2016年）〉的通知》（郑政办〔2015〕121号）提出：到2016年底，全市公办和普惠性民办幼儿园在园幼儿比例占 90%左右。成都市教育局等部门《关于印发〈成都市第二期学前教育三年行动计划（2014～2016年）〉的通知》（成教办〔2014〕25号）提出，2016年普惠性学前教育学位覆盖率达到85%以上。普惠园由公办园和普惠性民办园组成，明确了普惠覆盖范围，普惠性民办幼儿园的发展目标也就明确了。
第二，明确认定程序。合肥市普惠性民办幼儿园由教育部门认定。2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》规定的申报程序为：幼儿园向县（市、区）教育主管部门提出申请；县（市）区教育主管部门初审，向市教育局推荐进行认定、授牌；教育主管部门向社会公示认定结果。南京市、青岛市等地普惠性民办园由政府部门联合认定。《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》规定的认定程序为：民办幼儿园向区教育局申请―区教育局会同区财政局、物价局联合审定―区教育局与其签订授权委托书―市学前教育联席会议办公室核准后颁发“南京市民办惠民幼儿园”铜牌―幼儿园挂牌公示。
4.加强财务监管
根据《青岛市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》（青教通字〔2015〕97号）要求，区级教育、财政部门建立健全财政补助经费监管制度，定期对普惠性民办幼儿园进行专项检查。教育部门定期复核普惠性民办幼儿园的服务资质，加强监管，规范其办园行为。经复核不合格的，取消其普惠性民办幼儿园资格。深圳市要求普惠园保教费收入的40%～50%用于教职工工资支出。按统一要求对民办园财务行为进行规范，增强民办园财务透明度和监管力度。根据2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》要求，合肥市普惠性民办幼儿园应当建立健全财务会计、资产管理和预决算制度，定期公开幼儿园师资、在园幼儿和经费收支情况，并且要主动接受教育、财政、物价等部门的监督检查。
5.实施免费教育
根据《关于学前教育普惠优质发展的实施意见》（宁委发〔2014〕34号），南京市2014年实施学前一年基本免费政策。凡符合免费条件的大班幼儿，每生每月减免保育教育费600元，全年按10个月减免，每生每年可享受6000元。依法设立的民办幼儿园在园幼儿按照规定与公办园在园幼儿同样享受6000元的补贴。2011年9月，陕西省全面实行学前一年免费教育政策。2013年，陕西全省107个区县中，有32个区县实施了学前三年免费教育。青海省三江源地区学前一年在园幼儿实现免费教育，并有生活补助。
二 对今后制订普惠性民办幼儿园发展政策的几点建议
各地先行的政策和实践，对今后出台和完善普惠性民办幼儿园发展政策具有启示和借鉴意义。
1.统筹与优化并举
普惠性民办幼儿园发展政策要坚持政府主导的原则，加大政府统筹力度，加强顶层设计。上述普惠性民办幼儿园发展政策有以省级政府名义印发的，有以市级或县级政府名义制定的，有以教育、财政、物价、审计等部门联合出台的。政府通过加大统筹力度、落实主体责任、加强部门协作、健全管理体制，为普惠性民办幼儿园发展提供了有力的政策保障。
在加大统筹力度的同时，还要争取实现政策的最优化。例如，政策的制定应统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力等因素，合理确定收费价格和覆盖范围；扶持的新建民办幼儿园，应符合布局优化、规模合理、建设达标等要求。
2.普及与提高齐抓
学前教育发展要按照国家“保基本，广覆盖”的要求和群众的需求，逐步扩大普惠性幼儿园覆盖面。作为教育民生，普惠性幼儿园应是高质量的幼儿园。扩大学前教育资源是扩大高质量的学前教育资源，提质量是扩资源应有之义。发展学前教育事业，要在十八届五中全会精神指引下，准确把握“十三五”时期我国发展的指导思想、主要目标和基本理念，着力提高发展质量和效益。
3.约价与补贴并行
普惠性幼儿园是收费合理、大众能够承担得起的幼儿园。作为非营利性普惠性民办幼儿园，收费政策既要根据当地居民收入水平和群众承受能力合理确定，又要充分考虑市场化因素，及时完善配套措施，加大财政补贴力度，保障普惠性民办幼儿园正常运营。要把保障和改善民生作为学前教育事业发展的出发点和落脚点，牢固树立底线思维，完善资助政策，保障低收入群众子女上得起幼儿园。鼓励和支持有条件的局部地区率先实行免费的学前教育。
4.程序与结果公开
发展普惠性民办幼儿园，要做到认定标准与程序公开，认定过程与结果透明。要通过政府部门网站、新闻媒体、微博、微信等向社会宣传普惠性民办幼儿园认定标准和扶持政策，公开普惠性幼儿园认定程序、评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督，营造普惠性民办幼儿园发展的良好氛围。
5.规范与监管并重
坚持“先规范、后奖补”的原则，对办园规范、质量保证、面向大众的普惠性民办幼儿园给予财政补贴。财政、审计、教育、物价等部门要加强财务监管，引导幼儿园规范财务制度，公开收支情况。要严格普惠性民办幼儿园的认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等制度，做好资格准入、事中及事后监管。
参考文献
[1]毕嘉琪、穗教宣.公办和普惠园有望提供逾八成学位[N].南方日报，2015.04.28
[2]刘华蓉.学前教育公共服务的深圳路径[N].中国教育报，2014.01.19
[3]孙军.青岛市政府将补助普惠性民办园生均每年1200元[N].中国教育报，2014.07.06
自改革开放以来，我国经济快速发展，人民收入不断增加，生活水平日渐提高，知识经济在经济发展中的地位越来越重要，人们对子女的教育越来越重视，对教育投入与获取的回报之间的关系感受越来越深。近十年，特别是农村，迫切希望子女早入幼儿园，上好幼儿园，但2011年以前仅有一家公办幼儿园，两家企办园，数量过少，招生数额有限，为民办园的发展提供了机遇与空间。2011-2013年，依据《西安市扶持民办企事业办幼儿园发展实施方案》，通过政府财政扶持，对相关新建和改扩建园按办园规模给予每园20-30万元一次性奖补；对提升等级的民办、企业办幼儿园按不同等级给予每园10-25万元一次性奖补；对考评优秀和良好等次幼儿园依次给予每园10万、5万奖补，至2014年底，我县新增公办园20所，幼儿园总数达77所，在园幼儿16023人，其中民办园53所，占幼儿园总数的68.8%，民办园幼儿总数8540人，占在园幼儿总数的53.3%。民办园的不断发展扩大了教育规模，增加了教育总量，补充了公办园所缺，增强了我县教育改革发展的动力，也为公办园深化改革提供了有益的启示。随着财政投入力度的逐步加大，财政补助标准逐步提高，2014年公用经费达到每生每年1150元，2015年达到了每生每年1300元。民办园在按《会计法》和会计制度的相关要求，加强财务管理，规范使用奖补资金、公用经费、学前一年免费、贫困生补助的过程中存在的诸多问题，令教育监管部门不容忽视。
一、民办园财务管理存在的问题
自2011年下半年奖补资金发放以来，教育监管部门在规范民办园账务过程中，通过日常检查和多次专项检查发现民办园账务存在的问题有：
（一）无预算，缺乏约束力，支出随意性较大
民办园预算编制的过程，在一定意义上来说是幼儿园发展规划以及资源配置的过程，完善的预算管理工作，能够规范幼儿园的内部经济行为，为落实幼儿园战略发展规划和优化资源配置打下基础。但是我县大多民办园规模较小，家庭作坊式作业，管理模式大多采取家族式管理，认为预算可有可无，使得民办园日常经营开支无约束，合理性较差，支出随意性较大，造成民办园在发展过程中随时有资金失控的风险。
（二）重拨款，轻管理，银行账户形同虚设
各民办园在争取资金的过程中不惜花费精力、财力，但资金到账后只在银行账户钻一下，马上以提现方式全部提走，好的虽做不到专款专用，但还反映在账务中，更有甚者资金不见踪影，银行账户形同虚设，缺乏必要的监督，难以反映民办园的各种经济活动。
（三）支出发票全是白条子
按财务管理规定，开支票据均须是合法凭证，但民办园除电费、电话费外，均是白条子，严重违反现金管理制度，违反财经纪律，逃避监督，造成管理失控，还直接流失了国家税收。
（四）会计核算不合理
民办园规模较小，无专职财务人员，聘请的兼职会计业务能力参差不齐；科目设置不按会计制度的要求，企事业混用，随心所欲；奖补资金不专款专用，没有用于改善办园条件、补充玩教具、保教和生活设施设备、培训教职工上，固定资产无论从记账还是管理上都较为混乱；没有建立幼儿园伙食专账，独立核算。
（五）财务监督薄弱甚至缺失
民办园大多规模较小，家庭作坊式作业，首先，内部监督机制缺失；其次，兼职的财务人员无财务监督权；最后，由于财务意识淡薄，各民办园对教育、物价、财政三方监管部门的监管抵触情绪较大。
对民办园在发展的过程中出现的问题，我们要正确认识，成绩是主流，问题是支流，通过财务检查和专项审计，使各民办园认识到财务管理的重要性，逐步规范会计工作，与公办幼儿园接轨，推进学前教育事业健康发展。
二、充分认识加强财务管理工作的重要意义
（一）加强财务管理是提升民办园内部管理水平的重要途径
近年来，民办园的发展弥补了公办园的不足，教育监管部门要在思想上高度重视民办园所提供的公共服务职能，在行动上给予更多的扶持与规范，帮助民办园认识到财务管理既是单位管理的综合反映，又是内部管理的重要基础，进一步提升单位管理水平必须加强财务管理工作。
（二）加强民办园财务管理是落实《西安市扶持民办企事业办幼儿园发展的实施方案》的必然要求
《实施方案》要求受奖补单位要自觉遵守财经纪律、法规，按照《会计法》和会计制度的相关要求，加强财务管理，规范使用奖补资金。全面落实《实施方案》，明确财政资金管理的重要性和严肃性，规范会计核算，将民办园的任何财政支出均纳入规范化管理。
《中华人民共和国民办教育促进法》规定，民办学校应当建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿。教育监管部门应组织民办园举办者和财务人员的财务管理专题培训，增进举办者对规范财务管理的正确认识，提高财务人员的专业技能，确保民办园财务管理的规范化，保障财政资金的安全、高效使用，维护家长和儿童的利益。
