积极推进政府投资项目管理体制改革是当前各地政府和相关职能部门的一项重要工作。总体来看，改革的基本思路是全面建立起政府投资项目法人制和代建制，通过引进专业化的项目管理公司，对政府投资项目从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消除过去政府投资项目建设管理过程中的种种弊病，建立起有效的政府投资项目的约束机制，规范政府投资项目的管理，从而提高政府资金投资效益和建设工程质量。
柳州市实行代建制比中央推行代建制决定早一年多。在实施过程中，政府投资项目仍然存在工程质量缺陷、超投资以及项目决策随意性等问题。因此，有必要结合代建制管理办法制定重大项目协调管理机制。财政投资重大项目协调管理机制，一是根据基本建设程序和决策、执行、监督相协调的要求，对项目的立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、施工、竣工验收及交付使用直至项目后评价全过程进行监督，健全投资项目决策机制，规范投资项目的工作程序，完善资金管理；二是根据精简、统一和效能的原则，明确相关部门工作内容，解决部门之间职能交叉、权责不清的状况，提高工作效率；三是完善约束和激励机制，对代建工作实行合同化管理，将代建单位收入模式从按项目总投资比例提取逐渐转变为从投资节约比例提取。
一、工作机构
由政府成立重大建设项目协调小组，由市长、发改委主任分别担任正、副组长，成员由市监察局、审计局、发改委、土地储备中心、规划局、国土局、建委、财政局、经委、环保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等单位分管领导组成。协调小组办公室设在发改委重点办，并指定专人负责日常联系工作。
二、协调对象范围
协调对象范围为财政投资重大项目。2008年柳州市要突出发展和民生两大主题，紧紧围绕投资项目建设促进年、文化社会建设促进年、宜居城市建设促进年，大力实施百亿投资工业强市工程、百亿投资城建美市工程、10亿投资农业稳市工程，50亿投资商贸旺市工程，20亿投资社会建设安市工程，10亿投资文化盛市工程，确保今年有更好、更快、更大的发展。财政投资的重大项目支撑和推动着城市快速发展，为进一步强化责任意识和增强主动性，推进项目建设。
三、工作职责
(一)建立高效的协调管理机制，协调重大项目从前期工作到竣工验收全过程遇到的问题；协调处理在重大项目建设的各个环节上可能出现的各种问题，以免造成项目建设进度受堵。
(二)对重大建设项目进行全程督办；对项目的进度及投资进行监控。
(三)协调各成员单位，落实推进重大建设项目进程的各项措施。
四、工作程序
(一)在项目的前期阶段，应充实工作内容，发挥规划指导作用。各部门应各负其责，超前研究项目工作相关内容，与国土局、财政局、土地储备中心做好协调工作，力争做到经济发展规划、城市规划、土地规划的无缝对接，尽量减少问题的出现。
(二)在项目立项、可行性研究、初步设计阶段出现问题时，由发改委牵头协调，市政重点办、建委、国土部门、项目业主等单位做好配合工作。
(三)在项目的设计及施工招投标阶段出现需要协调的问题时，建委负责组织监察、审计、发改委稽察办等相关部门进行协调解决。
(四)在项目的开工准备阶段，协调小组要主动了解重大项目推进过程中涉及的重要情况、关键问题，与土地部门及项目业主做好沟通工作，要及时了解并积极协调，确保项目落实、按时开工和建设。
(五)在项目实施阶段，发改委、建委及各代建公司等有关单位对重大建设项目进行职能管理中遇到的问题，在本单位职能范围内难以解决的，应在问题产生之日起10日内向重大建设项目协调小组书面报告。书面报告中应详细说明问题产生的原因，本部门为解决此问题所做的工作，存在问题对重大建设项目已经或可能产生的影响，问题的难点和重点，解决问题的关键和分歧意见及本部门解决此问题的倾向性意见。
