截止到2001年底，我国拥有国有企业173504家（其中大型国有企业9453家）、经营性国有资产73149.3亿元。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，与之相适应的公共财政体系也正在逐步建立和完善起来。而在建立和完善我国公共财政体系的过程中，对这些国有企业和国有资产的正确定位和安排成为一个不容忽视和搁置的重要环节。在一定意义上，国有企业和国有资产改革是决定着我国公共财政体系能否成功建立和发展的关键。本文拟在分析国有企业和国有资产形成和发展历史的基础上，探讨国有企业的重新定位和国有资产管理的新思路。
一、国有企业定位
我国的国有企业主体最初是通过“没收官僚资本归全民所有”建立起来的，并且在接下来的三十年时间里，它成为国家财政的主要收入来源和主要支出渠道。在强有力的中央集权计划式管理之下，它基本上没有自己的利润追求，成为事实上的“国家工厂”或者说是“生产车间”。1980年以后，随着“包”字（承包制，作者注）进城，国有企业有相当一部分实行了承包、承租经营模式，国有企业成为承包者和承租者追求利润最大化的工具（国家放权让利的改革又强化了国有企业的这一功能），同时，国家财政来源于国有企业的收入比重下降，国家财政投向于国有企业的支出也有所放缓，国有企业在一定程度上成为“租赁工厂”。随着1994年社会主义市场经济体制改革的正式实施，市场化浪潮对国有企业经营机制形成强烈的冲击，也对国有企业的定位提出新的要求。应对市场化竞争的需要，我国政府对国有企业进行了一系列的改革，其中最主要的是“下岗分流，减员增效”、“社会保障制度的建立”和国有企业重组与上市三个方面。“下岗分流，减员增效”主要是解决国有企业冗员过多、效率低下的问题；社会保障制度的建立主要是将国有企业从不合理的社会负担中解放出来，兼解决企业急需的各种劳动力流动问题；国有企业上市特别是大型国有企业上市，主要是为了解决国有企业的资金短缺问题。客观地讲，以上几个方面的改革都已经初步取得了初步的成效。但同样不可否认的是，国有企业经营机制并没有根本性转变，国有企业困难没有根本改观，国有企业投资仍然是财政支出的“黑洞”，是财政赤字的主要制造者。另外，国有企业融资发展成为证券市场不能承受之重――国有企业大量上市融资，所融资金有相当一部分或为母公司占用，或沉淀在企业的银行账户中，真正被企业用来进行生产经营的资金所形成的投资回报率也是相当低下的。统计显示，(2003年第三季度季报)沪市771家上市公司加权平均每股收益为0.159元，加权平均净资产收益率为6.18%；深市507家上市公司加权平均每股收益为0.152元，加权平均净资产收益率为5.85%；以2003年10月28日收市时1254只A股加权平均股价为6.98元计算，投资者的毛收益率小于2.25%，即使全部拿来派现，其收益率也只与一年期银行储蓄存款利率相当。但这并不能对国有企业进一步在证券市场融资形成任何的妨碍，最近发行的长江电力融资规模甚至超过了100亿元。国有企业就象一块巨大的海绵，不断地吞噬国家财政资金，不断地从证券市场吸取资金而几乎不给予任何的回报，所以可以称之为“海绵工厂”。
作为“国家工厂”，它是与高度集中的计划经济体制相适应的一种特定历史时期的国有企业定位；作为“租赁工厂”，它是与从集中走向相对分散的经济体制转型相适应的一种国有企业定位；这两种定位都符合当时历史条件的需要，因而对当时的财政、经济的发展起到了巨大的推动作用。但相对于社会主义市场经济体制而言，“海绵工厂”显然是不合时宜的――一方面，市场经济体制要求政府投资领域必须重新界定。在一般性竞争经济领域，政府投资应该逐步退出，国有企业规模要不断减小，至少是不应该再追加投资（不管这些资金是来源于财政投资还是证券融资）；在基础性经济领域和外溢性经济领域，政府应该加强投资，扩大国有企业的规模；另一方面，证券市场特别是股票市场是个市场化程度非常高的、市场效率非常好的自由市场，“用手投票”机制使得投资者可以参与企业的经营决策与经营管理，从而推动企业提高经营效率，“用脚投票”机制使得经营不力的企业及其经营者难逃被市场淘汰的命运，因而其内在的优胜劣汰机制可以使资源配置的效率达到最大值。作为市场管理者同时也是国有企业所有者的政府对市场的行政干预，往往会降低市场自身的效率发挥，甚至引至市场崩溃。中国的B股市场实际上已经宣告彻底丧失资源配置功能（至少目前是），而A股市场的资源配置和融资功能也正在逐步丧失。所以，就目前而言，一是要解决国有企业的进与退问题，二是要还证券市场一个清白的问题。
在国有企业进退问题上，“进”是重点，“退”是难点。对于新增国有企业投资，不仅要把握投资方向，更要注重企业经营机制的再造，从而建立起具有有效产权约束和经营激励、符合市场经济规律的投资机制和经营机制。具体来说，在投资方向上，政府应该继续加大在基础设施和公共工程、环境保护等领域投资的力度，改变目前我国在这些领域存在的严重的投资不足的问题。
首先是在基础设施和公共工程领域。虽然近几年来随着积极财政政策的大力实施，这方面的投资有长足的增长。但可以看出，政府在这类项目投资的过程中，过于强调其政治要求和利润要求，而较少真正从财政角度考虑。以江西南昌为例，政府在基础设施和公共工程方面的投资主要集中在所谓的“亮化工程”――注重城市的外包装如墙面装饰、路灯、绿化林等，城市的实质功能并无多大改进。另外，在修路架桥的过程中，过份依赖社会资金的投入，导致路桥收费的居高不下，无形之中增加了区域社会和经济运行的成本，加重了城市居民的负担。因此，政府在基础设施和公共工程领域，一方面要运用“成本效益分析法”、预先优选出投资项目和方案，提高财政资金的使用效率；另一方面要加大财政投资的力度，减少对民间投资的依赖性，从而淡化项目经营的利润追求，切实增进公共服务水平，提升居民的福利。
其次，在环境保护等领域，虽然政府对环境保护问题的重视程度日渐提高，但由于对环境保护问题的紧迫性认识不足，财政方面的投入则远远跟不上社会经济发展的步伐，出现环境保护事业明显落后于经济发展并直接妨碍了经济的可持续性发展。因此，政府可以在逐步完善环境保护法规、制度的基础上，在吸引民间资本追加投资的同时，加强政府对环保企业的直接投入。
对于需要退出的国有企业，需针对不同情况进行处理：符合《破产法》要求的国有企业，应该坚决予以破产；对于经营不善，但亏损不严重的企业，可以先进行重组，同时鼓励、吸引民间资本或国外资本进行兼并、收购；对于经营效益较好或经过重组后扭亏为盈的国有企业，可以借鉴MBO等模式进行市场化改造，实现“国退民进”。
综上所述，在社会主义市场经济条件下，适应公共财政体制建立和发展的要求，国有企业应该定位在：作为政府弥补市场失灵的重要工具，以社会稳定和经济发展为主要目标，在公共产品提供等领域发挥宏观调控作用。
二、国有资产管理改革的新思路
国有资产管理问题实质上是国有企业问题的具体化，是国有企业问题在资产管理方面的具体化。我国的国有资产管理方针，经历了从“国家统一管理”到“国家统一所有、中央和地方分级管理”再到十六大提出的“中央和地方政府分级所有”三个阶段变化。国有资产管理体制越来越完善，管理手段越来越科学。但总的来说，改革的效果并不明显。这主要是因为国有资产管理有几个关键性的问题或者说是国有资产管理改革的前提条件没有解决造成的。这几个方面的前提条件是：
（一）对“公有制为主体”的正确认识。“公有制为主体”是社会主义经济制度的根本所在，是绝不允许挑战的。十六大重申了“以公有制为主体，多种经济成分并存”的社会主义经济制度发展原则。但是对于“公有制为主体”的理解，则是一个仁者见仁、智者见智的问题。一直以来，我国的理论界和实践界都将“公有制为主体”理解为公有制经济成分在国民经济中所占的份额必须占有绝对的优势，而且将这种优势具体化为企业规模、雇员人数、产值、税收上缴额等经济指标的占比，因此才会有所谓的“抓大放小”政策的提出，才会有将公有制重新解释为“包括全民所有、国家控股、国家控制大头”或类似的解释的政府首脑行为。这种理解在一定的历史时期是正确的，但在社会主义市场经济条件下，这种理解就与建立社会主义市场体制的要求相矛盾：市场经济有所为，有所不为；政府也是有所为，有所不为。这一点，公共财政理论给出了详细的说明：市场失效理论认为，以市场机制为调控手段的市场经济本身存在一系列的缺陷，比如公共产品的提供、外部效应的存在、收入分配的不公平、失业、物价波动等，需要政府加以弥补；同时，公共选择理论认为，政府存在信息不对称、等方面的缺陷，需要引进市场手段加以克服。因此，在电力、自来水、石油、天然气、航天之类关乎国计民生的重要经济领域，政府必须牢牢控制和掌握；在道路交通、环境保护、国防之类公共产品领域，政府必须按照社会的真实需要量进行投资；而在机械生产、食品加工、服装制造之类的一般性竞争领域，政府无需插手。所以，在社会主义市场经济条件下，“公有制为主体”就应该重新解释为：在需要政府投资的领域，政府投资应该成为主要的（无论是质的方面还是量的方面），甚至在某些领域应该成为唯一的投资主体。而在不需要政府投资的领域或仅需要政府少量投资的领域，政府应该主动退出，让位于民。至于从经济总量上看政府投资是否占据大头，则不是我们应该用“公有制为主体”标准进行衡量的问题。只有这样，我们才能真正从市场经济需要这个角度出发，正确看待国有资产在各个领域的重新配置问题。
（二）对国有资产管理终极目标的正确定位。一直以来，我国国有资产管理的终极目标是定位在“保持国有资产的保值、增值”上。如果从防止国有资产人为流失的角度来看，这种提法尚不足为患，但如果从国有资产形成和发展的本源来讲，这种提法就非常值得商榷了：国有资产是出于政府管理社会事务和稳定经济发展的需要而通过财政投资形成的，它的终极目标应该服务于政府财政的目标。一般而言，财政的目标定位在宏观经济的稳定和发展上，因而它的主要目标在于宏观的社会效益和政治效益，对于微观层面的经济效益往往不是它所要追求，甚至相反地，根据公共产品理论，政府的投资即国有资产投资在微观层面上的经济效益往往还应该是微利甚至是亏损的。另外，政府身兼社会管理者与经济管理者双重身份，如果政府的投资是以微观的价值增值为目标，则如何才能保障一视同仁的社会制度的供给？！因此，笔者认为，国有资产管理的终极目标应该是社会效益和政治效益的最大化而不是经济效益的最大化，其衡量标准是整体经济发展的改进量。当然，这并不表明国有资产运营过程中不允许盈利，但至少盈利的目标应该放在次要地位。
（三）对国有资产名义价值与实际价值的正确认识。理论界和实践界普遍将国有资产的名义价值或者账面价值作为衡量国有资产价值的依据甚至将国有资产的账面价值等同于国有资产的实际价值。笔者认为这有失公允。一方面，国有资产的账面价值作为一个会计指标具有三个明显的缺陷：一是账面价值只反映了资产的历史状况，不能反映其即时状况。企业的生产经营是个连续不断的过程，影响账面价值的活动每时每刻都在发生，当会计报告出台时，账面价值早已物是人非；二是账面价值不一定与其经济价值相符；净资产值是资产原值进行一系列规定减除后的余额，与资产的实际经济价值关系不密切。一台净资产值接近零的资产可能仍有巨大的生产能力，与此同时，一台净资产值惊人的资产可能已惨遭新产品、新技术的淘汰；三是账面价值与会计制度、会计方法相关，不同的会计制度和会计方法会导致同一资产有不同的净值。关于待摊费用、递延资产、折旧、税收等事项的不同会计处理都会直接影响净资产值的计量。另一方面，账面价值是一个平均值，它抹杀了不同时期、不同股东对净资产的不同贡献率。以湖南华菱管线股份有限公司（以下简称华菱管线）为例，其在1999年发起设立时，发起人华菱集团将截止1997年10月31日经评估确认后的部分生产经营性资产净值160,232.30万元，按65.53％的折股比例折为105,000万股国有法人股，其他发起人股东以现金按65.53％的折股比例认股230万股，发起人股东的每股实际投入为1.53元，而社会公众股东认购价即新股发行价为5.30元（2亿股）；2002年3月增发时社会公众股东认购价为5.58元/股（也是2亿股）(2001年底每股净资产值为2.27元/股，2002年中报每股净资产值为2.77元/股)。很显然，在华菱管线2003年第一季度报告的每股净资产2.92元中，发起人股东、初募社会公众股东和增发社会公众股东对每股净资产值的贡献率是有较大差异的。国有股每股净资产值要远远低于社会公众股每股净资产值。同时，国有股的投入往往不是真金白银，大部分是以生产经营性资产按评估后的净值折股，甚至以商誉等无形资产折股。在评估基本被官方把持的过去和今天，这种评估价值很难科学、公允，往往根据需要进行估价，带有很大的随意性。一般情况下，评估价值往往高出实际价值。因此以国有资产的实际价值来衡量国有资产价值所形成的国有资产实际价值与账面价值之间的差额并不是代表国有资产缩水或者国有资产流失，而是国有资产价值的回归。
（一）当前行政事业单位国有资产管理的主要问题
1、账面资产与实物资产不相符
在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。如许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。
2、“非转经”管理不善
利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
3、资产利用率低
现行的行政事业性国有资产被人为地夸大了与经营性国有资产的差别，而忽略了资产的共性。资产的购建、管理和处置分属于不同的部门，基本上是脱节的，无法形成系统的责任制度。
4、国有资产产权模糊
原则上，行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式，但实际上，目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。
（二）加强行政事业单位国有资产管理的对策
1、加快行政事业单位资产管理信息系统建设