三、强化财务管理，实现会计工作规范化
（一）严格预算约束
财务预算是单位整个财务管理的核心，各民办园应本着“量入为出，统筹兼顾，保证重点，收支平衡”的原则，编制每年的经费预算，遵循先有预算，后有支出的原则，严格预算执行，以最经济有效的方式维持幼儿园正常运转和发展的基本需要，增强预算约束，减少支出的随意性。
（二）完善财务管理制度
良好的财务管理制度是民办园日常运营管理有序进行的基础，为规范民办幼儿园财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，促进幼教事业发展，民办园应根据会计法律法规，结合幼儿园自身情况，逐步完善财务管理制度，为规范财务管理提供制度支撑。
（三）夯实会计基础，推进财务工作规范化
1、依法配备会计人员
各民办园必须依照《会计法》和国家统一会计制度的规定配备有会计从业资格的专职会计人员，个别规模较小的民办园，应当根据《记账管理暂行办法》委托会计师事务所或者有记账许可证书的其他记账机构进行记账。
2、加强银行账户管理
各民办园必须在银行开设以审批部门批准的幼儿园名称为名的银行基本账户，学前一年免费教育、贫困生补助、公用经费及各种奖补等财政资金必须拨付至该账户，逐步规范，将各民办园收取的保教费也收缴至该账户，统一管理、统一使用，从而便于监督各民办园的日常经营活动。
3、严格控制白条进账、结算方式
各民办园应沿用会计核算中心的管理办法，严格控制白条进账，单位对经常性小额零星办公用品的采购，可采用“定点采购定期结算”的办法，定期结算时应付原始账单，逐步规范票据，使用正规税务发票，避免逃税行为，提高财政资金使用效益；严格结算方式，单笔业务在千元以上必须转账支付，严禁坐收坐支。
4、依法建立会计账册，规范会计核算
各民办园应当按照《会计法》和国家统一会计制度的规定建立会计账册，规范建立总账、明细账、日记账及其他辅账簿，进行会计核算，及时提供合法、真实、准确、完整的会计信息。将学前一年免费教育、贫困生补助、公用经费及各县补助资金落实到位并做到专款专用。幼儿园伙食建立专帐，独立核算，按成本收取，收支平衡，严禁克扣幼儿伙食费，并定期向家长公布伙食账目，接受家长监督。
5、加强资产管理
资产包括流动资产、固定资产等，各民办园应建立、健全货币资金的内部管理控制制度，加强固定资产管理，严格按事业单位六类分类登记明细科目，民办园作为自主经营单位，应对其所拥有的固定资产根据性质和消耗方式预计使用寿命计提折旧，合理分摊各期成本。
四、加大监管力度
明确举办者和财务人员职责，建立健全内部监督机制。举办者作为单位的负责人，对会计资料的合法、真实、准确、完整负有责任，会计人员必须以财经法律、法规为依据，认真履行会计监督职责。
加强属地财务管理。按照属地原则，各中心学校必须增强防范风险的意识，加强对辖属民办园的财务监管力度，促使民办幼儿园规范、健康发展。
充分发挥会计核算中心的监督职能。作为对公办学校及幼儿园实施财务管理的会计核算中心，必须充分加强对民办园各类财政资金支出的审查与监督，对其财务管理进行指导与监督，发现问题要求及时整改，引导其逐步规范。
加强财政、审计、税务机关的监督是单位内部会计监督有效进行的重要保证。财政、审计、税务监督是政府监督的有效手段，各单位必须自觉接受并配合财政、审计、税务机关依法进行监督，推动单位内部会计监督的充分开展，保证财政资金的高效安全使用。
参考文献：
第三条幼儿教育属于非义务教育，按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，幼儿园可按国家有关规定向幼儿家长收取保育教育费（含管理费、杂支费）和规定的代办费。
第四条公办幼儿园保育教育费标准，根据年生均保育教育成本的一定比例确定；民办幼儿园保育教育费标准，主要根据幼儿园办园成本确定。不同性质、不同地区、不同等级、不同办园条件的幼儿园保育教育费标准可有所不同。
公办幼儿园保育教育成本包括以下项目：公务费、业务费、固定资产折旧费（包括幼儿在园生活、学习、游戏、运动、睡眠、餐点所需的材料、玩具、图书和设备设施）、修缮费、水电费、卫生保健费、教职工人员经费（包括离退休人员）等正常办园费用支出。不包括灾害、事故、校办产业支出等非正常办学费用支出。
第五条公办幼儿园保育教育费由省、设区市价格、财政和教育主管部门根据当地经济发展水平、办园成本、财政拨款、居民承受能力等情况，在充分听取社会有关方面意见的基础上，分不同等级（省级示范园、市级示范园、县级示范园、普通园）、不同类型核定幼儿园寄宿、全日、半日的月收费标准，其中小小班收费标准可相应上浮20%。
省属公办幼儿园保育教育费由省物价局、省财政厅和省教育厅核定，设区市及县市（区）的公办幼儿园，保育教育费由设区市价格、财政、教育主管部门核定。
第六条民办幼儿园保育教育费实行办园成本核算、报备、审核和公示制度。各民办幼儿园应根据有关财务制度进行办园成本核算，在制定或调整保育教育费收费标准时，应向批准其办园的同级政府价格主管部门报送幼儿园办园成本、提交《报备表》（一式三份）；受理报备申请的价格主管部门应根据幼儿园办园的基本条件，对幼儿园上报的办园成本进行审核，并根据当地经济发展水平、办园成本和居民承受能力等情况，对报备的收费标准进行审核。对符合实际情况和成本支出政策规定的，在幼儿园提交的《报备表》上盖章(单位公章)确认其保育教育费；对不符合有关政策规定的，可进行个别约谈等办法责令整改。
第七条公办幼儿园申请制定或调整收费标准应提交下列材料：
（一）申请幼儿园的有关情况，包括幼儿园名称、地址、法定代表人、法人登记证书以及教育行政部门颁发的办园许可证；
（二）申请制定或调整收费标准的具体项目；
（三）现行收费标准和申请制定的收费标准或拟调整收费标准的幅度，以及年度收费额和调整后的收费增减额；
（四）申请制定或调整收费标准的依据和理由；
（五）申请制定或调整收费标准对幼儿家长负担及幼儿园收支的影响；
（六）申请幼儿园近三年的收入和支出状况，包括教职工人数、按规定折合标准的在园幼儿人数、生均教育培养成本，财务决算报表中的固定资产购建和大修理支出情况、教育设备购置情况、工资总额及福利费用支出等主要指标；
（七）其他材料。
第八条幼儿园保育教育费采取按学期或按月收取的办法，采取按学期收取的，每个学期按4.5个月计算，采取按月收取的，不足月（仅指幼儿园寒暑假开假和放假月份，下同）的按实际天数收取。幼儿缴费后未入学或在开学后2个月内（含2个月）要求转园、退园的，幼儿园应按缴费额的50%退还保育教育费；超过2个月转园、退园和因个人原因请假，不退还保育教育费，采取按月收取的，一律不退还保育教育费。
幼儿园在寒、暑假期间向幼儿开放的，保育教育费采取按日收取的办法，具体按幼儿申请留园的天数计算，留园期间保育教育费日收费标准可在正常保育教育费日收费标准（月收费标准除以22天计算）基础上上浮30%，幼儿在留园期间因个人原因请假的不退还保育教育费。
第九条幼儿园收取代办费，不得以营利为目的，代办的项目仅限于伙食费、省规定的幼儿园教育活动必备的学具、幼儿保健费和一次性收取的被褥餐具费（仅限全日制、寄宿制）。幼儿园对代办项目的收费必须单独立帐，并按学期进行结算，在每一学期结束前向幼儿家长公布结算结果，多退少补。
第十条伙食费原则上采取按月收取的办法，不得强制跨月预收，不足月的按实际天数收取。
伙食费实行单独核算，按月收取，滚动使用，期末结算的办法，幼儿在缴纳费用后因故请假的，从请假的第二天开始伙食费可滚动到下个月使用，在下个月缴费时相应扣减伙食费。幼儿园收取的伙食费只能用于支付与幼儿膳食有关的食物费用，不得用于支付其他间接费用。幼儿园应每个月向家长公布伙食费收支情况，期末时将结余部分全部退还幼儿家长。
第十一条幼儿园除收取保育教育费和规定项目的代办费外，不得收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等，严禁以开办实验班、特色班和兴趣班等为由另外收取费用。
第十二条公办幼儿园向幼儿收取保育教育费，必须到同级政府价格主管部门申领《收费许可证》，实行亮证收费，保育教育费及代办费使用省财政部门统一印制的财政票据并实行财政票据电子化管理，保育教育费纳入财政专户管理。
民办幼儿园向幼儿收取保育教育费，必须先报备后收费，收费使用税务票据。对不按规定报备收费标准或超过报备标准收费的行为，教育主管部门将不予通过《办园许可证》年审。
第十三条幼儿园要按照有关会计制度的要求，建立健全财务管理和会计核算制度，实行成本核算，按照规定设立财务帐簿、财务报表等。幼儿园收取的有关费用要按规定专款专用，任何部门和单位不得截留、挤占、挪用。各幼儿园要推行园务公开，接受家长和社会的监督。
第十四条幼儿园收费实行公示制度。幼儿园应通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公示收费项目、收费标准、收费依据、监督电话等相关内容。
一、给予政策优惠
各地政府可以按营利性和非营利性对民办幼儿园进行分类登记和管理。非营利性的民办幼儿园按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的民办幼儿园按照企业法人进行登记管理。对非营利性且登记为民办事业单位法人的民办幼儿园，可以享受更多的政策优惠。
在没有进行分类登记以前，各地可以制定本地普惠性幼儿园的相关标准，对自愿申请并经过认定的普惠性民办幼儿园给予更多的政策优惠，以引导民办幼儿园向普惠性方向发展。
在民办园的建设用地、投资融资、税费减免等方面可借鉴温州市的做法：
在建设用地上：规划部门在统筹规划教育设施布局时，要优先规划民办学校。国土部门每年在安排用地指标时，要优先确保民办学校建设用地，以保障民办教育用地需求。登记为民办事业单位法人的民办学校可以行政划拨方式取得土地使用权，各项建设规费减免与公办学校享有同等待遇。这一政策同样适用于民办幼儿园。
在投融资方面：完善教育投融资平台，成立教育发展投资集团有限公司，探索组建由国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办幼儿园提供贷款担保等服务。鼓励民办教育协会组建担保公司，积极开展业务，服务民办幼儿园。鼓励金融机构为民办幼儿园提供用于扩大和改善办学条件为目的的信贷支持。探索登记为民办事业单位法人的民办幼儿园将幼儿园非教学设施作抵押，或将幼儿园学费收费权和知识产权作质押向银行申请贷款的机制。探索登记为企业法人的民办幼儿园将设施作抵押，或将幼儿园学费收费权和知识产权作质押向银行申请贷款的机制。在风险可控的前提下，各地要建立民办幼儿园低息贷款政策，支持民办幼儿园融资。对于办学规范、信誉良好的民办幼儿园，当地政府可建立贴息贷款机制。
