公益诉讼是相对私益诉讼而言的，在古罗马法中它是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡罗马公民均可提起。[2]虽然自国家诞生以来，公共利益的保护一般由官吏代表国家履行，但这被证明为是不够的，因此创设了公益诉讼制度，以弥补其不足和偏差。公益诉讼，尽管有其特殊的社会原因，但是从诉讼思想上看，它首先是古代公益诉讼制度的死灰复燃。如日本1962年制定的《行政事件诉讼法》第5条采用了罗马法学家保罗在《学说汇编•论告示》中的说法，把“在请求纠正不适合国家或公共团体机关法律的行为诉讼中，以选举人资格和其他没有法律上的利益关系之资格所提起的诉讼”称为“民众诉讼”。美国则采取了马切尔在《学说汇编•论公共诉讼》中的说法，把有关公共利益的诉讼称为“公共诉讼”（PublicLawLitigation）或“公共利益诉讼”（PublicInterestLitigation）。[3]现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷，带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素，因此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。[4]公益诉讼案件在多数情况下存在着原告人数众多，具有集团性和扩散性等特征，而作为被告一方大多是行使国家公权力的政府机关或实力雄厚的大，是社会的实际统治集团。因此，公益诉讼形式的法律斗争，在本质上是弱势群体对强势群体或统治集团的一种民主斗争方式，即公益诉讼的宗旨实际上是代表穷人、少数民族、身残者、女性、老人等弱势群体开展法律斗争。这种法律斗争对于国家公共政策和法律的解释、调整、修改和创制起着十分重要的催产作用，是民主法律监督不可缺少的方式。公益诉讼不仅能够将宪法规定的人民转换成为明确清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具有极强的可操作性。因此，有学者认为它不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成为体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。[5]长期以来，我国对政治行为、立法行为、国家决策行为等缺乏有效的可诉机制，从而使法律的实施缺乏直接的民主监督。我国现行的人民民主法律监督中最大的缺陷就是不具备监督性质的可诉性，法律监督缺少司法救济制度作保障。“无救济即无权利”，缺乏司法救济的权利必然形同虚设，只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利，人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅为人民直接参加法律监督提供了新途径，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，将人民对国家事务和法律的管理监督权转化成了看得见摸得着的诉权，为我们提供了一条通过诉讼实施法律监督的必要的民主斗争道路。
二、公益诉讼中的人民民主法律监督机制
以往，我国学者一般把国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的法律监督看成是我国法律监督的“基本形式”，而把各政党、各社会团体和人民群众的法律监督看成是次要的法律监督体系的组成部分。作者认为这一观点值得商榷，因为这既不符合我国上“民为贵君为轻”的传统法律思想，也不符合国际上发达的法律监督思想和制度的潮流。实际上，我国宪法的“总纲”中明确规定了人民至上的原则，宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理和文化事业，管理社会事务。”宪法第三条中规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”宪法第二十七条中还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，在法理上任何把某一国家机构或社会组织凌驾于人民之上的规定和思考都是与宪法的精神和社会主义原则相违背的。但是，以往在法律监督的问题上强调国家机关监督的远远超过人民民主监督，并且造成了难以逆转的局面，也对国家的民主建设起到了妨碍作用。以为核心的党的第三代领导集体一直非常重视社会主义民主建设，强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情；要积极完善民主监督制度，加强对宪法和法律实施的监督，坚决防止和铲除腐败。[6]笔者认为，建立和健全公益诉讼制度，是现阶段加强我国社会主义民主监督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是经济的。对于国家来讲，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制就可以推广。对于公民个人而言，提起公益诉讼不需要支付诉讼成本，却可以实现自己一定的经济利益。它在经济上为公民直接参与执法和监督提供了制度保障，使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的双赢诉讼。[7]其次，公益诉讼是天生的开放性和民主性诉讼，它可以把以往无休止空谈和议论的人民民主监督理念转变成一种有形和有序的诉讼监督，从而克服现有的举报、控告、质询等传统监督方式的封闭性弊病。再者，公益诉讼的法律监督具有程序上的执行保障，因此是民主监督最有效的方式。公益诉讼的判决可能对某一项政策或某一项法令的危害性和违法性做出司法判断，可以为有关行政部门的执法和立法部门的修法提供比较集中和成熟的人民代表性意见。如果我们仅仅把法律的生命放置于政府及其官员手中，法律的运作就永远是自上而下的单向运动，这显然不是真正意义上的民主法治，人民民主的法律监督使法律的双向运动成为可能，而实现这一程序的就是公益诉讼。特别是有些法律规范在制定中由于种种原因而没有法律后果的规定，具有象征性立法“symboliclegislation”或叙述性立法“narrativelegislation”的特征[8]，针对这些法律规范的实施所提出的公益诉讼和判决实际上具有一定的“造法”或说是对规范具有必要的补充意义。
在主义法制建设取得阶段性成就的现在，应该特别地强调社会主义民主，这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一就是要加强人民民主的监督，这是关系到法治建设能否真正深入人心和发挥作用的关键。因为，“人民群众的监督是我国法律监督体系的基础”。[9]为此，必须建立起人民民主监督的有效形式，赋予人民民主监督以必要的法律保障。为了实现人民群众的监督权利，我国已经先后制定了《中华人民共和国行政监察法》、《条例》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理各级人民法院刑事案件申诉的暂行规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事和纠纷案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》等有关人民群众监督权的法律法规和司法机关的工作规定。此外，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也对公民申诉、控告的权利做出了规定。但是，与人民群众监督的客体及的广泛性相比，现有的法律、法规和有关规定还不够全面、不够系统，相互之间还缺乏协调，各地区的也不平衡。[10]人民群众的法律监督并没有能够有效地得到开展和保证，而且在实践中也产生了许多新的，其中最突出的问题是监督面窄，力度不足，缺乏强制力或震慑力。为此，我们必须按照宪法赋予人民群众的广泛的法律监督权利，在监督的广度、深度和强度上下工夫，建立起更加宽容、直接的人民民主监督机制。国内外的实践和探索证明，公益诉讼实际上是人民民主法律监督最有效的之一。这是因为，法律的民主监督既不能是无组织或无政府主义的流民监督，也不能委托给某个执政党或领袖实行包办，而必须是遵循法治原则的理性监督和斗争监督，它必须保持在一个恰当和合理的限度内，公益诉讼为此提供了一个恰当的平台。
以往的法律监督论者常常把人民群众的法律监督简单地归入“舆论监督”。笔者认为，真正的人民群众的法律监督不能是没有任何法律地位和司法救济的舆论监督，而必须是具有一定强制力和对话途径的法律斗争，这种法律斗争的最有效方式就是公益诉讼。哈贝马斯曾指出，民主法治国家行使权力具有双重途径，即：对现实问题从制度层面上加以处理，以及根据程序对各种不同利益加以调节。这两种途径都必须看作是法律系统的具体实施。但是，在政治舞台上，针锋相对的是集体行为者，他们为了集体目标和集体财富的分配而你争我夺，互不相让。只有在法庭上和在法学话语中，才会涉及到个体的可诉权利。即使是已经生效的法律，随着语境的变迁，面对新的要求和新的利益格局，也必须重新加以解释。这场斗争的核心是解释和贯彻上未能兑现的要求，实际上就是为了争夺重新恢复集体行为者的合法权利，维护其尊严不受轻视。[11]笔者认为，由于公益诉讼具备了直接民主的法律监督机制，因此能够同时在制度和程序两个方面调节不同利益集团之间的矛盾，成为民主法治国家真正的和谐诉讼。
三、“他山之石”与我国公益诉讼的方向
公益诉讼是个“舶来品”，因此要建立和完善我国的公益诉讼制度，就必须结合我国的国情汲取他国公益诉讼的经验。美国和日本是公益诉讼制度和相对发达的国家，特别是在这两个国家的环境公害和消费者权益保护等领域，已经形成了比较成熟的公益诉讼制度。其中，日本20世纪中叶出现的大规模环境公害诉讼是其型公益诉讼的发轫。这是由两国的高速发展与环境破坏、生产力和消费水平不相适应等社会矛盾造成的。我国的社会主义市场经济虽然也孕育着上述类似的社会矛盾，但是公益诉讼当前所面临的问题却有所不同。根据有关统计调查，近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况：自来水公司查表收费侵犯消费者权益、铁道部和汽车公司春运车票涨价、通讯公司双倍收费、民航系统航班延误、地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、大公司环境污染、虚假广告等。[12]从这些案件的被告和诉讼请求中可以看出，我国公益诉讼主要针对的是政府、传统国有垄断和一些大型企业。很多公益诉讼的被告是政府和国有管理公司，从这个角度看，可以说我国的公益诉讼实际上更多体现出的是公民依法行使对政府行政行为和法律的监督权。
我国所面临的主要矛盾是经济改革与市场经济的不平衡发展而招致的贫富分化加剧、弱势群体与既得利益集团之间的斗争。有学者称之为“两极社会”，其直接后果是社会冲突和对抗的发生，特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。[13]这一社会结构的形成也决定了我国的公益诉讼方向带有贫困阶层对政府机构、弱势群体对大型企业集团为改善生活、维护人格尊严而提起代表诉讼、集团诉讼的性质，并且与民事公益诉讼相比，较多到来的将是行政公益诉讼。行政公益诉讼针对的是国家和地方政府不当和错误的行政、执法行为，在维护公共利益的背后，隐含着内在深刻的人民民主法律监督机制。
[1]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载吴汉东主编《私法》（创刊号），政法大学出版社2002年版，第361—367页。
[2]周枏：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2001年版，第958页。
[3]Tobias,PublicLawLitigationandtheFederalRulesofCivilProcedure,CornellLawReview,Vol.74,1989.DanielS.Jacobs,RoleoftheFederalGovernmentinDefendingPublicInterestLitigation,SantaClaraLawReview,Vol.44,2004.
[4][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第138页。
[5]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第77页。
[6]李铁映：《论民主》，人民出版社•中国社会出版社2001年版，第10页。
[7]陈云良：《通过诉讼推进民治》，载颜运秋著《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第9页。
[8]JanVanDunne,NarrativeCoherenceanditsFunctioninJudicialDecisionMakingandLegislation,TheAmericanJournalofComparativeLaw,Vol.44,1996,pp.463.
[9]刘金国、舒国滢主编：《法教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第226页。
[10]张骥：《论完善法治化的法律监督体系》，载《中外法学》1998年第6期。
长期以来，我国宪法学界对民主集中制原则有诸多错误认识。其一是误把民主集中制原则当成宪法的基本原则；其二是误认为马克思恩格斯倡导民主集中制原则；其三是混淆议行合一制与民主集中制。这些错误认识不仅滞碍了宪法学，甚至也影响到宪法的权威。[①]因此，正确认识民主集中制原则，归民主集中制原则在宪法中的应有之位，就显得十分重要。
一、“民主集中制”的由来
（一）“民主集中制”首先是作为列宁主义政党的组织与活动原则而出现的。
首先正式将民主集中制原则作为无产阶级政党组织与活动原则的是列宁领导的第三国际。共产国际章程第5条明确规定：“共产国际及其支部是按民主集中制建立起来的。民主集中制的基本原则是：1、党的各级领导机关，无论基层机关或最高机关都由选举产生（由全体党员大会、代表会议、代表大会和国际代表大会选举）；2、党的机关定期向自己的选举人报告工作；3、上级党机关的决议，下级必须服从，保持严格的党的纪律，共产国际及其机关以及党的中央机关的决议必须立即执行”。[②]第3条的规定，明显有别于第一国际章程，集中色彩较浓。这反映了列宁的党建思想。早在1905年，列宁为了克服党内的小组习气，统一社会民主工党的意志，就主张在社会民主工党内实行民主集中制。“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党内集中，我们主张民主集中制”。[③]在《加入共产国际的条件》一文中，列宁提出了加入共产国际的19项条件，其中第13项要求：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。在目前激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行象军事纪律那样铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。”[④]因此，列宁将民主集中制原则作为无产阶级政党的组织与活动原则主要基于两个原因：一是为了克服俄国社会民主工党内的小组习气，统一党的意志。1904年，列宁在《进一步，退两步》一文中说：“为了保证党内团结，为了保证党的工作的集中化，还需要有组织上的统一，而这种统一在一个多少超出了家庭式的小组范围的党里面，如果没有正式规定的，没有少数服从多数的原则，没有部分服从整体的原则，那简直是不可想象的”。[⑤]二是共产国际建立之初，苏俄处于内战状态，党的中心任务是赢得战争，巩固新生的苏维埃政权。1919年7月，列宁在代表俄共（布）中央委员会致党组织的信中号召：“首先而且主要是全体共产党员、全体同情分子、全体正直的工农、全体苏维埃工作人员，应按战时要求紧张起来，把自己的工作、努力和关心尽量用来解决直接的战争任务，……。所有机关的全部工作都要适应于战争，按战时要求加以改造”。[⑥]战争需要高度集中统一领导。所以列宁所提出的俄国社会民主工党（后布尔什维克）和共产国际的民主集中制原则是特殊条件下的党的组织与活动原则。
（二）马克思恩格斯从未提出过“民主集中制”原则
国内许多学者误以为民主集中制是马克思恩格斯倡导的，甚至最严谨的学者也认为马克思在指导正义者同盟改建为共产主义者同盟时，实际提出了民主集中制原则。[⑦]实际上马克思在指导共产主义者同盟的改造过程中，从未提及“民主集中制”或“集中制”。马克思更多强调的是组织内部的民主。因为无论是正义者同盟，还是布朗基四季社，都是主张以少数人的密谋来建立民主共和国的组织。把这样的组织改建为无产阶级政党，必须加强其民主建设。1847年6月，体现马克思恩格斯思想的《共产主义同盟章程》规定：全盟代表大会是全盟的立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，中央委员会要向代表大会报告工作；代表大会代表、中央委员会委员以及各区部、支部的领导人均由民主选举产生，如果领导人不适宜，可以随时撤换。[⑧]在马克思为共产主义者同盟起草的《共产党宣言》中，明确宣布：“共产党不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动”。[⑨]1864年，第一国际成立后，委托马克思起草《国际工人协会成立宣言》和《协会临时章程》。1871年9月底至10月，马克思和恩格斯参照国际所有各次代表大会以及伦敦代表会议的决议重新修订章程和组织条例，删除了章程和条例中已经失效的提法，准备了新版文本。这就是我们今天所见的《国际工人协会共同章程》。章程第3条规定“每年召开由协会各分部选派代表组成的全协会工人代表大会。代表大会宣布工人阶级的共同愿望，采取使国际协会顺利进行活动的必要办法，并任命协会的总委员会。”很明显，这一条规定的是民主选举，而非集中。那么总委员会是否是集中的机关呢？答案也是否定的。章程第6条规定“总委员会是沟通协会各种全国性组织和地方性组织之间联系的国际机关，它应该使一国工人能经常知悉其他各国工人阶级运动的情况，使欧洲各国中的社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行。……在一切适当场合，总委员会应主动向各种全国性团体或地方性团体提出建议。为了加强联系，总委员会发表定期报告”。[⑩]实际上，马克思开篇就对制定章程的精神作了明确的表述，这种精神，不是民主集中制，更不是片面的集中。马克思写道“协会认为：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。根据这种精神，定出章程如下：……”。[??]马克思在这里强调的是权利与义务的一致性原则，而不是其他。即使我们不能据此认定国际工人协会的组织与活动原则是权利与义务的一致性原则，但也无法得出国际工人协会是按照民主集中制原则组织起来的。[??]马克思恩格斯的真实意图不是按照民主集中制原则来建立无产阶级的政党，而是将国际建成协调各国工人运动的中心。1889年在恩格斯指导下成立的，以马克思主义思想为指导的第二国际也提供了有力的佐证。第二国际不仅没有提及任何意义上的民主集中制，甚至连象第一国际总委员会那样的机构都没有成立。如果民主集中制是马克思恩格斯所倡导的无产阶级政党的组织与活动原则，那么在马克思恩格斯指导德国党、英国党、法国党、荷兰党，甚至美国工人阶级政党活动的一系列文章与信件中，怎么无法找到哪怕一个“民主集中制”的字样呢？
（三）列宁在什么意义上将“民主集中制”引入国家制度
列宁不仅是将民主集中制作为无产阶级政党组织与活动原则的第一人，也是在理论上将民主集中制原则引入国家制度的第一人。但列宁是从俄国民族民主、民族平等、民族自决等民族问题解决的角度论述民主集中制的。首先，俄国存在着深重的民族压迫。“俄国是以一个民族即以大俄罗斯民族为中心的国家。大俄罗斯民族占据着巨大的整块地区，人口约有七千万。这个民族国家的最大特点是：第一，”异族人“（总计占全国人口多数，即百分之五十七）恰恰是住在边疆地区；第二，这些异族人所受的压迫比他们的各邻国（并且不仅是在欧洲各国）所受的要厉害得多，……。[??]其次，列宁强调民族自决。他的民族自决权理论对后世产生了巨大的影响。列宁说：”正是俄国民族问题的具体的历史特点，才使我们在目前时代承认民族自决权具有特别重要的意义“。[??]那么什么是民族自决权呢？”‘自决权’意味着这样一种民主制度，即在这种制度下不仅有一般的民主，而且特别不能用不民主的方式来决定分离问题的事情。……无产阶级要求的是那种排除用暴力将某一民族强行控制在一国范围内的民主“。[??]再次，列宁主张用民主集中制实现民族平等的联合。列宁说：”我们赞成有分离的权利（但不赞成所有民族的分离！）……我们绝对不宣传分离。总的来说，我们反对分离“。[??]那么怎样解决民族自决权与统一多民族国家的矛盾呢？列宁认为：”一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个多民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正的民主集中制“。[??]在国家结构形式上，列宁认为社会主义国家应实行单一制，而不应实行联邦制。但是为了俄国的统一，为了国内各民族的平等，列宁认为”与其存在民族不平等，不如建立联邦制，作为实行完全的民主集中制的唯一道路。“[??]