利用现代先进的信息技术，通过最大化地控制资产的相关信息。资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称一直是资产管理中的一个突出问题。完善的资产管理没有便捷的信息流载体是不可能取得实现的。行政事业单位资产管理信息系统建设对于提高资产管理效率，具有基础性的作用。加快资产管理信息系统建设，有助于更完整地掌握资产的相关信息，从而有利于所有者和管理者强化对于资产的监控，实现由“金字塔”型管理向“扁平”型管理的过渡，减少管理级次，提高管理效率；有助于强化对于资产生命周期全程的跟踪管理；有助于实现资源的共享，增进交流和协作，从而使得行政事业单位资产的帐面资产与实物资产相符。
2、加强“非转经”资产的管理
建立“非转经”资产专项管理制度,依法进行专项管理。坚持经营性资产有偿使用的原则,以实际占有国有资产的价值,收取一定的资产占用费。进行可行性论证,经营合同须经内部审计,产权转移必须严格报批。对经营成果进行监督。对经营性资产要进行保值增值考核,准确进行成本核算。自办产业的承包方案中要明确单位投入有形资产和无形资产的保值增值考核指标,对完成承包任务并实现国有资产保值增值的单位、自办产业和个人,要进行奖励,对造成国有资产流失或经营严重亏损的承包人,要追究其经济责任,甚至刑事责任。
3、建立科学合理的国有资产预算制度
建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制资产预算的过程。建立科学、合理的行政事业单位资产预算制度既可有效地提高资产的使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的作法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。
4、建立国有资产管理机构
长期以来，行政事业单位重资金管理轻资产管理，资产管理机构的职责设置和管理模式不能适应市场经济的要求，特别是这一部分资产的产权所有人和授权管理人设置不明晰，不能成为完整的市场主体，严重地妨碍了这一部分资产进入市场，提高其使用效率。因此必须建立行政事业性国有资产管理的专职机构势。资产管理机构负责制定资产管理的规章制度并监督执行，实行资产的产权登记和产权鉴定工作，负责资产流动的处置工作，负责资产营运的收入管理和基金管理工作等。
参考文献
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各类财产和财产权利。国有资产管理法是调整国有资产的占有、使用、收益、处分过程中因对国有资产的监督管理而产生的社会关系的法律规范的总称。我国国有资产管理法律制度大致包括国有资产清产核资制度、产权界定制度、产权登记制度、评估制度等。
一、国有资产清产核资制度
清产核资，是指依据一定的程序、方法和制度，在既定的范围内，组织各部门、地区、单位对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等各项活动的总称。这是为摸清国有资产的“家底”而进行的一项基础管理工作。
（一）清产核资的必要性和重要意义
关于清产核资的必要性和重要意义，正如国务院清产核资领导小组1992年印发的《清产核资总体方案》中指出的，在新旧体制转换期间，由于原有的管理体制和管理方法已不完全适应新的情况。因而在经济管理方面存在着国有资产“家底”不清，管理不善，资产价值不实，企业经济效益较低等问题，国有资产闲置、损失和浪费以及被侵占流失等较为严重。这些问题如不及时加以解决，必将制约国民经济的持续、稳定、协调发展，对社会主义经济基础的巩固和发展产生不利的影响。在全国范围内有计划地开展此项工作，不仅能够摸清“家底”，促进解决占有使用最大化和资产闲置、浪费等问题，而且有利于深化改革，加强国有资产产权管理，促进提高国有资产经营使用效益，同时为宏观决策提供依据，更有利于解决经济发展中一些深层次的矛盾和问题。
（二）清产核资要达到的具体目标
通过清产核资要达到的具体目标是：国有资产“家底”清楚，做到账实相符、账账相符；资产所有权界定明确，把应归国家所有的资产，纳入国有资产管理的轨道；初步进行占有使用土地的清查，为今后将土地纳入企业资产管理创造条件；资产账面价值与实际价值大体相符，努力解决国有资本补偿不足问题；国有资产价值总量真实，为按资本金效益考核企业经营成果提供依据；推动资产优化组合，促进闲置资产有效利用；按照发展社会主义市场经济的要求，促进建立健全各项国有资产基础管理制度，扎扎实实地提高国有资产经营使用效益。
（三）清产核资的范围和内容
1、清产核资的范围包括：各地区、部门所属的各类国有企业和实行企业管理的事业单位，以及各级国有企业、单位以国有资产为主体投资举办并拥有实际控制权的国内联营、合资等企业和单位；各类国有金融企业，含银行机构和各级政府、各业务部门及企业所举办的信托投资公司、投资担保公司、财务公司、租赁公司、证券公司等；各地区、部门和各级国有企业、单位投资举办的境外企业和开设的各类境外机构；各地区、部门的各类行政、事业单位投资举办的具有企业法人资格的各种经济实体；军队、武警及其所举办的企业和事业单位。
2、清产核资的主要内容是：清查资产，摸清“家底”；界定资产所有权，明确国有资产界限；进行资产价值重估，解决价值不实问题；对企业占用的国有土地进行清查估价入账；核实各种国有资金占用量，进行国有资产产权登记；建立健全必要制度，切实加强国有资产管理。
二、国有资产产权界定制度
（一）产权界定的含义
产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。此处所谓产权，系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，但不包括债权。
国有资产产权界定包括两层含义：一是国有资产所有权的界定，即界定哪些财产属于国家所有的资产；二是与国有资产所有权相关的，由国有资产所有权权能分离产生的其他产权的界定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益权及依法处分权的界限、范围和关系。
界定国有资产产权的意义主要表现为：维护国有资产产权，防止国有资产流失；深化产权制度改革，便于实现“两权分离”；为搞好国有资产管理奠定基础。
国有资产产权界定应当贯彻“谁投资谁拥有产权”的原则以及“国有资产依法划转”的原则。
（二）国有企业中的产权界定的办法
根据国家国有资产管理局颁布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，国有企业中的产权界定依下列办法处理：
1、有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产；
2、国有企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等，界定为国有资产；
3、以国有企业和行政事业单位（以下统称全民单位）名义担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的国有企业，其收益积累的净资产，界定为国有资产；
4、国有企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产；
5、在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，国有企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产；
6、国有企业中党、团、工会组织等占用企业的财产，不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产，界定为国有资产。
（三）集体企业中国有资产所有权界定的办法
1、全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资（或全民单位合资合同）创办的以集体名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照对国有企业国有资产所有权界定的规定办理，但属于无偿资助的除外；
2、全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业（以下简称集体企业）中的投资及按投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本资金及其权益，界定为国有资产；
3、集体企业享受税前还贷形成的资产，其中属于应收未收的税款部分，界定为扶持性国有资产；集体企业享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为扶持性国有资产，经核定数额后，继续留给集体企业使用，由国家收取资产占用费；
4、集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国有资产；但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿或经协商转为投资；
5、对供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金（含实物）界定为国有资产；
6、集体企业和合作社无偿占用国有土地的，应核定其占用土地的面积和价值量，并依法收取土地占用费；集体企业和合作社改组为股份制企业时，国有土地折价部分形成的国家股份或其他所有者权益，界定为国有资产。
（四）中外合资经营企业中国有资产所有权界定的办法
1、中方以国有资产出资投入的资本总额，包括场地使用权、无形资产等形成的资产，界定为国有资产；
2、企业注册资本增加，双方协议由中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中所形成的资产，界定为国有资产；
3、可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中中方按投资比例所占的相应份额，不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金，界定为国有资产；
4、中方职工的工资差额，界定为国有资产；
5、企业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金，界定为国有资产；
6、企业清算或完全解散时，馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产，界定为国有资产。
（五）股份制企业中国有资产所有权的办法
1、国家机关或其授权单位向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的国有资产折成的股份，构成股份制企业中的国家股，界定为国有资产；
2、国有企业向股份制企业投资形成的股份，构成国有法人股，界定为国有资产；
3、国有股份制企业公积金、公益金中，全民单位按照投资应占的份额，界定为国有资产；
4、股份制企业未分配利润中，全民单位按照投资比例所占的相应份额，界定为国有资产。
中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照中外合资企业的界定原则办理。联营企业中国有资产所有权界定参照股份制企业的界定原则办理。
此外，国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党；人民团体中占用国家拨款等形成的资产，界定为国有资产。
（六）全民单位之间的产权界定
1、各个单位占用的国有资产，应按分级分工管理的原则，分别明确其与中央、地方、部门之间的管理关系，并经有权管理其所有权的人民政府批准或双方约定。并办理产权划转手续，不得变更资产的管理关系；
2、全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或经营权，除法律、法规另有规定外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产；
3、国有企业之间可以相互投资入股，按照“谁投资、谁拥有产权”的原则，企业法人的对外长期投资或入股，属于企业法人的权益，不得非法干预或侵占；
4、依据国家有关规定，企业之间可以实行联营，并享有联营合同规定范围内的财产权利；
5、国家机关投资创办的企业和其他经济实体，应与国家机关脱钩，其产权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理；
6、国家机关所属事业单位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体，其产权归该单位拥有。
三、国有资产产权登记制度
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的企业、行政事业单位的资产、负债、所有者权益等产权状况，依法确认产权归属关系的法律行为。
（一）国有资产产权登记的分类
国有资产产权登记分为企业国有资产产权登记和行政事业单位产权登记两类。前者的法律依据是1992年国务院办公厅转发国家国有资产管理局等部门的《关于1992年在全国范围内开展国有资产产权登记工作的请示》的通知，和国家国有资产管理局等三部门的《国有资产产权登记管理试行办法》以及1996年1月国务院正式颁布的《企业国有资产产权登记管理办法》；后者的法律依据是1995年2月国家国有资产管理局、财政部的《行政事业单位国有资产管理办法》。
（二）企业国有资产产权登记制度
按照《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及其他形式占有国有资产的企业，应当依照规定，向国有资产管理部门申报、办理产权登记。
企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。占有产权登记适用于所有占有、使用国有资产的企业。变动产权登记适用于：企业发生名称、住所或法定代表人改变的；国有资产占企业实收资产比例发生变化的；企业分立、合并或者改变经营形式的；等等。注销产权登记适用于企业发生解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等情形。