在税费减免方面：按照民办事业单位法人登记管理的民办幼儿园，各项建设规费减免享有公办学校同等待遇，按照企业法人登记管理的民办幼儿园，各项建设规费减半收取。登记为民办事业单位法人的民办幼儿园依法享有公办幼儿园同等的税费优惠政策，不征营业税、企业所得税。个人通过中国境内的非营利性机构用于民办教育事业的捐赠支出，按税法规定，在计算所得税应纳税所得额时扣除。出资人将房产设备投入到民办幼儿园，不征营业税、土地增值税，企业所得税、契税地方所得部分由税务部门征缴后按规定给予返还。企业以税后利润在本市投资办学的，其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政予以返还，全额用于办学。
在日常管理中产生的房屋租金、水电煤气、物业管理等费用，各地政府应该要求按当地居民使用价格执行或执行与公办幼儿园同等的价格政策。
二、设立奖补资金
合肥市制定的以奖代补资金管理办法，将奖补类型划分为三类：建设类、补贴类和资助类。
作为“建设类”补助规定：各类独立选址新建幼儿园（包括民办园），秋季竣工投入使用的，办园规模达到6个班的，市财政一次性奖补80万元；办园规模达到9个班的，市财政一次性奖补110万元；办园规模达到12个班的，市财政一次性奖补150万元。作为“补贴类”补助规定：接收小区配套园办成普惠性民办幼儿园，秋季正常开园的，办园规模达6个班的，市财政一次性奖补20万元；办园规模达9个班及以上的，市财政一次性奖补30万元。对市区存在3年以上的无证民办园，举办者通过加大投入、改善办园条件等，从而达到办园基本标准取得办学许可证的，参照以上标准予以奖补。
合肥市2011年全年市、县（区）两级财政设立学前教育专项资金8000万元。对普惠性民办园市本级财政给予每生每学年1000元的生均补贴，区级补贴400元。对符合条件的合肥市困难家庭儿童，市级财政按每生每学年2000元，区级财政按每生每学年800元给予资助。
合肥市包河区对民办幼儿园的奖励条件是：改善办园条件成绩显著的；保育教育工作成绩显著的；幼儿园管理工作成绩显著的。为使奖励工作公平公正的进行，该区还专门制订了“奖励办法评估标准”，分为“办学条件”、“保教工作”和“园务管理”3大项共100分，要经过“园级自评”、“街镇初评”和“区教育局复评”3个环节。
各地政府在设立给予民办幼儿园的奖补资金方面，可根据本地具体情况，确定项目和标准。但奖补对象应是为当地学前教育发展做出相应贡献的民办园，尤其是普惠性民办园，保证奖补资金真正用于提升幼儿园保教质量。
三、支持和建设师资队伍
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2011）05-0021-06
学前教育改革是我国继义务教育和高等教育改革后的又一重大教育改革，是党和国家对推进基本公共服务均等化和加快建设人力资源强国的重要战略部署。目前，教育部已启动了学前教育改革试点工作。然而，现有的学前教育体制机制存在着许多深层次的结构性矛盾，能否妥善解决这些结构性矛盾，关系到学前教育改革和发展能否顺利进行，学前教育公益性和普惠性能否得到切实提高。因此，揭示和廓清这些结构性矛盾，有助于更好地推进学前教育的改革和发展。
一、学前教育的结构失调
1.“公弱民强”、数量失调
在传统计划经济向市场经济转型的过程中，特别是上世纪90年代后，在市场经济影响下，教育的产业化思维，把学前教育推向了以市场资本为主导的社会力量，而政府的作为则被忽视，从而造成了公办幼儿园与民办幼儿园发展的不均衡。据教育部统计，2009年全国共有各类幼儿园133722所，利用国有资源举办的公办幼儿园有50603所，占37.84%；民办幼儿园有83119所，占62.16%。特别是在城市，民办园多达23029所，占城市幼儿园总数的69.44%，而公办园仅占30.56%。在海南省，2010年的调查发现，全省204个乡镇中没有一所财政全额拨款的公办乡镇中心幼儿园。可见，公办幼儿园在学前教育资源中所占的份额不足，政府在推进学前教育基本公共服务均等化方面还没有做到位，学前教育的公益性、普惠性难以有效得到保障，因为民办园资本的逐利性很容易侵蚀学前教育的公益性质。更为严重的是在欠发达地区的村镇，许多民办园处于不达标的非法境地，但由于这些幼儿园面向的是社会弱势群体，而弱势群体支付能力低，人口数量多，因此这些幼儿园仍能得以生存。
2.民办园公办园公平竞争的环境失调
一是政府直接举办的公办园得到行政性资源支持，处于垄断地位，许多幼儿园已发展成为大园、强园、豪华园。二是国有企业、事业单位利用国有资产参与举办的“国有民办幼儿园”，特别是公办园参与举办的民办幼儿园，一方面依据《民办教育促进法实施条例》所规定的“依法享有举办者权益，依法履行管理国有资产的义务”，为这类幼儿园面向特定人群提供专有服务留下了空间；另一方面，这类幼儿园在管理者任命、政策设计上无不依赖举办者。在这类幼儿园中，许多幼儿园的资产性质不清，法人资格不明，通吃国有资源（特别是资产、教师资源以及精神文化、品牌等无形资源）和市场资源两份红利，对内为特定利益集团实行低收费甚至免费服务，对外实行迥然不同的高收费市场化运作。从严格意义上说，这类幼儿园是“伪民办”。由于其所占的资源优势，这类幼儿园的办园水平普遍较高，具有很强的吸引力。特别是在城市，由于人们重视学前教育的意识普遍提高，一方面深受这类幼儿园较高办园水平的诱惑，另一方面又对其高收费爱恨交加。这反过来又助长了这类幼儿园的高收费。高收费一方面带来了这类幼儿园自身的“良性发展”，另一方面极大地排挤了其他民办园的发展，扰乱了学前教育市场秩序，人为地扩大了教育不公，群众对此反映强烈。三是民间投资或利用民间资产举办的民办幼儿园，一方面，由于缺少必要的财政支持，这类幼儿园大多发育不良，逐利性突出；另一方面，因为办园灵活，因地制宜，填补了公办园的空白和不足，有着较大的市场空间，在一定程度上满足了群众最低限度的入园需求。但是，很多纯民办幼儿园由于生存在公办园和国有民办园的夹缝中，非但公益性难以体现，甚至难以获得持续健康发展。四是农村利用集体资源办园。这类幼儿园因集体经济情况的不同而千差万别。总体说来，很多农村地区由于经济不景气，幼儿园也举步维艰，多数不达标、不规范，办园条件和水平都比较差，属于公办幼儿园中的弱势群体。这种公平竞争环境的失衡，必然影响学前教育公益性的实现和普惠性的提高。
3.群众的学前教育需求与学前教育资源的供需失调
当前，人们对学前教育的重要性有了充分的认识，特别是对学前教育在防止弱势群体代际恶性循环中的作用越来越有共识，学前教育资源开始成为稀缺资源。然而，政府在扩大和丰富多样化的学前教育资源方面严重滞后，特别是优质资源稀缺、单一，不能满足群众需要的问题比较突出。这主要表现在：民办园虽然因市场需求而空前增多，但公益性程度并不高，幼儿园发展特色不鲜明，难以满足群众普惠性和多样性的需求；公办园数量不足，普惠性不高，许多公共财政投向了只满足特定人群的豪华幼儿园；农村集体园和民办园发展缓慢，条件简陋，农村学前教育质量难以保证；对残疾儿童的学前教育诉求重视不够，扶持接纳残疾儿童的幼儿园建设不足，服务于残疾儿童的专业师资短缺，设备配置不到位，残疾儿童接受早期干预的机会不多。
4.生源结构与幼儿园结构的失调
当前，随着社会分层的加剧，社会阶层分化严重。农民工群体、社会底层低收入群体、残疾人群体、农村群众等，与社会富有阶层、一般工薪阶层等有着不同的学前教育需求。特别是我国农村地区尚有4000万人口没有解决温饱问题，有2300万城镇人口仅靠领取最低生活费过日子。〔1〕这直接制约着他们的学前教育支付能力和利益的获得。然而，在当前的学前教育资源分配中明显表现出“嫌贫爱富”的倾向，大多仅仅关注了强势群体的需求，注重按级管理。①虽说制度设计的本意是激励幼儿园提高办园标准和质量。但是，幼儿园的分级机制往往与营利结盟，使得分级成为提高收费的合法依据，“水涨船高”的成本分担价格机制更将弱势群体排斥在外。特别是针对残疾儿童的学前教育，无论是财政支持还是政策扶持，至今都没有专门的政策安排和制度设计。另一方面，幼儿园的规划没有很好地根据人口的流动和出生情况进行配套设计。有关统计资料表明，在城镇化过程中，约有2.3亿农民进入城市务工，随之而来要解决的是农民工子女的入园问题。然而，无论城市还是农村都缺少相应的配套政策跟进，农民工子女入园问题突出。同时，随着人口高峰期的叠加，出现了入园高峰期。国家统计局统计表明，2005~2008年，我国幼儿园在园幼儿增加了296万人，增长率达13.58%，而幼儿园增加了9320所，增长率仅为7.49%，幼儿园接纳儿童人数由2005年的每园平均175.16人增加到2008年每园平均185.09人。
5.城乡之间、区域之间学前教育发展失调
这是我国传统城乡二元结构及经济发展不平衡的必然结果。据国家统计局统计，全国居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面，城市为100.3，农村为100.9。①这反映出农村居民学前教育的成本支出是家庭的一项沉重负担。从地域上看，各地居民消费价格指数差距明显。如上海居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面为101.5，而福建仅为85.6，学前教育的成本支出明显不足。从幼儿园数量来看，农村幼儿园数量明显低于城市。据第五次全国人口普查，农村1~4岁人口37514878人，是城市同龄人口的3.59倍，而据教育部2008年统计，分布在广大农村的幼儿园仅64303所，占总数的48.08%。从区域入园率来看，北京、上海、天津、浙江学前三年儿童入园率已达90%以上，而西部一些省市入园率最低10%，仅为5.94%，远低于全国平均入园率50.9%的水平。〔2〕幼儿园的办学层次也极不均衡。海南省2010年调查发现，有的市县未达标幼儿园比率高达92%，而浙江省早在2005年仅乡镇中心园达省市级示范幼儿园标准的已占总数的31.6％。②从师资水平来看，农村高层次专业幼教师资匮乏。城市幼儿园本科以上专业师资48953人，占城市幼儿园教师总数的12.83%。农村7260人，仅占农村幼儿园教师总数的2.3%。从师幼比看，农村教职工配备明显偏低。从生均教育经费看，地区间差距巨大。北京、上海生均教育经费支出达15429元，而等地仅为2768元，不到北京、上海的20%。〔3〕