除了从民族自决和建立多民族中央集权国家的角度将民主集中制原则引入国家结构形式之外，列宁并不主张所有的无产阶级国家都实行民主集中制，更没有说过民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则。列宁亲自主持制定的人类历史上第一部社会主义宪法——1918年苏俄宪法就没有民主集中制的规定。列宁逝世之初制定的1924年苏联宪法和对后世社会主义宪法产生广泛影响的苏联1936年宪法，也没有民主集中制的规定。所以我们不应把列宁为解决俄国民族问题的特殊做法当成马克思列宁主义的一般原理。
综上所述，民主集中制并不是人们所想象的那样是马克思主义关于无产阶级政党和无产阶级国家组织与活动原则的一般原理。
第一，马克思恩格斯从来没有使用过“民主集中制”这一名词；
第二，马克思恩格斯实际上也没有民主集中制的思想。人们所广泛引用的马克思所指导的共产主义者同盟和第一国际的有关文件并不能说明马克思恩格斯实际主张民主集中制。从根本上说来，他们更关心的是无产阶级政党的民主建设，反对神秘主义，主张权利与义务的一致。马克思逝世后，恩格斯在指导第二国际及各国无产阶级政党的活动中，从未在名和实上按民主集中制原则来要求各无产阶级政党，这也说明了马克思恩格斯并未将民主集中制视为无产阶级政党的组织与活动原则。同样，在马克思恩格斯对未来无产阶级国家篮图的勾画中，也没有涉及到民主集中制。
第三，民主集中制是列宁党建思想的一部分。列宁主张俄国社会民主工党和第三国际要按民主集中制原则组织起来，主要是基于特殊的历史条件。既俄国社会民主工党内存在着严重的分散主义倾向和小组习气。共产国际成立时，俄国又处于内战时期。
第四，列宁将民主集中制原则引入国家制度主要针对俄国特殊的民族问题，不具有普遍意义。列宁也没有将民主集中制原则视为无产阶级国家国家机构的组织与活动原则，更没有上升为宪法的基本原则。1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法没有写入民主集中制原则，也充分说明了这一点。
二、民主集中制的应有之义
（一）民主集中制的宪法学内涵
在我国，涉及民主集中制的宪法学方面的著作多得不可胜数，但没有一本真正说清了什么是民主集中制。典型的论述是这样的：民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。是群众路线在党和国家、社会生活中的运用。民主集中制是民主与集中的统一，二者相互依存，互为前提，缺一不可。只有在社会主义国家中，民主集中制才能得到确立和贯彻。坚持这一原则，实现又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅，生动活泼的政治局面。[??]这种论述是新中国成立后对民主集中制原则泛化的表现。[??]
实际上，同志很早就从国家政权的角度准确地论述过民主集中制。早在1937年10月，他在《和英国记者贝特兰的谈话》中就明确指出：“民主和集中之间，并没有不过越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”。[21]1940年1月，在《新民主主义论》中论述政体时说：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直至乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”。[22]1945年4月，同志在中共七大的政治报告《论联合政府》中进一步准确地阐释了民主集中制：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。[23]
我们认为，同志在新民主主义革命时期从意义上对民主集中制的论述，确是民主集中制原则的法学定解。概括地说：
第一，民主集中制是“政权组织”、“政权机关”的组织与活动原则；
第二，在民主集中制中，民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会，人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府。这是民主集中制的决定性方面，是基础。
第三，由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务，并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。
第四，民主与集中的关系是统一的，这构成了民主集中制。“民主基础上的集中”指行政机关集中行使的行政权来自人民代表大会的授予，“集中指导下的民主”指通过行政机关的集中统一工作，体现人民的意志，促进和保障民主。切不可将民主集中制理解为一个国家机关的工作作风。
所以从本质上说，民主集中制就是社会主义民主。
（二）议行合一制不是民主集中制
长期以来，我国宪法学界之所以误认为民主集中制原则是社会主义宪法的基本原则，一个很重要的原因是把议行合一制等同于民主集中制，误认为马克思所充分肯定的巴黎公社是按民主集中制原则组织的。如吴家麟主编的《宪法学》认为：“人民代表大会是公社式的政权组织形式，也应当是‘议行合一’的机关。这里所说的人民代表大会制度实行‘议行合一’比起巴黎公社来有所发展”。[24]中国人民大学法律系国家法教研室编著的《中国宪法教程》认为“人民代表大会制就是‘兼管立法和行政’，即‘议行合一’的政权组织形式，它不仅继承了巴黎公社的原则，而且也有所发展”。[25]魏定仁主编的全国自考教材《宪法学》认为：“社会主义国家普遍确认的是权力的统一和民主集中制原则。这个原则由巴黎公社所创建而为后来的社会主义政治制度所充实和具体化”。[26]许崇德、何华辉二先生在所著的《宪法与民主制度》中认为：人民代表大会制度实行议行合一，议行合一是巴黎公社以来无产阶级政权组织与活动的指导原则。[27]
我们认为，巴黎公社实行的是议行合一制度，这种制度与我们今天所描绘的民主集中制并不一致。议行合一制实行的是立法与行政的合一，而民主集中制则不是。
马克思对巴黎无产阶级革命作出了很高的评价，从他在《法兰西内战》中对巴黎公社的论述中，我们可以看出，巴黎公社实行的是议行合一制。
马克思认为，1871年法国巴黎无产阶级革命中创造出来的巴黎公社是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定的形式”。巴黎公社是摆脱资产阶级议会制的新型人民政权，是实行人民普选制、人民代表随时撤换制、立法与行政统一的“工作机关”。[28]“巴黎公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的，这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然都是工人，或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。[29]公社由巴黎各区无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使一切权力。公社委员会有权通过一切法令，决定一切重大问题，同时直接执行，行使行政权和审判权。公社委员会虽下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10个委员会，但公社委员兼任各委员会委员。公社委员既是人民的代表，又同时扮演政府官员的角色。他们既参加公社法令、决议、命令的制定，又组织执行公社的各项法令、决议、命令。各区选出的公社委员还直接领导该区政府的工作。所以公社委员会集立法与行政为一身。对此，公社委员阿尔蒂尔·阿尔努有生动的描述。“我们每个人都兼任某个委员会的工作，每个委员会都相当于国家的一个部，分别负责管理公共教育、军事、物资、外交和治安等，领导一个委员会的工作就足以耗尽一个人的全部精力。另一方面，我们又是区长和民事官员，负责管理各自的区。我们中很多人还在国民自卫军中担任指挥，……”。[30]因此，巴黎公社的公社委员会成员既是代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。他们既负责制定法律同时又“亲自”负责执行法律，因而这是真正意义上的议行合一。
那么巴黎公社为什么实行议行合一原则呢？主要原因有三：第一，巴黎公社是在炮火中成立的。公社成立时，巴黎的一半以上在代表封建势力的普鲁士占领军的占领之下，而代表反动资产阶级势力的梯也尔政府则盘踞在巴黎郊区的凡尔赛宫。也就是说，巴黎公社一诞生就面临着被扼杀的危险。事实上巴黎公社也仅存72天。“的确不应该忘记，公社刚刚组成，就遭到凡尔赛分子无情的打击。公社成立还不到一星期，一场内战，一场立即变得惨无人道的野蛮战争，一场可以和十字军征伐阿尔比教派相比拟的战争，打破了精神上的稳定……”。[31]“针对特殊的形势，当然应当用特殊的措施来对付；而针对新的，或许是史无前例的情况，同样应该找到新的，史无前例的措施”。[32]这种措施就是议行合一。在严峻的形势下，虽然“议”也很重要，但“行”更为重要。在公社存在的72天里，军事斗争始终处于第一位，有许多公社委员本身就是军事指挥员。而军事斗争需要把执行放在至关重要的地位。
第二，巴黎公社仅仅是一个城市的自治政权，管辖范围有限，人口不多。“巴黎在宣布公社自治时，想的是什么呢？”“人民在3月18日宣布，必须跳出邪恶的圈子，根除弊端，不是交换主人，而是不再要主人；人民看清了真理，看清了目标和达到目标的途径，人民宣告了巴黎公社的自治和公社的联邦”。[33]自治的巴黎公社治下的人口是有限的。公社委员阿尔蒂尔·阿尔努说，选举公社委员有“23万选民参加了选举”，“可以说这23万人相当于选民人数的三分之二强”。[34]管辖范围仅限于巴黎和人口数量不多，使得巴黎公社有条件实行议行合一。
第三，卢梭的人民学说和1793年雅各宾派思想的影响。尽管巴黎公社是人类历史上第一个无产阶级的政权，但它深受着法国启蒙思想家卢梭人民学说和雅各宾派思想的影响。卢梭实际上是第一个阐述议行合一的思想家。卢梭认为，不能转让，也不能被代表。他反对权力分立，认为最好的立法者就是人民自己，而立法者比任何人更清楚法律应该怎样执行。所以在民主制下，全体人民不仅是立法者，而且还是执行官。[35]卢梭的思想对后世产生了很大的影响。1793年的雅各宾派宪法就是对卢梭思想的实践。在宪法的序言，即新《人权宣言》中，删去了1791年宪法《人权宣言》中体现孟德斯鸠分权思想的第16条，而按照卢梭的“权力不可分割”的思想，写进了第25条：“属于人民，它是统一而不可分割的”。
1793年宪法在国家机构的设置上，规定设立立法议会和执行会议。立法议会掌握国家的最高权力，立法议会产生并领导执行会议。执行会议必须根据立法议会制定的法律和法令行使权力。
从本质上说，雅各宾派宪法是一部集权宪法，它带有议行合一的色彩。直接影响了巴黎公社。阿尔蒂尔·阿尔努在《巴黎公社人民和议会史》中说，选举产生的公社委员中，分为多数派和少数派，多数派“自称革命的雅各宾派”。[36]“他们认为巴黎公社是1793年巴黎公社的继续”。“在革命的雅各派内，有相当数量的国际成员和主要因参加社会主义运动而闻名的人物”。[37]因此，巴黎公社在组织与活动上，采取与雅各宾派宪法相类同的议行合一制度也就不足为怪了。
实际上，公社失败后不久，坚定的公社委员阿尔蒂尔·阿尔努就对公社的议行合一提出了批评。“我们工作繁忙，疲劳过度，得不到一分钟休息，没有片刻可以冷静地思索以避免考虑不周”。[38]由于每个公社委员既要开会议事，又要兼任某个委员会（相当于国家的一个部）的工作，同时还是区长和民事官员。“我们每个人都要担当并做好难以胜数的工作，这些工作足以使七、八个人忙得不可开交”。[39]阿尔努认为，不是对无产阶级民主的周到设计，而是包办代替思想、集权思想是形成议行合一模式的原因。“支配绝大多数公社委员会的集权思想是造成这种状况的原因，这种思想使他们以为自己不但无限忠诚，而且有无穷的精力；为了把一切做好，应该一切都由公社包办”。“通过实践我发现这项措施存在严重的弊病”。[40]
因此，议行合一从一开始就先天不足，并没有成为无产阶级的最好形式，巴黎公社的失败就是明证。
实际上马克思也从来没有把巴黎公社当成无产阶级的“唯一形式”，它只不过是无产阶级所向往的“社会共和国”的“一定形式”。马克思之所以肯定巴黎公社的议行合一制度，主要由于这种制度使“普选权被用于真正的目的”。“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作统治阶级手中的，只是让人民每隔几年行使一次，来批准议会制的阶级统治（选择这种统治的工具）；而现在，普选权已经被用于它的真正目的，由各公社选举它们的行政和创制法律的公职人员”。[41]所以马克思关心的是真正的民主。只要有使“普选权被用于真正目的”的原则、制度、方式出现，不管是不是议行合一制度，就不违背马克思的原意。
十月革命前后，列宁在领导俄国革命中，从努力实践议行合一到放弃议行合一也说明这一制度的欠缺。
在十月革命前夕，列宁在著名的《四月提纲》中，喊出了“全部政权归苏维埃”的口号。列宁认为，苏维埃政权是巴黎公社型国家的再造，是民主制的最好形式。他主张“把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合而为一”。[42]应该说，列宁是高举巴黎公社旗帜的，在十月革命前，一直主张要按巴黎公社的议行合一原则建立苏维埃国家，十月革命胜利后，仍力求在国家政权机关建设中体现议行合一原则。第二次全俄苏维埃代表大会仿照巴黎公社委员会选举产生了“中央执行委员会”。1918年苏俄宪法第32条规定“中央执行委员会”总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动。统一协调立法工作和管理工作。在中央执行委员会下设人民委员会，人民委员会负责执行。第36条规定“全俄苏维埃中央执行委员会委员在各部（各人民委员部）中工作，或执行全俄苏维埃中央执行委员会的各项特别委托”。1924年苏联宪法也有类似的规定。由于议行合一原则的集权性质，使得苏维埃政治制度很快出现了背离民主原则的变化。具体说来，第一，从人民直接管理制转变为政党代表制；第二，从“一切权力归苏维埃”转变为一切权力归政治局；第三，由苏维埃民主选举制、罢免制转变为党的委任制；第四，从独立的人民监督权转变为从属于国家监察机构；第五，从强调革命法制转变为赋予肃反委员会以特殊权力。[43]尽管此后的苏联1936年宪法完全摒弃了议行合一原则，但议行合一带来的集权影响没有消除。
综上所述，民主集中制原则的宪法内涵是：由人民通过民主的程序选举人民代表大会的代表，人民代表集中人民的意志，议决国家大事，组织行政机关，行政机关集中执行人民代表大会所通过的决议和制定的法律。它不同于既负责议定大事、制定法律，又负责执行的议行合一制。
三、民主集中制原则不是宪法的基本原则
（一）什么是宪法的基本原则
张庆福教授在他主编的《宪法学基本理论》一书中认为“宪法的基本原则就是制宪者在制宪时所依据的基本理论，在规定国家制度和社会制度时所遵循的根本标准”。“是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，集中体现宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，它决定和影响宪法的其他原则和规定”。[44]也就是说，一项原则能否作为宪法的基本原则，主要取决于它是否体现宪法基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则和规定。
李龙教授认为，宪法的基本原则“至少有如下特点：（1）能集中体现宪法的实质与宪法的价值；（2）决定宪法规定的稳定性与统一性，具有宏观指导作用；（3）覆盖面宽，是一国社会生活和社会关系的基本准则”。[45]
我们认为，宪法的基本原则是指那些能总领宪法的精神，贯穿宪法始终，决定具体宪法原则和规范的宪法原则。它能左右具体的宪法原则、宪法规范的制定、适用和发展方向，是国家法治建设的人文精神的集中体现。它至少具有以下特点：第一，贯穿宪法的始终；第二，决定宪法的其他原则和规范，而不是被决定；第三，代表宪法的发展方向。
（二）民主集中制原则只是具体的宪法原则，而不是宪法的基本原则
按照我国宪法的规定，民主集中制原则只是国家机构的组织与活动原则，不是宪法的基本原则。1982年宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国宪法的这一规定，实际上是把民主集中制原则局限在国家机构。“世界各国宪法条文的内容和形式多种多样，但归结起来，不外是社会制度和国家制度的基本原则、公民的基本权利和义务，国家机关的组织与活动的基本原则、国旗国徽和首都，宪法的保障与修改程序等问题”。[46]国家机构的组织与活动原则只是宪法内容的一部分，不是全部。对于决定宪法全部内容的宪法基本原则来说，民主集中制原则只能是一个具体原则。
（三）民主集中制原则被人民原则、基本人权原则和法治原则所决定
1、人民原则决定民主集中制原则
人民原则也叫在民原则，是指国家的权力来源于人民，属于人民。它贯穿宪法的全部内容，是宪法的基本原则。
从某种意义说来，宪法是人民原则的产物。作为最高法，它与君主专制水火不容。只有承认人民的国家，才可能有宪法。
17、18世纪，在反对封建专制的斗争中，启蒙思想家卢梭的以自然权利理论和社会契约论为基础创立了人民学说。他认为，人类最初生活在自由、独立、平等的自然状态中。私有制的出现，产生了不平等，自然权利被践踏，于是人们相约组成国家，把自然权利交给社会，同时又从社会那里得到自由、平等和生命、财产权利；卢梭认为是“公意”的体现。人民的“公意”在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，属于人民。既不能转让，也不能分割。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，组织新的政府。
法国大革命后，人民作为宪法的基本原则得到确认。[47]人民的第一要义在于承认属于全体人民。人民全体是的所有者，人民全体的权力不受任何限制；第二要义在于承认政府为代表人民行使的机关。政府的权力是有限的，政府只是“人民的雇员（commisdupeuple）”。
从人民的要义来看，人民学说是政治假说。因为“人民全体（除瑞士实行直接民主和南斯拉夫实行工人自治之外）是无法真正行使权力的，因此大多数国家所实行的是也只能是代议制。这种间接民主的做法──代议制，，只不过是要求政府出自民选。人民行使也只限于投票选举。即令当选的人或机关在形式上代表人民全体，实际上也只是代表人民多数，……。”[48]何华辉先生认为：“人民应由人民直接行使，才是最理想、最完善的形式。由于近代和现代国家已远非小国寡民，国家的一切权力都由者直接行使确有困难，因而采用代议制度由者选派自己的代表组成代议机关，代表者行使权力，已成为不可避免的事实。”[49]这种政治假说，随着社会的发展，正在不断被验证，不断被完善。它不仅成为人类追求自由、民主、平等的逻辑起点，还是人类崇高的政治法律理想。王世杰、钱端升先生认为，人民学说“虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没”。[50]
这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民原则，而且还确认了实行人民原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民代表大会正确产生和正确行使权力的原则。一句话，民主集中制原则是人民原则在人民代表大会的体现。
2、基本人权原则决定民主集中制原则
人权即人的权利，是人应当享有的权利的总和。[52]宪法所体现的是基本人权。所谓基本人权，是指人不可或缺的权利。一般的人权不以法律规定为前提，而基本人权必须由宪法规定。[53]宪法规定基本人权的形态各异。有的在原则上确认基本人权，并以公民的基本权利表现基本人权的具体内容。如战后的德国、意大利、日本宪法都采取这种表现形式；有的不显人权字样，只规定公民的基本权利以表现基本人权的内容，如美国宪法、中国宪法等；有的原则上确认基本人权，以其他法律来对基本人权具体化，如法国宪法等。基本人权还具有原则性、派生性，可以推导或派生出许多其他的具体人权。基本人权原则是资本主义宪法与社会主义的共有原则，贯穿宪法的始终。[54]