产权登记年度检查制度适用于办理了占有产权登记的企业，其主要内容是：出资人的资金实际到位情况；企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况、国有资产增减变动情况等。
企业国有资产产权登记的主管机关是国有资产管理部门，按照“统一政策、分级管理”的原则，由县级以上人民政府国有资产管理部门按企业产权归属关系组织实施。各级国有资产管理部门负责本级企业单位的产权登记。对极少数特殊类别的国有资产，国家国有资产管理局可委托有关机关办理产权登记手续。
（三）行政事业单位国有资产产权登记制度
行政事业单位国有资产产权登记也可分为设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。其各自的含义与企业国有资产产权登记的各类型含义相差不大。
行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括单位基本情况和资产状况两个部分，前者包括单位名称、地址、单位负责人、开户银行及账号、成立日期、编制人数、单位性质等；后者包括资产总额、负债总额、国有资产总额、主要财产情况和非经营性资产转经营性资产情况等。
四、国有资产评估制度
国有资产评估是由评估机构根据特定的目的，按照法定的原则和程序，运用科学的方法，对国有资产的现时价格进行评定和估算。国有资产评估应当遵循独立性、真实性、科学性和可行性原则。国有资产评估的范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。
（一）国有资产的评估项目
1、法定评估情形。《国有资产评估管理办法》规定，国有资产占有单位发生下列情形的，必须进行资产评估，即法定评估情形：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
2、自愿评估情形。国有资产占有单位发生下列情形，当事人认为需要的，可以进行资产评估，即自愿评估情形：（1）资产抵押及其他担保；（2）企业租赁（整体租赁除外）；（3）需要进行资产评估的其他情形。
此处所谓可以进行资产评估，是指发生上述情形时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估，但属于以下行为时则必须进行资产评估：（1）企业整体资产的租赁；（2）国有资产租赁给外商或非国有单位；（3）国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；（4）国有资产行政主管部门认为应当评估的其他情形。
对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照规定立项、确认的，该经济行为无效。
（二）国有资产评估管理制度
国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理部门负责管理和监督。国有资产评估组织工作，按照占有单位的隶属关系，由行业主管部门负责，国有资产管理部门和行业主管部门不直接从事国有资产评估业务。
国家对国有资产评估工作实行统一领导、分级管理的原则。国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国的资产评估工作。地方各级国有资产管理部门按照国家政策法规和上级国有资产管理部门的规定，负责管理本级的资产评估工作。上级国有资产管理部门对下级国有资产管理部门在资产评估管理工作中不符合规定的做法，有权进行纠正。
国有资产评估组织工作，具体由各级政府的行业主管部门对所属单位的资产评估立项和评估结果进行初审，签署意见，并对本行业的资产评估工作负责督促和指导。
（三）国有资产评估机构
资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记，具有法人资格，并持有国务院或者省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书的单位。只有同时具备上述条件的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所等单位，才能从事国有资产评估业务。资产评估机构是社会公正机构，实行自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。资产评估机构从事资产评估业务不受地区、行业限制，实行有偿服务。
国家对资产评估机构实行统一领导、分级管理的原则，国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国资产评估机构的工作，并直接管理中央级的资产评估机构。省、自治区、直辖市国有资产管理部门或经省国有资产管理部门授权的计划单列市国有资产管理部门管理和监督本级的资产评估机构。根据国家国有资产管理局1993年修订的《国有资产评估机构管理办法》的规定，从事资产评估业务的机构必须具备以下条件方可申请资产评估资格：
1、经工商行政管理部门核准注册登记，具有法人资格，有与开展评估业务相适应的资金和固定的办公地点；
2、具备一定数量能胜任工作的专业评估专职人员，其中会计经济人员、工程技术人员共不少于10人（其中土地、建筑、机电设备、会计、经济等各类专业人员分别不少于2人）；具有中级以上专业技术资格的应占50%以上；专职的评估人员不得少于40%，最低不少于8人；资产评估专职人员只能在一家评估机构专职从业；
3、直接从事资产评估业务的人员必须有30%以上经过省以上国有资产管理行政部门认可的培训；
4、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等机构从事资产评估业务，应在机构内设立专职的资产评估机构，配备专职评估人员；
5、国有资产管理部门规定的其他条件。
具备以上条件的社会服务机构，征得主管部门同意后，按其所属关系向国家或省、自治区、直辖市和计划单列市国有资产管理部门申请资产评估的资格，申请时须提交规定的文件资料。国家或者省一级国有资产管理部门收到申请单位报来的以上文件资料后，根据国家有关规定和其自身的条件认真组织审查，通过审查进一步确认申请单位是否具备资产评估工作的条件，对具备条件的机构，发给《资产评估资格证书》。
（四）资产评估的规则及程序
1、资产评估的规则。根据规定，资产评估机构开展资产评估业务，应遵守以下规则：（1）严格遵守国家法律、法规和政策、制度；（1）坚持独立、客观、公正的原则；（3）按规定的期限完成评估工作并及时提交资产评估报告书；（4）对委托单位提供的数据材料以及评估结果负有保密责任，并应有完善的评估档案保管制度；（5）评估机构和评估人员如与委托单位或其他当事人有利害关系的，应当回避，委托单位或其他当事人也有权要求其回避；（6）资产评估机构在执业中发现当事人和有关单位有弄虚作假、营私舞弊等违反国家法律、法规的行为，应及时向国有资产管理部门反映，否则，视同评估机构弄虚作假或营私舞弊；（7）资产评估机构应以良好的服务质量赢得客户，不得采用不正当的手段承揽业务；（8）国有资产管理部门的其他有关规定和行业自律性的其他规则。
2、资产评估的程序。依照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产评估按照下列程序进行：
（1）申请立项。国有资产占有单位发生依法应当进行资产评估的经济情形时，应于该经济行为发生之前，按隶属关系申请评估立项。资产评估立项原则上由被评估国有资产占有单位申报。资产评估立项申请书，应经其主管部门签署意见后，报国有资产管理部门。资产评估立项申请书，应由申报单位和上级主管部门盖章，并附该项经济行为审批机关的批准文件和国有资产管理部门颁发的产权证明文件。国有资产管理部门应当自收到资产评估立项申请书之日起10日内进行审核，并作出是否准予资产评估立项的决定，通知申请单位及其主管部门。超过10日不批复的自动生效，并由国有资产管理部门补办批准手续，国家决定对全国或者特定行业的国有资产进行评估的，视为已准予资产评估立项。
（2）资产清查。申请单位收到准予资产评估立项通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。评估机构依据批准的评估立项通知书接受评估委托，按其规定的范围进行评估，对占有单位整体资产评估时，应在资产占有单位全面进行资产和债权、债务清查的基础上，对其资产、财务和经营状况进行核实。
（3）评定估算。评估机构对委托评估的资产，在核实的基础上，根据不同的评估目的和对象，依照国家的法律、法规和政策规定，考虑影响资产价值的各种因素，运用科学的评估方法，选择适当的评估参数，独立、公正、合理地评估出资产的价值。资产评估机构在评估后应向委托单位提交资产评估结果报告书。
（4）验证确认。委托单位收到资产评估报告书后，提出资产评估结果确认申请报告，连同评估报告书及有关材料报其主管部门审查并签署意见。主管部门审查同意后，报批准立项的国有资产管理部门确认资产评估结果。国有资产管理部门对评估结果的确认工作，分为审核验证和确认两个步骤，即先对资产评估是否独立公正、科学合理进行审核验证，然后提出审核意见，并下达资产评估结果确认书。资产评估报告不符合要求的，分别情况作出修改、重评或不予确认的决定。经国有资产管理部门确认的资产评估价值，作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。
（五）国有资产评估的法律责任
根据国务院《国有资产评估管理办法》的规定，无论被评估单位、资产评估机构，还是资产评估管理机构，若发生违法违规行为的，均应承担相应的法律责任。
1、国有资产占有单位违反规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布评估结果无效，可根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：（1）通报批评；（2）限制改正，并处以相当于评估费用以下的罚款；（3）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。
2、资产评估机构作弊或者，致使评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布资产评估结果无效，并可根据情节轻重，对该评估机构给予下列处罚：（1）警告；（2）停业整顿；（3）吊销国有资产评估资格证书。国有资产管理部门或者行业主管部门工作人员违反规定，利用职权牟取私利，或者，造成国有资产损失的，国有资产管理部门或者行业主管部门可以按照干部管理权限，给予行政处分，并可以处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。利用职权牟取私利的，由有查处权的部门依法追缴其非法所得。
上述机构和人员违反规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社2003年版
[2]吕建永主编：《国有资产管理学》，上海三联书店2003年版
一、公共产品与国有资产的形成
公共产品是指消费中具有非排斥性和非竞争性的产品，它的效用不可分割。它有三个基本特点，一是效用不可分割性，是指公共产品本身的效用是为整个社会成员所共享，在技术上不可分割成若干部分，分别归个人享有，它具有联合受益和共同消费的特点。二是非排斥性，就是在消费过程中所产生的利益不能为个人独享，要是排斥他人，在技术上做不到成本也很高。三是非竞争性，就是一个人对公共产品的享用，不会排斥他人同时享用，也不会因此减少他人享用的数量和质量。
自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释。市场经济条件下，资源配置主要是通过市场来进行的。市场是一种有效的运行机制，但市场的资源配置功能不是万能的，市场机制也具有本身固有的缺陷，即经济学所说的“市场失灵”和“市场缺陷”。尤其是由于自然垄断和外部性的影响，市场在资源配置中的某些方面是缺乏效率的甚至是无效的。正是由于“市场失灵”的影响，在市场经济条件下，在以市场为主要的资源配置方式的同时，也需要财政配置作为弥补市场缺陷的手段，即需要政府的宏观调控。政府的资源配置和宏观调控，主要是通过提供公共产品来进行的，政府要提供公共产品，就需要投入资本，从而形成国有资产。
二、公共产品与国有资产管理的范围
根据公共产品理论，政府应主要承担提供纯公共产品或准公共产品和服务的责任，而将大部分的私人生产和提供交由市场和企业去进行。因此，国有资产管理的范围主要应是对提供公共产品和准公共产品所必需的资产的管理。从政府维护社会公平、有必要对社会财富进行再分配的角度出发，国有资产的管理还应包括一些由国家集中起来用于平均社会收益分配的资产，如养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金等。为了提高国有资产管理的经济效率，政府必须使国有资产通过各种途径逐渐退出竞争性领域，并使之转化为社会公共需要领域中的国有资产增量，最终使国有资产管理体制的重心放在对满足社会公共需要所必需的国有资产管理上。国有资产专门管理机构的绝大部分工作职责不再是对盈利性国有企业的管理，而应转为对非盈利性的国有资产的管理。
三、公共产品与公共领域中国有资产管理的绩效评价
在现实的国有资产中，有相当一部分是为了满足社会的公共需要而存在的，这部分资产既包括诸如国家用于提供司法、行政、国防、环境保护等纯公共品所必需的资产，也可能包括诸如公园、道路等准公共品所需的资产。毫无疑问，管理好这些国有资产并使之发挥最大的效用，理应是国有资产管理的题中之意。那么，应该如何确立一个基本的体系，对这些资产管理的绩效进行有效的考核呢?公共产品理论在此给出了基本的原则。
(一)纯公共品领域中的国有资产管理绩效评价
对于纯公共品领域提供中所必需的国有资产管理的绩效评价，公共产品理论给出了一个原则性的判别标准，也就是当公共品提供的边际成本等于边际效益时，公共品的提供达到了最理想的状态。在现实中，对于该类国有资产管理的绩效评价应遵循这一原理是毫无疑问的，但在实际操作中如何对成本和收益进行确认，并给出评价，这也是国有资产管理绩效评价的难点所在。:
1.从收益确定和评价的角度来看，公共项目资产管理收益的确定比之于一般企业资产管理收益的确定要困难得多，因为一般企业的收益都是可以货币计量的，而公共项目因为其固有的收费的困难性，尽管其社会经济效益可观，但却很难以货币价格进行量化。为了克服这一问题，我们可以将公共项目的收益通过某种类比的方法转换成可以货币计量的收益。比如对于绿化造林的收益，可以通过一定的统计处理，计算由于绿化造林引起的农业环境改善从而农作物增产的收益以及空气质量改善导致的呼吸疾病减少而节约的医疗费用等等。这些计算尽管不可能是非常完整的，但无疑有助于我们更好地了解国有资产管理的真实收益。
2.从成本确定和评价的角度看，公共领域中国有资产管理绩效评价的困难主要在于对事后成本大小的评价要远困难于对企业成本的评价，因为企业处于一个与其他企业相竞争、相比较的环境中，而它的收益又是明确的，这样，当发生长期收益不抵成本的情况，或成本收益大幅度高于同行业其他企业水平时，就可以比较明确地判定该企业的成本管理是不理想的。而从客观上来讲，即使不作主观的评判，在激烈的市场竞争环境中，那些成本管理不利的企业也将会遭到市场的淘汰，即市场将会自动地对企业资产管理的绩效作出评价。
(二)准公共品领域中的国有资产管理绩效评价
准公共品是指那些具有不完全的非竞争性和非排斥性的物品和服务。正是因为不完全的非排斥性和非竞争性，所以准公共品的提供既可能采取政府的方式来进行，也可能采取市场的方式来进行。在考察准公共品领域中国有资产管理绩效时，首要的问题是将公共提供与市场提供作一比较，只有当确信公共提供的效率较高时，国有资产管理活动才应介入这一领域，否则应尽可能地不介入。根据公共产品理论，在具体的实践中，究竟是采取公共提供为好还是市场提供为好，取决于这两种方法各自产生的净收益的对比。
需要强调的是，公共产品理论在准公共品提供上的原则标准，显然不能把收费的多少作为评价国有资产管理好坏的标准，固然收费可以使消费者在消费准公共品时客观地衡量其自身的效益和成本，从而避免过度消费造成的浪费，而且还有助于减轻税收的负担和税收引起的效率损失，但是过高的收费标准同样将导致效率的极大损失，特别是在某些行政垄断的场合，不受控制地乱收费将会给经济带来极大的损害。因此，我们决不能认为收费越多，国有资产管理的绩效就越好。
在经营管理方面，我国水利行业国有资产管理的经营效果不佳，收支不平，长期处于亏空的状态，即支出大于收入。因此，得到的收益往往无法满足公司职工工资的需求，以至于职工工作积极性下降，继而产生一系列问题。 关键词：水利,国有资产管理论文,改革
由于当前会计制度的影响， 我国水利行业很难像以前一样获得足够的折旧费用以及修理维护费，以至于我国国有资产没有起到实质上的作用，因此，我国水利行业国有资产管理需要完善，适当地进行体制改革。
二、我国水利行业国有资产管理体制改革的重要性
长久以来，我国水利行业国有企业一般都依靠上级单位，获得些许收益满足自身短期目标，其规模较小，一般只能满足员工的温饱需求，在水利行业这个大背景大市场下没有形成系统的规模和完善的市场主题。
随着我国社会主义经济建设的日益发展壮大，这种小型的国有资产分散化管理早已不能满足人们的需要，水利行业国有企业的存亡收到一定的打击。要想让我国水利行业能够蓬勃发展，必须进行国有资产体制改革，从根本上解决市场离散这种不适应当下发展的状态。我国水利行业国有企业应该跳出现有的经营管理模式，从一个崭新的角度研究分析国有资产管理体制改革的内容，并不断提高企业的综合竞争力。
三、我国水利行业国有资产管理改革
针对上述我国国有资产管理改革中存在的诸多问题，现从经济管理学方面讨论该问题，并学习国外相对较好的管理方式方法，研究分析我国水利行业国有资产管理理论，提出可行的改革思路，实现我国水利行业国有资产管理又好又快发展，给企业带来较大的效益。
（一）政策上给予价格支持、收益补贴
西方发达国家的水利行业普遍都享有定价的权利，但我国水利行业就没有该项权益。经济学认为价格影响市场，由于我国水利行业定价的权利不属于水利部门，因而该部门难以在市场这个大环境下有足够的战略地位。当前我国仍在积极实施相关的财政政策，增加内部需求，继而促进经济增长，因此工业用水会不断增加；由于人们的生活水平不断提高，对水的需求量也随之加大，生活用水也势必不断增加；我国人口众多，水利灌溉需求相对较大，农业用水也很难有所下降。由此可见，我国对水利行业有很大的需求。另一方面，就供给方面，我国是一个能源消耗大国，会产生大量非公益性的供水，因此应该适当抬高这些非公益性用水的价格，采取分阶段定价的方法控制人均用水，建设资源节约型环境友好型社会。工业方面，由于工业发展会给环境带来一定威胁，所以需要抬高工业用水定价，对造成污染的企业给予相应的处罚，这样有利于工业向经济环保方向转型；为了促进农民务农的积极性，水利部门还可以适当降低农业用水价格。
我国水利行业自行定价的战略很难完全实现，主要是因为国内和国外经济体制上存在的些许差异。事实上，与西方发达国家相比，我国水资源的价格其实并不高。水利部门并没有从收取的水的价格上获得太大利润，有时甚至会获得些许亏损。因此，有关部门应该对水利部门给予相应的补偿，即对水利企业给予相应的补贴。国家可以从工业、农业、居民用水三个方面的用水对水利部门给予相应的补贴；另外，有些收益高用水量大的企业也应该定期给水利部分付一定的费用。
（二）各部门树立正确观念
水利部门是水利行业的巨头，应该时刻保持正确的责任意识；水利部门必须履行期其相关职能，管理好国有资产，为国家做贡献。另外，水利部门需要明确一种态度：水利部门的职责是做好防洪防涝等灾难性事件的防护工作，确保居民的生命财产安全以及保障用水需求。所以安全是前提，在保障人民安全的前提下实现其公共价值。
国有资产管理公司应该足够意识到我国水利行业国有资产的需要，即促进我国社会可持续发展，确保经济又好又快发展的同时，构建资源节约型环境友好型社会。将保值放在优先考虑的战略地位，只有保值得以保证，才能进一步实现增值。另一方面，国有资产管理企业还应该依据市场要求行事，根据公司自身经营管理模式，指定一系列良好且适合自身发展的经营管理模式。
水利国有资产经营企业应该认识到水利国有资产是以公平正义为前提，而不是将利益放在首要地位。所以，水利国有资产经营企业不应该以牺牲公共利益为手段谋取利润，时刻保持公平合理的经营理念。
水利资产受益者应树立的观念是节约用水，水是人类赖以生存的资源，是国家的重要资源之一。我国是一个水资源相对匮乏的国家，水利资源受益者应该珍惜水资源并付诸行动，提倡水资源可持续发展利用的思想。
（三）开展科学经营管理模式
针对科学经营，本节主要从机会成本分析、进入壁垒分析和要素投入分析三个方面进行阐述。
因为水利部门在分配公司资源时，会产生一定的机会成本。一般来说，水利部门会选择放弃利润而产生公共利益。因此，完善合理的补偿模式非常必要，国家和其他收益群体应该给水利部门提供适当的补助，积极促进和支持水利部门牺牲自身利润而产生机会成本；我国对水利部门及水利工程单位的管理非常严格，具有一定的垄断性，政策上予以一定的强制管理，而相较于民办企业其竞争力较弱，受到较大的抨击，这些公司企业的高层必须全面分析研究其自身的状态，以应对诸方面的打击与挑战；短期内我国对水利行业的投入可能不会有明显的增长，因此当前最可行的解决办法就是大力发展科学技术，投入一定的人力资源以应对当前的挑战。在开发新技术新的经营管理模式的同时，将重心放在培养企业职工综合水平上，增强企业员工的内部教育，增加公司效益。
（四）资源配置量化管理
一、国有资产取得方式的确定
国有资产取得方式是国家享有有形资产所有权和无形资产权利的手段。现在理论界和实务界对国有资产取得方式问题的理解没有达到统一，各自在表述上有很大的差异。有学者认为国有资产取得方式为：（1）生产；（2）孳息；（3）国有化；（4）没收；（5）遗失物；（6）所有人不明的埋藏物；（7）转让财产；（8）无人继承又无人受遗赠的财产；（9）国家通过赎买、征收、征用、征购等方法取得国家所有权。（注：参见王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第270页。）原国家国有资产管理局的观点认为，国有资产取得的来源渠道：一是国家依法取得和认定的资产，主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等。二是国有资本金的投入及其权益，主要是国家投入设立的国有企业、中外合资合作企业，股份企业的资本金及其权益；三是国家对行政事业单位拔入经费形成的资产；四是接受馈赠，主要是公民赠与国家的财产和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。此外，凡在我国境内所有权不明的各项财产，除法律另有规定外，也应属于国有资产。（注：参见国家国有资产管理局编：《国有资产管理ABC》（修订本），经济科学出版社1995年版，第5页。）国有资产取得的以上两种表述仅包含有形资产的取得，都没有把无形资产取得的方式加以明确，而且在有形资产的取得方面还存在许多遗漏如公共收费等，这是不利于国有资产管理保护的。笔者认为国有资产的取得方式主要有以下几种：
（一）税收与公共收费
税收是国有资产取得的重要来源，是国有资产积累的主要途径。税收是国家为实现其职能，凭借政权的强制力，按照税法规定向负有纳税义务的单位和个人收取货币或实物的行为，是国家参与国民收入分配与再分配的重要手段。税收收入是预算内收入，地方税、中央税和中央与地方共享税的税收收入都是国家财政性资金（注：财政性资金范围是有争议的，有的人认为应包括预算内资金，预算外资和事业收入（公共收费收入），有的人认为仅包括预算内、外资金。笔者认为，在我国现行财税体制下，它应包括事业收费收入在财税体制改革规范化后，它应仅包括预算内、外资金。），都属于国有资产的范围。因而，在分税制下的地税与国税收入均属于国有资产。税收不是基于法律行为而取得，性质上为原始取得。
公共收费是由国家机关、事业单位及社会团体向社会征收的各种费用，它是对准公共产品如高等教育、医疗等具有一定私人性质的商品或服务进行的收费。但我国有些不该收费的政府服务也收费了，或者应收费但费用收取过高，因而，清理整顿收费秩序，调整和归并收费势在必行。（注：张弘力：《建立公共预算的基本思路》，载《沈阳财会》2001年第2期。）行政事业性公共收费是预算外收入，而预算外收入也是国家财政性资金，权属为国家所有。故公共收费也是国有资产的来源。
（二）国有化与征收
国有化也是取得国有资产的一种来源。世界上许多国家在上个世纪都开展了国有化运动，从而建立了大量的国有企业。（注：程合红等：《国有股权研究》，中国政法大学出版社1999年版，第63页。）我国在新中国成立后开展过生产资料社会主义改造的国有化运动，对私营企业采取赎买方式的公私合营。生产资料社会主义改造完成后就再也没有进行过国有化。我国法律规定对合营企业、外资企业不实行国有化。征收是国家为公共目的而强制有偿地取得自然人、法人及其他组织的物的行为。（注：屈茂辉：《我国国家所有权的征收取得制度探讨》，载《求索》2001年第2期。）征收是国家变他主财产为国家所有财产的行政行为，是构成国有资产的重要来源。征收取得方式的行使主体只能是国家。由于国家是一个抽象概念而非具体的主体，因此征收实际上由政府来代表国家行使征收权。征收具有强制性，国家以其强制力取得其他主体的财产，不需经过对方当事人的同意。但是，世界各国法律都对征收有一个限制条件，即征收必须具有公共目的性。（注：“公共目的”的涵义，现代各国立法认为包涵两项内容：一是有公共使用的性质，二是有公共利益的用途。参见柴强主编：《各国》（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第174页。）征收的财产必须是为公共利益而使用，并且征收取得他人财产须给予金钱补偿。补偿标准我国一般采用“适当的、合理的”相当补偿原则，不采少数发达国家的完全补偿原则。征收的对象，各国立法都没限制，不论动产或不动产均可通过征收取得国家所有权，成为国有资产。
我国现行法律混淆了征收与征用两个法律概念，把征用当作征收来立法，如《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”此处其实都应为征收。征用是指权力机关不经物之权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物.征用是国家在特殊情况下为了公共利益需要而暂时使用他人财产，它只涉及使用权属变更，所有权权属并不改变，用毕后财产返还。征收是所有权权属变更，是把财产由他主所有变为国家所有。因此，征用并不是国有资产的取得方式，因为征用不能使国家取得所有权。征收是法律行为之外的法律事实，国家因征收取得所有权，性质上为原始取得。
（三）国家投资及收益
国家投资包括固定资产投资和国家向国有企业（公司）投资。固定资产投资是国家用财政性资金投资建设公共设施和基础设施，其中有部分投资属公共收费的范畴，国家可以对社会成员中使用这些设施的成员收费，这些固定资产本身也构成国有资产组成部分，国家向国企（公司）的投资形成了经营性资产，他们由此产生的收益是国有资产的最重要来源，也是国家所有权产生的最根本和经常的方法。虽然大部分国家投资是用预算内的财政收入（税收收入）来投资的，在本质上并不导致国有资产总量增加，但是它们在建成后获得收益却是资金积累的重要来源。还有部分国家投资是国家从金融机构融资取得的资金，但它是国家以其信用作为担保并以产生的收益先期偿还借款而形成的，国家已对它取得所有权，故也属国有资产。这部分投资及收益也是国家财政资金积累的重要手段。由国家财政预算内收入投资而形成的国有资产，没有发生所有权权属上的变更，都是国家享有所有权，只不过所有权的标的发生了变化而已。而由国家融资后再投资形成的国有资产，它们的所有权通过法律行为发生了变更，故这种取得性质上为继受取得。由国家投资而形成的收益取得，基本上是通过法律行为获取的，因而在性质上也是继受取得。
（四）没收