二、解决结构失调的政策建议
上述学前教育的“五大失调”表明，政府的公共政策设计与学前教育公益性价值追求不匹配问题，是学前教育公益性不强、普惠性不高的根本原因。相关研究发现，“在经济上急剧转型时期的国家，人们更注重效率”。〔4〕也就是说，学前教育的公益性不会自发地实现，学前教育公益性必须由政府的公共服务来保障。责任型政府和基本公共服务均等化的理念，是学前教育公共政策设计的制度基础。
1.增加公共财政投入，扩大公办园数量
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确提出，要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”要把大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，作为扩大普惠性学前教育资源和提高政府公共服务能力的重要举措。根据我国实际，政府在调动资源、建立组织体系、制定政策和监管运行等方面具有不可替代的作用，特别是在维护教育公平的价值理性方面是社会和市场力量不可替代的。推进公办园和民办园的协调发展必须体现政府意志，要注重综合运用行政和财政手段，特别是财政支持为主的服务手段，坚持“普惠第一，协调发展”的原则，重点扩大公办园数量。在进行存量改革时，要坚持以幼儿园资源优化重组为原则，以对幼儿园进行标准化、规范化改造为重点，根据区域实际或扶持改造或淘汰不达标、布局不合理的幼儿园。在进行增量改革时，要坚持以严格准入和扩张公办幼儿教育资源为原则，结合新农村和城镇建设，合理规划布局，推进标准园建设，重点加大公办园的建设力度，扩大公办园的覆盖面。
2.建立公办园民办园公平竞争的制度环境
当前，如何既能满足人民群众的学前教育需求，又不至于使国家背上沉重的财政负担，是政府必须全面考虑的问题。因此，公办民办并举，国家投入一点，社会投资一点，家庭合理承担一点的学前教育政策是当前的必然选择。公平竞争的制度环境是优化幼儿园结构、促进协调发展的基础条件。一是要明确公办园和民办园各自的定位，即坚持公益性不动摇，各有侧重，各自有所为有所不为，实现优势互补、协调发展。公办园属于公益事业单位，要坚持普惠性原则不动摇，在扩大公共服务覆盖、满足弱势群体需要、推进教育公平上要有所为，在建设标准上要有所不为。在管理上，要淡化分级管理，转向以标准园建设为价值导向的管理。根据世界各国保障弱势群体接受学前教育的经验，以公立学前教育机构为主导力量的办园模式，是安置残疾儿童接受学前教育，保证其利益的最好、最有效的选择。〔5〕民办园属于公益性“非企业单位”，根据《民办教育促进法》，民办园要向教育行政部门和劳动部门备案。这决定了民办园既要纳入社会公益事业的管理框架，获取政府公共服务的支持；又要纳入社会职业的市场管理框架，依靠市场和社会获得生存地位和空间。要综合运用政府和市场两种机制配置资源，使民办园既符合国家意志、公共利益，保证在国家意志范围内开展学前教育公益服务，又参与市场竞争，以不同特色满足市场、社会的不同需求，适应多元发展的需要，获取市场自主生存空间。因此，民办园要坚持多层次、多样化建设，在帮助政府推进学前教育公共服务、满足不同群体多样性需求上有所为，将营利性追求严格限定在“合理回报”内，对逐利有所不为。二是要加强分类管理。对国有民办园，要杜绝“一园两制”，通过确立独立法人资格，厘定国有资产出资额，审定财务制度，剥离其对国有资源的占有或变相占有。要按照2005年财政部实施的《民间非营利组织会计制度》和《民办教育促进法》要求，加强对民办园财务会计制度和办园质量的监管，确保“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”，保证其服务不受出资单位特定利益群体的支配，保证其办学结余继续用于公益事业。对优质的公办园，可通过开办分园或合作办园的方式扩大优质资源覆盖面，提高普惠性。鉴于目前社会转型的实际，要尽可能协调不同群体利益，尤其是要注重对弱势群体的保护，“杜绝用公共投入办高标准、高收费、为少数人服务的幼儿园”。对于特别落后地区不达标的农村幼儿园，应正视区域差异，重新审定幼儿园准入资格，有差别对待。
3.建立完善公共财政扶持民办园的机制
一是要明确公共财政扶持民办园的基本理念。对民办园的财政支持要建立在民办园提供公益这一价值基础之上，把民办力量视为促进群众学前教育利益保障均衡化和帮助政府实现公共服务效率最大化的手段，并以民办园承担学前教育公共服务职能作为财政支持的价值尺度。二是要明确公共财政扶持民办园的法律依据。《民办教育促进法》第44和第45条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”“可以采用经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这为政府公共财政支持民办园提供了法律依据。三是要因地制宜地确立公共财政扶持的形式和措施。根据实际情况，可综合采取生均公用经费补贴、税费减免、长期低息贷款、转让国有闲置资产（如校舍等）等方式。特别是对民办力量强的经济发达地区，政府可立足支持民办园发展的办法，通过政府签约、委托等购买服务的方式，把一部分公共教育的任务交给民办园，在减轻政府公共财政负担的同时，让民办园更好地帮助政府保障学前教育公益性和满足群众学前教育需求，真正成为公办园的补充。四是要制订合理的财政拨付标准。坚持以吸纳残疾儿童、留守儿童、进城务工人员子女等弱势群体为主要指标，结合幼儿园办园设施资源情况、区域学前教育资源丰富程度以及经济社会实际，对需要财政扶持的民办园，或设立专项资金转移支付，或采取购买服务等方式，按生均公用经费予以补助。同时，公共财政扶持标准要建立在综合评估的基础上，根据绩效发放，逐步树立起以获得政府资助或奖励为信誉追求的民办园发展价值观，帮助民办园实现以公益性品质确立自己市场合法地位的目的。五是要恰当把握公共财政手段的运用。公共财政手段的运用要遵循市场规则，尊重民办园的市场地位，尊重他们自主办学、自主招生和在规定范围确定收费标准的权利，避免公共财政扶持手段内含的政府意志带来的不恰当干预和损害；同时又要按照公益性的要求，渗透政府对民办园公益性的意志要求，帮助其改善条件，规范办园，自觉接受监督，在接受政府公共管理的同时，按照市场需求经营管理。
4.坚持分阶段、分地区推进学前教育区域协调发展
我国学前教育发展方式会不可避免地面临保基本和增能两个阶段（或方式）的转向。保基本阶段（或方式）是由面向少数群体的选择型服务转向面向全体的普惠型服务，以确保人民群众最基本的学前教育需求，这是资源分配的底线公平。增能阶段（或方式）是在保基本的基础上，由资源分配的底线公平向优质资源分配的全面性公平的发展。分阶段、分地区推进，就是根据地区差距的实际，在已经实现基本保障人民群众学前教育需求的经济社会发达地区（如上海等地），实施学前教育增能发展，在努力提高质量、扩张和均衡区域优质资源，实现有质量的公平方面进行学前教育资源的优化组合。在学前教育资源匮乏、经济社会不发达的地区则重在扩大学前教育基础资源，保障人民群众基本需求的底线公平。在有潜力但尚未实现保基本的地区，可实施保基本与增能组合的发展模式，以促进跨越式发展，努力实现增能发展。
5.坚持“三个一体化”，统筹推进城乡学前教育
推进城乡学前教育协调发展是统筹城乡经济社会一体化发展的必然选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确指出，“把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划。”统筹推进城乡学前教育要按照“总体广覆盖，重在强基层”的原则统筹安排。
一是城乡规划一体化。既在时间上同步发展，也在空间资源要素上相互融合。根据学前教育资源在城乡的分布情况、结构特点和公共财政情况、民间资本情况，合理规划教师的培养和配备、公共财政的投入等，合理规划城乡幼儿园区位布局、公办园和民办园数量结构。在农村，坚持以公办园为主，通过公共财政支持，确保村村有幼儿园（班）。可先设立农村学前教育专项扶持资金，强化农村幼儿园经常性投入；实施农村幼儿园标准化建设工程，强化农村幼儿园标准化建设，确保办园基本条件；优先保障农村合格教师配备和工资待遇，优先将农村公办园教师逐步纳入人事编制管理；优先实施专业发展项目，支持农村教师提高素质。其中，特别要重视将残疾儿童纳入随班就读的保障体系之中。在城市，通过严格准入标准和严格监管，调整各类幼儿园的数量、质量结构，努力扩大学前教育优质资源，满足人民群众的多样化需求。特别是要坚决遏制公办园向豪华型发展的倾向。可通过合理分解大园、豪华园资源，转移部分资源用于办分园、连锁园或支持农村弱势公办园，或通过与城乡民办园签约合作等支持形式，增进城市公办园的公益性。
二是管理一体化。以县级教育主管部门为平台，统筹管理城乡学前教育资源，实现互动共享，共同发展。特别是在公共财政统筹安排上，既要满足公办园的发展需要，又要按照《民办教育促进法》，建立扶持民办园的机制。在管理过程中，既可适当集中学前教育资源，建立乡镇中心幼儿园，扩大服务范围，发挥示范作用，辐射周边乡村学前教育；又可根据区位实际、财政实际，适当分散教育资源，通过利用农村闲置的中小学校舍举办幼儿园，或通过购买服务的方式扶持民办幼儿园，以促进学前教育的均衡发展和公共服务的全覆盖。
三是城乡专业资源共享一体化。学前教育的专业资源主要体现在专业师资和其他专门设施设备技术方面（如服务残疾儿童的专门设备、技术等），在当前及今后相当长的一段时期内，宜采取城乡共建的形式，共享稀缺资源。例如，通过支教下乡、村村配置一名合格幼儿园教师专项计划等各种方式，确保村村至少有一名基本稳定的合格幼儿园教师。通过发挥县教研室、县优质幼儿园以及乡镇中心幼儿园的辐射和指导作用，建立完善专业师资及其他业务支持系统，强化对农村幼儿园的业务指导，确保农村幼儿园最基本的办园质量。特别是要建立残疾儿童学前教育的师资保障系统，通过在职培训或专项引入计划，确保乡镇中心园及示范园至少有一名残疾儿童学前教育的专业师资，并以此作为乡镇中心园及示范园的评价标准之一。
参考文献：
〔1〕吴邦国.充分认识中国发展的阶段性特征〔J〕.新华文摘,2010,(24).