(六)协调小组办公室接到书面报告后，或通过主动了解发现问题，应在规定时间内请示协调小组副组长，确定召开协调小组成员会议时间并通知各成员。
1重大项目工程原则上按照各单位专业职能进行分工，由各责任专业单位牵头协调。
2市领导另有指定的，由被指定的单位牵头协调，各相关部门配合。
3专业单位难以协调解决的问题，由协调小组副组长牵头协调。
4协调小组副组长难以协调解决的问题，由协调小组组长负责协调。
(七)为提高行政效能，提高会议质量，协调会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应在会前进行沟通；经主办部门协调意见仍不一致的，由协调小组副组长或组长进行协调，尽量减少与会人员，提高会议效率，杜绝就一个问题多个协调会议无法解决的情况。(八)协调小组成员会议就有关部门或单位提出的问题进行讨论，听取各成员单位及相关单位的意见，对存在意见分歧，但能共同商定解决办法的，明确部门分工、步骤和时限以落实解决问题。对意见分歧较大、一时难以商定解决办法的，由各部门和单位在会后5个工作日内分别提交书面意见，协调小组可指定一成员单位或直接组织调研，探寻可供参考借鉴的解决办法，条件成熟时再召开全体成员会议商讨对策。
(九)协调小组成员会议应就在3日内以会议纪要形式报送有关领导及抄送各有关单位，协调小组办公室跟踪督办相关措施的落实。
(十)建立发改委内协调配合机制。协调小组每月要定期召开会议，主要任务是贯彻落实上级发改部门及市领导对项目推进工作的要求部署，通报前一阶段项目推进情况，协调突出问题，以及安排部署下阶段有关工作等。
(十一)发挥重大项目联席会议作用。建议以上级政府名义下文，由上级发改部门牵头，相关部门参与，定期协调落实项目建设过程中突出问题。对项目业主进行指导和帮助。
五、工作要求
(一)重大项目的协调工作，实行按级协调原则。各职能处室要积极主动做好基础性工作，为协调提供基本素材。
(二)各级协调工作，必须进行书面记录，出具会议纪要(或书面意见)，对协调所达成的会议纪要(意见)要认真贯彻执行。
(三)协调中如涉及市其他有关部门的工作，相关处室要做好督促与沟通，并按照会议纪要(或书面意见)的要求做好跟踪分析工作，及时反馈并按级反映。
(四)市重大项目协调时限，各有关单位和部门、各县(市)、区上报需要协调的问题，自收到书面申请报告之日起，在15个工作日内协调答复。
六、定期报告通报制度
每月各代建公司及相关单位应及时向协调小组报告工作落实的进度。将重大建设项目的形象进度、存在问题及解决措施等情况以报表形式上报协调小组，由协调小组综合整理并及时通报全市重大建设项目进展情况。
每月协调小组将重大项目月度月报上报上级发改部门。每季度最后的10日内，要通报上季度重大项目进展情况，分析项目推进存在的问题，提出措施建议，及时向上级发改部门报告。
每月协调小组负责将领导风险抵押责任制的项目进展情况以简报的形式报送各个项目的责任领导。
每周协调小组负责向重大建设项目协调小组副组长通报上周重大项目协调情况。
在每个项目结束后，协调小组要负责对项目进行后评价的工作，并对项目后评价的结果进行通报。项目后评价工作的重要性不言而喻，但一直存在责任人不明确的问题，项目后评价工作一起没有得到很好的落实。财政投资重大项目协调管理机制将把项目后评价落到实处。
七、基本建设项目的竣工验收和结算(决算)管理
(一)建设项目竣工验收时，代建单位(建设单位)应及时通知市发改委、市建委、市财政局及相关部门参与。工程通过竣工验收后，按财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》规定，对结算审核结果及时对数复核，应当在3个月内完成竣工财务结算、决算的编制工作。竣工财务结算(决算)应当对基本建设工程项目概况、专项工程及造成工程量调整的主要因素和原因作出说明。设计、施工、监理等单位应当配合项目单位做好竣工财务结算、决算的编制工作。