没收是国家采取革命措施或依法采取强制手段，剥夺他人所有的财产，无偿收归国有的行为。没收财产主要有三种：一是革命措施。在中国人民革命胜利夺取政权后，将官僚资本和反革命分子的财产无条件地没收归国家所有。二是刑罚的一种附加刑。我国《刑法》规定没收财产是一种附加刑，可单独适用也可随主刑一并适用。没收犯罪分子个人所有财产的一部或全部归国家所有，以从经济上惩罚犯罪分子。三是一种行政处罚。行政机关对某些违法行为人可处以没收财产的行政处罚。如海关对于走私分子，没收其走私物品，收归国家所有。没收取得，由于是以不承认被没收者的财产所有权为前提，故没收在性质上属原始取得。
（五）罚款与罚金
罚款是国家司法机关、公安和其他行政机关，对违法单位或个人，不够刑事处罚的，强制其缴纳一定数额的金钱的民事或行政处罚。（注：郑立、王作堂主编：《民法学》，北京大学出版社1999年第3版，第167页。）罚款是一种制裁方式，只能由有权确定和执行罚款的机关做出，其他单位或个人都不得擅自做出罚款的决定。罚款收入须上缴国库，不得扣留或私分。罚金是人民法院强制被判处刑罚的人在一定期限内向国家缴纳一定金钱的刑罚。它是一种附加刑，可单独适用也可随主刑一并适用。作为刑种的罚金与罚款不同，它必须由人民法院依法做出判决，其他任何机关单位和个人都无权做出缴纳罚金的决定。罚金收入亦须上缴国库归国家所有。
（六）国有金融机构的储蓄、保险和国债收入
我国的公民个人和非国有企业单位在国有商业银行的储蓄存款，包括人民币存款和外币存款，是形成我国金融性国有资产的主要方式。存款人在把现金交付给银行后所有权就发生转移，银行对这些现金享有所有权，银行与存款人之间成立金融债权债务关系。银行负有到期或随时偿付等额货币的法定义务。国有商业银行取得存款所有权就构成了国有资产的一部分。
保险是保险人与投保人就特定事项达成保险协议，保险人在保险协议中规定的事实出现后给付保险金，投保人按保险协议支付保险费的行为。保险人能够从投保人处取得保险费收入，国有保险公司的保险费收入都是国家所有，构成我国金融性国有资产的组成部分。另外，发行国债也是取得货币国家所有权的重要途径。国有商业银行发生的金融债券也是金融性国有资产的来源之一。储蓄、保险收入以及发行国债收入都是基于一定的法律行为取得货币之所有权的，在性质上而言是继受取得。
（七）无主财产、遗失物、埋藏物及无人继承又无人受遗赠的财产
无主财产的归属，我国法律没有任何规定。但在理论上无主财产归属采二元主义：无主动产实行先占制度，无主不动产收归国有。（注：王凌云：《论先占原则》，载徐国栋主编：《罗马法与现代民法》，中国法制出版社2000年版，第158页。）因而无主不动产是国有资产的来源之一。对于遗失物和埋藏物，《民法通则》第79条规定：所有人不明的埋藏物，归国家所有，接受单位应对上缴的单位或个人，给予表扬或者物质奖励；对于失主不明的遗失物在公告期满后仍无人认领的，则归国家所有。对于无人继承又无人受遗赠的遗产，我国《继承法》第32条规定：无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在的集体所有制组织所有。我国法律规定以上几种财产在一定条件下收归国家所有，它们也构成国有资产的一个来源。以上财产之取得在性质上是事实行为，属原始取得。
（八）转让财产
国家作为民事主体通过买卖、赠予、互易等法律行为取得财产所有权。国家通过国有企业、单位、国家机关等与其他民事主体进行民事活动取得的财产所有权。转让财产是通过法律行为实现的，在性质上为继收取得。
（九）无形国有资产的权利自动取得、国家授予取得和登记取得
无形国有资产是与有形国有资产相对应的概念，以有无独立物质形态为区分的根本标志。无形资产主要包括专利、商标、著作权、厂商名称和商号、专有技术、商誉等，当它们为国有企事业单位或国有公司持有时即为无形国有资产。国家对于这些无形资产的权利取得分为三种方式（注：吴汉东：《无形财产权研究》，法律出版社2000年版，第280页。）：第一为权利可以自动取得的，如著作权、专有技术、商誉等无形资产。它们的权利拥有为自动取得，不需拥有人履行任何法律上的手续即可享有权利。如我国《著作权》法规定著作权人对其创作的作品著作权自作品完成之日起自动享有。当著作权人为国有企事业单位时著作权为国有无形资产。专有技术为不公开地商业秘密，谁掌握它谁就对它享有权利。商誉是一个商事企业的名誉，是该企业的人格权之一，当然是自动取得。第二是必须经过登记才能取得的，如厂商的名称和商号。第三为权利须经法律程序并由国家专门机关认可后授予权利才能取得，例如专利、商标等。专利权须经过申请且符合专利授与条件后专利机关发证认可才能取得。注册商标之取得首先得符合法定条件并向商标局申请，经审查符合注册条件的才能授予商标专用权。当然一般商标（非注册商标）的取得为自动取得，无需法律特别认可。由于我国国有企业众多，无形资产极为庞大，在加强国有资产管理时不应放弃它。
国有资产的取得还有其他方式。如国家接受赠与或遗赠而取得财产，也是国有资产的来源之一。
二、国有资产取得制度中存在的主要问题
根据确定的国有资产取得方式，可以发现现行的国有资产取得制度还存在许多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）我国财政税收收入流失严重，乱收费现象较为普遍
税收收入是财政资金的主要来源。我国国民还没有形成主动纳税的习惯，偷漏税和抗税现象严重；税收法律体系的不完善，导致违法偷漏税行为难以根绝；税收体制的某些不合理之处，使许多应征的税种没有规定等等，这些都导致我国税收流失较多。此外，征税机关内部腐败或监管不力，都可能导致税收的大量流失，如在厦门远华案中海关系统的内部腐败，导致国家税收损失数百亿元。
政府财政收入除税收之外，事业性收费也是一个来源。本来政府部门的公共收费是合理的，但是我国有些不该收费的政府服务行为也收费了，或应收费的项目费用收取过高，存在变相扩大非税征收范围，乱收费，以费挤税现象，导致税收流失比较严重（注：参见张弘力：《建立公共预算的基本思路》，载《沈阳财会》2001年第2期。）。且政府各部门的收费收入，很多没有进入财政账户统一管理，而是由各单位存进单位账户或“小金库”中，它既导致财政性资金的大量流失，又给政府官员腐败提供了条件。
另外，国家机关的罚没收入按规定应该直接进入国库。但实际操作中，许多机关自己设立一些过渡账户，来截留罚没收入；有的单位甚至是自收自支，收入根本不过财政统一账户，直接被各单位开支了。这也导致了财政收入和国有资产的流失。（二）我国征收取得失范，征收法律体系不完善
合法财产应受法律保护，不受任何人的侵犯，任何人不得被强制转让其财产权利，但是国家出于社会公益并经法定程序采取的征收应除外。中国现在最大的问题在于，国家征收制度失范，被滥用于商业目的。改革开放以来，各地和各级政府频繁地、大量地为商业目的用地，而征收农村集体土地所有权及农户、城镇居民的土地使用权，且往往不能给予公平补偿。如果政府以极低的代价（补偿）征收的土地，以市场价出让给用地的企业（中国及外资企业等），则政府获得了市场价与补偿价之间的差额；如果以优惠价出让给用地的企业，则企业获此差额。无论如何，均导致严重的不公正。应该说，土地征收的滥用，与法律法规不健全有很大的关系。虽我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收有一些规定，但主要是从国家和土地行政管理权的角度分别予以规定，而规定财产归属与变动关系的基本法物权法却没有相关规定。正在起草中的物权法，以梁慧星为代表的专家学者们正试图建立规范的征收制度体系，以弥补民法上的缺陷。另外，我国的征收制度规定缺少动产征收的内容，据考察世界各国立法例，动产与不动产一样均可成为征收的客体，并且应给予征收相对人适当的合理的补偿。我国征收制度被滥用的另一个重要原因是征收主体过于分散，县级人民政府都享有征收权，甚至有些地方的乡镇一级政府也享有征收权。征收权的过于分散导致征收制的滥用，不利于国家的监控，国有资产因之流失不少，不少地方官员借此中饱私囊，大肆贪污受贿，败坏社会风气。因此，改革和规范征收制度势在必行。
（三）国家所有权与国有企业法人所有权、国有股权的界限不清
国家所有权与法人所有权，国有股权的界限在理论上是比较清楚的。但应用在国有企业中，三者的关系就变得有些模糊了。在那些国有公司中，国家作为公司的股东，享有股东权利，公司法人享有公司财产的所有权，国家以其国有资产投资即表明国家以其财产所有权来换取国有公司的对价股权。在这里发生了国家所有权向国有股权的转换。国有股权与所有权是不同性质的两种权利，国家所有权使国家享有占有、使用、收益、处分四种权能，而国家股权赋予国家的只有剩余控制权和剩余收益索取权，国家并不能随意处分其投资的财产（注：费方域：《企业的产权分析》，上海人民出版社1998年版，第97页。）。有人主张“双重所有权说”，即在国有企业（公司）中存在国家（终极）所有权与法人所有权。姑且不论国家（终极）所有权是一个什么概念，对此作何种解释不谈，这种“双重所有权”与“一物一权”的民法理论的冲突又如何解决。国有公司的投资者国家只能依公司法规定的范围及方式享有并行使股权，国有公司则按照公司法规定的组织结构和活动方式，对国家投资的财产享有所有权。在公司的产权结构中，国家与公司是各自独立的法律主体，相互间不存在隶属关系，即使是作为唯一股东的国有独资公司中，它也不得违反公司法和公司章程，将其意志强加于公司，而公司的经营管理亦须按照现代企业法人治理结构进行。因而，在国有公司中，公司法人享有法人所有权及相关财产权利，公司法人财产是法人所有，不能成为国有资产。只有投资产生的收益以及公司法人终止后的剩余财产才是国有资产。由此看来，《公司法》第4条：“……公司中的国有资产所有权属于国家”的规定是不正确的。它既与《公司法》中的其他条文相违背，又与公司法理论即法人人格独立性和财产独立性相冲突。（注：吴建斌：《试论我国公司中国家股股权的法律地位》，载《南京大学学报》（哲社版）1997年第4期。）根据以上分析可知，国家与国有公司法人是两个不同的法律主体，国家所有权与法人所有权是两种不同法律主体享有的民事权利。“国有股权是以国有资产对公司出资时形成的新型资本化民事权利，它的客体是公司的股份（出资比例），而不是公司的具体财产，与国家所有权迥然有别。……国有股权必须人格化、具体化，走出国家所有权和行政权的阴影。”（注：参见江平为程合红等著的《国有股权研究》所作序言，中国政法大学出版社1999年版，第2页。）国家因投资失去了对资产的所有权，但同时却换取了该财产的对价股权。国家只能在两种权利中选择一种，而不能同时享有两种权利。当然，在不具备法人资格的国有企业中，国家是其所有者，享有所有权。所以，非法人国企的财产属国有资产。
（四）储蓄中存款所有权的归属不明
在国有资产的组成中，金融性国有资产是不可或缺的部分，储蓄存款也因而成为国有资产的来源之一。但是在理论界和实务中，对储蓄存款是属存款人所有还是国有商业银行所有，是个有争议的问题。我国法律法规一致规定储蓄存款的所有权归存款人。《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。《民法通则》第75条规定：“公民的财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木和法律允许公民所有的生活资料和其他合法财产。”其他相关的法律法规也是如此规定.（注：如《刑法》第92条、中国人民银行总行《关于执行（储蓄管理条例）的若干规定》第1条等均规定储蓄存款所有权归公民个人所有。）在理论界通说也认为：“存款行为完成后，存款所有权仍然归存款人享有”，但是大陆法系与英美法系的立法、判例和法学理论却认为：“存款行为完成后，存款所有权属于银行。”（注：参见曹新友：《论存款所有权的归属》，载《现代法学》2000年第2期。）我国对存款所有权归属的结论与两大法系的立法、判例及理论研究结果形成鲜明的对比。现在，我国已有部分学者对原有立法及理论提出了质疑，认为存款之所有权应属银行.（注：潘攀：《论存款所有权的归属》，载《金融法苑》1998年第3期，以及前引曹新友文。）货币是一种特殊的种类物，具有以国家强制力保障的高度流通性。为实现货币的流通职能，货币之所有权权属取得应适用“所有与占有一致”规则。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第546页。）银行享有储蓄存款所有权，有利于银行更好地发挥金融中介人的作用，也有利于更充分地维护公民个人存款所有权的安全.对于公民享有的对银行的存款债权即还本付息请求权来说，它有两重法律保障：一是存款人要求债务人银行付款时，银行负有无条件支付同等数额货币的法定义务，这是金融法律法规明确规定的；二是存款人在金融机构破产时享有优先偿付权。我们认为，有了对存款债权的双重保护，公民存款所有权的安全也有了保障。
（五）无主财产取得没有法律规定；遗失物、埋藏物国家取得制度不符合市场经济要求
无主财产取得如前所述，无主动产实行先占制度，无主不动产收归国有。物权立法应明确规定这一点，维护国家权益和防止与其他民事主体发生纠纷。所有人不明的埋藏物，遗失物中除了遗失物能返还失主的财产外，其余均收归国有。无人继承又无人受遗赠的遗产收归国有没有什么问题，但是对于埋藏物和遗失物也要归之国家所有，学界是有争议的。现在立法关于遗失物的归属，能够返还失主的应该返还；不能返还的应交给有关国家机关，由有关机关发出招领公告，公告期满仍无人认领的遗失物归国家所有。此种立法观学者称之为“拾得人不能取得遗失物所有权主义”，并认为此种立法观对于现代社会中的人提出了过高的要求，不用说普通之人，就是思想觉悟较高之人，也难以做到，这样规定的结果使法律的规定形同虚设，不被信仰。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第521页。）因此，在制定物权法时应改为“拾得人有限取得所有权主义”，即使拾得人得于一定条件下取得拾得物之所有权。埋藏物之归属，我国立法规定为“国家取得所有权主义”，有学者认为这显然拔高和夸大了现代市民社会中人的思想意识觉悟程度，忽略了市场经济条件下人对利益的要求，过高地估价了人的自觉性，并由此对人的行为提出了统一的不恰当的要求。事实上，在现在市场经济条件下，要求所有发现埋藏物的人，在埋藏物之价值即使非常低廉时也应上缴国家，显然是脱离实际的，也是不必要的。（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》上册，法律出版社1998年版，第526页。）与之相对照，世界绝大多数国家采取的“发现人有限取得埋藏物所有权主义”，（注：发现人有限取得埋藏物所有权主义是指发现人一般情况下能取得发现的埋藏物之所有权.但若埋藏物系于他人所有的动产或不动产中发现者，动产或不动产所有人与发现人，各取得埋藏物之一半。如发现的埋藏物足供学术、艺术或历史资源使用者，则收归国有。）恰当地考量了近现代市民社会中人的思想觉悟及对利益的要求，基于此提出了适宜的要求，它比国家取得埋藏物所有权主义之立法要合理。因此我国在立法时应采发现人有限取得埋藏物所有权立法主义。