从结构的角度说，各国宪法千差万别，五花八门，但“国家的根本制度和人民的基本权利义务”[55]是宪法的基本内容。毋庸置疑，宪法关于公民的基本权利义务的规定就是基本人权原则的直接反映。从国家制度的层面来说，宪法所确立的民主制度也是为保障人权而设立。《人权宣言》明确指出：凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。李步云先生认为：“是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度的主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛人权为目的的一种政治制度。”[56]实现和保障人权是国家中国家机构的任务。立法机构通过立法、行政、司法机构通过适用法律来实现和保障人权。在中共十五大政治报告中指出：“领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[57]国家机构的组织与活动原则必须符合实现和保障人权要求。从这个意义说，民主集中制原则要服从和服务于基本人权原则。
3、法治原则决定民主集中制原则
1999年3月15日，九届人大二次会议对我国现行宪法进行修正，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（第13修正案）正式将法治原则写入宪法。法治是什么？《牛津法律大辞典》认为法治是“一个无比重要的，但未被定义，也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”[58]20世纪90年代以来，我国法学界有大量的有关法治的论著问世，虽至今尚未形成一致的认识，但一般认为，法治原则是宪法的基本原则，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的。法治的精髓是保障公民的权利与规制政府的权力。[59]俄国法学家拉札列夫认为：“法治国家的重要特征之一是对个人权利与自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的因素之一。”[60]美国法学家博登海默认为：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[61]《牛津法律大辞典》在“法治”条下如是说：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的、平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适用本身利益的法律。”[62]宪法恰恰就是为保障权利和限制权力而存在的。何华辉先生认为：社会主义国家体现法治原则的宪法规范集中表现为两个方面。一是人民的立法权，二是严格的依法办事。社会主义宪法一般都规定一切权力属于人民，由人民代表机关代表人民行使国家权力；它们还规定最高的人民代表机关享有立法权。宪法规范所体现的人民立法权十分明显，社会主义国家宪法通常都规定整个国家机关体系的组织与活动原则，其中包括各国家机关的权限范围以及它们相互关系的准则；同时还规定公民的基本权利以及国家机关保障这些权利使之得以实行的职责，公民行使这些权利应该遵守的准则。社会主义宪法一般都宣布宪法是国家的根本法，它具有最高的法律效力，为一切国家机关和全体公民的最高行为准则。宪法规范所体现的依法办事的精神也十分明显。[63]也就是说，在社会主义宪法中，国家机构的组织与活动原则，公民的基本权利的规定及保障等均是法治原则的体现。
因此，相对于人民、基本人权和法治等宪法的基本原则来说，民主集中制原则只是宪法的局部的、具体的原则。它服从和服务于宪法的基本原则，被宪法的基本原则所决定。
（四）民主集中制原则不是所有国家机关的组织与活动原则
我国的国家机关包括国家权力机关（人民代表大会及常务委员会）、国家主席、军事机关、行政机关、司法机关（人民法院、人民检察院）等。如果将所有的国家机关的组织与活动原则都视为民主集中制，不仅在理论上牵强，而且在实践中有害。
国家主席是我国的国家元首，是个人组成的国家机关。如果一定要认定全国人民代表大会选举国家主席是民主集中制的体现的话，那么国家主席行使国家元首权的活动无论如何与民主集中制无关。实际上我国国家主席的产生和职权行使同议会共和制资本主义国家元首相比较并无大的不同。
我国的军事机关实行的是首长负责制。宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”。军队是高度集中的武装集团，国家军事机关的建设必须更多地体现在对军队集中、统一的要求，而不是民主的要求。到今天为止，世界上从未出现过一支官长全部由选举产生，命令根据多数士兵意见下达的军队。所以军事机关不能按民主集中制原则活动。
人民法院是我国的司法机关，是国家的最终裁判机关，担负着维护法律正确实施的重任。按照我国现行宪法和人民法院组织法的规定，人民法院的确是按照民主集中制原则组织和活动的。具体表现为：1、负责：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”（宪法第128条）2、选举与任免：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。”（人民法院组织法第35条）“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”3、报告工作：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。“（人民法院组织法第17条）4、审判委员会制度：”各级人民法院设立审判委员会实行民主集中制。“（人民法院组织法第11条）按照这种模式运作的人民法院，现在已经不适应形势发展的需要，尤其是不适应法治国家建设对司法公正的呼唤。[64]具体说来：
首先，是法官还是法院对法律负责。法官是什么？法官是“对其职责是裁决纠纷和其他提交给法院决定的事情的人的总称。”[65]在英美法系国家，法官对公平、正义负责；在大陆法系国家，法官对法律负责。在我国，按照民主集中制的原则，实际上是法院负责。尽管判决以法官的名义做出，但法官并不总是对案件的判决起决定性的作用。
其次，法官和法院是对法律负责还是对人大负责。在英国，法官“被女王所任命，付给一个固定的俸禄，但他们不是皇室的臣仆，不受女王和其他大臣们、政府机构或议会的控制和指挥。他们是完全独立的。在美国情况也是如此，司法独立于政治干涉和压力被认为是根本”[66].在我国，除最高人民法院对全国人大和全国大常委会负责之外，地方各级人民法院要对产生它的地方人大负责。这就产生了一个现实的风险，即当地方人大的行为不合法时，地方人民法院及其法官是向法律负责还是向地方人大负责。在实践中，地方人民法院往往选择了后者，法律让位于权力。
第三，人民法院如何对人民代表大会负责。在宪法实践中，人民法院对人民代表大会负责的习惯做法是人民法院院长代表人民法院对人民代表大会报告工作。近年来，随着司法腐败的严重和人大代表参政、议政水平的提高，出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况。也就是说，人民代表大会对人民法院不信任。出现这种情况，是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？显然都不合适。实际上，工作报告没有被通过的人民法院仍然存在，而且照样行使职权，只是对少数院长的工作调整了事。为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。
近年来，地方人大对法院开始进行个案监督，这被认为是法院对人大负责的好形式。但人们常有这样的疑问：难道人大比专事审判的法院在审判工作上更为专业？实际上，个案监督在不少地方已经成为干预司法的一个堂而皇之的理由。
所以，为了建设法治国家，为了司法公正，人民法院不能实行民主集中制。法院和法官只对法律负责。
综上所述，民主集中制原则不是我国国家主席、军事机关等国家机关的活动原则，不应该是人民法院的组织与活动原则。
民主集中制不是宪法的基本原则不是对民主集中制的否定。从宪法意义上说，人民代表大会作为会议式的国家机关仍然体现民主集中制原则。即人民按自己的意志选举人民代表，人民代表集中讨论议决国家大事，制定法律，选举国家机构。人民选举代表的过程是一个民主的过程，而以少数服从多数的形式议决国家大事，制定法律、选举国家机构的过程就是集中的过程。所以，从本质上说，民主集中制就是社会主义民主，是民主在社会主义条件下的新提法。
在当前，准确地把握经典作家的民主集中制思想的原意，正确认识民主集中制的法律内涵，有助于突破法治建设中的理论瓶颈，为宪法的进一步完善，宪法的监督实施，司法公正与司法改革奠定理论前提。
注释：
[①]以至于有的学者撰文《无所谓合宪不合宪——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决》，洪世宏文，载《中外法学》2000年第5期。
[②]《共产主义运动国际章程汇编》，第91页，河南人民出版社，1983年版。
[③]《列宁全集》，第二版，第21卷，第405页，人民出版社。
[④]《列宁选集》，第4卷，第311-312页，人民出版社，1972年版。
[⑤]《列宁选集》，第1卷，第482页，人民出版社，1972年版。
[⑥]《列宁选集》，第4卷，第24页。
[⑦]参见何华辉《比较宪法学》，第96页。武汉大学出版社，1988年版。何先生认为：“马克思和恩格斯在总结英国派、法国布朗基四季社、德国正义者同盟经验的基础上，提出按民主集中制原则建立共产主义者同盟”。
[⑧]参见《马克思恩格斯全集》，第4卷，第572-575页。
[⑨]《共产党宣言》单行本，第36页，人民出版社，1964年版。
[⑩]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137-138页，人民出版社，1972年版。
[11]《马克思恩格斯选集》，第2卷，第137页。
[12]学术界的一般认识正好相反。何华辉先生认为：“这个由代表大会通过的章程进一步体现了民主集中制的组织原则”。《比较宪法学》，第96-97页。林举岱先生认为“章程还强调民主集中制的原则，规定国际的最高机关是每年召开一次的全协会工人代表大会。大会产生协会的总委员会”。林举岱主编《世界近代史》，第435页，上海人民出版社，1982年版。
[13]《列宁选集》，第2卷，第519-520页，人民出版社，1972年版。
[14]《列宁选集》，第2卷，第520页。
[15]《列宁全集》，第2版，第24卷，第238页。
[16]《列宁全集》，第2版，第46卷，第379页。
[17]《列宁全集》，第2版，第25卷，第73页。
[18]《列宁全集》，第2版，第27卷，第257页。
[19]参见《宪法词典》，第124页，吉林人民出版社，1988年版。
[20]关于这一问题，我将另文论述。蔡定剑认为，54年以后“民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。蔡定剑著《中国人民代表大会制度》，第86-87页，法律出版社，1998年8月修订版。
[21]《选集》，第2卷，第354页，人民出版社，1966年版。
[22]《选集》，第2卷，第637-638页。
[23]《选集》，第3卷，第1006页。
[24]《宪法学》，第189页，群众出版社，1983年版。
[25]《中国宪法教程》，第168页，中国人民大学出版社，1988年版。
[26]《宪法学》，第27页，北京大学出版社，1994年版。
[27]《宪法与民主制度》，第55页，湖北人民出版社，1982年版。
[28]参见马克思《法兰西内战》单行本，第58页，人民出版社，1964年版。
[29]《法兰西内战》，第55页。
[30]（法）阿尔蒂尔·阿尔努《巴黎公社人民和议会史》中译本，第187页，中国社会科学出版社，1981年版。
[31]《巴黎公社人民和议会史》，第181页。
[32]《巴黎公社人民和议会史》，第185页。
[33]《巴黎公社人民和议会史》，第348页。
[34]《巴黎公社人民和议会史》，第142页。
[35]参见法国卢梭《社会契约论》中译本，第87-88页，商务印书馆，1982年版。
[36]《巴黎公社人民和议会史》，第165页。
[37]《巴黎公社人民和议会史》，第164页。
[38]《巴黎公社人民和议会史》，第186页。
[39]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[40]《巴黎公社人民和议会史》，第187页。
[41]《法兰西内战》，第141页。
[42]《列宁全集》第2版，第34卷，第67页，人民出版社。
[43]参见龚廷泰《列宁法律思想研究》，第172-177页。南京师范大学出版社，2000年12月版。
[44]在我国，几乎每一部宪法学教材或系统的宪法学专著都涉及宪法的基本原则问题。张庆福先生是以一节内容专门阐述“宪法基本原则的概念”的第一人。他主编的《宪法学基本理论》也是第一部讲宪法基本原则而没有讲民主集中制原则的专著。参见张庆福主编《宪法学基本理论》第七章，社会科学文献出版社，1994年3月版。
[45]李龙《宪法基础理论》，第126页，武汉大学出版社，1999年版。
[46]何华辉《比较宪法学》，第44页。
[47]参见王世杰、钱瑞升《比较宪法》第43页，中国政法大学出版社，1997年版。“这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以文宣示。1789年人权宣言的第3条说：‘全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权’。1791年宪法则云：‘是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。属于国民。’以后法国宪法，屡有此类的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，吾国亦非例外”。
龚祥瑞先生认为：“国家属于人民，这一条几乎已成为举世各国宪法的通则。美国宪法在其序言中也开宗明义写道：‘我们美国人民为美国制定并确定了这部宪法。’即使以天皇为国家象征的日本国宪法第一条也规定：天皇的地位‘基于所存在之日本国民’。”参见《比较宪法与行政法》第57页，法律出版社，1985年版。
[48]龚祥瑞《比较宪法与行政法》，第58页。
[49]何华辉《比较宪法学》，第58页。
[50]王世杰、钱端升《比较宪法》，第44页。
[51]张庆福《宪法学基本理论》，第133页。
[52]目前国内外学术界并未给出一个大家都接受的人权定义。国外学者有关人权的观念可参阅：（1）沈宗灵《第二次世界大战后西方人权学说的演变》，载《当代论》第125页，当代中国出版社，1993年版。（2）（英）米尔思《人的权利与人的多样性》，中译本，第3页，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995年版。（3）（美）路易斯·亨金《人权概念的普遍性》，载《中外法学》，1993年第4期。
国内学者有关人权的观念可参阅：（1）何华辉《比较宪法学》；（2）董云虎等《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1990年版。（3）韩德培、李龙等《人权的理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版。（4）孙国华《人权：走向自由的标尺》，山东人民出版社，1993年版。（5）胡锦光、韩大元《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社，1993年版。（6）郑杭生《人权新论》，中国青年出版社，1993年版。（7）夏勇《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年版。（8）罗中立、万其刚、刘松山《人权与法制》，北京大学出版社，2001年版。（9）公丕祥《权利现象的逻辑》，山东人民出版社，2002年版。
[53]美国学者爱德华·S·科尔认为：“个人权利，既然它仍高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”《密西根法律评论》，第247期，第247－248页。转引自，李步云主编《宪法比较研究》，第129页，法律出版社，1998年版。
[54]前苏联学者法尔别洛夫认为：“宪法是规定国家政治形式、国家机关体制、国家机关成立和活动的程序，以及公民基本权利和义务的根本法。”参见库德里亚夫果夫等著，刘向文译《苏联宪法讲话》，第1页，群众出版社，1983年版。
何华辉教授在他的《比较宪法学》中列举了加拿大学者柯里、美国学者特里索利尼、日本学者小林直树等10位外国学者的宪法定义“他们所阐述的宪法关于国家机关体系的组织与活动原则，公民的基本权利与自由，以及宪法在国家法律体系中的根本法地位，把宪法的形式显得十分清晰。”参见何华辉《比较宪法学》，第11－15页。
中国台湾宪法学家林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织、人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”林纪东《民国宪法释论》，第1页，台湾明文印刷厂，1981年出版。
[55]李步云主编《宪法比较研究》，第23页，法律出版社，1998年版。
[56]李步云《与中国》，载《宪法比较研究文集》（2）第2页，中国民主与法制出版社，1993年版。
[57]《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，第33页，人民出版社，1997年版。
[58]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页，光明日报出版社，1988年版。
[59]关于这一问题，童之伟教授创立了权利与权力关系的“法权”之说。参见《论法理学的更新》，载《法学研究》1998年第6期；《再论法理学的更新》载《法学研究》，1999年第2期；《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000年第6期；《法权中心的猜想与证明──兼答刘旺洪教授》，载《中国法学》，2001年第6期；《法权中心说补论》，载《法学研究》，2002年第1期。他与刘旺洪教授的论争，更是将权利与权力关系的研究推到了新起点。
[60]B·B拉扎列夫主编《法与国家的一般理论》，中译本，第349页，法律出版社，1999年版。
[61]博登海默《法理学──法律哲学与法律方法》，中译本，第358页，中国政法大学出版社，1999年版。
[62]《牛津法律大辞典》，中译本，第790页。
[63]参见何华辉《比较宪法学》，第80页。
据调查，我市超过50%的基层群众对基层民主建设的理解是“党领导广大群众在基层经济、政治、文化和社会事务领域直接行使当家作主民利的制度建设和实践活动”;近65%的人对基层民主建设朴素的理解为“是村民选举村干部”;58%的人认为基层民主法治建设“十分重要，基层民主是村民实现自治、直接参与民主的方式与途径”。这表明，我市农村群众对基层民主法治建设的认识与理解是准确的，对其重要性有较深刻的认识。
2、我市基层民主法治建设所取得的成效