代建单位(建设单位)、施工单位必须积极配合工程结算审核工作，及时提供相关资料，并对资料的完整性、真实性作出承诺。审核部门对事后施工单位补签提供的资料不予采信。
(二)建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工决算。建设项目全部竣工后应编制竣工总决算。
(三)代建单位(建设单位)报送建设项目竣工决算时，应同时报送下列材料：概算及其批准文件、历年投资计划、经市财政局审核批准的项目预算、工程合同、工程结算等有关资料。对于代建单位(建设单位)未按基本建设程序和本意见规定办理相关手续的基本建设项目结算(决算)资料，市财政投资评审中心不受理评审工作。
(四)竣工财务结算报市财政投资评审中心评审后，代建单位(建设单位)应当编制竣工财务决算，报市财政局批复。列入市审计监督计划的项目，市财政局应当依据审计机关对项目单位编制的竣工财务决算的审计决定批复竣工财务决算。
(五)对基本建设工程项目竣工结算的审核，按下列原则办理：
1依法招标的工程，审查工程施工后的有增减项目的和有争议的内容，无增减或无争议的按合同约定执行。
2单项工程的某一单项工程有争议，或单项工程的某一部分有争议，其他单项或部分工程按原约定执行。
3特殊工程在部分项目(子项目)的预算定额、费用定额运用上有争议的，其他单项或部分工程按合同约定执行。
4有争议部分严格按有关财政投资评审工作程序进行评审确定。
(六)工程项目验收后，代建单位(建设单位)应根据市财政局批复的决算办理资产移交手续，产权单位依据相关规定实行固定资产核算。
(七)市财政投资评审中心对工程预、结(决)算、招投标文件、施工合同的评审和市审计局对竣工结(决)算的审计均不得向建设单位和施工单位收取任何费用。
八、绩效考核
对存在下列情况的部门和单位，协调小组可向市直部门和镇区工作实绩考核办公室提出给予扣分处理。
1概述
2003年7月1日，我国建设工程造价改革中出台的国家标准———《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2003）开始施行。它改变了以“量、价、费”定额为主的静态工程造价管理方式，推出了“控制量、指导价、竞争费”的动态管理方式，规范工程量清单计价行为，调整建设工程出资人、发包人和承包人各种关系的依据。财政投资评审要积极适应这一变化，努力创新工程方式。
2工程量清单计价的特点
长期以来，工程预算定额是衡量我国建设工程造价的法定依据和基础，是为完成单位建筑产品所需消耗的数量标准。定额计价法就是根据有关部门颁发的预算定额、费率、指标等，通过编制建设概算或施工图预算来计算、确定建安工程造价，并以此作为国家财政控制基建投资和监督基本建设拨款的主要手段。传统的定额计价是对建筑产品价格的国家定价，具有统一性、指令性和强制性，对于加强计划管理，减少投资浪费等方面有一定的积极作用。但这种量价合一的计价方式也暴露出一些问题，如定额不能体现个别成本，约束了企业的自主报价；缺乏市场竞争力，难以达到合理低价中标；竣工决算则是工程价款结算加签证审核，往往造成“四算”分离，“三超”现象严重。近年来，投资多元化、多渠道的出现客观上要求企业能够根据自身状况和市场供求来决定建筑产品价格，定额计价方式已不能适应建设市场的变化。因此，引入竞争机制，按照国家宏观调控，企业自主报价，市场形成价格的原则，实行量价分离的工程量清单计价方式势在必行。