（六）国有资产管理忽视无形国有资产保护，导致无形资产大量流失
在我国，有形国有资产的流失，已经引起了各方面的重视，但是每天还有大量的无形国有资产在悄悄地流失，却还没有引起广泛而又足够的重视。因而，防止无形国有资产流失是件极为重要的大事。无形资产本身所具有的非实体性和不确定性是无形资产流失容易受到忽视的客观原因；长期以来企业单位和政府部门对无形资产的管理意识和管理手段的缺乏，是无形资产流失的主观原因；缺乏足够的中介力量，对无形资产进行认定和评估，是无形资产得不到有效遏制的社会原因。（注：赵一锦等：《国有资产流失研究》，西南财经大学出版社1999年版，第175页。）诸多因素的合力，导致无形国有资产的大量流失。这种状况亟待改变，加强无形国有资产管理势在必行。
三、我国现行国有资产取得制度存在缺陷的弥补
针对我国国有资产取得方式存在的各种问题，笔者提出如下弥补建议：
1.在国家征收取得制度上，正在制定中的物权法所有权部分应明文规定国家可以基于公共利益征收取得所有权，同时规定适当补偿原则。所谓公共利益，指从事下列事业：国防建设、交通水利建设、教育慈善事业、国家机关建设、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。（注：屈茂辉：《我国国家所有权的征收取得制度探讨》，载《求索》2001年第2期。）用法律条文明确公共利益的范围，以限制征收的范围被无端地扩大化，避免导致征收制度的失范。物权法还应明确征收的法定条件和法定程序，以实现征收制度的程序公正。对征收标的物的范围应由现在法律规定的不动产土地扩及到所有不动产和动产，并对其给予适当的合理补偿。补偿原则以补偿被征收之物在征收时的实际价值为宜，这样以实现法律的实质正义。同时，在土地行政管理法律方面，应以修正案形式修改《土地管理法》，单列土地征收一章，通过对土地征收的有关规定的细化，以健全土地征收制度。特别是要规定征收权的行使主体，只能是国务院和省级人民政府，其他政府机关不得行使征收权。并且要明确征收双方主体的权利与义务，以维护被征收人的权益。
2.完善公共财政体系，深化税费改革，建立国库单一账户制度。建立完善的公共财政体系，要从三个方面来规范政府的财政收支行为。第一，应以法制为基础。财政收入的取得方式、数量和支出的去向、规模必须建立在法律基础之上，财政收入应先立法后征收，财政支出应按有关制度进行，不能没有约束地随意支出。第二，政府的全部收支进预算。预算是政府财政收支的计划，也是财政收支活动受立法机关和社会成员监督的重要途径。预算的编制、审核、执行、决算，可以使收支从头至尾受立法机关和社会监控，且政府财政的全部收支都应受预算控制范围的限制，不能进行超预算的支出和收取财政资金。第三，财税部门应总揽政府财政收支。政府所有的收支都应归财税部门管理；禁止政府各个部门分别向自己服务或管理的对象直接收钱。不论税收还是收费抑或其他收入，均由财税部门统管，即使特殊收入如关税、农业税等由特定部门收取的，也是收支两条线下的代收代支。（注：高培勇：《构建中的中国公共财政框架》，载《财政与税务》2001年第5期。）加强税费改革，通过取消大量不合理、不合法收费，进一步规范政府收入秩序，通过将一部分非政府性收费转为经营性收费，规范政府行为。通过将部分具有税收特征的收费，用相应的税收取代，进一步完善税制。通过以税代费的方式将分散征管的财政性资金纳入预算管理。按照公共财政的要求，财政支出结构的重点要转到满足公共需要方面来，财政支出一方面要退出一般竞争性领域的投资，另一方面要增加一般公共支出的投资，保证公共建设和公共事业的需要。为从根本上解决财政收支管理中存在的问题，必须推行国库集中收付制度，建立国库单一账户制度.在我国从收入角度分析，国库单一账户制度意味着所有财政收入直接缴入国库，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门各单位自设的各类预算收入账户将不复存在；从支出方面，意味着取消各支出部门（单位）在商业银行开设的预算内、外资金账户。将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中，资金实际使用时，从单一账户直接拨付给商品（服务）的供应者。（注：国库单一账户制度指政府所有财政性资金（预算内外资金）均应集中在国库或国库指定的行开设的账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户拨付。参见李秉坤：《建立我国国库单一账户制度的理论思考》，载《国有资产管理》2001年第7期。）
3.《公司法》与《国有资产法》中应明确法人所有权概念，取消《公司法》第4条关于公司中的国有资产所有权属于国家的规定。清晰地划分国有股权、国家所有权、法人所有权概念的界限，重新界定法人财产权的内涵，以建立真正具有独立人格、独立财产和有限责任的现代国有公司。根据国有企业中财产所有权属于国家的理论，附会出公司法人中的国有资产所有权属于国家，并赫然写进了《公司法》的总则中，反映了我国公司法的不成熟。无论我们对公司法人财产权如何理解，假如固守公司中国有资产的国家所有权信条，就不能圆满解释国有公司中的产权关系，也不能摆正国有股股权的法律地位。国有股权是一种以国有财产对公司出资而形成的新型资本化民事权利，它的客体是公司中的股份（出资比例），而不是公司的具体财产，它与国家所有权迥然有别。《公司法》第4条在坚持公司中的国有财产属国家所有的信条下，以法人财产权概念模糊了国家所有权与国有股权、法人所有权的界限，若理解法人财产权为法人所有权，国有公司将会出现所有权二元论，这将违背“一物之上只有一个所有权”的民法理论。若不将法人财产权理解成法人所有权，公司法人的财产独立性和人格独立性又从何谈起，且将与公司法人人格独立理论相悖。因此，我们认为应该取消《公司法》中关于“公司中的国有资产所有权属国家”的规定，明确公司法人对其财产享有法人所有权及相关财产权利。承认国家在投资的国有公司只享有国有股权。这样并不能使国家财产化公为私，乃至最后损害国家的经济基础。因为国家可以国有控股公司来掌握所投资公司的控制权，此举还能增加国有资产的控制力和影响力。此外，依民法理论法人所有权的涵盖的对象只能是有体物，公司法人中的无形资产和权利不能成为法人所有权的主体，故依此推出法人不是它们行使和管理主体。但是法人却又实际上享有这些无形资产和相关权利，所以笔者以为应重新界定法人财产权概念，即它是法人享有法人所拥有的全部财产及财产权利的综合性权利，法人财产权应包涵法人所有权及其他相关的财产权利。
事业单位国有资产收益问题的相关规定
事业单位国有资产收益与税收、基金等收入一样，同属于国家财政收入，对事业单位国有资产收益的管理也是国有资产管理的重要组成部分。一直以来，由于事业单位可获得的收益在国家财政收入中所占比例较少，国家对这一部分收益的管理缺乏应有的重视，事业单位自行支配收入，造成国有资产严重流失，单位内部分配不公现象长期存在。2006年5月，财政部公布《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），并自2006年7月起施行。这是理顺行政事业单位国有资产管理体制，提高行政事业单位国有资产使用效率，完善收入管理的重要举措。但是，对于事业单位的收益管理，《办法》规定，事业单位国有资产处置收入属国家所有，按照政府非税收入管理的规定实行“收支两条线”管理(第29条)；而对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入却纳入单位预算，统一核算，统一管理（第23条）。把对外投资、担保、出租、出借国有资产获得的收入纳入单位预算，实则规定为由单位享有，并由单位自行分配。本文认为这一规定不符合国家所有者的权益，违背了国家作为事业单位国有资产所有者的产权利益要求，把国有资产的所有权与收益权割裂的规定及实施，无助于从根源上解决事业单位国有资产流失问题。
事业单位国有资产收益的归属界定及分配现状
事业单位国有资产收益，包括事业单位国有资产处置收益及通过对外投资、担保、出租、出借国有资产获得的收入。其产生的根源在于：为了缓解改革开放之初事业单位经费不足的问题，国家从政策上允许各事业单位通过经营单位国有资产组织收入。目前，通过出租、出借国有资产的行为在各事业单位中普遍存在。从产权关系上讲，事业单位国有资产所有权为国家所有，单位享有对这部分资产的使用权、管理权，其享有的收益权要通过财政预算程序和财政分配的方式来获得。事业单位要对外投资、担保、出租、出借单位国有资产活动，首先要通过主管部门的审批，并要进行可行性论证。在这些活动产生之后，无论其使用方向发生什么样的变动，这部分资产的所有权关系并未发生改变，国家依旧享有对这部分资产的收益权以及对这部分收益的分配权。
从实质上看，在这部分资产国家所有的性质并未改变的情况下，事业单位无论采取何种方式从事经营活动，也不论使用方向变动之后产权关系如何变动，都是由事业单位代表国家对这部分资产行使相应产权，按照国家政策规定享有资产的收益权及其它相关权利。事业单位并不是该资产的所有者而仅仅是该资产的管理者。这部分资产的收益，应视为国有产权利益，国家作为所有者享有对这部分收益的所有权、使用权和分配权。
明确事业单位国有资产收益的归属，有助于解决当前事业单位对于使用国有资产获得收益的管理及分配问题。如前所述，国家是事业单位国有资产的所有者，国家对这些资产享有所有权、监督管理权和收益权，事业单位享有具体的监督管理权、占有权及使用权。而在现实中，国家对事业单位使用国有资产的情况以及对事业单位国有资产的收益管理一直处于空缺状态，产权单位在收益分配中也未体现国家所有者的权益。相反，事业单位把通过投资、出租、担保等各种形式获得的收益，在单位内部以“小金库”、“账外账”的方式实现集体占有。而且，在单位内部的分配也出现严重失衡现象，或者以职工福利、津贴、奖金形式在单位内分配使用，或者成为单位内部某个部门或某几个人的“小金库”，并以各种方式对这些国有资产的产权收益私自瓜分。这种由国家向集体再向个人倾斜的收益分配方式，使事业单位正常工作及社会经济秩序出现严重混乱局面。从国有产权关系看，集体完全占有资产收益本身就是对资产所有者权益的侵蚀，直接导致国有资产的严重流失。在单位内部分配的失衡，又使追求个人私利成为事业单位人员工作的主要目标，因此，有必要对事业单位国有资产的使用及收益分配秩序进行规范治理。完善事业单位国有资产收益管理的策略
鉴于目前国家与事业单位之间的利益分配格局，对于事业单位国有资产收益的管理使用、分配去向还是需要认真对待的一个问题。需要充分考虑到国家与产权单位双方的利益，做到既要维护事业单位国有资产收益的国有产权利益，防止国有资产流失，又要照顾到产权单位有效利用国有资产组织收入的积极性。根据事业单位目前存在的问题及实际情况，本文提出如下两种基本思路以供探讨。
（一）将收益纳入单位预算应对事业单位国有资产收益的使用实行相应监管
根据《办法》的规定，将收益纳入单位预算，国家要补充完善相关条文内容，强化事业单位收益管理、使用及分配制度和监管制度，以利于对事业单位收益管理的具体操作和监管。将收益纳入单位预算之后，规定事业单位国有资产收入只能弥补事业单位经费的不足，杜绝将其用于各项消费性支出或私设小金库截留国有资产收益。这就需要对事业单位收益使用状况进行严格监管。
一般来说，我国事业单位国有资产的监管是一种委托关系，并形成了由各级财政部门—主管部门—事业单位三级分管格局，事业单位自然是直接对本单位国有资产收益进行监管的主体。这种监管方式使对国有资产收益的监管成为事业单位日常工作的一个内容，不可避免地会出现监管职能的弱化，为国有资产收益的流失留下空隙。同时，由于事业单位专业资产管理人员缺乏，难以判断和杜绝单位财务核算过程中的真实性问题，从而不可避免地导致部分国有资产流失。
如果由国家授权与主管部门作为这部分资产收益的监管主体直接监管，则减少了一个监管环节，无疑加大了监管力度。主管部门通过向单位派驻人格化主体对事业单位国有资产收益进行实时监督，检查并监督其使用、分配国有资产收益行为的有效性、合理性，以便更好的发挥国有资产的使用效率，更好的提高事业单位的工作效率。按道理说，这种监管方式应该比由事业单位直接监管更有效率，能更好的防止国有资产流失。但这样做增大了监管的复杂性，也加大了财政上的投入，造成了无意义的国有资产流失。
（二）将收益纳入政府财政预算管理应实行更为严格的监管
修改《办法》相关条文内容的规定，将收益纳入政府国有资产预算，进入政府财政预算程序重新分配使用，是体现事业单位国有资产收益的国家所有权权益，促进国有资产合理、合法使用的有效举措。鉴于目前国家与事业单位之间的利益分配格局，鼓励事业单位利用国有资产组织收入，就要照顾事业单位利益，科学制定一定的分配比例，使国有资产收益在国家与事业单位之间合理分配使用。据此，首先要在财政预算中设立事业单位收益专户，将事业单位国有资产收益按国家非税收入政策全额上缴财政，由财政统一管理，统一分配；其次，加强事业单位财务管理、审计、核算，保证收益全额上缴；再次，收益上缴之后，由财政局以35%的比例返还原单位，进入事业单位经费账户，实行“收支两条线”管理。其余收入由财政部门统筹安排，统一分配使用。
将事业单位国有资产收益纳入国家财政预算，是一种严格的国有资产监管方式，在这种监管方式下，相关部门按照各自职责负责收益监管，有效保证了国有资产收益的上缴，防止了国有资产流失。收益在国家与事业单位之间按比例分成，不仅可以将其主要投资于促进社会事业发展的活动，而且保障了单位履行职能及政府批准的其它支出。
一、加强国有资产的评估和核定