据调查，神木、府谷、榆阳区超过80%的人认为我市基层民主法治建设很有成效。佳县、米脂、绥德超过60%的人认为有成效。这表明，我市基层民主法治建设不平衡，但得到了群众的普遍认可。约65%的人了解基层民主建设提倡的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”;70%以上的人了解“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”;76%的人认为涉及居民切实利益的事情应“村民代表大会讨论决定”，约24%的人认为应“全体村民投票表决，以大多数人的意见为主”。这些表明，我市基层民主法治建设取得了明显成效，人民群众有参与民主管理的强烈意愿。
二、存在的主要问题
虽然我市农村基层民主法治建设工作取得了一定的成绩，但仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在:
1、认识不够到位，民主法治意识淡薄
一是部分领导缺乏对农村基层民主法治建设的正确认识，没有将民主法治建设摆到与经济发展、社会稳定同等重要的位置抓落实;二是一些村民法制意识不强，参政议政意识淡薄，自主能力弱。
2、农村法制教育工作有待进一步提高
目前，农村基层法制宣传的力度、深度、广度不够，普法工作存在着死角和盲点，法制教育的形式单一，效果不够明显，基层调解员素质不高，缺乏系统的法律教育培训。
3、基层民主法治制度执行不力，政策执行过程不规范
由于外出劳务、征地拆迁、人口迁移等原因，使得我市基层群众的流动性大大增强了，村大会召开得很少，村民代表大会也召开得不多，基层群众参政议政、民主决策和民主监督机会有限。同时，部分基层自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，民主程度不高，缺乏公开透明，基层群众自治流于形式。目前，我市大部分农村都建立了村民会议、村民代表会议、村务公开、财务公开、村民议事等制度，明确了操作规程。但这些制度在村务管理工作中没有得到很好的执行，部分村干部对村务公开、财务公开心存顾虑，表现为不想公开、不敢公开、不会公开，导致公开不及时、内容不规范。有的仅成为应付上级的各种考核、验收的摆设而已。部分基层干部素质不高、能力欠缺，缺乏有效的解决问题、疏导矛盾的能力，对基层的实际问题缺乏针对性的解决方法。在财务管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等涉及基层群众切身利益的事情上，某些干部对政策执行过程随意性大，甚至有私心大肆侵占集体公款和财产，如佳县楼家坪村村干部村务账务不公开，村干部几年侵占公款数十万元，村民联名告状、上访县、市、省几年等等，在社会上造成极坏的影响，给维稳带来很大的压力。征地补偿范围、标准前后不一致，征地补偿计算方法不科学，涉农行政执法不规范等现象时有发生，严重影响群众对法律权威的看法和对民主法治建设的信心，造成群众参与民主法治积极性不是很高。
4、法律服务专门人才缺乏，民主法治宣传教育不到位
由于各方面的原因，我市基层法律服务专门人才严重缺乏，虽然很多乡镇都聘请了律师，但远远不能满足人民群众对法律服务的需求，造成了基层法律服务工作无人做、少人做、做不好。群众咨询征地拆迁、婚姻继承、买卖合同等法律问题，很多基层干部一问三不知。长此以往，极大地影响了群众法治意识的培养与法律知识的积累。
5、换届选举工作中存在的问题
(1)很难选定合适的候选人。部分有文化、会管理的人不愿意当村干部，怕得罪人，怕影响自己的收入;很大一部分村的党员年龄大、文化低，适合担任党支部竞选的人难找;少数原任村干部虽有较丰富的工作经验和较强的工作能力，但由于他们在平时工作中不会做思想政治工作，得罪了一部分人，失去了一部分群众的支持;一部分条件好的村民由于缺乏锻炼，又没有担任过村干部，没有能获得大多数群众的支持。
(2)外出打工的村民回乡参加选举的热情不高。随着我国社会经济的迅速发展，农村流动人口大大增多。一部分长期在外打工的村民对村务漠不关心，并不知情，同时考虑到回家误工，需要花销，很少有人愿意回家参加选举。虽然外出村民可以委托其他人代替自己投票，但往往不能准确的表达其真实意愿。
(3)很难提高村民民主意识。在村级换届选举中，一些候选人为民服务的意识不高，他们竞选的动机不单纯，一旦当选往往脱离群众，不为村民办实事，办好事。另外，不少选民的民利意识不高，对换届选举漠不关心，从来不珍惜、不重视自己手中的民利，认为谁当选都一样，谁给好处就投票给谁。
(4)选举的不良风气很难改变。一些村的候选人在竞选过程中，有贿赂村民的行为。行贿方式由过去的走家串户、请客吃饭笼络感情、许愿办事，转向送东西、送现金;行贿手段由明转暗，许多候选人为了规避风险，自己一般不亲自出面，往往由其亲朋好友代其办理。
三、我市基层民主法制建设应采取的新举措
1、统一思想，加强领导
加强农村基层民主法治建设，是认真贯彻党的十六大、十七大“关于扩大基层民主和加强社会主义法治建设”精神，贯彻十八届四中全会关于依法治国精神，提高农民法律素质和自我管理、自我教育、自我服务，促进农村各项事业的依法管理、民主监督、民主决策的重要基础。各级党委、政府要高度重视农村基层民主法治建设，切实加强领导，把农村基层民主法治建设列入重要议事日程，常抓不懈。要落实农村基层民主法治建设工作责任制，按照统一规划、总体部署、分类指导、分别实施的原则，有计划、有步骤地推进农村基层民主法治建设，把村级民主法治建设的各项工作落到实处。
2、健全制度，落实责任
要进一步健全完善民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度，保证农民群众直接行使权利，依法管理自己的事情，真正让群众当家作主。各乡镇党委、政府要切实负起职责，经常对本乡镇的农村基层民主法治建设工作进行分析、研究，拟定工作措施，投入精力和经费，切实抓好农村基层民主法治建设工作。切实加强以村党支部为核心的村级组织自身建设，建立由村支部书记为组长的村民自治组织小组，负责本村民主法治建设的全面工作;选举产生由本村相关人员等共同组成的村务监督小组，对村委会的事务充分发表意见，监督、检查、审核村务财务情况，真正把责任落到实处。
3、创新普法形式，加大普法力度
(1)更新观念，创新方法为了更好的贯彻落实十八届四中全会精神，全面推进依法治国战略，在农村开展“六五”普法教育一定要更新观念，方法上全面创新，在科学发展观的引领下，坚持以人为本、坚持全心全意为人民服务，从人民群众的实际需求出发开展普法教育，把服务人民群众作为我们的工作目标，把维护人民群众切身利益作为我们农村普法教育工作的出发点和落脚点。在教育方法和形式上紧紧围绕广大群众的法律文化需要和思维习惯，选择人民群众喜闻乐见的方式进行宣传教育，使人民群众在潜移默化中增强法律意识，在寓教于乐中提高法制观念;要针对不同层次的人，采取不同的方式方法，因地制宜，狠抓实效，不断提高人民群众对法律重要性的认识，努力营造良好的法制宣传教育环境和氛围。
(2)充实我市农村普法教育内容结合各类矛盾纠纷发生的特点，选择与广大群众生产、生活息息相关的法律法规，提高普法教育的针对性、时效性和实用性。让广大群众做到“法律禁止的坚决不做。”当前需要什么法律知识就学什么、学什么用什么、用什么就信什么，逐渐养成学法、守法、应用法律武器来维护自身合法权益的良好习惯。
(3)创新我市农村普法教育载体普法教育的内容一定要从实际出发，从人民群众的实际需要入手，组建以各乡镇司法所为主要主体、各调解委员会协助、家家有人懂法律的组织网络，实现我们“六五”总体目标。
(4)提高我市普法教育实效普法教育的核心是让干部群众学到法律知识，学会运用法律维护自身的合法权益，学会依照法律的要求去做事，做到当干部的依法行政，做群众的遵纪守法。普法的效果，就是让广大人民群众深刻体会到法制教育给他们带来实实在在的好处，从而自觉的学法，不断提高他们的法律意识和法治素质，更有效的应用法律保护自己。
(5)整合各种资源促进我市农村法制宣传教育再上新台阶开展基层法制宣传教育，首要的是搭建“操作平台”，加强法制教育阵地建设。整合挖掘老教师、老公安、老司法的作用，“六五”普法期间，应在各乡镇设立法律知识培训班，要不断提高对乡镇农村法制宣传教育的投入。要做到广播上有声音、电视上有影子、报纸上有版块;有条件的地方，还可利用法制宣传教育网站，建立多渠道，多形式、全覆盖的法制宣传教育网络体系，尽最大努力给人民群众提供优质的法律服务和法律援助。
司法审查在美国又称违宪审查，是指国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法予以纠正并对由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害给予相应的补救的法律制度。美国是西方最早建立司法审查制度的国家，两百年来，司法审查制度在捍卫宪法权威性、确保法治实现、控制权力正常运转、防止权力腐败专横、维护联邦统一和公民合法权利等方面，都发挥了不可替代的巨大作用，成为美国民主机制中至关重要的制度因素。正如19世纪法国学者托克维尔所说：“没有一个国家创制象美国那样的强大的司法权，它的职权范围，它的政治影响，联邦的安定与生存本身取决于7位联邦法官的才智。”
一、司法审查制度是权力制约、政治平衡的关键
关键词：会计法；会计主体；民事责任；构建
保障《会计法》的实施，我国《会计法》 规定了会计主体的行政责任和刑事责任， 但由于缺乏对会计主体民事责任的规定， 不仅不利于从经济利益机制上预防会计违法行为的发生， 也不利于救济会计违法行为的受害人。 因此，我国《会计法》应与《公司法》、《证券法》等法律相协调，构建起会计主体的民事责任制度。
一、 我国《会计法》中会计主体民事责任制度的缺失与局限
为确保 《会计法》 各项制度的贯彻，我国《会计法》在第六章第 42 条至第 49 条规定了相关主体与人员的法律责任。比如有违反会计法第 42 条第1 款规定的不依法设置会计账簿等违法行为之一的， 由县级以上人民政府财政部门责令限期改正， 可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员， 可以处二千元以上二万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
会计人员有第 42 条第 1 款所列行为之一，情节严重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。 现行《会计法》中的法律责任制度在一定程度上能够有效威慑违法行为，防范会计违法行为的发生。但民事责任是与行政责任和刑事责任并列的三大法律责任之一，纵观《会计法》第六章对会计主体法律责任的规定只有行政责任和刑事责任两种， 缺乏民事责任的规定。
会计主体行政责任包括行政处分和行政处罚。在会计法领域，行政处罚包括警告、罚款、吊销会计从业资格证书等处罚形式。 会计主体刑事责任是依据国家刑事法律规定，对会计领域犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任，《会计法》 中的刑事责任只适用于严重的会计违法行为。 加强行政责任和刑事责任的规定是《会计法》治理不规范的会计行为的一项重要举措，但缺乏民事责任的《会计法》责任体系却存在以下局限：
第一， 责任追究机制的局限造成违法成本较少。 行政责任和刑事责任主要是由国家的行政机关和司法机关来追究的， 比如刑事案件中只能由公安机关和检察机关侦察， 由检察机关提起公诉， 除此外任何单位和个人不能行使这种司法权力。 但随着我国社会经济的高速发展， 会计领域的案件频频发生， 上市公司财务造假案件层出不穷，导致国家监管资源相对不足，由于人财物的限制， 国家行政机关和司法机关无法发现和追究所有的会计违法行为，当监管力量不足的时候，违法行为被查处和处罚的几率大大减少，会计主体实际违法成本较少，使其存在侥幸心理而实施会计违法行为。
第二，责任形式的局限无法有效预防违法行为的发生。 根据理性“经济人”理论， 会计主体实施会计违法行为无非是为了获取更大的利益。 实践中我国上市公司财务舞弊的动机除了确保高管职位、隐瞒违法行为之外，更突出地表现为筹集资金、操纵股价、获取高额报酬等特殊经济利益动机， 公司管理层通过操纵公司账面利润， 有机会达到自我高价定薪的目的， 通过虚增利润操纵股价有机会通过股票期权获利。 而违法行为即使被发现， 承担行政责任的形式有通报批评、行政处分、强制划拨等，承担刑事责任的形式有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、 罚金等， 这种责任主要是惩罚性的， 不足以使违法行为人付出与非法获利相对应的经济利益代价。在“经济人”本性的决定下， 如果承担惩罚性责任不能使违法行为人的利益受损， 它宁愿去实施违法行为获取高额违法所得， 这就是为什么会计领域的违法行为屡禁不止的原因。 立法上防止违法行为的对策只能是加大会计主体的会计违法经济成本。
二、我国《会计法》中构建会计主体民事责任制度的必要性 会计专业毕业论文
（一）只有民事责任能够弥补受害人的损害。 行政责任和刑事责任是违法行为人向国家机关承担的， 其目的是维护相应的管理秩序和社会秩序，但民事责任以恢复被侵害人的权益为目的， 民事责任是违法行为人向受害人承担的，主要形式是赔偿损失，具有填补损害的补偿性质。 如果责任主体违法行为给企业利益相关者造成损失， 只有让他们承担民事责任才能够弥补受害人的损害。
（二）民事责任能够有效预防违法行为。 民事责任中的赔偿责任是违法行为人对已经造成的权利损害和财产损失给予恢复和补救。 在会计违法行为中，违规收益大、违法成本低，相对于违法会计活动的非法收益， 无论是刑事责任中的罚金， 还是行政处罚中的罚款都只占很小一部分。 民事责任要求违法行为人对其行为给受害者造成的损害承担赔偿责任， 赔偿数额按照受害者的实际损害确定， 使违法行为人为违法行为支出巨额赔偿费用，在得不偿失的情况下， 相关人员的会计违法行为必然会大大减少。
（三）民事赔偿责任能够调动受害者检举、起诉违法行为的积极性。相对于国家行
政机关、司法机关经费有限、人员不足，不足以调查、处罚所有会计违法行为而言， 企业会计违法行为的受害者众多，《会计法》 完善会计主体的民事责任， 要求会计主体对其违法行为承担民事赔偿责任后， 在一定程度上能够积极发动社会力量检举、起诉、监督会计活动。 另外，构建会计主体民事责任制度还可以与《公司法》等其他法律相协调。
三、我国《会计法》中会计主体民事责任制度的设计
在《会计法》中构建会计主体民事责任制度， 需要界定承担民事责任的主体、承担民事责任的形式、承担民事责任的归责原则等内容：
（一）承担民事责任的会
--> 计主体。
与会计信息的处理和提供直接相关的人员有一般会计人员、 财务总监（ 总会计师 ）、 单位负责人 ， 而承担会计违法行为民事责任的主体应该是单位负责人和财务总监（总会计师）。我国《会计法》第 4 条规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。 单位负责人有义务保证对外提供会计信息的真实、完整。 虚假有误的财务报告侵犯了利益相关者的合法利益时，单位负责人应承担民事责任。
财务总监（总会计师）直接负责组织实施会计信息生成、监督会计活动，具有会计活动的组织管理权和监督权，在对外的报表中，财务总监和单位负责人一起签字， 这其实是会计信息合法性、真实性的对外承诺声明，如果出现财务报告造假等违法行为， 财务总监（总会计师） 应承担民事责任。一般会计人员不应对会计违法行为承担民事责任。 在现代企业制度下，一般会计人员与单位是一种雇佣关系，即使一般会计人员自己做出的会计违法行为，一般会计人员的民事责任也应该适用民法侵权理论中的雇员侵权责任，即雇员执行职务行为所致的他人损害， 雇用人应承担赔偿责任，而不能要求雇员承担责任。
（二）会计主体承担民事责任的形式。
根据《民法通则》第 134 条的规定，承担民事责任的方式主要有： 停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉。 会计主体违反会计法及其他法律，主要是提供虚假财务报告，会侵害投资者的知情权， 在性质上为侵权责任， 对企业利益相关者及投资人造成的损失主要是财产损害， 会计主体承担民事责任的目会计毕业论文范文的是使投资者由于虚假财务报告所受的损失得到补偿，因此会计主体承担民事责任的主要形式应为赔偿损失， 即赔偿因会计违法行为如虚假财务报告等给受害人造成的损失。
（三）会计主体承担民事责任的归责原则。 现行民法中主体承担民事责任的归责原则有过错责任原则、 过错推定责任原则、无过错责任原则三种。过错责任原则是指以行为人的主观过错作为承担民事责任最终构成要件的一项归责原则， 过错责任原则的核心是有过错才有责任，无过错即无责任。无过错责任原则是指只要行为人的行为造成了损害结果的发生， 行为人的行为与损害结果之间有因果关系，即可要求行为人承担民事责任， 承担责任不考虑行为人主观上是否有过错，这是为了使受害人的损失能够得到更容易的赔偿， 依法律的特别规定针对现代工业事故造成损失而规定的归责原则。过错推定责任原则，是指行为人对其行为所造成的损害不能证明自己主观上无过错时， 就推定其主观有过错而承担民事责任的一项归责原则，过错推定责任原则是为了解决特殊场合受害人难以证明加害人有过错而无法得到赔偿， 以举证责任倒置的办法进行过错推定， 以救济处于弱势的受害人。 我国会计主体承担民事责任应适用哪种归责原则？
一、“政治文明”的提出是对中华民族传统文明成就的正确总结
中华民族在古代创造的文明成就，对人类影响比较大的，主要不是在物质文明方面，而是在精神文明与政治文明方面。中华民族创造的独具特色与优势的伦理政治文明，也可称之为“人性主义政治文明”或“仁义主义政治文明”，在政治哲学、政治过程与政治制度方面主要有以下特性：
其一是对人性的独特理解。以儒家为代表的主流意识形态从来就不认为人是动物的一种，恰恰相反，认为人就是人，人与禽兽有本质的区别。人性的本质特征就是那些超越禽兽的属性与美德。这些属性与美德儒家把它概括为“仁、义、礼、智、信”，但核心是“仁义”二字。“仁”是同情心、包容心，是恻忍之境界。有了这种精神境界，人就能如“天覆万物，海纳百川”。“义”是含在社会事物或行为之中的道理。“义者宜也”。懂得并践行了“义”这种社会公认的是非、善恶的道理，人在世上行就方便得很，如同有了路，不仅处处通行无阻，而且事事还会受到人们的称道与尊重。在现代语境中，仁是一种无比宽广能包容一切的情感的境界，义则是由道德决定的掌握事物内在法则与必然性的科学的理性。仁义作为人性的基本概括，不仅是传统中国人做人的追求与是非善恶的评价标准，同时也是传统中国政治生活与法律制度的根本指导思想与行动准则。
中国的人性说还有一个值得特别加以说明的是，儒学所倡导的人性不仅仅是一种道德的要求，更集中体现统治者的整体利益以及整个社会群体的最大利益或根本利益。之所以把仁义等概括为人的本质属性，一方面这些属性是不同于禽兽或超越禽兽的，另一方面是这些属性所代表的人生秩序同时也代表当时统治集团以及整个社会的根本利益或最大利益。孔子极力维护礼制并一生“克己复礼”，是因为在他看来，礼不仅是人世社会创制的有别于禽兽群的文明标志与制度成果，更为重要的是，礼所代表的是封建的宗法等级秩序，核心是君臣父子关系。能否维护和实行礼制，这不仅仅关系到贵族集团的根本利益，也关系到民的根本利益。孟子对仁义的提倡以及荀子对礼的提升、董仲舒对“三纲五常”的论证、朱熹对理的具体内涵的阐发、王明阳对致良知的看重，等等，无不是因为这些人性的规范体现着当时政治或社会存在的根本问题或最大问题，这些人性规范代表着当时统治集团及其整个社会的最大利益或根本利益。(注：关于此观点的详细讨论，参见陈红太《核心理念的实质与学术观点的批评》，载《船山理论范畴》，吉林人民出版社，2002年，第537-545页。)儒学的人性论既是一种人生哲学的理论更是一种政治哲学理论。这一点应引起我们足够的重视。