工程量清单计价是由招标方根据国家统一的工程量计算规则提供工程数量，由投标方根据工程量清单和市场价格信息自主报价，经评审合理低价中标的计价方式。实行工程量清单计价的工程总造价包括完成招标文件规定的工程量清单项目所需的全部费用，由工程清单项目费、措施项目费、其他项目费和税金组成。其中工程清单项目费是指为完成施工设计要求的各分项工程量所需的费用，采用综合单价计价，包括完成该工程清单项目所发生的人工费、材料费、机械费、管理费、利润等；措施项目费是指按照国家现行有关建筑规范、规程要求必须配套完成的工程内容所需的费用；其他项目费是预留金、总承包服务费等经有关方面批准列入工程造价的费用；税金是指按照税法的规定列入工程造价的费用。
工程量清单计价的主要特点：一是统一计价规则。即工程量清单的项目划分、计量规则、计量单位以及清单项目编码都要统一，以规范计价行为。二是控制消耗量。统一的社会平均消耗量指导标准，避免企业盲目或随意大幅度减少或扩大消耗量，保证工程质量。三是放开价格。将工程消耗量定额中的工、料、机价格和利润、管理费全面放开，由市场供求关系自行确定价格。四是企业自主报价。投标企业根据自身的技术专长、材料采购渠道和管理水平等，制定企业自己的报价定额，自主报价。五是竞争形成价格。有效引入竞争机制，淡化标底的作用，在保证质量、工期的前提下，以不低于成本的合理低价中标。
3财政投资评审工作要向纵深发展
财政投资评审工作是运用专业技术优势，通过对建设项目的概算、施工图预算和竣工（结）决算进行评估和审查，实施财政投资的监督、管理和控制，为部门预算编制、执行和决策的科学化提供基础。面对建设工程造价改革和工程量清单计价的实施，财政投资评审要积极适应这种变化，采取切实步骤，实现评审工作由初始阶段向纵深发展的转换。
31转变观念，严格监管，学会运用市场手段。工程量清单计价的推出一方面是放开价格，鼓励竞争，在工程造价管理上更多地采取市场手段，以达到节约投资，提高效益的目的；另一方面国有企业、建设单位面对不断加剧的竞争，对于如何建立公平合理的游戏规则，如何发挥政府的支持、帮助和仲裁作用会有更多的要求。应该说，放开价格，企业自主报价的同时就意味着严格的监管，不能因建筑产品价格随着市场的变化而变动就忽略了评审的作用。评审工作要从驾轻就熟的政府指令性方式中解脱出来，学习运用市场知识和手段，积极地从制度和方法上研究实施工程量清单计价前提下的新思路、新方法，引入政府投资项目公众参与和专家评审机制，加大决策咨询力度，以适应政府投资管理的需要。
32严格界定适用范围，加大评审力度。《建设工程工程量清单计价规范》中明确规定“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程应执行本规范”。国有资金包括了财政预算内（外）资金，国家机关、国有企事业单位和社会团体的自有资金、借贷资金以及发行政府债券和举借外债所筹集的资金。国有资金投资为主是指国有资金占工程总投资50%以上，或虽不足50%但事实上拥有控股权的工程。据此，凡是实行招投标的建设工程，不论招标主体是什么性质，只要资金来源符合上述国有资金的界定，其工程量清单、招标标底、投标报价的编制、合同价款的确定与调整、工程（结）决算都应按照新的要求进行严格评审。尤其要通过介入工程量清单的编制和审查来确定工程造价，掌握合同中对工程量变更的约定及其执行中的增减变，为竣工决算打好基础；要对最低投标价进行评审，以保证建设工期、质量和成本支出，防止欺诈行为；要在审查环节杜绝缺项、漏项、少报工程量，避免中标后再结算中补报工程差额的“钓鱼”现象。
[关键词]事前评审事中监控事后评价
一、跟踪评审的委托及评审范围
财政投资评审是财政职能的重要组成部分是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决(结)算进行评估与审查,以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为。财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审中心进行。是通过专业技术手段,进行定量分析和管理。