1．资产评估的原则。
（1）未来收益原则。资产评估应当核定公司价值，即在根据公司盈利能力、股利发放比率以及资金时间价值和投资风险价值所确定的股东权益资金成本的基础上确定的公司未来价值，而非目前公司净资产的账面价值或股票价值。在评估公司价值时，还要根据企业生命周期理论，随着企业的发展而有所侧重。
（2）贡献原则。根据资产的某一部分对于资产整体的作用或价值来确定该部分资产的市场价格，该部分资产的价值取决于其对资产整体效用、价值等的贡献情况。根据这一原则可以有效地对资产的某一部分进行科学的评估。
（3）市场原则。某项资产具有何种市场价格，除了其本身的价值外，还受到市场供求关系变化的影响。资产评估应该充分考虑该资产由于市场供求关系所导致的市场价格。
（4）替代原则。替代资产的价值对资产的评估同样会产生影响。在资产评估中，接受评估的资产的价值不应超过同种商品的最高售价。
（5）外在性原则。资产本身之外的经济或非经济因素也会影响资产的价值。如果资产本身之外的经济或非经济因素发生变化的话，资产的市场价格也会随之发生变化。
2．国有资产评估和核定中必须注意的问题。大部分国有企业都拥有一些不具备经营条件的资产和非经营性资产。不具备经营条件的资产包括应核销资产损失、核减债权等方面的资产；非经营性资产包括用于城市管理如市政道路、供电、排水、清洁卫生和市政园林等方面的资产，用于劳动人事、社会保险如离退休人员管理、劳动用工管理和扶贫等方面的资产以及用于其他应由政府负有职责如职工住房管理、学校、医院和托儿所等方面的资产。
在国有资产退出时，必须先将这些不具备经营条件的资产和非经营性资产从国有企业资产中剥离出来，以便在国有资产转让时能够正确核定转让的国有资产数额。对非经营性资产进行剥离可以采取整体出售、租赁经营、无偿移交或委托代管等几种方式。在对国有企业不具备经营条件的资产和非经营性资产进行剥离的过程中，政府必须全力介入，一方面与国有企业共同完成不具备经营条件的资产的核销或核减，完成对非经营性资产的估价；另一方面妥善处置其中的部分非经营性资产（例如国有企业的学校、幼儿园、医院等），使产权尽快明晰，完成国有产权退出的过程。
二、国有资产退出实行“二次改制”
1．国有资产退出的第一次改制。国有资产退出过程中发生的国有资产流失，在很大程度上是因为政府这个原有的国有资产所有者的信息缺失。无论进行怎样的国有资产评估，国有企业的管理者和经营者掌握的信息总是多于政府主管部门掌握的信息。在缺乏相应约束情况下，很容易出现国有企业的管理者和经营者的“逆向选择”问题。如何防止国有企业的管理者和经营者故意隐瞒资产或者人为采取措施使国有资产“缩水”而造成的国有资产流失呢？较好的选择是在国有资产退出时，在原来的国有企业中仍然保留部分股份，国资委或国有资产运营公司作为国有企业的股东之一而存在。
政府在国有企业中保留部分股份，国资委或国有资产运营公司就能作为国有企业的股东之一。这样可以在国有资产退出中掌握大量的改制信息，避免原来的国有企业管理者和经营者可能发生的隐瞒资产的情况。退一步说，即使在国有企业改制中，原来的国有企业资产被隐瞒或被人为缩水，也会因为国有资产部分股份仍然留在国有企业中，国资委或国有资产运营公司是企业的股东之一，在企业的日后经营中会获得大量的国有企业经营信息和资产信息，从而大大地降低国有资产流失的风险。
为了保证国有企业改制的顺利进行，完善原来企业的产权结构和法人治理结构，保留的国有资产股份在企业中所占的比重不宜过大。一般情况下，在改制后的国有企业中保留20％左右较为适宜。按照我国普通股份制企业的情况，20％左右一般不会造成国有资产在国有企业中处于控股地位，也就不会影响国有资产退出对于国有产权结构的调整和优化作用的发挥。但是，20％左右的股权比例在国有企业的股权结构中也是处于举足轻重的地位，因此在国有企业的经营决策中享有重要的发言权和决策权，能够获得有关资本运营的相关信息，能够保证国有资产在改制过程中的保值和增值。
2．国有资产退出的第二次改制。在第一次改制中，保留的国有股份，能够避免国有资产在改制过程中的流失。但是，保留国有企业中的部分国有资产，并不是国有资产退出的终极目标。根据党的十六大精神，要通过国有资产从一般竞争性领域“逐步减持，有序退出”，盘活国有企业存量资产，调整国民经济结构，完善国有企业的法人治理结构。因此，在完成国有资产的保值退出后，国有资产运营公司要进一步减少国有企业中的国有资产比重，以利于国有企业股权结构的进一步完善和国有企业经营的进一步市场化。
国有资产退出的第二次改制，可以采取企业国有股上市交易、转让、租赁、委托经营等方式。通过这些方式，降低国有企业中国有股的比重，完成国有资产退出一般竞争性领域的国有企业改制。
通过第一次改制，政府在国有企业中保留部分国有资产，以存量吸补增量，减轻国有企业资金压力，使国有企业有足够的资金进行新产品的开发和上市，促进国有企业的运营进入一个良性轨道；通过第二次改制，完成国有资产的退出，促进国有企业的产权多元化和国有经济布局战略性调整。
三、积极发挥专家学者在国有资产退出中的作用
为了在国有资产退出过程中保证国有资产评估的公正性以及国有资产退出后国有资产运营机构对于部分国有资产运行的有效性，引入相对独立的专家学者团队，可以产生以下几个方面的效应
2008年10月28日，《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《国资法》)，历经三届全国人大、15年起草调研审议终于出台，并自2009年5月1日起实施。《国资法》对于有效管理国有资产，实现国有资产的保值增值，强化国有经济的控制力、影响力和带头力，具有重要意义。该法实施已一年有余，为更好地理解和运用这部法律，实现对国有资产的有效保护，还应当对它进行更深层次的思考。
一、尚未实现国有资产统一管理
《物权法》中“国家所有权”的实物形态分为三类:经营性国资，即由国家对企业的出资形成的经营性资产;行政事业性国资，即由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产;资源性国资，即属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。不同的国有资产有不同的表现形态和立法监管需求，制定一部大而全的“国有资产法”并非现实。从立法迫切性看，行政性国有资产的管理，已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范;有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等，除《物权法》外，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等相关的专门法律调整。《国资法》仅将经营性国有资产作为调整对象，是符合实际的。
可见，《国资法》所规范的只占整个国有资产的很小一部分，其他庞大的资源类资产、行政事业性国有资产、部门管理的经营性资产，没有得到有效的法律规制。
二、对金融企业国有资产的保护缺乏操作性
《国资法》第2条规定:“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用该法。
目前，我国金融国有资产监管在很多地方没有到位，最重要的是缺乏统一的、非常明确的出资人。在经济生活中，非金融类产业的国有企业也会参股甚至控股商业银行、保险公司、证券公司和基金管理公司等金融机构，金融类资产和非金融类资产的划分并非完全分明。该法虽然弥补了当前金融国资法缺位的空档，即“附则”指出“金融企业国有资产的管理与监督……另有规定的，依照其规定”为今后的金融国资立法留有了余地，但是缺乏专门的法条对金融企业国有资产做出具体规定，目前尚未出台相关配套实施条例。实质上，《国资法》对金融企业国有资产的规定过于原则化，保护缺乏操作性。
三、国有资产管理体制改革有待进一步深化
1.关于履行出资人职责机构的规定
为解决出资人缺位问题，改变以往多头管理的局面，《条例》明确指出“设立国有资产监督管理机构，依法对企业国有资产进行监督管理。”《国资法》基本沿袭了《条例》规定，且第11条第2款中规定:“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，统称履行出资人职责的机构。”
目前绝大多数非金融类的国家出资企业，都是由国有资产监督管理机构统一履行出资人职责;只有少数行业的国家出资企业，是由政府授权其他部门、机构履行出资人职责。比如烟草、邮政、新闻出版，还有金融类的国家出资企业、中央一级的目前都还没有完全归到国资委(各地国资委情况不一)。这是改革还未到位的暂时现象。本法的出台，让这些“出资人”有法可依。将目前改革尚未到位的少数政企不分的出资人机构在法律上加以固化，在实践工作中可能会出现某地方或部门基于不同利益考虑授权其他部门在非特殊领域行使出资人职责，退回到以往的多头管理局面。
2.关于政企分开要求的规定
《国资法》涉及政企分开的条款相互矛盾。第6条规定:“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”这就与上述第11条第2款相互矛盾。我国其他部门、机构均具有法定的公共管理职能及行政职权，如果履行本部门职能的同时又被本级政府授权履行出资人职责，实际来看根本无法做到政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。
《条例》第7条第2款提到“两个不行使”:“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”。《国资法》中没有“两个不行使”的明确规定，且其他部门、机构又可以被授权履行出资人职责。在现行国有资产监管法规体系中，《国资法》是龙头，《条例》中的“两个不行使”形同虚设。显而易见，十六大以来确定的履行出资人职责机构政企分开原则的要求变得难以操作。
3.国资委的定位问题
《国资法》第11条在法律形式肯定了国资委在履行出资人职责机构中的特定的主体地位。《民法通则》规定我国只有企业法人是以营利为目的的法人。《国资法》第15条规定:“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责……对国有资产的保值增值负责。”可见，国资委的法律地位是“法定的、特设的、主要的出资人机构”，是“特殊的企业法人”。
国资委作为企业国有资产出资人，应当按照《公司法》和出资企业的《公司章程》履行股东的义务，享有股东的权利。国资委对国有资产的监管职能由出资人的身份延伸而来。国资委作为“纯粹”“干净”的出资人，与出资企业之间是平等的民事主体之间的民事关系，除履行出资人职责外，国资委不得干预出资企业的经营活动。也就是说国资委与所出资企业非行政管理机关与被管理企业之间的行政法律关系。
目前国资委作为国资监管机构履行出资人职责的同时，一定程度上也在行使行政职能。国资委颁布了很多全国统一的行政规章、规则。这些规章、规则，是否具有法律效力，是否需要废除?哪些机构可以作为国有资产监管规章的制定主体?《国资法》没有明确规定国有资产监督管理机构即国资委“只履行出资人职责，不履行社会公共管理职能”，国资委的法律地位和职责需要进一步明确。加之政府授权的其他部门、机构可统称为“履行出资人职责的机构”，实际上该法弱化了国资委作为政府特设机构的特殊性质。
四、在国有资产监管方面
《国资法》第7章特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。初步建立了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督“四位一体”的国有资产监督制度体系。
国资委的监督职能是作为股东对其出资企业的经营进行监督，与政府行政机关的监管截然不同。比较《国资法》与《条例》在国有资产监管方面规定分析立法精神，《条例》中明确规定的国资委监管权限“上下级指导监督关系”、“国有资产监管立法”，在《国资法》中未提及。涉及“国有资产基础管理”的条款，《条例》第30条第1款表述详细，而《国资法》第9条仅做了原则性规定。这实际上是在剥离国资委现有的行政监督职能和立法职能方向上迈出了清晰的一步。
目前体制下，如果国资委不再作为政府部门进行行政监督，执行过程中存在国资监管执法主体缺位的问题。什么机构代表国务院进行监督?国资委成了被监督机构，谁来监管国资委?这就需要尽快明确专门的政府行政监督机构。同时，细化人大监督、行政监督、审计监督和公众监督的层次和范围，避免多头监督，交叉管理，浪费资源等情况出现。国资委也应依法确保国有资产出资人职责到位，行使国有资本出资人的监督职能。
因此，笔者建议:
1.应尽快出台《国资法》配套法规、规章和规范性文件
应尽快出台《国资法》实施条例，对其第11条第2款规定的其他部门、机构履行出资人职责的领域加以细化和明确，防止国有资产监督出现多头管理。政府对国资委履行出资人职责情况的监督，也需尽快确定代表政府行政监督的执法主体，实现国资委“纯粹”“干净”的出资人身份。《国资法》内容上还有很多原则性、框架性的规定。国务院需抓紧研究制定《国资法》配套法规、规章和规范性文件，加快国有资产监管法律体系的建设。
2.对现行有关企业国有资产监管的法规进行清理
《国资法》实施后，国有资产监管方面的法规清理非常重要。为实现与新法衔接，需对现行有效的法规、规章和规范性文件加紧研究，是否符合新法规定，需要进行修改或者废止应提上日程，以确保国有资产监管法规体系的一致性。
3.研究新形势下的重大法律问题
《国资法》作为指导国有资产监督管理最高级别的法律，显然无法细化新形势下的关系国有资产出资人权益的所有事项。近年来，国有企业特别是中央企业开展了大规模并购重组、境外投资、整体上市等经济活动，国资监管遇到了很多新情况、新问题。国资委进行了一些积极探索，但在法规建设上存在一定空白。
4.逐步推进广义国有资产法的建设
《国资法》的重大意义仅在迈出了国有资产立法的第一步，现实的经济活动千差万别，要实现国有资产全面的保护，建立一部广义的“国有资产法”还需继续努力。
参考文献:
[1]邬峥杰，金峰.从《企业国有资产法》看国有资产管理立法的完善[J].法治论丛(上海政法学院学报)，2009，(04).