其二是在君主专制的制度框架下面创建了一套不同于现代西方法治文明的“人治文明”模式。所谓“人治文明”模式是指在国家如何实现有效治理的问题上，不是偏重法律制度或实行程序的正当性建设，而是把政治主体自身的人性培养与仁义道德境界的提高也就是成就君子或大人或仁人志士的人格问题放在一切政治过程的首位。所谓“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”，即“内圣外王”之道。中国传统政治形态与政治过程体现的最鲜明特征，就是“齐家、治国、平天下”的问题首先是一个“格物、致知、诚意、正心、修身”的问题，用现代政治学话语表达，近似于首先是政治主体的政治文化建设问题。(注：现代政治学的政治文化概念指的是政治主体在政治社会化过程中形成的政治认知、政治情感、政治态度、政治价值及评价等政治心理层面的一些要素。传统中国成就内圣的问题是很确定的，就是儒学提倡的人性内化为人的政治心理结构问题。)政治主体成就了君子或大人或仁人志士的人格，在自己履行政治责任的过程中，把自己修养成的人性向外推，化做具体的政治的目标、政策与策略、政治行为与实践过程，这个过程在儒学的语境中称作“推己及人”。作为一个执政者能做到“推己及人”，“以不忍人之心行不忍人之政”，就一定会受到人们的肯定和称道，那么这个主体的行为就获得了正当性。所以在传统中国以儒学为正统的政治评价中，政治合法性主要不是来自程序或过程的正当性，而是来自执政者的行为是否符合人性，是否符合人们普遍认同的道德准则，是否代表或体现了百姓的根本利益。这就是在人治文明框架内形成的政治合法性标准。(注：这是个非常有意思也非常有意义的论题。现代西方政治学关于政治合法性基础的讨论有各种各样的意见，卢梭认为合法性来自“公意”；派伊认为是“人民对统治的同意”；韦伯认为来自“意识形态、结构、个人品质”；哈贝马斯认为来自“政治秩序被认可的价值”。程序的正当性也就是通过制度安排获得合法性也是一种重要的意见。我认为合法性基础主要取决于：信仰或意识形态的认同，制度的正当性或同意，政绩或利益实现的满意程度。)
中国传统的人治文明有排斥法治文明的倾向。在儒家知识分子看来，有治人然后才能有治法。“法不能独立，类不能自行，得其人则存，失其人则亡”。(注：《荀子·君道》。)法本身有个良莠的问题，有个执行过程受主体与文化生态制约的问题。所以在人与法的关系上，中国传统政治更重政治主体的状况对政治过程与结果的决定性作用。把人或说统治集团自身的治理看作是决定政治清明与好坏的决定性因素。法是人制定的，也需要人来执行。没有合格的符合政治责任与政治目的需要的主体，无论什么样的法律制度都可能被扭曲、被曲解利用，好法可以转化成坏法。况且中国古代语境中的法，其主体是履行惩戒功能的刑法，是“禁然于已行之后”的，是没有劝戒或教化功能的强制性规范。孔子对此就讨论过：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格。”(注：《论语·为政》。)法解决不了人人向善，或者说不能解决实现人性或光大人性的问题，而人性体现的是统治集团乃至整个社会的根本利益或最大利益。人治是大局，具有全局性与根本性，而法治是由人治决定的，法治的前提是人治。有人治而后才能有法治，才能有政治。也正因为如此，在中国传统的政治中，“人治”历来是君主或统治集团关注的第一要务，与人治相关的事务如意识形态的控制问题、选材的科举与育人的礼教问题等等都是中国传统政治生活中的大事，而法治问题，如立法的问题、执法与司法问题、法的正当性问题、法的执行程序与方式问题等等一直包含在人治政治的框架或体制之内。
其三是传统中国创建了一套以行政权为主体的皇权制度。中国在制度文明建设上所走的道路是完全不同于世界其它文明的。中国传统政治制度的主要特性是以皇权为中心，以行政权为主体，由行政权统摄立法权与司法权，实行“行政治国”，并且从中央到地方实行高度的集权统一。(注：王惠岩先生把这种权力结构看作是人类创制的三种主要政体之一。其他两种权力结构是三权分立的政体和立法权高于行政与司法权的政体。见《当代中国政治学的拓荒之路》，吉林大学出版社，2001年，第44-45页。)这种政治制度的优势是政治主体比较单一，从政的官员比较少，社会的管理成本比较低；(注：据统计，中国汉代到明代官员占总人口的百分比为：西汉百分之零点二二；东汉百分之零点二七；隋百分之零点四二；唐百分之零点七；元百分之零点零三；明(宪宗)百分之零点一三。大致平均在千分之五以下。见金观涛、刘清峰：《兴盛与危机》，湖南人民出版社，1984年，第25-26页。1978年中国财政供养的人口占全国总人口的比例是百分之二点一，1996年是百分之三。见章原编著的《重塑政府》，中华工商联合出版社，1998年，第52-53页。)政治关系也比较简单，严格的自上而下的官阶制，从皇帝一人到七品县令，这样实行政治动员就比较容易，行动效率高；皇帝主宰的行政权管理的范围也极其有限，除治安防卫、收缴赋税、审案断狱、儒教科举等，社会的自由空间比较大。(注：中国传统社会结构的一个突出特征是在国家与个人之间有一个强大而稳固的中间层次，即以血缘为基础的宗法家族组织特别发达。在这种宗法组织内部有自己的家法族规，其效力得到国家政权的认可与保障。)在这种政治体制下，由于儒士、官僚与地主基本是一体化的，即知识、权力与财富实现了有机的结合，所以，不存在信仰危机、制度合法性危机与社会整合危机等问题。也正是由于这种制度的优越性，使得中国传统政治制度成为人类历史上存在最长久的制度。但这种以皇权为中心的行政治国模式的主要问题是皇权执政的合法性问题，为什么天下就是你皇帝一人的天下呢?所以明末清初的士大夫如黄宗羲等对这种一人专制的皇权制度提出极大的怀疑与尖锐的批评。(注：参见黄宗羲：《明夷待访录》，《原君》、《原法》等篇。)其次这种制度还有一种极大的危险性，在这种制度下面，政治的清明与好坏完全决定于以皇帝为首的各级官吏。某一个地方能否形成公正太平繁荣的社会环境与状况，在某种意义上完全决定于当地执政的官吏。老百姓无可奈何。这种把社会的治乱兴衰完全系于执政者个人的体制有致命要害，那就是必须解决好执政者自身的修养或建设问题，也就是选任贤良的成败决定政治的成败。而在君主一人专制的体制框架下面，这又是个悖论。因为仅靠科举考试还不足以作到选贤任能，人际之间的各种关系形成的人际结构以及由此派生的任人唯亲，在君主一人专制的框架下面无法避免。所以贤人能否当其政也就时时都存在问题。如何使社会最先进分子或仁人志士当其政，这个问题在中国传统政治中没有得到解决，事实上也不可能得到解决。人类历史证明，这个问题只有在民主政体的框架下面才能得到解决。
基于以上的讨论，我们可以把传统中国创造的政治文明的特征概括为：理论基础是儒家的人性学说，制度框架是皇权至上的行政权主导，过程形态是以人治为中心，真谛是寓政治于人生过程。传统中国所创造的这种政治文明形态，完全是别具一格的，有独特的民族性格与文化个性，值得认真地加以总结并吸取其经验教训。可见不讲政治文明不足以概括或表达传统中国对于人类文明的巨大贡献，不足以代表或体现中华民族伟大而悠久的文明传统。
二、中国共产党对人类政治文明的独特贡献：人民民主制度
有的学者已指出，现代政治文明的精髓是民主的制度建设、制度设计、制度安排。社会主义政治文明的核心，也同样是民主的制度化、规范化、程序化。(注：参见胡伟：《民主制度是社会主义政治文明的核心》，《解放日报》2002年6月23日。)中国共产党三代领导集体领导中国人民经过50多年的政治实践的探索与检验，创立了有中国特色的人民民主制度或社会主义民主制度。这种民主制度从它目前体现出的各种性质与优势而言，是否可以下这样的结论：中国人民已经创建了一种符合本国国情的民主政治模式。作为现代西方自由主义民主政治的一种替代模式，这种民主政治模式不仅在中国有它独特的优势，而且还有广阔的发展空间，它的作用与影响还将继续扩大。
人类至今所创立的民主制度最具代表性的主要有三种模式：古希腊的城邦民主制，现代西方社会的自由民主制，中国的人民民主制。(注：古希腊的民主制之所以称为城邦民主，是因为这种民主与城邦这种特定规模的地域国家有某种必然的关系。现代西方的民主制之所以称作自由民主，是因为这种民主制是建立在以洛克为代表的近代自由主义基础上的。这种自由主义理论本质是以保护人权为宗旨的，因而这种民主制称作“人权民主制”更为恰当。但由于对人权内涵的理解歧义较大，人权理论与实践本身也处在不断发展进程中，如人权理论发展现已经历了天赋人权说、法律权利说、社会权利说三个不同的发展阶段(详细讨论可参见李步云主编《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第九章)，所以用“人权民主制”提法易产生误解。罗伯特·达尔称现代西方民主制为“代议民主制”，并在《论民主》一书中对现代西方这种民主制作了经验的概括，把这种民主制概括六点制度特征。他又为这种民主起了个新名称：“多元民主”。(详细讨论见该书中译本第93-95页。)人民民主制也可称为社会主义民主制，从政治主体来表达称人民民主，从经济基础来表达称作社会主义民主。)从经验的角度可以对三种民主制度模式的个性特征进行这样的概括：古希腊的城邦民主制的主要特征是直接性和多数决，城邦事务由公民大会直接按公意决定，当发生意见分歧时，按少数服从多数原则做出决议。(注：英国人戴维·赫尔德在《民主的模式》一书中对古希腊民主模式的特征作了八点概括。见该书中译本第42页。亚里士多德在《政治学》一书中，对平民主义政体的自由精神与在行政、司法与议事方面的特征作了精要的概述。见该书中译本第311-313页。)现代西方的自由民主制的主要特征是间接性与人权。间接性表现为代议制与政党政治。决定公共事务的权力实际上由选举产生的议员或政府官员掌握。多数决原则仅体现在选举议员与政府官员过程中，并且往往由主导性的政党进行运做。(注：关于自由主义民主模式的讨论在学术界有较大争议。戴维·赫尔德在《民主的模式》中，认为自由主义的民主仅仅是民主的四种古典模式之一。而20世纪引起激烈争论的是在自由主义民主模式基础上发展的四种替代模式：竞争性精英民主、多元主义民主、合法型民主、参与型民主。本文对自由民主制的概括仅是最一般性的、笼统的，目的是给人一种最明了的印象。)现代西方自由民主制的本质特征是保护个人的自由权与财产权。人权对于政治制度的设计更具根本性与目的性。中国的人民民主制的主要特征是综合性与党的领导。所谓综合性是指中国的民主既有直接性又有间接性，在基层社区实行人民群众自治，在乡以上实行人民代表大会制度。民主主体即国体中的阶级在国家权力的分享上是不平等的，工人阶级由于自身的先进性处于领导地位。工人阶级的领导地位是通过共产党组织在国家政治、经济与社会生活中的领导作用实现的。
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人民民主制度与自由民主制度是现代社会的两种基本社会政治制度。人民民主制度与自由民主制度无论从理论基础、制度框架，还是运做机制都有本质的区别：前者以人类的历史经验总结出的阶级论为基础，认为建立在私有制基础上的人类社会是由处于不同经济、政治与社会地位的阶级构成的，人类社会阶级之间的不平等是不争的事实；后者则以先验的天赋人权论为基础，认为人人生而平等，自由与私有财产的权利神圣不可侵犯。正是从阶级的民主论出发，人民民主制度承认民主主体之间政治地位的差别，承认在国家政治生活中阶级地位的不平等性，强调先进阶级对落后阶级领导；也正是从阶级的民主论出发，人民民主制度在国家政权的组织上不是把个人的权利放在基础的地位，而是把阶级的权利放在基础的地位，因而才形成了独特的一党领导与多党合作、领导党与国家政权机关、国家政权机关与群众自治组织之间特殊的政治关系与制度；(注：关于中国政府体系中的政党关系、领导党与国家政权机关的法定与事实关系的详细讨论参见陈红太《当代中国政府体系》，华文出版社，2001年，第二章的相关部分。)才形成了共产党对于社会的全方位的领导，国家政权机关在贯彻党的路线、方针、政策的前提下，按各自的政治职能行使权力这样一种政治格局；(注：胡伟在《政府过程》一书中对党的“组织性一元化领导体制及一头多元制”作了深刻的讨论。参见胡伟《政治过程》，浙江人民出版社，1998年，第38-44页。)才形成了在国家最高权力机关的组成上体现城市与农村的差别，决策的运做机制上体现党的决策在先、国家权力机关决策在后的协商决策机制；(注：按1979年通过、1995年修正的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：全国、省、自治区人民代表大会的代表，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的4倍。自党的十一大(1977年)以来，全国党代会一般在秋季举行，而全国人大一次会议一般在春季举行，有关国家的大政方针、重要立法、国家领导人选，都是先由党代会讨论通过，再提交全国人大进行讨论表决。)才形成党和政府在国家日常的管理活动中虽各有分工但联合行动这样一种近于双轨行政结构—功能体制；(注：参见胡伟《政府过程》，第292-301页。)才形成了基层党组织、基层地方政府、基层群众自治组织三者独特的政治关系结构。(注：徐勇在《中国农村村民自治》书中，于建嵘在《岳村政治-转型期中国乡村政治结构的变迁》书中，对基层党组织、基层地方政府、村民自治组织三者之间的关系进行了很深入的讨论。参见前书的第七章：“村民自治运作中的难题与对策”；后书的第四章第二节：“国家权力和乡政体制”，第三节：“社区权威和村治结构”。)而从人权民主论出发建立的民主制度，不承认民主主体政治地位的不平等性，认为人人具有天赋平等的人权或自由权(但选举权与被选举权的资格限制除外)；也不承认政党的阶级性质，认为政党的出现及其发达完全是代议制及选举制的需要，是人民在选择自己满意的政府过程中形成的有效形式，政党不具有先进或领导性质；之所以要组织政府，是因为政府这种社会组织是降低社会公共事务管理成本、保障人权的最佳形式；因而政府的管理权限是有限的，且必须受到权力自身与人权的双重约束。(注：这一段表述仅是概括了近现代从自由主义观点出发或以自由主义为基础建立的民主制度的一些特征体现的理论观点。对这些观点本身从学术的角度是有争论的。)建立在保障个人自由权利与私有财产权利基础上的西方民主制度是以选举制为基础的代议制、两党制或多党制，三权分立制；管理公共事务的权力由三权分立的政府依照宪法和法律规定履行各自的职责；政党的主要功能是综合民意、组织选举，选举获胜的政党负责组织政府，执掌行政权；(注：施雪华在《政党政治》一书中把现代政党功能概括为组织选举，输送精英；执掌政权，制定政策；利益综合，反映民意；民主监督，法治理国；政治教育，强化认同；社会稳定，中庸定势六个方面。见该书三联书店(香港)版，第五章。)公民根据自身的利益要求组织各种各样的利益团体，并且这些利益团体在政府决策中起到举足轻重的作用。(注：罗伯特·达尔认为，“多重少数人的统治”是现代西方民主制度的经验特征。“多重少数人的统治”就是民选的政府加多重利益集团构成的社会。他在《多元主义民主的困境》中，对公民社会与民主的关系作了系统考察。在指出独立的社会组织对民主的必不可少的前提下，对社会多元化可能导致的问题也作了深入的思考。详细讨论请参见Dilemmas of Pluralist Democracy:Autonomy VS.Control.New Haven:YaleUniversity Press，1982.)
从以上讨论可知，人民民主制在权力主体、权力结构与权力运做方面与自由民主制确有本质的区别。概括起来这种区别主要有三点：在权力主体方面，人民民主制的突出特征是党的领导，而自由民主制的突出特征是利益集团或权力精英对各种决策的决定性影响；(注：这里采用的是西方团体政治学与精英政治学的双重民主政治观点。多元主义者认为，政治决策是多个利益集团讨价还价和竞争的结果，政府部门在这个过程中扮演的是仲裁者的角色；而精英政治学的观点则认为，决定社会资源权威性分配的是社会的权力精英而不是利益集团或一般公民。见迈克尔·罗斯金等著的《政治科学》，华夏出版社2001年中译本，第五章：“实际民主：多元主义和精英主义的观点”。)在权力结构方面，人民民主制实行的是权力合一的人民代表大会制度，而自由民主制实行的是三权分立的议会制或总统制；在权力运做方面，人民民主制形成的是各种政治主体在党的统一领导下相互协商的政治机制，而自由民主制形成的则是多种利益主体或权力精英在两党或多党格局中作用于三种权力、相互制衡、相互竞争的政治机制。
人民民主制度作为民主政治的一种现代模式有三种主要实现形式：党的领导，人民代表大会制度，基层群众自治。概括地说就是“共产党领导人民当家作主”。(注：江泽民对党的领导与人民当家作主两者的关系做过精到的阐述：“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”见《十三大以来重要文献选编》(中)，人民出版社，1991年，第942页。)其中党的领导最重要。党的领导从理论上说不是直接行使权力，而是一种先进性或代表性。中国共产党的先进性依据民主革命和社会主义建设时期的经验，中共十二大党章把它概括为党的政治、组织和思想的领导，具体表现为能够以科学的思维方法正确揭示社会发展规律并做出正确的决策，能够在执行决策以及一切行动中以组织的力量与党员自身的牺牲精神体现先锋模范带头作用，即能够依靠党的组织与党员自身的道德典范与高度的觉悟把各种社会组织团结起来、把群众动员起来投入到社会进步与自身解放的斗争中。用江泽民的概括就是“三个代表”，即：代表中国先进生产力的发展要求，中国先进文化的前进方向，最广大人民群众的根本利益。由于中国国家与社会事务的治理责任是由以中国共产党为核心的政府体系(注：“政府体系”的概念是对履行人民民主专政职能的当代中国所有政治组织、这些组织特定职能形成的相互关系与上下关系、以及其意识形态共同构成的政治组织体的抽象概括。见陈红太《当代中国政府体系》，华文出版社，2001年，第24-25页。)共同承担的，不仅仅限于国家政权机关，因而就赋予中国共产党的领导以特殊的内涵。在中国政治体系中，中国共产党除在各民主党派、宗教等组织中未设立组织机构外，从中央到地方基本按行政建制设立了党的各级组织，在国家机关、人民团体以及企事业系统设立党组或委员会，人民军队也按建制设立党的各级组织，社会基层均设有党的基层组织。在同级各种组织中，中国共产党处于“统揽全局、协调各方”的领导核心地位。(注：这是江泽民对党的领导原则的新概括。见中共十六大报告“政治建设与政治体制改革”部分。)用江泽民的话说：“各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，然后分头执行。”(注：《毛泽东、邓小平、江泽民论党的建设》，中央文献出版社、中共中央党校出版社，1998年，第546-547页。)不仅各级政权组织，凡是设立党组的人民团体、政协组织、经济组织、文化组织都是由党组决定本部门的重大问题。(注：从中共十四大党章开始，党组的职能增加了“讨论和决定本部门的重大问题”。)人民军队绝对置于党的领导与指挥之下。中国共产党是中国人民中的一部分，如果党真正作到并始终保持它的先进性与代表性，那么中国共产党对于中国社会各种政治组织的领导，体现的就是中国人民民主的本质。作为人民民主的主要实现形式，党的领导可以实现把普通群众与人民中的先进分子，也就是把民主与集中结合起来，达到既可以克服直接民主制的某些缺欠，又可以克服间接民主制下面利益集团或权力精英操纵政治及效率低下等目的。党的领导可以实现民主与集中的结合，平等与效率的结合。
基于以上讨论，我们可以把当代中国政治文明特征概括为：理论基础是马克思主义的阶级论，制度框架是以党的领导为核心的人民民主制度，过程形态是以领导党的先进性或代表性的保持与落实为中心，真谛是寓政治于政党活动。中国共产党三代领导集体领导中国人民经过50多年的政治实践，创造性地把马克思主义的民主理论与中国的具体政治实践相结合，创造出人民民主这种新型的社会主义民主制度，这是对人类政治文明的伟大贡献。
三、中国“政治文明”的总体特征与未来发展