财政投资评审的范围包括:(一)财政预算内各项建设资金安排的建设项目;(二)政府性基金安排的建设项目;(三)纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目;(四)政府性融资安排的建设项目;(五)其他财政性资金安排的项目支出;(六)对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目的专项检查。
二、财政投资项目工程造价全过程跟踪的事前评审
事前:项目可行性研究、地质勘察和项目设计三个阶段。
可行性研究阶段是财政投资评审工作的第一阶段,这一阶段的评审质量,直接影响到财政投资项目投资的经济效果,也对投资控制工作具有重要的影响。通过技术经济分析论证来评定项目建设的必要性、技术上的可行性和经济上的合理性,尽量避免项目决策上的失误。
工程项目地质勘察资料是施工图设计的基础,勘察资料的准确与否,直接影响施工图设计的质量。认真做好实地勘察,对施工图的合理性、经济性、完整性进行严格把关,力求设计出科学合理又节省造价的项目施工方案。
设计阶段对工程项目投资的影响起着决定性作用。设计方案的优化、科学、合理,是最大的节约。直接参与设计方案的论证和审查。
通过专业技术人员的科学评审,从财政投资角度,审查项目设计的可行性和合理性,避免因设计不到位造成资源浪费和重复建设,增强投资决策的科学性。同时,他们引入竞争机制,大力推行设计招投标制。以此来提高设计单位的技术水平、保证设计质量,从而达到降低工程造价的目的。还推行限额设计,改变设计计费办法,建立设计质量奖优罚劣制度。充分调动了设计部门的积极性、主动性,也达到了控制工程造价的目的。
三、财政投资项目工程造价全过程跟踪的事中监控
事中:施工阶段,也是大量实际投资发生主要阶段。
加强财政投资评审对资金监控的监管,是评审中心的任务。按照总投资构成内容分解的各项费用进行监控,即对建筑安装过程费用、设备和工器具购置费以及建设其他费用等进行监控。对于重大项目,评审过程中要派驻评审人员,实现全过程跟踪评审监控。
在工程建设过程中,工程变更和现场签证是不可避免的。任何建设项目的变更都会造成项目造价的变动。现场签证不规范,项目超标现象严重是目前施工过程中普遍存在的现象。
评审人员深入现场监控,全面掌握工程实况,在现场监控过程中,对照图纸察看施工情况,收集工程的有关资料,及时掌握施工动态。加强设计变更管理,审核设计变更和签证,以及因此所发生的费用,尽可能把设计变更控制在实施阶段初期。对变更项目做到先算帐后变更,找出建设项目资金控制中的偏差和原因,使工程建设在实施过程中得到不断改进和完善,进一步制定资金纠偏的措施,去改进和消除项目实施过程中无效或低效的活动,有效控制总投资。
评审中心通过现场监控,及时发现了资金使用过程中存在的各种问题,节支增效成果显著。实现了跟踪评审监控,严格管理设计变更,准确掌握材料价格,评审监控过程中根据施工进度提出月报季报,为财政预算的支出提供了科学合理可靠的技术依据,避免了项目支出的盲目性和随意性。
施工阶段的造价控制直接关系到项目支出预算的管理,在评审监控过程中,发现和剔除项目投资中的不合理资金,发现和纠正项目建设中在资金使用方面的违规违纪问题,将为节约财政支出增加效益发挥着重要作用。
四、财政投资项目工程造价全过程跟踪的事后评价
事后:竣工验收及竣工决算阶段,主要先竣工结算的评审,进而做好全方位工程造价的事后评价工作。