〔2〕佚名.2010，那些推动我们前行的力量〔N〕.中国教育报,2011-01-07.
〔3〕崔方方,等.我国学前教育发展区域不均衡：现状、原因与对策〔J〕.教育发展研究,2010,(24).
〔4〕丁建峰.当代西方实证社会选择理论综述〔J〕.新华文摘，2010,（6）:151.
〔5〕庞丽娟.世界主要国家和地区弱势儿童学前教育扶助政策研究〔J〕.教育学报,2010，（5）:52.
Maladjustment in Chinese Preschool Education Structure and
the Policy Suggestions
Wang Peifeng
（一）基本状况。2012年，全县现有各级各类幼儿园23所，其中城区7所，镇5所，镇3所，乡1所，镇3所，镇3所，旧县镇1所。公办4所（县直机关幼儿园、贸易幼儿园、城北幼儿园、花林寺镇中心幼儿园），民办幼儿园19所；省级示范幼儿园1所（县直机关幼儿园），市一级幼儿园2所（贸易幼儿园、小蓝天幼儿园），县一级幼儿园4所（含以上3所），县二级幼儿园2所，县三级幼儿园16所，经教育局答应筹设幼儿园1所。全年县财务用于学前教育的经费达350万元，占当地财务性教育经费支出的3.27%。
2012年，全县在园幼儿3434人。其中城区1609人，花林寺镇167人，旧县镇227人，镇362人，镇634人，河口乡183人，场镇252人。全县一年学前教育毛入园率到达87.5%。
2012年，全县幼儿园教职工241名。幼儿园园长持证上岗率到达96%，教员资历证持有率到达62.3%，教员学历及格率到达75.4％。
（二）面对的问题与应战。当前，我县学前教育存在办园前提比较掉队、队伍专业本质遍及较低、园务治理不够严格标准、运转程度比较低一级问题。
二、发展目的与任务
年—2013年，改扩建花林寺镇中心幼儿园，在镇、镇各新建一所中心幼儿园。争创2所市级示范幼儿园（贸易幼儿园、小蓝天幼儿园），一切的幼儿园均达三级以上标准。到2013年，学前一年毛入园率到达90%；园长持证上岗率和继续教育培训率到达100%；教员资历证持有率到达70%；教员学历及格率到达80％。
三、工作办法
（一）增强指导，明确责任。
学前教育执行“以县为主，县乡（镇）共管”的治理体制。
县人民县政府是发展学前教育的责任主体，将学前教育纳入国民经济和社会发展总体规划和工作方案，加大投入和监管力度。
教育部分要完善政策，制订标准，充分治理、教研力量，增强学前教育的监督治理和科学指导。机构编制部分要结合实践合理确定公办幼儿园教职工编制。发展改革部分要把学前教育纳入本地经济社会发展规划，支持幼儿园建设发展。财务部分要加大投入，制订支持学前教育的优惠政策。城乡建设和国土资源部分要落实城镇小区和新农村配套幼儿园的规划、用地。人力资源和社会保证部分要制订幼儿园教职工的人事（劳动）、工资待遇、社会保证和技能职称（职务）评聘政策。价钱、财务、教育部分要依据职责分工，增强幼儿园收费治理。综治、公安部分要增强对幼儿园安全捍卫工作的监督指导，整治、净化周边情况。卫生部分要监督指导幼儿园卫生保健工作。民政、工商、质检、安全生产监管、食品药品监管等部分要依据本能机能分工，增强对幼儿园的指导和治理。妇联、残联等单位要积极开展对家庭教育、残疾儿童早期教育的宣传指导。充分发扬社区居委会和乡村村民自治组织的效果，坚持社区和家长参加幼儿园治理和监督的机制。乡镇要从具体建设小康社会和社会主义新农村的目的动身，结合经济社会发展和城镇化建设的实践，在教育部分的指导下，统筹规划辖区内的学前教育，协助办妥辖区幼儿园，积极筹措经费，协助改善办园前提。
（二）县政府主导，加大投入
将学前教育经费列入财务预算，新增教育经费向学前教育倾斜。财务性学前教育经费在同级财务性教育经费中占合理比例，将来三年有分明提高。依据实践研讨制订公办幼儿园生均经费标准和生均财务拨款标准。对全县幼儿园装置视频监控系统赐与财务津贴。县财务经过购置服务的方法免去全县幼儿园保教人员健康证办证费、体检费、餐具消毒检测费、卫生答应证办证换证费等费用。将全县幼儿园符合前提的保教人员纳入县公益性岗位进行治理。坚持学前教育赞助准则，赞助家庭经济坚苦儿童、孤儿和残疾儿童承受普惠性学前教育。发展残疾儿童学前康复教育。
大力发展公办幼儿园，供应“广掩盖、保基本、多方式”的学前教育公共服务。年—2013年，改扩建花林寺镇中心幼儿园，在镇、镇各新建一所中心幼儿园。
积极鼓舞和扶持社会力量举行幼儿园和捐赞助园。经过保证合理用地、减免税费等方法，支持社会力量办园。对新建、改建、扩建的民办幼儿园，参照中小学校建设有关规则以及相关法律赐与优惠和支持。鼓舞有前提的幼儿园连锁办园。采取县政府购置服务、以奖代补、借款贴息、派驻公办教员等方法，指导和支持民办幼儿园供应普惠。民办幼儿园在审批注销、分类定级、评价指导、教员培训、职称评定、资历认定、表扬奖励等方面与公办幼儿园具有统一位置。
乡村中小学校结构构造调整临时闲置的资源，优先安排用于本地学前教育场合，保证教育资源运用的有用性、公益性，防止反复投资形成浪费。
建好、用好和管好城镇小区配套幼儿园。把小区配套幼儿园作为扩展资源和标准治理的一项重点工作，制订并落实居民小区配套幼儿园规划建设治理政策，未按规则安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。
（三）标准治理，提高质量
坚持规划先行。年出台县学前教育（幼儿园）结构规划，结构规划要充分思索区域经济社会发展情况和适龄人口转变趋向，合理结构学前教育公共服务系统，为幼儿和家长供应便利就近、灵敏多样、多种条理的学前教育服务。各类幼儿园严格依照结构规划建设。
坚持办园方向。学前教育机构要自觉恪守国家的司法法律，自觉维护教育的公益性，坚持准确的办园方向，具体贯彻国家教育方针，努力提高办园质量。坚持以幼儿为本，遵照幼儿生长规则和学前教育规则，探究科学保教办法，一切以促进幼儿身心健康、习气养成、智力发展、高兴生长为重。
严格办园资历。增强对幼儿园办园资历的审批注册。教育行政部分要依照有关规则，依据治理权限，切实实行治理职责，做好办园资历的审批注册，依照规则颁布办学答应证。不具有办园前提、未获得办学答应证，任何单位和个人不得举行幼儿园。各相关部分要依照有关规则，采取有力办法取缔不合法举行的幼儿园。
坚持科学保教。增强对幼儿园保教工作的指导。遵照幼儿身心发展规则，面向全体幼儿，关注个别差别，坚持以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐，促进幼儿健康生长。增强对幼儿园玩教具、幼儿图书的装备与指导，为儿童创设丰厚多彩的教育情况，果断避免和改正幼儿园教育“小学化”倾向。要把幼儿园教育和家庭教育严密结合，一起为幼儿的健康生长发明优越情况。
增强财政治理。进一步增强幼儿园的收费和财政治理。坚持健全学前教育机构资金监管机制，完善对学前教育机构的财政治理，防备财政风险。各幼儿园要确立专门的财政治理人员，坚持财政专账，严格执行财生意律，自觉承受上级检查。
增强安全治理。各幼儿园要依照教育部《中小学幼儿园安全治理方法》的要求，增强幼儿园的安全治理。要坚持和完善幼儿园安全准则、安全事故应急预案，开展对教职工的安全培训和练习训练活动，要将安全教育内容寓于幼儿一日生活教育惯例中，坚持随机教育和目的教育相结合，提高幼儿交通安全、防火安全、自我维护的才能。要增强防控办法，装置监控设备，要按期对园舍进行安全检查，实时消除隐患。坚持安全防备准则，健全幼儿园门卫、幼儿接送准则，避免不测事故发生，保证师生人身安全。
增强收费治理。进一步标准幼儿园收费治理。公办幼儿园执行县政府订价，民办幼儿园执行立案治理。坚持执行收费公示准则，幼儿园收费执行答应证治理。增强收费监管，果断查处乱收费。
增强食堂治理。进一步完善幼儿园食堂治理，坚持食品留样、收购索证、生熟分隔等食品安全准则，严禁向没有卫生答应证单位和个人购置食品，严禁购置“三无”食品，杜绝有毒、有害、蜕变食品进入幼儿园。严格按卫生部分要务实施幼儿养分配餐，科学安排每周食谱，按期进行养分分析，按期对幼儿体魄生长速度进行评价。做到每周食谱，每月向家长伙食帐目。坚持幼儿伙食治理准则和幼儿园伙食公开准则。做到食谱公开、帐目公开、收费标准公开，教员伙食与幼儿伙食分隔，严禁侵犯幼儿好处行为发生。
注重家园沟通。幼儿园要自动与幼儿家长沟通，合时开展家长培训，让家长把握准确的教育办法，指导家长摒弃错误的育儿观念，共同幼儿园开展准确的幼儿教育活动。
（四）建好队伍，提高本质
严格教员资历准入准则。根据《教员资历条例》的有关规则，执行园长、教员资历准入准则。严把教员准入关，受聘园长、教员在教育行政部分立案。严格执行幼儿教员准入和持证上岗准则，对尚不具有幼儿园教员资历的教员，要采取办法促使限日获得教员资历，对曾经具有幼儿教员资历的，要经过多种方式不断提高专业技艺程度。
保证幼儿教员正当权益。严格执行《中华人民共和国教员法》，依法保证幼儿教员在学习培训、专业技能职务评聘等方面的正当权益。民办幼儿园要依法为一切教职工购置养老和医疗等保险。参照中小学校安排寒暑假及法定休假，依法保证幼儿教员享有婚假、产假等权益。依据经济发展和物价程度不断提高幼儿教员的待遇。
吸引优异学前教育人才。制订优惠政策鼓舞和吸引中、高级师范院校学前教育专业的毕业生到基层幼教机构任教。积极开展城乡幼儿园“对口援助”活动，教育部分要选派城区示范园的优异教员到乡镇幼儿园开展支教和挂职磨炼。