当代中国是传统中国的发展。当代中国创造的这种政治文明虽然与现代西方所创造的政治文明相比是完全独具特色的，但它与中国传统政治文明确有许多神似之处：如在政治主体与法律制度两个方面，都更强调政治主体自身建设对于政治过程与政治结果的决定性作用，对制度建设都表现出某种程度的忽视；(注：传统中国只讲“人治”不讲“法治”，这在学术界是有共识的。当代中国在毛泽东时代也是不重法治与制度建设的，这也是学术界的共识。中国自改革开放以来，邓小平吸取毛泽东时代的教训，强调制度建设的重要性。邓指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”《邓小平文选》第二卷，1994年，第333页。改革开放20多年来，中国在民主政治建设方面，一直与法制建设相结合。江泽民在1997年中共十五大报告中，提出“依法治国”、“建设法治国家”的号召，中国的法治进程加快。)在国家权力与社会利益两个方面，都更加重视社会集团利益或阶级利益的代表与体现，而把国家权力仅仅看作社会主体实现其利益的工具与手段，因而对国家权力自身的功能与合理性的探索做得不够深入，对权力缺乏必要的监督；(注：在相当长的一个时期，中国人对国家权力的滥用与负面效应缺乏深刻的认识。不接受西方关于政府权力需要相互制约的观点，更不接受公共选择理论关于“经济人假设”的前提。改革开放以来，由于市场经济的能动作用，中央各部门以及中央与地方之间的利益冲突、政府职能的快速调整、党和政府官员的腐败现象严重，权力有限与法定问题、权力监督问题才开始引起人们的普遍关注，党和政府也开始加强这方面的建设。)在法制规范与人格结构两个方面，事实上都是人格结构在一定程度上更有力地制约着社会政治关系与政治生活，形成独特的执政集团内部的权力制约机制。(注：详细讨论参见胡伟《政府过程》，第三章“政府过程结构：人格化层面”。)总之，中国传统与当代创造的政治文明总体倾向，是更重政治主体的决定作用与对社会阶级或集团利益的代表，在这两方面创造了世界上无与伦比的政治哲学，积累了丰富的制度成果；而在法治规范的建立与国家权力的合理运用方面则需要做更多的探索工作。
宪法是人民的圣典。每当修宪时，它都要氤氲一层神圣而美丽的光环。这不仅是因为媒体的聚焦会使修宪议题演变为公共话语，更因为现代修宪已成为与社会各阶层、公民个人密切相关的利益博弈，对利益安排的预期和憧憬使它吸引人们的凝视与关怀。但宪法终究不是凡器，它高贵得让人陌生，抽象得让人疑惑，灿烂得让人不能亲近。因此，宪法修正案的正式出台，不是宪法行程的归宿，而只是漫漫征程的起点。我们要认真对待、深入解读宪法修正所折射出的宪政民主理念。纵观中国的修宪历程，我们不难发现，八二年以来的四次宪法修改特别是新近的宪法修正案，不仅使宪法内容和形式更完善，更凸显了朝野关于国家权力的新认识。八二宪法将“公民权利”的内容置于“国家机构”之前，反映了人们关于公民权利国家权力孰本孰末的认知变迁。公民权利的“顺序在先”引导着公民意识的复苏和勃兴，并为法治理念的导入储备力量。九九宪法修正案写入“依法治国，建设社会主义法治国家”，是树立宪政民主观的重要里程碑，它表达了任何权力都必须是法律之下的权力的法治信念。而二零零四年宪法修正案将“尊重和保障人权”载入宪法则表达了依法治国首先要依良宪治国的坚定决心，是对“宪法者，公民权利之保障书也”这一法治普遍真理的回归，是对国家权力价值的鲜明认知。二十年，四次宪法修改，“权利优位”、“法治模式”和人权理念随之确立。显然，这样的价值和制度选择，昭示了人们对宪政民主观的趋近。新近的修正案对“政治文明”和“人权”等的宣示，正是这一理念的写照和固化，它反映了人们关于国家权力正当性基础和价值根基的新认知。
一、宪政民主论构成现代国家政治权力正当性的首要基础
权力何以能正当存在并保持持久一直是政治国家面临的重大理论和实践问题。尽管垄断有组织的暴力以抵御外来侵扰、维持国内政治社会秩序，是任何政权得以存在、统治得以施行的现实基础。但暴力并不能为政权提供正当性的支持。正如卢梭所言，“最强者也不能总是强大得足以永远作主人，除非他能把力量转化为权利和服从的义务”[①].事实上，没有获得某种普遍性的认可，单纯凭籍暴力和强制统治，只会使整个社会处于持续的紧张之中。自政治权力存在以来，人们便不断追问其存在并为少数人执掌的正当性，并创造种种理论来论证其合法性。在现代政治国家，宪政民主论构成了政治权力存在和运行的首要正当性基础。
（一）权力正当性理论的演变
在近代以前，为政权提供正当性依据的意识形态主要是各种形式的“天命论”。近代以前的集权主义政治形成了心理动机、思想逻辑到行为方式三者合一自成体系的政治模式，为其政治体制的正当性提供了几个重要来源：一是“君权神授论”，借助原始宗教意识并虚拟超世俗社会的神秘主体，来论证政治权力操于一人之手的正当性；二是“奉天承运”，借助主宰自然界的所谓“天道”、“天命”的神秘力量，来论证政治权力建立和更替的正当性。天子乃“君权神授”和“奉天承运”派生而来。通过这样的意识形态铺垫，“天子”与皇帝合二为一而获得独掌国家大权的正当性。《左传》中说“国之大事，在祀与戎”，正是这一“天命论”的注脚。“祀”的重要性排在“戎”的前面。祈天祭祖，神道设教，为政治权力提供了一种不可或缺的正当性基础，并塑造了人民对对统治权的认可。
取代“天命论”的是社会契约论-其发展最终形成宪政民主论的意识形态。自然法思想家为这一意识形态的建立贡献了汗马功劳。近代以洛克、孟德斯鸠为代表的启蒙思想家在反对封建专制过程中，重新阐释了自然法理论，从自然状态推衍出自然权利、社会契约、人民主权、限权政府、公民自由等概念。与亚里士多德视城邦国家与社会为一体的一元观不同，他们主张国家与社会相区分的二元主义观念，将政权（主权、国家权力所有权）和治权（国家权力行使权）成功分离。主权属于人民，治权委托给政府。宪法是人民的委托书，也是政府权力的构成书；它坚定地守护着主权者的意志，通过宪法这个“高级法”和平地解决了封建社会靠刀光剑影、宫廷阴谋或世袭传承才能解决的权力交接问题；通过权力制约制度初步解决了权力的无限膨胀和腐败难题，并在试错与纠错的过程中给现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。
宪政民主论作为一种流行的意识形态，是公众对于保障基本人权和限制权力行为的共识，与“天命论”相比，具有鲜明的特征。[②]第一、民族国家观念。在宪政民主论中，对民族的忠诚取代了对帝王天子的忠诚，进而形成对建立在民族之上的国家共同体的认同感和归属感。如美国宪法开篇便宣称“我们美国人民”。第二、人民主权。国家的合法性从纵向盟约（即与上帝的盟约）转向横向盟约（社会契约），国家权力是被构建的权力，是人民主权逻辑运动的产物。统治者必须效忠于人民，而不是相反。第三、宪法权威至上。宪政民主在否定人格性权威的同时建立制度性权威，即宪法的权威，并通过法制的统一性来实现理性治理。第四、一系列的“共和”制度。人民通过代议制、选举制等共和制度将权力委任给政府。第五，人权保障。宪政民主国家的宪法以人权保障为终极目标，并通过分权制衡、划定公私域以及权利救济来实现人权保障的宪政价值。
（二）宪政民主论构成一国政治权力的首要正当性基础
从政治文明的角度看，可以说宪政民主论是一种政治理性主义和人文主义。它不反对至高权威的存在和必要性，但将这一至高权威附着于宪法之上；它承认国家和政治权力不可或缺，但却坚持认为它们是必要的“恶”，必须受到制度性的制约；它承认权力所有者与权力行使者之间的分离，但建构了代议制、选举制和政党制等制度来保证主权者的意志得到充分表达和实现；最为重要的是它倡导公民文化和身份平等，它并不否认多数和少数的存在和相互之间的差异，但它允许少数和多数之间的相互分化；它坚持任何社会成员不得被固定化为特定的少数身份并受到与多数完全不同的宪法待遇。易言之，宪政民主论关注的核心是政府怎样代表每一个公民并保障个人权利，以及公民通过怎样的程序来制约自己选出的代表，最终实现个人权利保护和社会利益增进的协调。
无论不同的文化传统和意识形态对宪政、民主和人权的解读是如何的不同，但在现代政治国家，宪政民主论及其制度化形态的宪法所确立的权力渊源制度（人民主权）、民主制度和人权保障制度所达致的程序性正义和实质正义，已构成了一国政治权力的首要正当性基础。人民主权原则为权力的正当性规定了逻辑前提。人民主权原则从渊源上规定了权力的正当性。它表明具有原构性质的原始权力唯有人民享有才是正当的，它的逻辑运动使具体宪法权力得以产生并从这一逻辑运动中获得正当性支持。自法国《人权和公民权利宣言》宣布“全部主权的本原根本上存在于国民之中”以来，人民主权原则作为一国宪法权力存在和运行正当性的逻辑基础便获得了根本法的确认和精心呵护。在现代各国宪法中，人民主权原则已成为基本原则，得到了宪法规范或直接或间接或原则或具体的承认和表达。
以选举制为核心的种种民主制度为宪法权力的正当性提供了制度和程序性基础。任何权力，要么是授予的，要么是篡夺的。人民主权原则从根源上说明只有人民的权力让渡才构成宪法权力产生的正当途径，任何篡夺的权力都是非法的。但是，它更多地是预设了一种前提，并未将这一让渡行为本身实证化和制度化为稳定可操作的程序，因而只是提供了宪法权力正当存在的可能性。以选举制为核心的种种民主制度则使这样一种预设成为一种制度性和程序性共识、一种制度化的程序。它使宪法权力从这些制度和程序中获得正当性，从而为宪法权力的正当性提供了制度和程序性基础。易言之，只有当宪法权力由公民普遍选举产生才具有正当性。正是如此，选举制度构成了当代民主政治的核心制度。
人权保障的终极目标为宪法权力正当性提供了价值基础。人民主权原则和以选举制度为核心的民主制度只是从终极来源、获取途径两个方面规定了宪法权力的正当性。即使宪法权力来源于人民的授予并通过合法的民主程序而获得，宪法权力只不过是获取了程序性的正当性支持。宪法权力设置和行使的合目的性才是宪法权力正当性的实质性要素。依人民主权理论，宪法权力是人民固有权力的转化，其逻辑设定的首要功能在于满足民主对公共权力行使正当性的要求。尽管关于国家权力有所谓“自然生成说”、“上帝创造说”、“社会契约说”等学说，但在民主政治下，一切国家权力只能来源于人民，政府及其机关和公务员都是服务于人民的。人权保障是宪法权力存在的价值根基。美国《独立宣言》对宪法权力的这一正当性理念进行了全面的表达：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让渡的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立了政府，而政府的正当权利，则来自被统治者的同意。任何形式的政府一旦对这些目标的实现起破坏作用时，人民便有权予以更换或废除，以建立一个新的政府。新政府所依据的原则和组织其权利的方式，务使人民认为唯有这样才最有可能使他们获得安全和幸福。”按照上述理念建立的资本主义国家和资本主义宪法有效地促进了经济发展、社会进步、公民权利及人权的广泛实现并防止了公共权力的危害性，获得了存在近几个世纪的正当性。人权保障已成为现代政治国家宪法的核心原则。如果一国宪法权力践踏人权，侵害生命、财产和自由，无论其是否是通过正式的民主程序而获得，必将立即丧失其继续存在的事由或者只能依靠暴力来维持统治。
二、宪法修正与权力正当性诉求的转变
（一）“革命”民主的权力正当性理论
无论是在革命过程中还是新中国诞生以来，我们理解和建立的都是一种不同于宪政民主的民主形式。本文将之称为“革命”民主，它构成了我国国家权力的正当性基础。“革命”民主有其独特的内涵，其民主主体和专政对象随历史的发展不断变化。[③]“革命”民主首先是指“革命形式”的无产阶级专政。列宁曾经指出，无产阶级专政的国家“应当是新型民主的（对无产者和一般穷人是民主的）国家和新型专政的（对资产阶级是专政的）国家”[④].在这一形态的“革命”民主下，民主的主体是绝对数额巨大、社会地位相对低下的广大工人和贫困人民，专政对象是以资产阶级为首的剥削阶级。此时，人民民主专政的主体和对象都是一个完整的阶级或集团。这一形态的“革命”民主持续的历史十分短暂。它是无产阶级由一个被统治阶级上升为统治阶级进而掌握国家权力机器的过程。伴随这一过程的是两个阶级激烈的革命斗争。“革命形式”的民主是阶级斗争过程中的动态民主，它更多的是一种斗争原则和策略，而不是表现为一套系统的国家制度。
“革命”民主发展的第二阶段是无产阶级专政的“国家政权”，即人民民主专政的国家制度。毛泽东说：“对人民内部的民和方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[⑤]在这一阶段，无产阶级已经夺取了政权，掌控了国家权力。民主的主体是广大的劳动人民，主要是工人阶级和农民阶级，二者都是完整的阶级，而专政的对象则是剥削阶级的“残余”，它们已不是一个完整的阶级。与“革命形式”的无产阶级专政相比而言，“革命”民主的人民民主专政形态并不是以激烈的革命斗争和阶级斗争为中心。虽然阶级斗争还将在一定范围内长期存，但人民民主专政国家的根本任务是集中力量进行现代化建设。
从理论的层面而言，“革命”民主两个发展阶段的分界清晰明了，其特征也十分的明显。首先，“革命”民主论是一种社会分层的理论。在人民民主专政的国家政权下，社会中存在一个潜在的身份划分：一部分人属于民主的主体，通常是广大的劳动人民，被称之为“人民”，另一部分人则属于专政的对象，它们是少数的社会制度破坏者，也是一部分独特的刑事犯罪分子，被称之为“敌人”。人民与敌人的分界并非总是清晰明了，而且相互之间会转化。但是，在人民民主专政的国家，总有一小部分人被视为潜在的“敌人”。其次，“革命”民主论是一种国家权力正当性的理论。在人民民主专政的国家，权力的正当性来源于“革命”民主的理论和实践。从理论上讲，“革命”民主论为人民民主专政的国家政权的建立提供了路径、方法和意识形态支持。从实践上讲，“革命”民主从“革命形式”向“国家政权形式”转变的过程，奠定了国家权力获取来源、途径的正当性。正是在这一过程中，新的国家得以产生，广大劳动人民的社会、政治、经济和文化地位得到了翻天覆地的改变。这样一种历史成就奠定了国家权力的正当性。另外，“革命”民主的目的性追求也是人民民主国家权力正当性的重要因素。依“革命”民主论，国家权力正当性的根基在于它作为一个斗争工具，必须保证人民民主的实现，并有效地对“敌人”实行专政。放弃其中的任何一个方面，都将使国家权力失去正当性存在的理由。
“革命”民主论构成了我国国家权力的正当性基础。首先，新中国国家权力诞生的过程恰是“革命”民主从“革命形式”向“国家政权形式”转变的过程。自1840年以来的中国历史一直交织着两大使命：独立和富强。随着历史的渐进，各种社会力量竞相登上历史舞台，舞刀弄墨，各显风骚。最终，以马列主义和毛泽东思想为指导的中国共产党领导人民完成了独立的历史使命并建立了新型的社会主义国家，而民主专政正是中国人民走向胜利的法宝。在这一对外求独立对内求民主的历史过程中，每个社会成员阶层归属和身份特征明确。每个人都被贴上“朋友”或“敌人”的标签；一部分人的民主与对另一部分人的专政紧密相联。在这一身份甄别和阶级斗争的过程中，中国的独立诉求得以实现，新中国的社会主义政权得以诞生，而作为斗争得来的国家执政权自然地由“代表最广大人民”并领导人民走向独立、实现民主的中国共产党执掌，中国共产党当然地成为执政党。
其次，民族的独立、人民民主专政的实现与权力行使的正当性紧密相联，并获得了新中国历部宪法的支持。从1954年宪法始，我国宪法都有一个独特的序言，它详尽地叙述了中国共产党领导下的中国新民主主义革命、社会主义制度建立和建设的成就，并宣告“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。我国82‘宪法中更是从如下方面明确规定了国家权力的性质、功能和存在的正当性。一是我国是人民民主专政的国家，国家权力的存在、设置和行使都由这一国家性质决定。宪法第一条第二条分别规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”“中华人民共和国的一切权力属于人民”，明确地限定了我国国家权力的归属和和存在价值。二是国家权力具有独特的功能。一方面国家权力由人民在革命斗争的过程中获取，它的行使必须保证人民民主的实现。宪法第二条为此规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这意味着宪法权力的首要功能是创造条件建立便捷可行的制度和程序使人民享有作为权力所有者的决策权利。另一方面，人民民主专政的国家性质决定国家权力依旧是专政的工具，对少数人实行专政还是宪法权力的一个重要功能。宪法序言规定：尽管“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”，但“剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”显然，在与“敌对势力和敌对分子”的过程中，国家权力自然要扮演重要角色。
（二）从“革命”民主论到宪政民主论
“革命”民主论作为人民民主专政国家权力存在的正当性支柱，自有其合理的地方。正是在这一意识形态的指导下，一大批不同于资本主义性质的国家得以产生。但是“革命”民主有其致命的缺陷。首先，“革命”民主论制造了人与人之间的身份差别，使社会中人与人受到不平等的待遇。在“革命”民主论的指导下，“人民”与“敌人”之间存在着明显的区分和紧张的对立关系。如果人民试图享有民主权利，那么社会中总有一部分人（其数量多寡不断变化）处于国家权力的专政之下。处于两个集团中的个体将受到“冰火两重天”的宪法待遇。如果说从古到今的进步运动可以归结为从身份到契约-也就是从不平等到平等-的运动，那么“革命”民主的社会依旧是一个身份性的社会。尽管“革命”民主的运动使大多数人摆脱了被破压迫的状态，但它是一种“跷跷板”式的运动。社会一个群体的地位上升与另一部分人的地位下降形影相随。人与人之间的身份平等并不是“革命”民主的关注点。
民族法学是以民族法为研究对象的法学学科，而“民族法”本身即存在广义和狭义的理解。广义民族法的研究范围非常广泛，它包括多民族国家调整国内民族关系的法律制度，包括国际法中解决民族问题、调整民族关系的原则和规则，还包括少数民族群体调整族内事务的地方性规范等。广义上的民族法不仅有一个广阔的空间维度，还包含着一个时间上的维度——历史上的民族法也是广义民族法学研究的对象。狭义的民族法一般指由国家制定或认可、调整国内民族关系的现行法律，现行民族法制是我国民族法学研究的核心内容，但又并非唯一的内容。有学者将民族法学的研究对象分为“核心研究对象”和“研究对象”两大类，前者指调整国内民族关系的现行法律，而后者则包括中国的民族政策及其法律化、民族法史、少数民族习惯法、国际法中涉及调整国内民族关系的原则或规则等。上述分类科学而合理地概括了中国的民族法学所指向的研究对象（广义上的“民族法”），同时厘清了这些对象之间的逻辑关系和学术定位。本文参照此分类，对30年来的相关成果及研究方法加以评述。
主要研究内容及成果
中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是解决我国民族问题的一项基本政治制度。现行民族法制即广义上的民族区域自治法体系，指由国家制定或认可的调整民族关系的法律规范的总和。其规范体系包括以下三部分：一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、自治条例、单行条例、变通规定、补充规定等专门的民族法规为其体系的基础；二是以《宪法》和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。现行民族法制是中国民族法学的核心研究对象，民族法学界对这一领域展开了深入和广泛的研究，并为这一制度的丰富和完善作出了重要贡献。30年以来，国内现行民族法制的研究成果可以分为以下几类：
法律解释类著述。此类著述主要是对以民族区域自治法为核心的国家现行民族法制的语义分析和逻辑分析。1984年国家颁布《民族区域自治法》，对其进行法律解释和简单学理分析的相关著作随之诞生，比较有代表性的如陈云生、于宪等人的《民族区域自治法简说》、史筠的《民族法制研究》和《民族法律法规概述》、张尔驹主编的《中国民族区域自治的理论和实践》和《中国民族区域自治史纲》、杨侯第主编的《民族区域自治法教程》、吴宗金主编的《中国民族法学》和《中国民族立法理论和实践》等。这些著作多为教科书或有教科书式的理论框架和体例，后来的著作不断吸纳并体现新制定的配套法律法规及相关的研究成果。此外，周健的《新时期中国民族政策研究：新方法解读<中华人民共和国民族区域自治法>》则从法律政策学的角度对民族区域自治法进行了研究，这是较有新意的著作。2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》进行修订后，还出现了一些释义类著作，如敖俊德的《中华人民共和国民族区域自治法释义》、陈云生的《<民族区域自治法>释义》等著作，通过对民族区域自治法具体条文的释义和对关于法律修改的相关文件的介绍，对深入宣传民族区域自治法发挥了良好的作用。