对于一个建设项目而言,竣工结算是建设项目全部完工并验收合格之后,对建设项目完成工程量的度量和确认。所以竣工结算评审的主要任务是合理度量建设过程的实施工作绩效,最终确定工程造价,它是承发包双方结算的依据。工程结算直接关系到建设单位和施工单位的切身利益。
在结算评审过程中,由于编审人员所处的地位、立场和目的不同,工作水平也不同,编审结算存在不同程度的差距属于正常现象。但差距过大,就会造成工程造价的失真,使公共财政资金造成损失和浪费。
在厦门推进海湾型城市建设过程中，必须不断地壮大经济总量。采取积极的财政政策促进投资和消费的增长，仍然是我们今后一段时期内的重要经济手段之一。而作为推动经济增长的三架马车之一——投资的体制、结构、效益等一系列重大问题已摆在我们的面前。应当承认，厦门自特区建设以来的20多年间，在投融资体制方面作了许多有益的探索，特别是近年来在简化项目审批程序、规范政府和投资主体行为、培训投资中介机构、拓宽融资渠道等方面取得突破性进展，有力地促进了厦门国民经济和社会事业的快速发展。1981年—2001年，厦门经济年均增长18.5%，成为我国经济增长较快的地区之一；2001年GDP为558.33亿元，人均GDP已突破4万元大关，位居全国各省市前列，已达到世界中等收入国家水平。但是，我们也应清醒地看到，厦门要实现今后8-10年内两个发展阶段的目标，率先基本实现现代化，必须打破旧的模式，实现投资体制上的创新，才能使经济和社会保持高速度、高质量的发展态势。目前财政性投融资体制改革不到位的现象主要表现如下： 首先，基础设施建设资金缺口大，政府隐性负债日益增多 近年来，在国家采取积极的财政政策的影响下，为了改善投资环境，做强做大经济规模，厦门市、区、镇三级政府大搞开发性的基础设施建设，几乎每个镇以上的政府都在划定的区域内搞工业小区或科技园区之类的开发建设。这样的做法也确实起到筑巢引凤的作用，为招商引资创造了基本的硬件之一。但是我们在调查中也发现，由于我市邻近地区对投资者的争夺已到了白热化的程度，由此带来结果是：互相压低土地出让价格以争得投资者现象时有发生，这种恶性竞争的结果不仅是“鹬蚌相争，渔翁得利”，而且给各级政府造成的负面效应之一就是：不仅开发土地的成本难以回收，而且还要亏大本，由此造成政府的隐性债务日益增多。以我市某区为例：该区三个工业小区一期用地规模（仅2001年）达1.328亩，折合88.54万m。按每m开发成本约200元，土地出让价约100元／m计算，三个开发区土地开发成本将亏空8，854万元，若加上银行贷款利息等财务费用，则超亏1亿元以上。若今后三年内维持这样的开发速度，该区的土地开发的亏空额将达到3-5亿元，接近该区目前一年的财政收入。这种巨大的滚动式的政府负债将发展成为经济建设的隐忧，若不采取措施加以解决，政府的信用危机也将日益凸显。 其次，财政性投资面过大，基层投资资金不配套，造成投资效应减弱 几年来，随着厦门市财政扶持力度的不断扩大，广大农村特别是岛外三个区的乡镇生产性基础设施和农村教育设施有了较大改观，这在增强厦门农村经济发展后劲，提高农民的收水平，改善农村教育条件等方面起到了不可替代的作用，但也应看到，由于历史遗留的欠账多，为了照顾到各方各面的情绪和需要，每年安排农村专项经费时，往往把有限的资金铺得过广过宽，这种撒胡椒面式的老做法，造成投资效应减弱。以近三年来实施“同发展共富裕”工程为例，厦门市从1999年底至2002年3年内市财政安排2亿元资金，绝大多数用于岛外三个区的农村基础设施建设和扶持薄弱村的经济等方面，通过审计调查，也证实其成效是不错的，但是由于点多面广，加上配套资金不落实等原因，投资效益不尽人意。2000年第一批13个项目，投资总额达9，092万元，涉及上百个村。如某镇胡萝卜产业化项目，总投资298万元，除市财政补助100万元落实外，其余198万元至今没着落。 