坚持幼儿教员培训机制。制订学前教育教员培训方案和规划，以机关幼儿园为依托，发扬示范和带举措用，增强全县幼儿园教员的培训，按期组织乡镇幼儿园的园长和主干教员到城区示范幼儿园挂职、学习，协助他们提高治理和保教程度。年，全县幼儿教员到县直机关幼儿园进行轮训学习。各幼儿园要不断增强保教队伍的政管治论学习，大力开展职业品德教育，不断弘扬敬业、喜欢岗、喜欢生精神，开展幼儿园园本培训，要认真组织和鼓舞教员参与各类类型的培训和学历学习，不断更新教育观念，拓展常识范围，提高学历条理和实践工作才能。
二、调查结果与分析
(一)政府宏观管理现状调查结果与分析
从政府宏观管理层面看，政府对民办园的支持、监管不足。民办幼儿园的发展离不开政府的规划、监管与扶持，在本次调研中，对民办幼儿园存在的最大问题以及如何获取进一步发展，园长们提出了自己的想法，有40.2%的园长认为缺少政府部门的有力扶持是经营民办园所遇到的最大困难，有36.2%的园长认为民办园要在激烈的市场竞争中立于不败之地关键在于良好的政策环境。国家政策鼓励、支持民办幼儿园的发展，《民办教育促进法》的出台使民办教育走上了法制化的道路，但分析四川省223所民办幼儿园发现，政府仍然停留在民办幼儿园的审批和办园合格与否层面，存在对民办幼儿园的发展缺乏规划、支持力度不够、投入薄弱且不均等问题。本次调研中，223所民办幼儿园的举办经费和运行经费来源主要由学费、合资、政府投入、政府补助等条目组成。如表1所示:举办幼儿园依靠自备、合资的67所，占30.0%;政府投入11所，占5%。运行经费145所主要依靠学费，占65.0%;44所有政府补助，占19.7%;179所无政府补助，占80.3%。可见，民办幼儿园依靠政府行为所获得的经费较少，政府对民办园的补贴微薄。农村民办幼儿园得不到中央财政性经费支持，因此，幼儿所缴纳的保教费用成为其赖以生存和发展的经济支柱。
(二)幼儿园中观管理现状调查结果与分析
本研究从中观角度，对幼儿园内部管理状况进行了重点调查，发现存在的问题并分析其原因。1．办园背景多样，办园条件参差不齐本次调研中，民办幼儿园创办时间最长的已有55年，最短的仅为1年，平均办园年限达13年，民办幼儿园在场所条件、投资模式、园长专业层次等方面各异，办园条件参差不齐。首先，场所条件不同。本次调研的223所幼儿园广泛分布在市区、城乡结合部、农村以及工矿企业内，有40.2%是租用单位场地或他人私宅，22.4%是租用公办教育场所，22.8%是举办者投资兴建的教育场所，而在自己私宅内创办的占11%。进一步调查显示:市区民办园办园条件总体优于城乡结合部及农村地区的民办园，而处于市区、城乡结合部、农村以及工矿企业内不同类型的民办园在园舍面积、教玩具投放上都条件各异。其次，投资模式不同。幼儿园在投资模式上主要采用的类型包括:个人独资占55.3%，股份合作占20.3%，企业(公司)投资占8.1%，国有民办占4.1%，社会捐资或集资占4.1%，银行借贷占3.7%。在这些幼儿园中，有78%是全日制，还有半日制、寄宿制、全日制兼寄宿制等办园形式。可见，随着民办幼儿园不断发展，四川省民办幼儿园承办人员的背景也越来越多样。第三，幼儿园园长专业层次各不相同。由表2可见，从城市到农村，园长年龄呈下降趋势;园长的学历和专业化程度普遍较高，学前教育专业背景的园长数占83.4%，大专及以上学历者占87.9%，也有极少数园长(0.9%)学历在初中以下，并未达标，还有部分园长是非教育类专业，不具备国家规定的合格学历和任职资格，被调查对象中有6.3%的园长未参加过与教育相关的学习和培训。在被调查的园长中，平均任职年限是9.66年，有92.4%获得了教师资格证，有86.1%取得了园长岗位资格证。但也有个别幼儿园园长从事教育管理年限较低，最低的仅任职1年，管理经验相对欠缺，在一定程度上会影响民办幼儿园管理和办园水平的提高。不同成长背景的园长对学前教育的认识不同，以致在实际工作中，有些办园者能认识到民办学前教育在我国学前教育和人一生发展中的重要作用，把提升保教质量作为追求。而有的则是把办民办幼儿园作为一种商业投资，只追求经济效益，对教育规律和社会效益关注不够，未充分理解民办幼儿园作为我国学前教育重要载体的特殊性。综上，民办幼儿园办园背景多样，基于不同的办园背景，民办幼儿园的办园条件也参差不齐，且缺乏统一、科学的规划、监管，将难以保证保教质量。2．内部管理体制不科学，缺乏民主调查显示，在被调查的223所幼儿园中，有41.9%的幼儿园是园长垂直管理，其管理体制为“园长集权制”，29.7%的幼儿园是“董事会领导下的园长负责制”，11.8%的幼儿园是园务委员会负责制，10.2%的幼儿园是企业(公司)领导下的园长负责制，还有6.5%的幼儿园是家庭式管理。可见，管理体制为“园长集权制”的幼儿园占据很大比重，这些幼儿园未设立董事会、教师工会、家长委员会等机构，幼儿园内部管理成为绝对的“人治”，所有决策权由园长行使，缺乏民主和有效监督。在这种管理体制下，如果管理者缺乏专业能力、决策失误或忙中出乱，将会导致幼儿园管理效率低下，甚至使幼儿园受损。“家庭式管理”也缺乏管理的民主性和科学性，以“人情”管人而非以“制度”管人，难以保证工作的实效和确保工作的科学开展。3．财务管理需进一步规范被调查幼儿园在财务管理上:仅46.7%的幼儿园设置财务机构，聘请财会人员，执行会计制度;56.9%的幼儿园能主动接受上级财政、审计部门的监督检查;56.5%的幼儿园坚持增收节支，勤俭办园;57.3%的幼儿园伙食费做到专款专用，增加透明度;49.0%的幼儿园建立结构工资制;42.7%的幼儿园将幼儿园的结余主要用于设立专项基金或发展教育上;34.1%的幼儿园将经费预算和决算提交董事会审议。而其余幼儿园则难以在财务预算、开支、监察、报账等方面做到规范。深入调查发现，一些小规模的民办幼儿园均由园长负责财务管理，部分园长甚至无法出示管理细目，还有一些规模较小的、个人自办的幼儿园收支随意、不建账。部分规模较大的民办园中虽然有专门的财务管理人员，但其专业性不足，且以真实、详尽的财务票据建立财务管理档案的很少，致使财务管理在预算、开支上存在一定程度的混乱，例如，仅能清楚说明幼儿园用于发放保教人员工资在收入中所占的比例，而对其他保教经费投入(如玩教具投入、教师培训、硬件设施改善等)所占的比例非常模糊等。因此，部分民办园财务管理在预算、开支、监察、报账等方面仍需进一步规范。4．教师聘用和职后管理有待优化教师是民办幼儿园发展最为重要的资源，一支高质量、稳定的师资队伍是促进幼儿园发展的根本保障。然而，园长在调查中回答“在经营民办园的过程中，您遇到的最大的困难是什么?”时，得出的第三大困难是“教师队伍不强”。除我国民办园教师整体专业水平亟待提高外，目前，四川省民办园在教师聘用、职后管理和培训及专业成长方面也存在诸多问题。由于教师聘用和职后培训等方面管理不科学，民办幼儿园的师资质量更难得到提升。民办幼儿园教师聘用不参加统一考试，教师招聘途径多样且把关不严，难以确保教师质量。另外，在被调查的223所民办园中，部分幼儿园对教师的专业成长和在职学习关注不够，不愿将资金用于教师培训和内外交流，教师难以获得专业发展，自我价值得不到实现。在被调查的幼儿园中，对“教师思品教育”和“业务培训”方面的认识，有60.6%的幼儿园认为教师继续教育应形成制度，制订出具体、科学的中短期培训计划;24.4%的幼儿园表示对教师继续教育重视，但有关部门提供的机会太少;而有8.5%的幼儿园认为业务培训、学历提高是教师自己的事情;还有4.9%的幼儿园觉得园务工作太忙，无暇顾及。此外，部分民办园重盈利而不重教师职业幸福感，在工资福利、社会保障等方面未充分考虑教师利益，也是其园所师资流动的一大原因。5．保教水平差别大据调查数据显示，民办园在幼儿园卫生保健和安全管理方面，“充分利用自然因素(日光、空气、水)对幼儿进行体格锻炼”、“定时定期做好消毒工作，幼儿餐具做到一餐一消毒”、“定期检查幼儿园的园舍、设施、设备的安全”等选项符合率达80%以上，“做好幼儿的生活护理，培养幼儿良好的生活卫生习惯”、“做好晨检和全日健康观察，定期对幼儿进行体检”、“建立并严格执行接送制度”等选项的符合率基本在50%以上，“与幼儿园所处的社区和单位经常联系加强周边环境安全”这一选项的完成率只有47.6%。另外，在教学内容的选择和实施上，51.6%的幼儿园遵照上级颁布的课程标准并选择统编教材内容;有28.0%的幼儿园立足于本园实际，研发园本课程;11.4%的民办园允许教师自主制定课程标准和选择课程内容。可见，使用上级规定教材，整齐划一的保教模式占较大比重，该模式难以推动幼儿园办出教育特色，也不利于教师主体性和创造性才能的充分发挥。此外，不少小额投资的民办幼儿园把提高生师比作为节约开支、降低办园成本的重要手段，师资有限，造成保教工作中教学管理模式单一、难以照顾幼儿的个体差异等问题。可见，民办幼儿园之间保教质量差别很大，整体保教质量还有待进一步提高。不同民办园保教水平存在差异主要由不同园的硬件条件和师资水平造成。一些规模较小、硬件条件较差的民办园既无法提供宽敞的环境和丰富的教玩具保证保教活动的开展，更难以吸引优秀教师来园工作，以致一些专业化程度低的教师忽视幼儿身心发展特征，违反教育规律，为求入学率，片面迎合一些家长的需求，实行算术、识字等文化课的超前教学，导致幼儿园教育小学化，被调查的幼儿园中，就有8.1%采用学前班的课程内容，以识字、计算教学为主。相反，在少数资金充沛、规模较大、硬件条件好、师资水平高的民办园中，具备专业素养的教师能够科学、顺畅地开展保教活动，保教质量明显较高。
三、对策与建议