二、折旧额的核算方法
（一）固定资产磨损价值贬值的量变规律。
为了正确地核算折旧额，即在通货膨胀条件下，能抵补货币贬值的损失，在固定资产寿命期各个时间阶段上所计算的折旧额之和，能够满足从使用价值上恢复原有固定资产规模的需要，这首先就需要分析固定资产磨损价值贬值的量变规律。
固定资产是长期使用的物质资料，而生产性的固定资产是物质产品生产过程中的劳动资料。因而，固定资产再生产的过程是：
购置建造一交付使用一报废一再购置建造。
从上述过程可以看出：建（购）置是固定资产原始价值的始点，报废是固定资产原始价值的终点。在寿命期中，固定资产每年在提取折旧后，其金额必要产生一个无形贬值量。这个贬值量的变化过程可用公式表示如下：
式中：Z代表固定资产原值；Z’代表货币贬值的损失量；Y代表年折旧额；L代表物价上涨率；l，2…n代表时序；n代表固定资产使用年限。
在通货膨胀条件下，为了避免固定资产贬值的损失，在核算折；日时，应当把贬值（Z’）加到折旧额中，进入产品成本，待产品出售后，收回折旧以满足更新固定资产的需要。
（二）核算折旧的公式设想。
上面从递减折旧的观点，考察固定资产逐年递减的贬值量的变化规律的，但为了正确计算年折旧额，可以从另外一个角度观察这个问题，即一方面以整个固定资产原值为基数，随着时间的推移，由于通货膨胀，货币贬值，可把逐年贬值量加到固定资产原值中去，使固定资产从其生命的始点到生命的终点，仍能保值。另一方面每年提取的折旧额，从第～年末开始，直至折旧终止为止亦逐年加进一个贬值额，并假定固定资产在报废时无残值，则可建立如下公式：
把上述方程作为如下整理，则：
整理后简得：
现仍以本文前面购买10辆汽车为例：
Z=100万元，n=10年
则该批汽车的年折旧额为：
计算结果，每年提取13．8909万元，在10年物价总水平上升87．186%的条件下，在10年后仍然能够购买载重量为4吨的10辆载重汽车。然而按传统的方法计算折旧，即100万元10年=10万元，在通货膨胀条件下，所计算的折旧总额，是无法按照原有固定资产使用价值规模更新全部固定资产，即无法保证固定资产保值的。
三、核算折旧额的几个具体问题
通过实例证明，笔者认为上面所设计并经过推导，论证所建立的在通货膨胀条件下，计算折旧额的公式是科学的，但在应用公式时，仍有下列问题需做进一步的研究。
（一）价格指数的选择。
通货膨胀，物价上涨，这是一个普遍的问题。但在现实经济生活中，由于各种商品在国计民生中的作用不同，因而其物价上涨幅度是不相同的。因此，在我国实际工作中编制有各种性质的价格指数。那么在计算固定资产折旧额时，应当采用哪种价格指数为宜呢？笔者认为，应当采用国家统计局编制的固定资产投资价格指数。这一指数综合反映我国固定资产投资价格的变动程度，而且与折旧额的联系最为密切。
（二）固定资产贬值率总额。
固定资产折旧的计算是一个十分重要经济问题，它关系到正确评价企业经济效益与国家财政收入等问题。因此国家财政部门应当根据固定资产投资价格总指数与分类指数，考虑到未来一段时期内经济发展的趋势，对价格变动作出预测，并以定额参数的形式公布，供各企业计算折旧时采用。当然我们不否认制定定额参数即货币贬值的定额参数是十分复杂的工作。但为了保证这项工作的准确性与科学性，可以在预测的基础上经有关专家讨论，尔后经有关权威机构批准，再行公布采用。
（三）定额贬值率与实际贬值率的问题。
货币定额贬值率与实际贬值率是要发生离差的，因此，根据定额货币贬值率计算的折旧额和实际货币贬值率计算的数值之间，必须要产生一个差数，为此需要调整。一般来讲，在年度执行过程中，可按货币定额贬值率计算，待年终决算时，再根据实际货币贬值率进行调整，其公式如下：
YI=Y[l＋（L1－L）]
式中：YI代表调整后的折旧额；Y代表按货币定额或预计贬值率折旧额；LI代表实际货币贬值率；L代表定额货币贬值率。
公共管理PublicAdministration行政事业单位国有资产管理是我国国有资产管理论文工作的一个重要组成部分，其国有资产管理问题与行政体制以及财政体制有着密切的联系。然而，行政事业单位国有资产管理体制的改革是我国经济运行中的薄弱环节，不能有效的适应社会主义市场经济的要求，行政事业单位内部经常出现重复购置资产或者闲置资产等现象的存在，影响了公共资源的配置效率。因此，我国要加强对行政事业单位国有资产的管理，建立完善的管理体制，这对国民经济的发展具有深远的意义，更加有利于我国市场经济的发展和经济的进步。
一、加强行政事业单位国有资产管理的重要意义国有资产在国民经济和社会事业的发展中起着至关重要的作用。国有资产可以分为对企业投资的经营性资产以及非经营性国有资产，其中国家向行政事业单位拨款形成的国有资产在非经营性国有资产中具有举足轻重的地位，因此，加强行政事业单位国有资产的管理意义重大。首先，建立和完善社会主义市场经济，不仅要求国有企业的经营性国有资产进行改革，也要求非经营性国有资产进行改革，只有行政事业单位进行改革，改变行政事业单位对国有资产过分浪费的现状，不使其成为国有资产管理的薄弱环节，才能建立更加完善的社会主义市场经济。其次，中国财政体制为了适应市场经济的发展，已经开始向公共财政方向发展，公共财政的建立不仅要求资金方面的分配，而且也强调管理方面的转变，要求加强预算管理，强化政府采购，因此，只有加强行政事业单位国有资产的管理，才能适应财政体制改革的要求，更好的实现公共财政的目的。第三，如果政府想转变自身的职能，就要加强行政事业单位的管理，对国有资产管理体制进行改革，建立合适的管理体制，提高国有资产的使用效率，让事业单位成为自主盈亏的单位，减轻国家的负担，进而达到政府转变职能的目的。而且，行政事业单位浪费国有资产的现象非常严重，经常成为政府官员贪污舞弊的工具，因此，加强国有资产管理是非常必要的。第四，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政收入大大增加，但是财政支出仍然很庞大，政府只有降低运作成本，才能提高资源配置效率，发挥国家财力的最大效益。行政事业单位的国有资产对于国家经济的发展具有十足的影响力，只有改善事业单位国有资产利用效率低下以及资产流失严重等问题，才能更加适应国家节约财政支出的要求，以有限的财力发挥最大的效益，为人民造福。
二、行政事业单位国有资产管理存在的问题由于分散管理以及国家监督机制不完善，导致行政事业单位的国有资产管理存在很多问题，严重影响了财政资金的使用效率，影响了公共财政的安全。主要表现在以下几个方面：（一）没有明确的界定产权归属问题，管理体制不顺从理论上来，国有资产属于国家，行政事业单位的国有资产主要是财政拨款形成的，但是长期以来，国家对于行政事业单位国有资产都疏于管理，国有资产管理体制本身也存在着缺陷，也就不能准确的界定行政事业单位国有资产由谁管理，怎么样管理的问题，导致产权归属问题不清晰，管理体制不顺。这就导致行政事业单位对于自身的国有资产存在认识上的偏差，很多行政事业单位不是代表政府行使所有权，而经常把国家拨给的国有资产当作自身的资产来使用，在国有资产管理机构的设置方面，没有明确的规定由哪个部门对国有资产进行管理，而且有些行政事业单位并没有设置专门的国有资产管理机构，这对于国有资产的管理都是非常不利的，这都是国有资产流失的起因。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门中，职能划分不清晰，出现交叉现象，内部财务管理与资产管理权限不清晰，这都是国有资产容易出问题的很大诱因，职能交叉，职能划分不清晰，都会成为贪官贪污舞弊的有效手段，这对于国有资产的管理是非常不利的。正由于国有资产管理的领导不注重国有资产管理，使得国有资产的改革成为经济改革的薄弱环节，而且经常会出现资产闲置或者浪费的现象。（二）资产使用效率低，资产管理机制不健全首先，行政事业单位对于国有资产的配置不合理，我国大部分行政事业单位的资金来自于国家的供给，在会计核算方面，不具有企业性质的行政事业单位大多采用收付实现制进行会计核算，对于单位的资金需求并没有进行合理的预算，资产管理与预算管理脱节，由于不能进行有效合理的财务预算，资产重复购置现象非常严重，政府拨给的财政资金并没有得到合理的利用，整个行政事业单位缺乏科学合理的配置标准，对于国有资产的使用带有很大的随意性，而且对于固定资产的管理往往是非常不科学的，采用收付实现制并不能对固定资产计提合理的折旧，这对于预算来说，本身就是一个错误，资产配置极为不合理，而且行政事业单位经常出现盲目攀比的现象，利用国家的资产制造形象工程，严重浪费了国家的资产，造成国有资产大量的闲置浪费。其次，行政事业单位对于国有资产的使用及处置时浪费现象严重，在使用的过程中疏于管理，资产的实物管理与价值管理脱节，资产并没有得到充分的利用，大量国有资产被闲置，这都跟各个单位审批制度不合理有很大的关系，在对国有资产进行处置时，随意处置的现象时有发生，或者成为各个官员的工具，造成国有资产大量流失。（三）监管不严，管理制度不合理按照规定，行政事业单位在处置国有资产时，应该进行评估，然后报国家部门审批才能进行处置，但是现在行政事业单位存在的普遍问题是不按照国家的规定进行处置，造成国有资产大量流失。
三、廉租房制度完善措施首先，应该明确廉租房是一种公共产品，政府在提供廉租方的政策中要发挥核心作用。对于这些不足，作为住房保障制度建设主体的政府，应该不断加强完善廉租房的建设工作，使廉租房的修建、审核、监管、退出机制步入正轨，使城镇低收入人群能更多地享受政府廉租房政策带来的保障和实惠。(一)、完善廉租房保障对象的申请、审批、审核及退出机制。一方面，需要全社会的共同努力尽快健全我国的个人征信体系。目前，我国的征信建设正处于发展阶段，个人征信系统的信息采集效率还有待提高。随着我国个人数据信息库的渐趋完善，相关审核机构在廉租房申请对象的申请、审批、审核及退出能实行更好的动态管理，提高执行效率。另一方面，政策的制定、执行要因地制宜，因时而异。随着经济的发展，地方政府要根据当地的实际情况不断地修改、完善廉租房的申请、审批、审核及退出条件。确保廉租房建设跟随时代的发展满足不同地区低收入群体的需要，保证廉租房的分配过程中的公平、透明。(二)、扩大资金来源。首先，中央政府要加大转移支付，根据不同地区的需要给予财政支持，保证地方政府财力与事权相吻合。减轻地方政府的财政压力，减少廉租房政策在地方上的阻力。同时监督地方政府廉租住房保障补助资金能够及时到位。其次，改变单一的政府提供方式，发展多渠道的资金供应方式。在现有的几种资金来源渠道中，前六种受中央和地方的财政收入等的影响较大，筹措资金的弹性有限，政府可以通过鼓励社会捐赠及其他方式筹集的资金。在财政资源有限的情况下，政府可以给予适当的政策优惠或贷款担保，鼓励房地产商积极参与到廉租房的开发中来。不仅有利于解决廉租房供给不足的问题，减轻财政压力，还引进了市场竞争机制，有利于资源的优化配置，提高房地产商的社会责任感和认同感。(三)、完善对地方政府的监督和激励制度。将廉租房以及住房保障体系的实施利用状况作纳入地方政府的政绩考核，加强地方人大等权利机关的监督工作。同时，中央政府适当加大对地方政府的转移支付，并建立一套有效的监督、审计系统使资金专款专用，减小廉租房建设给地方财政带来的压力，保证廉租房制度真正落实到实处。(四)、完善相关的法律政策。制定相关的法律对廉租房政策的目标、制定过程、政府责任等明确规定，使廉租房制度规范化，规范化。保证政府对住房干预的公益性，规范政府干预只能及其行为。(五)、政府采取财政补贴的同时应设法增强被补贴对象的“造血功能”。一方面提高低收入群日的增收能力，为他们提供就业指导、技能培训、信息服务等，提高他们的收入。另一方面为低收入群体的买房、租房提供更多的融资渠道。政府应鼓励房地产金融市场得到金融创新，发展多层次完善有效的的金融市场，为低收入者提供信贷支持和信贷补贴，使更多的低收入者能通过市场购房。
【参考文献】