立法和法律修改建议方面的研究。较有代表性的著作如陈云生的《中国民族区域自治制度》，作者依据2001年修订后的《民族区域自治法》,从宪法学的视角来分析民族区域自治制度的修订；王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展:<民族区域自治法>修改问题研究》，则从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用；吴仕民主编的《新时期民族区域自治制度与法制建设》，从依法治国进程中加强民族法制建设、民族区域自治法的修订和实施等几个方面，探讨了在新时期如何促进民族区域自治制度与法制建设的问题；吴宗金则在《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》一文中指出，民族区域自治制度的法律监督机制建设，应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制等。
民族区域自治制度在少数民族地区的实施问题研究。这类著作大多涉及民族区域自治制度在少数民族地区实施效果的实证分析，有代表性的包括江平、李佐民、蒋坚永的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》,吴仕民的《西部大开发与民族问题》,孙兆文、苏利娅的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》,阿地力·哈力克的《新疆和平解放50年——兼论民族区域自治在新疆的实践》等。
民族区域自治地方配套立法研究。民族区域自治地方立法是我国现行民族法制的重要组成部分，较有代表性的著作如张文山的《突破传统思维的瓶颈：民族区域自治法配套立法问题研究》，该著作主要分析了民族区域自治的背景、民族区域自治法配套立法的模式选择、民族区域自治法的立法解释、民族区域自治法的特别立法等问题。此外，来君在《论地方民族立法》一文中分析了民族自治地方的立法原则问题。徐合平则撰文指出，民族区域自治地方立法的“民族性原则”即在立法程序上保障自治民族成员的参与权，同时在自治法规的内容上体现民族性。
少数民族法律史是中国民族法学重要的研究对象，中国自古就是一个多民族国家，从夏商周以来的历代王朝为了民族统治和管理的需要，制定了一系列调整民族关系的法律规范，也形成了相对稳固和成熟的民族立法思想；与此同时，各少数民族建立的割据政权或地方政权也多根据本民族的特点制定了一系列的法律规范。这些民族立法基于中国特有的文化基础、民族构成、族际关系和民族特点而产生，共同构成了内容丰富、特色鲜明的古代民族法制，为今天的民族立法留下了无法替代的宝贵历史经验，具有重要的研究和借鉴价值。
以中国民族法律史为对象且较为深入、细致的研究起步于上世纪80年代，一批法学、历史学和民族学者通过辛勤耕耘，在这个领域取得了丰硕的成绩。从研究成果来看主要有两类：一是对民族法制相关历史文献资料的收集整理，研究者或将汉文古籍中与民族法制相
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关的内容加以点校、汇编，或将少数民族语言记载的法律文献进行翻译、汇编，主要成果有：由罗致平编译的《一零年蒙古—卫拉特法典》，由（苏联）e.克恰诺夫俄译、李仲三汉译的《西夏法典》，由周润年与喜饶尼玛译注、索朗班觉校的《古代法典选编》，由杨一凡、田涛主编、张冠梓点校的《中国珍惜法律典籍续编·少数民族法典法规与习惯法（上、下）》，由方慧主编的《中国历代民族法律典籍》等。
另一类则是针对民族法制史的专门研究，这类著述中，徐晓光的《中国少数民族法制史教程》、李鸣的《中国民族法制史论》和《中国近代民族自治法制研究》，对中国古代及近代民族法制的整体概貌进行了梳理。而更多的著述则是针对某个朝代、某个民族或专门问题的研究，如于豪亮对秦代民族立法的研究，邓奕琦对北朝法制的研究，曾代伟对于北魏律及金律的研究，史金波对西夏法典的研究，张晓辉对南诏国与傣族法制的研究，潘世宪的《蒙古地方民族法制史概要》，吴海航对元代“约孙”与“大扎撒”的研究，胡兴东对元代民事法律制度的研究，苏钦对于唐明律典中“化外人”条及清代“苗例”的研究，刘广安对清代民族立法的研究，杜文忠对清代治边法制的研究等。这类研究以法典和各类史料的文本为基础，主要运用法学和历史学的方法，对相关文本进行考释，并在此基础上展开分析和论述、着重阐释少数民族法制发展变化的规律性的同时，揭示少数民族对中华法制文明的贡献。在各类考古发现和文献资料不断被发掘，各种少数民族文献不断被整理、编译，而民族法律史学的研究方法又不断更新的背景下，少数民族法律史研究的许多空白被弥补。
少数民族习惯法是中国民族法制的重要内容，它非由国家政权制定，而是产生于各民族的经验生活之中，其主要的表现形式也非成文法典，而是口耳相传。习惯法是与国家法相对应的另一个范畴，对它的研究代表着对民族民间“自生自发”的规范和秩序的关注。改革开放以来，中国的政治、社会与文化迅疾变迁并呈现出多元化的倾向，与此同时，法学研究的视野也不断开阔，法学家在“眼睛向上”、“眼睛向外”的同时开始“眼睛向下”，从社会实际出发，在重视国家法研究的同时，非国家法的功能、地位也逐渐受到关注。研究少数民族习惯法对于民族法制建设具有重要意义。
由于习惯法在形式和内容上的特殊性，相关学者的研究方法和路径较为广泛，其研究成果大致可分为以下几类：其一为资料整理和田野调查报告类，此类成果多以规则汇编或案例汇编为表现形式，具有习惯法研究的基础性价值，例如广西壮族自治区编辑组编辑的《广西少数民族地区碑文、契约资料集》，杨锡光、杨锡、吴志德整理、编译的《侗款》，黄钰辑点校的《瑶族石刻录》，张济民主编的《渊源流近———藏族部落习惯法法规及案例辑录》，海乃拉莫、曲木约质的《凉山彝族习惯法案例集成》，周相卿主编的《融水苗族埋岩古规》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法———来自黔东南苗族地区的田野调查》，陈金全、巴且日伙主编的《凉山彝族习惯法田野调查报告》等。其二，研究成果是对少数民族习惯法的概述性研究，这类研究通常建立在对实地调查资料的分析之上。其中范宏贵的《少数民族习惯法》，徐中起、张锡盛、张晓辉的《少数民族习惯法研究》，高其才的《中国少数民族习惯法研究》从总体上对中国的少数民族习惯法进行了介绍；更多的学者则以某个民族为单位开展研究，相关著述如杨怀英主编的《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，俞荣根主编的《羌族习惯法》，徐晓光、吴大华的《苗族习惯法研究》，冉春桃、蓝寿荣的《土家族习惯法研究》，杨经德的《回族伊斯兰习惯法研究》，高其才的《瑶族习惯法》，陈金全主编的《彝族、仫佬族、毛南族习惯法》等。与上述成果相比，第三类研究则更偏重于理论建构，研究者试图通过对少数民族习惯法的解析、探讨诸如法的起源和发展、法的本质、纠纷的解决方式，国家法与习惯法的关系等法理学命题。相关成果如王学辉的《从禁忌习惯到法起源运动》，张冠梓的《论法的成长——来自中国南方山地民族法律民族志的诠释》，李可的《习惯法：一个正在发生的制度性事实》，杜宇的《重拾一种被放逐的知识传统———刑法视域中“习惯法”的初步考察》，方慧的《少数民族地区习俗与法律的调适》，李鸣的《羌族法制的历程》等。
基本理论研究
综观30年的研究成果，尽管在表述或理解上仍存在着不少细微的差异，但总的来看，学界已基本形成共识。如对“民族法”的定义问题上，一个基本的共识是，（广义上的）民族法是“多民族国家内部调整民族关系的法律”。再如，在民族法的基本原则问题上，尽管不同学者的表述有简有繁，侧重点也有所差异，但维护国家统一，加强民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，始终是民族法不能忽略的基本原则。此外，在民族法的研究对象方面，有学者指出，中国的民族法学已开拓了“民族法学的基本理论”、“民族法制”、“民族区域自治”三大领域；另有学者则从民族法研究的目的论出发，认为相关研究可分为两大方面：一是对民族法自身的客观发展规律的研究，包括民族法的产生、发展、消亡、制定、执行、遵守等问题；二是对现实的民族问题及其法律制度，以及民族法的地位和基本原则等的研究；还有学者则从民族法的学科体系的角度，提出其研究对象应包括民族区域自治及其法律制度的研究，少数民族传统法律文化的研究，民族地区法制建设的研究等。
30年来，尽管民族法学在基本理论研究方面取得了不少成
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绩，也为学科发展作出了重要的理论支撑，但就相关成果而言，无论与其他学科做横向比较，还是与本学科内部一些关于民族法专门问题的研究成果做比较，研究都尚显疏浅和不足。具体表现为理论深度不够、逻辑性和体系性不足、阶段性成果匮乏、进步缓慢等。造成这些现象的主要原因有两点，其一是与哲学、民族学、社会学、经济学等相关学科的联系不足，同时对国内外法学研究前沿的成果关注不够，从而导致视野狭窄，在理论建构上往往“就事论事”，停留于制度和规范的表层；其二是缺乏实地调查和实证研究，因为不了解民族地区现实的社会、经济和文化状况，在理论建构时只能“纸上谈兵”，对国家民族立法、执法和司法工作的对策性理论研究还很缺乏。
研究方法是民族法学基本理论研究中极为重要的组成部分。30年来，民族法学的研究方法不断更新，研究领域不断拓展，理论深度也得到不断提升。
首先，包括民族区域自治法学在内的现行民族法制研究主要以法学方法为研究手段。研究者对现行民族法制当中的概念、规则和原则的含义加以解释，对规范的逻辑体系、逻辑关系、层级和效力范围加以说明和分析，考察并批评规范之间的逻辑矛盾或不同规定之间的不统一，指出现行民族法制在具体实施、法律责任等方面的规定的欠缺，并提出相关的立法和法律修改建议。同时，相关学者也运用广义的法学方法开展研究，包括对现行民族法制的价值评价、政策分析、比较法研究，考察民族法制在少数民族地区的实施状况等。其次，对于民族法制史的研究也以法学的方法为基础，研究者在对相关文本进行发掘、考证或译注的基础上，对于中国古代的民族法制进行法律解释，对法典的形式和内容加以分析，探寻立法者的立法意向和目标，对不同时代或不同政权的民族法制进行纵向和横向的比较研究，对各个民族法制的特点、立法上的得失、法律的移植与借鉴等问题进行分析和探讨。再次，对于少数民族习惯法的研究也立足于法学方法，研究者站在“法学家”的立场，无论案例分析还是“文化解释”，始终不脱离“规范的核心”，他们关注习惯法规范的表现形式、内容、特点、运行状况、价值目标，探寻法的起源、发展，法的本质，法与其他规范的关系等命题，从而与人类学立场上的秩序与规范研究在旨趣上呈现出一定的差异。
历史学方法对于中国的民族法学研究、尤其是中国民族法律史研究具有重要的借鉴价值。
所谓“历史学方法”是一个极为宏大的命题，古今中外历史学方法论的发展已极为繁复，本文所指的历史学方法，仅指民族法学研究曾加以吸收和借鉴的史学方法。上世纪90年代以来，随着学科融合之风日盛，不少法律史研究者纷纷开始重视瞿同祖、陈顾远等先辈早就曾经强调的“法律实效”、“拓宽视野”等问题，此后产生的研究成果也日渐透出社会学或历史人类学的意味。如李鸣的《碉楼与议话坪：羌族习惯法的田野调查》即在充分利用正史的同时强调对神话传说、民歌民谣、民间谚语、民间故事、口头规则等口述历史材料，石刻碑文、土司衙门、端公法器等实物，家谱族规、契约、村规民约、诉讼档案等文献资料的同等重视和综合利用。同时，这些新作在关注点上也较为广泛，除了研究民族法制的静态规范本身，也研究制度的运行状况和社会效果，同时还考察促使规范形成的“历史—权力”格局及文化背景等因素，较有代表性的著作如梁聪的《清代清水江下游村寨社会的契约规范与秩序》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法：来自黔东南苗族地区的田野调查》等。
动向及前瞻
“执政文化是一套贯穿于执政系统和执政过程中,赋予意义和秩序的思想、观念、原则、态度、情感、评价等心理倾向和价值取向,是执政思想理论、法律制度和组织规范的凝聚。”执政文化理论是执政理论的重要组成部分。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出了当前社会的“四个深刻”,即:经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,也随之出现了一些新的情况和问题,必须加强执政文化的建设和创新,从而推动新时期改革开放的进一步发展。
一、改革开放以来执政文化建设中存在的问题和不足
(一)在执政思想文化上,改革开放以来,大多数干群对社会主义核心价值体系的认同感、信赖感逐步增强,构建和谐社会不断取得新进展,中国特色社会主义理论体系的重大指导作用日益彰显于日常生活。但同时也存在一部分人对执政思想认识模糊,对党的执政思想理论的学习流于形式,没能真正把党的执政思想内化为心理倾向和价值取向,真正贯彻到实际工作当中去。
(二)在执政组织文化建设上,执政组织文化力不断显现。党的领导、依法治国和人民当家作主三者密切统一为改革开放提供了重要的机制保障。但在一些地方或者领域仍存在执政行为中组织观念淡薄,组织纪律松散,以党代政或党政不分,党政群团不能和谐融处的现象。
(三)在执政制度文化建设上,制度建设取得了巨大成就,特别是法制建设,为更好地依法执政提供了重要的制度保障,但同时也存在以权压法、以言代法、上有政策下有对策、违反制度规定而按照“潜规则”办事等破坏民主法制,败坏干部作风和形象的不正常现象,破坏了法律和制度的严肃性,影响了党的执政效力。
(四)在执政行为文化建设上,亲民务实的执政形象不断提升,但各种形式主义、政绩工程时有发生,腐败仍然是影响党的执政形象的主要问题。某些地方甚至因为执政不作为导致公信力不足,从而发生干群冲突事件,严重影响了党的执政形象。
二、新时期执政文化建设和创新的路径选择
(一)建设以中国特色社会主义理论体系为主要内容的执政思想文化
马克思主义的指导作用是不能改变的,必须站在无产阶级立场上,深入系统地学习研究马克思主义理论,使其内化成为广大党员的重要理论基础。要重视研究中国传统文化和我党在历史上思想建设的经验,在借鉴他国经验的情况下,形成自己的特色理论来指导实践。我们应该明确地认识到,党的思想建设的落脚点是要把马克思主义中国化的理论成果真正内化成广大党员特别是党的领导干部的心理倾向和价值取向,成为执政的正确引力和不竭动力。最根本的是,“必须始终坚持马克思主义基本原理与中国具体实际相结合,坚持科学理论的指导,坚定不移地走自己的路,这是总结我们党的历史得出的最基本的经验。”当前,改革开放进入了新的发展时期。面对社会转型发展特别是利益多元化、思想多样化的局面,能不能始终坚持马克思主义在执政思想中的主导地位,形成全民族意志、奋发向上的精神力量,形成全社会认同的心理倾向和价值取向,关键是要不断推进马克思主义中国化理论成果的深化和内化,以此推动实践的发展。
理论的生命力,很大程度上取决于它能否成为一个时代的思想旗帜,能否成为社会成员的价值取向,能否成为人民群众的行为方式。执政思想要着眼于对实际中迫切、民生问题的解决,这样理论才能获得深厚的实践基础和无比丰富的内容。要使执政的思想理论路线与广大人民群众根本利益高度一致,真正使思想理论路线内化成执政者和人民群众的自觉行动。中国特色社会主义理论体系是当代中国发展的思想集成,它在武装群众、指导实践的过程中形成了强大的政治力量,成为我国改革发展的巨大优势,从而成为我国执政竞争力的坚实内核。用中国特色社会主义理论体系武装全党、教育人民,应当贴近实际、贴近生活、贴近群众,用事实说话、用典型说话、用数字说话,用群众亲身经历的事情、喜闻乐见的形式、生动鲜活的语言,回答干部群众关心的问题,推进科学理论的大众化,让中国特色社会主义理论体系日益深入人心,化为亿万人民群众发展中国特色社会主义的生动实践。
(二)建立适应执政新要求的党政群团和谐融处的执政组织文化
科学、民主和依法的执政组织文化,关键是要实现党的领导、人民当家作主与依法治国的和谐统一。这取决于党的领导方式、领导机制、领导模式等方面的改进和提高;依法治国的各个环节的完善和落实;政治参与的具体途径、具体制度的畅通和有效,以实现党的领导的关键性、人民当家作主的至上性、依法治国的现实迫切性的和谐统一。
组织文化建设不等于组织建设,其不仅包括法制建设、权力结构和制衡的改革、组织人事制度的改革、行政体制的改革,还要真正显现这些制度和体制的执政文化力。权力结构和制衡的改革是执政组织文化建设的核心,其主要任务是建立系统完备的权力监督制衡机制,使权力的运作高度透明,以防止有人利用公共权力谋私腐败。必须按照社会主义市场经济和社会主义民主政治要求,确立各类组织规范,明确执政党与国家机构、群众组织、社会团体的相互关系,树立组织威信,强化组织归属感,增强执政党组织的凝聚力、动员力和领导力。要通过权力的监督制衡、吏治的改革、行政机构的改革和行政垄断的治理,实现社会主义民主。要真正使执政党建设与党外融处相互作用,用组织建设形成的合力来夯实执政的阶级基础和群众基础,增强执政合法性。必须改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化,从党内、党外各方面、多渠道地加强对权力运行的制约和监督,增强透明度,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。实行民主集中制,就要严格让广大党员特别是主要领导干部遵守少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央的基本原则,体现科学、民主、依法执政组织文化建设的要求。
(三)构建推动民主法制建设的新型执政制度文化
制度文化建设不是一场制度的骤变,而是一个包括制度建立、完善和创新以及制度理念培养的质和量的积累过程。离开实践的量的逐步积累,人们的制度理念不会得到改善,制度文化的发展就难以获得质的提高。要在确保制度制定和执行科学有效的前提下,形成制度运行的良性模式,从执政主客体两方面使制度得以有效运行。美国著名学者亨廷顿认为:“制度化是组织和程序获得价值和稳定性的过程”。党的执政思想和理论需要制度来加以肯定和保障,如何加强和改进党的执政能力建设需要制度来作出规范和约束。一方面要对已经建立的制度进行规范、健全和完善,另一方面,要适应不同时期党执政的要求,建立与形势发展相适应的科学制度。只有合理制定和有效执行科学的制度才能切实加强和改进党的执政制度文化建设,任何制度的制定和执行都不能从根本上违背科学发展观的要求。构建制度文化的一个关键问题,就是要在确保制度制定科学的前提下,建立合理有效的执政机制,从执政行为主客体两个角度来使制度得以规范执行,体现执政的最大绩效,在此过程中一个突出需要解决的问题是要严厉打击和坚决杜绝一些社会上所谓的“潜规则”,“暗规则”等制度性执政亚文化现象,防止党员干部借改革、创新之名,为个人谋取私利。
在加强制度建设的同时,要重视建立全民的制度文化,以制度文化规制行为。当前,在我国还时常出现违法行政,以权压法,权力寻租等各种违法行为,在我国目前的立法文件中,一些法律规定还不符合法治的原则和精神。社会上存在的有法不依、执法不严、违法不究、守法意识淡漠、维权成本过高等问题,也制约着我国制度文化的发展。要加强执政制度文化建设,要吸收东西方制度文化建设的成果,如弘扬“廉”、“耻”等中国传统文化和借鉴西方的法治廉洁精神等;要通过领导人的以身示范,产生榜样效应;法制文化建设成功的重要途径之一是教育和培养民众的法治精神。要把法制教育渗透在各种形式的公民教育活动中,有针对性地举办座谈会、展览,并通过电视、网络等媒介加强全民法制教育,并以长期、不间断的“持久战”来对民众进行教育,杜绝教育的“走过场”,让人处处都感受到法治的氛围,使法律的规范和约束真正变成理性的认知和情感。总之,要形成一套法律和制度的思想、观念、态度和习惯,使执政者以及民众形成自觉的心理倾向和价值取向,培育依法治国、依法执政的执政制度文化。