民办幼儿园在整个学前教育中占据半数之上，其质量的好坏直接影响着我国整个学前教育的发展，且与发达国家相比，中国私立学前教育的发展还处于起步阶段［2］。这些问题不容忽视，是需要尽快地完善和规范的。因此，国家应明确学前教育是全社会的责任，更是政府的责任，加强政策支持，为其创设良好的外部环境，包括确立正确的教育方针政策、完善相应的教育规章制度、做好督导评估工作、落实民办园与公办园一视同仁的政策等，依法保障民办幼儿园和民办幼儿园教师的各项权益，使民办园不断提升保教质量，走上规范化和法治化的轨道。国家需优化民办幼儿园发展的外部大环境，幼儿园更应自力更生，完善内部管理体制，着重从以下几方面入手:
(一)建立科学、合理的现代幼儿园管理体制
在调查中我们认识到，四川省民办幼儿园中多有采用“园长集权制”，该管理体制以人管园，缺乏民主，无疑不利于幼儿园的良性发展，因此，民办幼儿园亟待完善内部管理体制。首先，需要厘清政府、承办方与园长三个层面的管理框架，建立科学民主的领导决策层和层级明晰的管理运行网络。作为出资方和承办方，应对幼儿园的发展蓝图和方向享有知情权与决策权。而作为合资或个人独资的园长，并非是幼儿园的“掌控者”，而是教职工的引路人、支持者、促进者和服务者，是教职工发挥主体性、创造性，实现自我价值的呵护者和激励者。就幼儿园而言，应制定章程，将“决策、执行和监督”分离，明确管理权限，完善各机构组织，建立政府、社区和家长参与管理保证制度。可运用政府的宏观调控手段为民办幼儿园的发展搭建发展平台;可设立董事会，负责筹集办园经费，聘任园长，审议决定民办幼儿园的重大事项;可设立园务委员会，园务委员会重点承担起园内监督的职能，对园内管理者的工作进行有效的监督，维护园内教职工的权益，还可为幼儿园的具体工作提供各种决策方案;可设立家长委员会，家长委员会由家长代表组成，可对幼儿园的内部工作进行监督，也可利用家长的资源来服务于幼儿园的建设和发展，帮助民办幼儿园增强园所的宣传力度和辐射力度;可建立财务监管制度，设立专门财务职能岗位，规范财务管理。小规模民办幼儿园可视情况设定所需职能部门，以“科学”、“民主”作为管理准则。此外，完善幼儿园管理体制还可充分借鉴公办幼儿园或相关企业内部管理体制改革的丰富经验，以国家政策为导向，切实做到解放思想，抓准实际问题兴利除弊，建立科学、合理、充满生机与活力的现代幼儿园内部管理体制，主要包括教师队伍建设制度、招生制度、财务监管制度、后勤保障制度等，使得幼儿园的管理做到有据、有序、有效。
(二)优化教师招聘和职后管理工作
一支专业、高水平且相对稳定的教师队伍是幼儿身心获得健康发展的基础，更是关系民办幼儿园能否生存与发展的根本所在。因此，要完善幼儿园管理体制、确保幼儿园保教质量，民办幼儿园还应保证教师招聘工作和职后管理工作的科学性。首先，严格教师招聘管理制度，严把质量关。本研究调查问卷结果显示，在聘用教师时，被调查园长最看重的教师的素质依次是品德修养、业务素质、学历水平、第一印象和外貌，其所占比例依次是41.5%、20.7%、18.3%、8.9%和4.1%。在招聘新教师时，用人单位应该参照《幼儿园教师专业标准》，严格从职业道德、专业知识、专业技能等各个方面进行资格审查，确保没有“外行人士”进入幼儿教师队伍。其次，幼儿园要加强对新教师的入职和职后培训。教师是一个需要终身学习的职业，加强对教师入职、职后的培训是保证新教师顺利入职，不断吸收科学的学前教育理念、提升业务水平的重要渠道。因此，四川省也要自上而下，切实加大民办幼儿教师的培训力度，为教师培训创造条件。政府予以政策支持，如幼儿园教师国培名额分配给民办园等;各幼儿园积极制定切实可行的详尽培训计划，并通过多渠道沟通合作，为教师提供外出学习交流的机会，并积极组织教师参与，使新老教师不断向幼儿园教师专业标准看齐。最后，幼儿园应积极与教育管理部门沟通，通过各种渠道不断改善和提高民办幼儿园教师的工资待遇和社会保障，以加强教师队伍的稳定性。此外，园长作为幼儿园的主要管理者要讲究管理的艺术，推行人性化管理，与教职工进行平等的沟通，帮助教职工找到归属感和职业幸福感。只有增强教师队伍的主人翁意识和主动服务的意识，使教师队伍的专业素养、学历与专业实践能力同步提高，民办幼儿园的保教质量才能真正得以提升。
(三)改善办园条件，提升保教质量
改善办园条件包括改善物质环境、创新办园理念、健全服务网络、推进课程开发、优化发展模式等内容。改善办园条件，一方面需要先进的教育思想和办园理念，因此要加强对管理人员的培训，使管理者都能认识到必要的投资和办园条件的改善对于提升保教质量以及保证民办园长久发展的重要作用;另一方面还需要必要的资金，这需要幼儿园自筹，但也离不开政府的必要支持。改善办园条件绝不是盲目追求幼儿园在规模上的扩大、速度上的提高，而是以幼儿发展为基础，追求环境的适宜、理念的科学、管理的先进、教育模式的完善、质量的提升以及教育效益的卓越。这还要求作为管理者和引导者的园长切实关注幼儿发展的需要，不断提升自身的管理能力和业务素质，改进办园理念。同时，着手建起一个扎实把稳的教师科研班子，经常开展环境创设、互听互评活动和教科研活动，集集体智慧，促民办园发展。
(四)重视和加强幼儿园园长培训工作
民办幼儿园的开办与发展不仅和国家政策、地方管理部门相关，还和幼儿园的园长息息相关，甚至可以说，一个好的园长就意味着一支好的教师队伍、一所好的幼儿园。因为幼儿园园长在幼儿园的发展中处于管理系统的核心地位、主导地位和决策地位。在办园目标明确、政策到位和办园条件合格后，起关键和决定作用的就是园长，园长的理念、行为和决策影响幼儿园的全局。一个合格的园长要热爱幼儿、热爱幼教事业，有事业心、责任感和献身精神，有正确的教育思想和教育观念，有科学的教育管理方法和能力，有公正廉洁的品质和实事求是的思想作风［3］。这些园长该具备的品性和能力是在不断学习和工作中积淀的。因此，要重视、加强园长培训工作，搭建民办幼儿园园长工作交流平台，采用参观、访谈、观摩、互动等方式增加互相学习的机会，建设一支高素质的园长队伍，按照“先培训、后上岗”的原则，开展幼儿园园长任职资格考察和任职合格评估，合理利用社会各种资源，搭好交流桥梁。
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）04-0001-04
“为加强幼儿园收费管理工作，规范幼儿园收费行为，保障受教育者和幼儿园的合法权益”，2011年12月，国家发展和改革委员会会同教育部、财政部联合出台了《幼儿园收费管理暂行办法》（以下简称《收费办法》），希望规范“中华人民共和国境内所有经教育行政主管部门依法批准的公办和民办全日制、寄宿制、半日制幼儿园及小学附设的学前班、幼儿班（以下简称‘幼儿园’）”的收费行为。《收费办法》一出台，有人欢欣鼓舞，也有人心存疑虑。后者担心这一看上去针对性很强的政策措施，是否只重在短期的规范效应，而缺乏长期的监管效应。其实，疑虑的产生与如何看待当前幼儿园的乱收费问题有关。那么，究竟该如何看待当前幼儿园的乱收费问题呢？本文拟深入讨论这一问题，以预估《收费办法》的实施效果并提出进一步的建议，供各省（区、市）政府制定后续的下位文件时参考。
一、幼儿园乱收费的原因分析
目前，我国许多地方的幼儿园的确存在收费过高、收费混乱的问题。具体来说，有的幼儿园对所提供的保教服务进行了某些花哨的“包装”后，借此收取高额保教费；有的幼儿园存在代收项目混乱不清的问题，水、电、餐、被褥等费用很少公示；有的幼儿园巧立各种名目的服务项目，如特长班、课外活动班等，借机收取各种保教费之外的费用；还有的幼儿园和社会上的各种机构联手，成立各种关联机构，通过关联业务谋取额外利益，等等。根据经济学的基本原理，某一产品价格高的根本原因是需求大于供给，而收费乱则和市场监管存在缺陷，或者市场结构存在缺陷，如竞争不充分、信息披露不充分等有关。具体到我国的幼儿教育市场，收费乱象产生的原因主要有如下三方面。
一是幼儿教育服务供给的绝对数量不足。在世界上的许多国家，幼儿教育虽不是义务教育，但性质上属于公共服务。政府要提供相关服务，家长则可以自主选择是否让孩子上幼儿园。在我国，幼儿教育同样也不是义务教育。但长期以来，有关幼儿教育是否属于公共服务一直不明确，因此，在特定的国情下，幼儿教育服务的供给呈自生自灭状态，发展幼儿教育的责任并不纳入各级官员的政绩考核，因此在一定程度上难以调动各级政府发展幼儿教育的积极性。在1993~2005年，一方面，随着经济体制改革的不断深入，为适应现代企业制度建设的需要，企业办幼儿园纷纷被关、停、并、转；〔1〕另一方面，教育部门办的公办幼儿园难以填补各类企业乃至其他部门办的幼儿园数量大幅削减后所产生的供给短缺。这期间，随着我国城市化发展进程的加快，流入城市的外来人口也对幼儿教育服务有了较强烈的需求，但公办幼儿园远远不能满足这种日益增长的幼儿教育服务需求。再加上近些年来“金猪宝宝”“奥运宝宝”的扎堆出生，使得幼儿教育服务的供给缺口进一步扩大。“入园难”问题的加剧，最终促使中央政府下定决心要增加普惠性幼儿教育服务的供给。
二是不合理的门槛限制和不通畅的供给渠道导致幼儿教育供给短缺。虽说目前我国的民办幼儿园已占据幼儿教育市场的“半壁江山”，但这并不意味着举办民办幼儿园的途径十分通畅。不批、不管、不问，曾经是许多教育行政部门对民办幼儿园的基本态度。为此，很多民办幼儿园的举办者只好到工商行政部门去注册，自然在举办幼儿园的过程中也很少能得到教育行政部门的支持。客观上，教育行政部门对这类幼儿园也长期处于疏于监管或监管不力的状态。理论上讲，政府的职责应当是建立整个幼儿教育市场的健康秩序，而不是仅仅管理自己办的几所公办幼儿园。民办幼儿园若缺乏教育行政部门的有效监管，也很难保证服务质量。如果一直得不到教育行政部门的有效支持，那民办幼儿园往往也不会理会教育行政部门的管理。这既不利于民办幼儿教育的健康发展，也难以有效解决幼儿教育服务短缺的问题。而公办幼儿园长期以来从属于上级管理部门，没有自主发展权，所以公办幼儿园的发展也长期受阻。就这样，民办、公办幼儿园长期的发展不良，导致整个幼儿教育服务供需失衡，并在很大程度上加剧了幼儿园的乱收费。