(四)进一步提升以人为本、亲民务实为重点的执政行为文化
人民的信任、支持和拥护始终是党执政最宝贵的基础。要在做好党员干部自身作风建设的同时,时刻以人民利益为先,以广大干部群众的向心力和凝聚力增强党执政的文化力。形象靠作风塑造,作风在实践中培养。党员干部一定要充分认识作风与形象之间的辨证关系,从自身做起,一步一个脚印地把作风建设的要求落到实处。要加强马克思主义理论的学习,全面学习实践科学发展观,把改进作风作为促进科学发展的重要切入点,促进党员干部加强党性修养,树立和弘扬良好作风,增强立党为公、执政为民的自觉性和坚定性,坚决杜绝理论脱离实际、作风不正、对群众疾苦漠不关心等严重破坏执政行为文化建设的行为,不断促进社会和谐。要始终牢记全心全意为人民服务的宗旨,保持党同人民群众的血肉联系,始终做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,发扬艰苦奋斗的光荣传统,反对个人主义、拜金主义、享乐主义。要教育广大党员特别是党员干部牢固树立和坚持正确的“事业观、工作观、政绩观”,真正经受住权力、金钱、美色的考验。要加大反腐力度,着重研究腐败现象产生的各种原因,预防腐败行为的发生,探索反腐的新途径,打击群体腐败,防止腐败“生物链”的形成。要密切联系群众,正确引导群众,要通过在各级群众组织中建立和加强党组织的工作,发挥好基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用,以关系群众切身利益的问题为突破口,认真解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,提升党的影响力和党员干部的亲和力,有效形成新时期执政行为文化的新气象。
参考文献:
二、民法的基本原则与理论
民法的基本原则是国家立法、司法和一些民事活动的遵守准则,是贯穿于整个法治社会中的基本原则。民法基本原则是民法对社会公共关系调整的实质反映,与此同时也能够反映出上层阶级在民事领域所实行的有关政策和态度。民法的基本原则还具有评价功能和补充功能。评价功能表现在:民法的基本原则可以帮助人们能够正确的理解民法的精神实质,准确地评价民事之间的关系当事人的行为;补充功能表现为:民法的基本原则是指由于法律规定不能适应社会发展而导致出现“法律空白”或者“法律漏洞”的现象。民事关系具有广泛性、复杂性和发展性。因此,在调整民事关系时,现有的法律法规会存在不足或者一些法律漏洞的现象。而民法的基本原则是必须遵守的,在这种情况下,就需要依据民法的基本原则解决当事人的纠纷。1.平等原则。平等原则的具体解释包括三个含义:民事权利的能力是平等的。根据我国制定的《民法通则》里的第九条和第十条的规定:自然人从降生时开始,到死亡时结束具有民事权利能力,就是说自然人本身具有民事主体的资格。民事主体的地位是平等的。国家法律规定:在我国范围内所有的民事法律关系中,民事当事人的合法地位都是平等的,在此,国家作为特别的民事主体,也要受到民法规范的制约,和其他的民事主体的地位是相同的。民事权益的平等地位受法律的保护。无论是法律所规定的民事权益,还是主体依法被合同制约的民事权益,是神圣不可侵犯。2.自愿原则。自愿原则的具体解释包括三个含义:民事当事人要以自己的意愿为根据来行驶权利,当事人采取自愿原则,除了违反法律规定的的情况以外,都不能阻止权利效力的发生。民事主体之间自愿协商设立、变更或者终止民事法律关系。当事人的意愿优于任意性规范和法律推定规范。除了法律规定的强制性规定外,适合当事人约定优先的原则。3.公平原则。公平原则的具体解释包括两个含义:民法规定:在民事当事人的权利和义务承担上,一定以及必须依照公平的原则,顾及当事人双方的切身利益。在精神利益的角度出发,我们国家应该贯彻公平原则,这样才能保证法治社会和谐稳定。在法律适用上应依照公平原则,就是说当民法中的规范没有明确规定时,就应该以公平的原则来重新考虑民事法律关系;当法律设置不健全时,法官应根据公平原则做出合理合法的裁决。4.诚实信用原则。诚实信用原则是抽象的,是靠自然人本身去强制履行的,它的内涵有较大的收缩性,我们从一下几个方面了解此原则的内涵:民事主体在民事基本活动中通过诚实信用的形式行使它所具有的权利和义务;在合同解释上,应该遵守诚实信用原则;用诚实信用原则来弥补民法规定中存在漏洞的方面,它同公平原则的相同之处在于都有一定的自由裁量权,用于当国家的法律法规存在漏洞的时候,从民法的首要目的出发,以诚实信用原则,去处理出现的纠纷。5.禁止权力滥用的原则。禁止权利滥用原则又称为公序良俗原则,它的概念被定义为:民事当事人在参与民事活动中要明确自己应该行使的民事权利,不得损害他人以及社会的公共利益,更不得破坏国家的经济计划和社会经济秩序等。
民族法学是以民族法为研究对象的法学学科，而“民族法”本身即存在广义和狭义的理解。广义民族法的研究范围非常广泛，它包括多民族国家调整国内民族关系的法律制度，包括国际法中解决民族问题、调整民族关系的原则和规则，还包括少数民族群体调整族内事务的地方性规范等。广义上的民族法不仅有一个广阔的空间维度，还包含着一个时间上的维度——历史上的民族法也是广义民族法学研究的对象。狭义的民族法一般指由国家制定或认可、调整国内民族关系的现行法律，现行民族法制是我国民族法学研究的核心内容，但又并非唯一的内容。有学者将民族法学的研究对象分为“核心研究对象”和“研究对象”两大类，前者指调整国内民族关系的现行法律，而后者则包括中国的民族政策及其法律化、民族法史、少数民族习惯法、国际法中涉及调整国内民族关系的原则或规则等。上述分类科学而合理地概括了中国的民族法学所指向的研究对象（广义上的“民族法”），同时厘清了这些对象之间的逻辑关系和学术定位。本文参照此分类，对30年来的相关成果及研究方法加以评述。
主要研究内容及成果
中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是解决我国民族问题的一项基本政治制度。现行民族法制即广义上的民族区域自治法体系，指由国家制定或认可的调整民族关系的法律规范的总和。其规范体系包括以下三部分：一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、自治条例、单行条例、变通规定、补充规定等专门的民族法规为其体系的基础；二是以《宪法》和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。现行民族法制是中国民族法学的核心研究对象，民族法学界对这一领域展开了深入和广泛的研究，并为这一制度的丰富和完善作出了重要贡献。30年以来，国内现行民族法制的研究成果可以分为以下几类：
法律解释类著述。此类著述主要是对以民族区域自治法为核心的国家现行民族法制的语义分析和逻辑分析。1984年国家颁布《民族区域自治法》，对其进行法律解释和简单学理分析的相关著作随之诞生，比较有代表性的如陈云生、于宪等人的《民族区域自治法简说》、史筠的《民族法制研究》和《民族法律法规概述》、张尔驹主编的《中国民族区域自治的理论和实践》和《中国民族区域自治史纲》、杨侯第主编的《民族区域自治法教程》、吴宗金主编的《中国民族法学》和《中国民族立法理论和实践》等。这些著作多为教科书或有教科书式的理论框架和体例，后来的著作不断吸纳并体现新制定的配套法律法规及相关的研究成果。此外，周健的《新时期中国民族政策研究：新方法解读<中华人民共和国民族区域自治法>》则从法律政策学的角度对民族区域自治法进行了研究，这是较有新意的著作。2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》进行修订后，还出现了一些释义类著作，如敖俊德的《中华人民共和国民族区域自治法释义》、陈云生的《<民族区域自治法>释义》等著作，通过对民族区域自治法具体条文的释义和对关于法律修改的相关文件的介绍，对深入宣传民族区域自治法发挥了良好的作用。
立法和法律修改建议方面的研究。较有代表性的著作如陈云生的《中国民族区域自治制度》，作者依据2001年修订后的《民族区域自治法》,从宪法学的视角来分析民族区域自治制度的修订；王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展:<民族区域自治法>修改问题研究》，则从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用；吴仕民主编的《新时期民族区域自治制度与法制建设》，从依法治国进程中加强民族法制建设、民族区域自治法的修订和实施等几个方面，探讨了在新时期如何促进民族区域自治制度与法制建设的问题；吴宗金则在《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》一文中指出，民族区域自治制度的法律监督机制建设，应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制等。
民族区域自治制度在少数民族地区的实施问题研究。这类著作大多涉及民族区域自治制度在少数民族地区实施效果的实证分析，有代表性的包括江平、李佐民、蒋坚永的《西藏的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》,吴仕民的《西部大开发与民族问题》,孙兆文、苏利娅的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》,阿地力·哈力克的《新疆和平解放50年——兼论民族区域自治在新疆的实践》等。
民族区域自治地方配套立法研究。民族区域自治地方立法是我国现行民族法制的重要组成部分，较有代表性的著作如张文山的《突破传统思维的瓶颈：民族区域自治法配套立法问题研究》，该著作主要分析了民族区域自治的背景、民族区域自治法配套立法的模式选择、民族区域自治法的立法解释、民族区域自治法的特别立法等问题。此外，来君在《论地方民族立法》一文中分析了民族自治地方的立法原则问题。徐合平则撰文指出，民族区域自治地方立法的“民族性原则”即在立法程序上保障自治民族成员的参与权，同时在自治法规的内容上体现民族性。
少数民族法律史是中国民族法学重要的研究对象，中国自古就是一个多民族国家，从夏商周以来的历代王朝为了民族统治和管理的需要，制定了一系列调整民族关系的法律规范，也形成了相对稳固和成熟的民族立法思想；与此同时，各少数民族建立的割据政权或地方政权也多根据本民族的特点制定了一系列的法律规范。这些民族立法基于中国特有的文化基础、民族构成、族际关系和民族特点而产生，共同构成了内容丰富、特色鲜明的古代民族法制，为今天的民族立法留下了无法替代的宝贵历史经验，具有重要的研究和借鉴价值。
以中国民族法律史为对象且较为深入、细致的研究起步于上世纪80年代，一批法学、历史学和民族学者通过辛勤耕耘，在这个领域取得了丰硕的成绩。从研究成果来看主要有两类：一是对民族法制相关历史文献资料的收集整理，研究者或将汉文古籍中与民族法制相
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关的内容加以点校、汇编，或将少数民族语言记载的法律文献进行翻译、汇编，主要成果有：由罗致平编译的《一六四零年蒙古—卫拉特法典》，由（苏联）e.克恰诺夫俄译、李仲三汉译的《西夏法典》，由周润年与喜饶尼玛译注、索朗班觉校的《西藏古代法典选编》，由杨一凡、田涛主编、张冠梓点校的《中国珍惜法律典籍续编·少数民族法典法规与习惯法（上、下）》，由方慧主编的《中国历代民族法律典籍》等。
另一类则是针对民族法制史的专门研究，这类著述中，徐晓光的《中国少数民族法制史教程》、李鸣的《中国民族法制史论》和《中国近代民族自治法制研究》，对中国古代及近代民族法制的整体概貌进行了梳理。而更多的著述则是针对某个朝代、某个民族或专门问题的研究，如于豪亮对秦代民族立法的研究，邓奕琦对北朝法制的研究，曾代伟对于北魏律及金律的研究，史金波对西夏法典的研究，张晓辉对南诏国与傣族法制的研究，潘世宪的《蒙古地方民族法制史概要》，吴海航对元代“约孙”与“大扎撒”的研究，胡兴东对元代民事法律制度的研究，苏钦对于唐明律典中“化外人”条及清代“苗例”的研究，刘广安对清代民族立法的研究，杜文忠对清代治边法制的研究等。这类研究以法典和各类史料的文本为基础，主要运用法学和历史学的方法，对相关文本进行考释，并在此基础上展开分析和论述、着重阐释少数民族法制发展变化的规律性的同时，揭示少数民族对中华法制文明的贡献。在各类考古发现和文献资料不断被发掘，各种少数民族文献不断被整理、编译，而民族法律史学的研究方法又不断更新的背景下，少数民族法律史研究的许多空白被弥补。
少数民族习惯法是中国民族法制的重要内容，它非由国家政权制定，而是产生于各民族的经验生活之中，其主要的表现形式也非成文法典，而是口耳相传。习惯法是与国家法相对应的另一个范畴，对它的研究代表着对民族民间“自生自发”的规范和秩序的关注。改革开放以来，中国的政治、社会与文化迅疾变迁并呈现出多元化的倾向，与此同时，法学研究的视野也不断开阔，法学家在“眼睛向上”、“眼睛向外”的同时开始“眼睛向下”，从社会实际出发，在重视国家法研究的同时，非国家法的功能、地位也逐渐受到关注。研究少数民族习惯法对于民族法制建设具有重要意义。
由于习惯法在形式和内容上的特殊性，相关学者的研究方法和路径较为广泛，其研究成果大致可分为以下几类：其一为资料整理和田野调查报告类，此类成果多以规则汇编或案例汇编为表现形式，具有习惯法研究的基础性价值，例如广西壮族自治区编辑组编辑的《广西少数民族地区碑文、契约资料集》，杨锡光、杨锡、吴志德整理、编译的《侗款》，黄钰辑点校的《瑶族石刻录》，张济民主编的《渊源流近———藏族部落习惯法法规及案例辑录》，海乃拉莫、曲木约质的《凉山彝族习惯法案例集成》，周相卿主编的《融水苗族埋岩古规》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法———来自黔东南苗族地区的田野调查》，陈金全、巴且日伙主编的《凉山彝族习惯法田野调查报告》等。其二，研究成果是对少数民族习惯法的概述性研究，这类研究通常建立在对实地调查资料的分析之上。其中范宏贵的《少数民族习惯法》，徐中起、张锡盛、张晓辉的《少数民族习惯法研究》，高其才的《中国少数民族习惯法研究》从总体上对中国的少数民族习惯法进行了介绍；更多的学者则以某个民族为单位开展研究，相关著述如杨怀英主编的《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，俞荣根主编的《羌族习惯法》，徐晓光、吴大华的《苗族习惯法研究》，冉春桃、蓝寿荣的《土家族习惯法研究》，杨经德的《回族伊斯兰习惯法研究》，高其才的《瑶族习惯法》，陈金全主编的《彝族、仫佬族、毛南族习惯法》等。与上述成果相比，第三类研究则更偏重于理论建构，研究者试图通过对少数民族习惯法的解析、探讨诸如法的起源和发展、法的本质、纠纷的解决方式，国家法与习惯法的关系等法理学命题。相关成果如王学辉的《从禁忌习惯到法起源运动》，张冠梓的《论法的成长——来自中国南方山地民族法律民族志的诠释》，李可的《习惯法：一个正在发生的制度性事实》，杜宇的《重拾一种被放逐的知识传统———刑法视域中“习惯法”的初步考察》，方慧的《少数民族地区习俗与法律的调适》，李鸣的《羌族法制的历程》等。
基本理论研究
综观30年的研究成果，尽管在表述或理解上仍存在着不少细微的差异，但总的来看，学界已基本形成共识。如对“民族法”的定义问题上，一个基本的共识是，（广义上的）民族法是“多民族国家内部调整民族关系的法律”。再如，在民族法的基本原则问题上，尽管不同学者的表述有简有繁，侧重点也有所差异，但维护国家统一，加强民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，始终是民族法不能忽略的基本原则。此外，在民族法的研究对象方面，有学者指出，中国的民族法学已开拓了“民族法学的基本理论”、“民族法制”、“民族区域自治”三大领域；另有学者则从民族法研究的目的论出发，认为相关研究可分为两大方面：一是对民族法自身的客观发展规律的研究，包括民族法的产生、发展、消亡、制定、执行、遵守等问题；二是对现实的民族问题及其法律制度，以及民族法的地位和基本原则等的研究；还有学者则从民族法的学科体系的角度，提出其研究对象应包括民族区域自治及其法律制度的研究，少数民族传统法律文化的研究，民族地区法制建设的研究等。
30年来，尽管民族法学在基本理论研究方面取得了不少成
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绩，也为学科发展作出了重要的理论支撑，但就相关成果而言，无论与其他学科做横向比较，还是与本学科内部一些关于民族法专门问题的研究成果做比较，研究都尚显疏浅和不足。具体表现为理论深度不够、逻辑性和体系性不足、阶段性成果匮乏、进步缓慢等。造成这些现象的主要原因有两点，其一是与哲学、民族学、社会学、经济学等相关学科的联系不足，同时对国内外法学研究前沿的成果关注不够，从而导致视野狭窄，在理论建构上往往“就事论事”，停留于制度和规范的表层；其二是缺乏实地调查和实证研究，因为不了解民族地区现实的社会、经济和文化状况，在理论建构时只能“纸上谈兵”，对国家民族立法、执法和司法工作的对策性理论研究还很缺乏。
研究方法是民族法学基本理论研究中极为重要的组成部分。30年来，民族法学的研究方法不断更新，研究领域不断拓展，理论深度也得到不断提升。
首先，包括民族区域自治法学在内的现行民族法制研究主要以法学方法为研究手段。研究者对现行民族法制当中的概念、规则和原则的含义加以解释，对规范的逻辑体系、逻辑关系、层级和效力范围加以说明和分析，考察并批评规范之间的逻辑矛盾或不同规定之间的不统一，指出现行民族法制在具体实施、法律责任等方面的规定的欠缺，并提出相关的立法和法律修改建议。同时，相关学者也运用广义的法学方法开展研究，包括对现行民族法制的价值评价、政策分析、比较法研究，考察民族法制在少数民族地区的实施状况等。其次，对于民族法制史的研究也以法学的方法为基础，研究者在对相关文本进行发掘、考证或译注的基础上，对于中国古代的民族法制进行法律解释，对法典的形式和内容加以分析，探寻立法者的立法意向和目标，对不同时代或不同政权的民族法制进行纵向和横向的比较研究，对各个民族法制的特点、立法上的得失、法律的移植与借鉴等问题进行分析和探讨。再次，对于少数民族习惯法的研究也立足于法学方法，研究者站在“法学家”的立场，无论案例分析还是“文化解释”，始终不脱离“规范的核心”，他们关注习惯法规范的表现形式、内容、特点、运行状况、价值目标，探寻法的起源、发展，法的本质，法与其他规范的关系等命题，从而与人类学立场上的秩序与规范研究在旨趣上呈现出一定的差异。
历史学方法对于中国的民族法学研究、尤其是中国民族法律史研究具有重要的借鉴价值。
所谓“历史学方法”是一个极为宏大的命题，古今中外历史学方法论的发展已极为繁复，本文所指的历史学方法，仅指民族法学研究曾加以吸收和借鉴的史学方法。上世纪90年代以来，随着学科融合之风日盛，不少法律史研究者纷纷开始重视瞿同祖、陈顾远等先辈早就曾经强调的“法律实效”、“拓宽视野”等问题，此后产生的研究成果也日渐透出社会学或历史人类学的意味。如李鸣的《碉楼与议话坪：羌族习惯法的田野调查》即在充分利用正史的同时强调对神话传说、民歌民谣、民间谚语、民间故事、口头规则等口述历史材料，石刻碑文、土司衙门、端公法器等实物，家谱族规、契约、村规民约、诉讼档案等文献资料的同等重视和综合利用。同时，这些新作在关注点上也较为广泛，除了研究民族法制的静态规范本身，也研究制度的运行状况和社会效果，同时还考察促使规范形成的“历史—权力”格局及文化背景等因素，较有代表性的著作如梁聪的《清代清水江下游村寨社会的契约规范与秩序》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法：来自黔东南苗族地区的田野调查》等。
动向及前瞻