三是竞争不充分的结构性缺陷放大了公办幼儿园的供给短缺。特殊的历史原因使得大部分公办幼儿园能得到政府稳定的财政支持和教师编制的保障，所以长期以来都能保持质量高、信誉好、收费低的办园优势，自然成为家长竞逐追捧的对象。不仅民办幼儿园无法撼动大部分公办幼儿园的优势地位，而且新增的公办幼儿园也难以与那些拥有传统办园优势的公办幼儿园竞争。于是，这些优质公办幼儿园成了家长比拼社会资源的“舞台”。公众的偏好高度一致，导致不同类型的幼儿园不但无法有效分流家庭的幼儿教育服务需求，反而成为人群的分层指标。入读优质公办幼儿园的，往往是有较丰富社会资源家庭的子女；入读高收费民办幼儿园的则往往是“富裕”家庭的子女；集体办幼儿园和普通的民办幼儿园则成为大多数普通民众无奈的选择。政府的财政支持并没有着眼在实现对接受幼儿教育服务人群的分流，各阶层的偏好又高度一致，因此，质量高、信誉好、收费低的优质公办幼儿园的“供不应求”被进一步放大。从这个意义上说，单纯依靠增加供给，不下定决心调整市场结构，那幼儿园的乱收费问题很难从根本上得到彻底解决。
综上所述，幼儿园收费乱象产生的原因错综复杂。要解决这一问题，不能只依靠规范收费行为这一招，还有赖于政府各相关职能部门乃至全社会对幼儿教育体制改革达成共识：一方面要加大财政投入，调整幼儿教育市场结构，逐渐增加普惠性幼儿园的供给；〔2〕另一方面要为民办幼儿园提供发展空间，增强其为高端人群服务的竞争优势，从而促使优质公办幼儿园更多地履行社会责任，避免成为特权阶层的专享资源。
二、对《收费办法》的效果预估和相关建议
对制度作理论分析的最大优势在于可以预估制度实施后的效果。针对幼儿园的收费乱象，三部委出台《收费办法》的根本目标当然是希望能够借此规范幼儿园的收费乃至办园行为。按照《收费办法》，今后，“幼儿园除收取保教费、住宿及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外，不得再向幼儿家长收取其他费用”。《收费办法》明确了公办幼儿园的价格审批制度、民办幼儿园的备案制度、代收费用的公示和及时结算制度。
取消纷繁复杂的收费项目，根据成本确定保教和住宿费标准，有助于引导幼儿园集中精力，提高核心业务水平，即幼儿教育服务的质量。长期以来，一些幼儿园为了能巧立名目多收费，把核心业务放在一边，把精力更多地放在了包装和营销各种华而不实甚至违背教育规律的服务项目上，影响了正常的、基本的保教工作。“幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。”如此明确细致的规定可以有效杜绝一些幼儿园继续利用花样繁多的收费项目提高收费标准的企图，有利于加强对幼儿教育的价格监管，也有利于规范幼儿园的办园行为，还有利于让家长明明白白消费，从而提高家长对民办幼儿园以及新设公办幼儿园办园质量的信任。可以说，明确服务收费项目，杜绝幼儿园巧立名目收费，是引导幼儿园改变教育教学行为，集中精力提高核心业务质量的重要保证。三部委联合出台的《收费办法》，其主要的制度效果应该体现在这方面。
当然，《收费办法》的具体实施效果尚需时间检验。《收费办法》作为上位文件相对是原则性的。各省（区、市）政府后续出台的下位文件需要根据当地情况加以细化，以真正达到规范幼儿园收费的目的。笔者认为，各省（区、市）政府后续出台的下位文件要在以下几方面做好文章。
1.关注收费标准变动机制的灵活性
价格是市场调节的重要手段，价格有引导资源配置的积极作用。健康的市场经济从本质上讲就是价格机制能有效运转，充分发挥价格对资源配置的作用。虽说幼儿教育是一种公共服务，有很高的正外部性，不能完全交由市场来决定，政府要承担主导责任，但是，作为一个政府和市场相辅相成的供给体系，若完全无视价格规律，完全由政府来决定一切，也不利于幼儿教育事业的健康发展。因此，如何双管齐下，协调运作，是各省（区、市）政府在后续出台下位文件时必须关注的问题。
为了全面规范收费行为，杜绝乱收费，《收费办法》对公办和民办幼儿园如何制定和调整收费标准作了明确规定。无论公办或民办幼儿园，均需根据办园成本等合理定价。公办幼儿园要由教育行政部门提出意见，报价格主管部门、财政部门审批。民办幼儿园要报价格主管部门、教育行政部门备案。按照成本定价的方法确定幼儿园的收费标准，确实能在短期内实现政策调控的目标。但为满足社会各阶层日益增长的多元化的幼儿教育服务需求，各省（区、市）政府需要进一步关注收费标准变动机制的灵活性，从而有限度地引进市场调节的力量，真正促进幼儿教育的健康发展。
随着时间的推移，物价可能会变化，工资一定会变化，服务标准也可能会变化，公办幼儿园需要随之调整收费标准。如按《收费办法》所规定的那样，公办幼儿园若要调整收费标准，需“由省级教育行政部门根据当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况提出意见，经省级价格主管部门、财政部门审核后，三部门共同报省级人民政府审定”，那么价格调整过程有可能滞后于社会经济发展，从而影响公办幼儿园发展。为此，各省（区、市）政府在后续出台下位文件时需要进一步关注公办幼儿园收费标准变动机制的灵活性，制定合理的收费标准调整程序，尽可能缩短审批时间，从而促进各类公办幼儿园良性发展。
《收费办法》对民办幼儿园实行了有别于公办幼儿园的备案制度，这为民办幼儿园留下了较大的收费标准确定空间。按照《收费办法》，民办幼儿园可以考虑的办园成本包括“教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费、固定资产折旧费等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性经费支出等非正常办园费用支出”。各省（区、市）政府在后续出台下位文件时可作进一步的细化规定，以充分保证民办幼儿园的自主选择和决定权，还可以对资本投入回报、筹资和融资成本等作出具体规定。另外，与公办幼儿园相比，《收费办法》简化了民办幼儿园的收费备案程序，只需“报当地价格主管部门、教育行政部门备案后”即可执行。为此，各省（区、市）政府在后续出台下位文件时还需对价格主管部门和教育行政部门的职权进行明确的界定，从而为民办幼儿园的健康发展提供政策保障和支持。
2.进一步调整市场结构
从长远来看，《收费办法》严格规定公办、民办幼儿园的价格制定办法及其调整程序，是一个有深远意义的制度安排，有利于公办、民办幼儿园的分类管理，也有利于降低公众对公办幼儿园的过度偏好。
在严格的收费制度管理下，公办幼儿园的个性发展空间可能会受到影响，从而使自己所提供的幼儿教育服务越来越趋向于统一和标准化。也许，这时候会有部分需要个性化服务的幼儿家长会选择进入能够满足其个性化追求的民办幼儿园。不过，《收费办法》对民办幼儿园的价格监管虽然有别于公办幼儿园，但是依然是很严格的。在政府规范收费的政策背景下，一些民办幼儿园有可能会出现经营困难，有的甚至会难以为继。当然，规范的市场环境也有利于优质的民办幼儿教育机构的发展。需要指出的是，各级政府在监管民办幼儿园收费时需要特别关注民办幼儿园与其他关联企业的合作，防止民办幼儿园通过关联交易，将过去直接收取的各种名目的费用，通过关联方间接收取，以真正落实《收费办法》提出的监管要求。
目前很难预估《收费办法》对优质公办幼儿园的影响。如果公办幼儿园的收费标准不具有弹性，那么优质公办幼儿园的优势可能会受成本的影响有一定的削弱。如果地方政府又通过财政渠道补助优质公办幼儿园，那地方政府受到公众批评的风险又会增加。实际上，划一的公共财政难以支撑优质教育机构较高的成本，这是公共财政制度的缺陷之一。因此，如何真正发挥规范收费对幼儿教育的积极作用，需要各省（区、市）政府在后续出台下位文件时充分思考。
3.为民办幼儿园提供必要的支持
从制度建设的角度看，《收费办法》有规范市场的积极作用，但我们建议各省（区、市）政府在后续出台下位文件时充分考虑政策调控和市场调节的相互作用，如提高价格调整的灵活性，及时开展市场调研，为不同类型的幼儿园提供不同的发展空间等，避免出现“一管就死，一放就乱”的情况。尤其是对民办幼儿园的管理，各地政府既要管规范更要管发展。
《收费办法》对收费项目作了明确规定，可以预估的是各地可能会提高幼儿园的保教和住宿费标准。但这也有可能会引起公众的质疑，有的地方政府又可能会产生压低收费标准的冲动。为此，公办幼儿园有可能得到财政更多的补贴以弥补办园经费的不足，而民办幼儿园如果得不到政府差异化的财政支持，必将加剧经营困难。此外，《收费办法》没有对民办幼儿园的扩张行为、资本回报等加以规定，有可能会影响民办幼儿园的规模化发展。民办幼儿园的发展急需得到政府的更多关注，不仅要监管，而且要支持。
综上所述，《收费办法》对规范幼儿园的收费和办园行为具有积极意义，但各省（区、市）政府在出台后续的下位文件时还需更全面深入思考，以促使幼儿教育市场长期、健康、可持续发展。此外，还需对民办幼儿园、优质公办幼儿园及其分支机构的属性、管理章程、会计准则、教师聘任制度等作出明确规定，从而促使幼儿教育在法律、法规、政策的共同支持下得到更好更快的发展。