究其原因是：长期以来，乡镇一级的建设项目往往在资金来源尚不落实的情况下，上级有关部门最常用的是发“红头文件”的行政命令，强制要求基层也要筹措配套资金，这种“三个一点”的习惯做法在实际工作中往往走形变样，其最大的缺陷是资金渠道单一，老是躺在各级财政上做文章，而没有想方设法去拓宽资金渠道，如社会上的闲散资金，目前让外资、民间资本参与的做法还没有在实践中运用。 再次，有些投资主体不明确，产权管理混乱 由于目前投资体制改革力度欠佳，造成有些投资法人制度流于形式，加上一些投资项目是在各级政府大包大揽的情况下进行具体操作的，更使项目投资主体分不清到底是政府还是企业，由此造成的产权管理混乱就在所难免。如前所述，厦门市同发展共富裕工程的第一批项目中，总投资超千万的一个外口公寓项目，市里拨补878万元，市有关部门要求按公司化管理模式运行，市里投资应成为相关村的股份进行企业化经营。但实际调查中得知，大多数村认为股份太小，不如每年有钱分就行。由此区里做出决定 ，将市投资部分全部归属国有企业——区投资公司，并由该公司十年内每年给予些这相关村一定数额的固定回报。这种违背原有投资意图，高估农村基层干部经营素质的现象值得我们深思。又如去年11月，市委党校厅局级班学员在考察我市小坪森林公园时，看到一幅令人痛心的惨景：位于部级森林公园境内的小坪水库几乎见底，绿水青山变成有山无水。经询问在场的水坪水库水电站领导得知：由于没钱发工资只好放水发电卖钱，加上今年雨水少，水库水很快被放光。但最终原因仍是条块分割造成产权管理的混乱；一个区域内却有不同的管理方式，水库归水利部门，森林公园却归林业部门。若要开发如此美丽的森林公园谈何容易，更不要说要维持生态环境的可持续发展。 笔者认为，上述问题的产生大多是改革过程出现的问题，解决问题的办法仍然要以采取改革的方法，其主要途径有以下几个方面： 一、镇以上的各级财政应将属于政府投资行为的借贷资金列入每年的财政预算盘子 虽然目前许多开发土地等项目均由各级政府委托或指定的国有企业负责，但在每年编制财政预算过程中应单列，并向各级人大报告政府财政预算执行情况时至少说清楚以下几点：(1)政府投资项目的资金来源。如上级拨款、国债、政策性贷款或商业银行贷款等。(2)每年财政预算中安排到期的贷款本息偿还情况。(3)政府投资项目每年资金运作及收益情况。(4)审计机构对政府投资项目的审计报告。 二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事 从“有所为有所不为”及“有限政府”的战略考量，切实转变政府职能。凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保留地推向市场。本着政府搭台、企业唱戏的原则，通过资本运作促进我市投资体制改革的深化，由此吸引更多的外资和国内企业资本、民间资本参与基础设施的建设，而政府不再投资此类项目。如澳大利亚马卢奇郡（厦门友好城市）已将水处理、机场、停车场、垃圾处理等五个项目全部采取商业化运作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府当掌舵员而不是划浆员；政府在政策制定、规则指导、利益关系三大方面明白无误地告诉投资者，使得私人资本顺利进入这些投资领域。他山之石可以攻玉，只有最终让投资者有利可图，才能扭转目前政府无所不能无所不包的局面。 如前所述，有些政府投资项目在建设过程中，由于政府行为代替了市场经济行为，造成投资主体不清、责任不明。而早在1996年，国家建设部等三部委就重申：“各级计划部门委托工程建设项目立项和审批，对资金不落实，资金不到位无保障的建设项目不予审批立项，更不得批准开工。”但据近几年的审计调查表明：岛外有些区建设项目资金落实率是比较低的。但为了争得一些建设项目，区、镇两级领导往往是向上级承诺配套资金，而后却积极组织向上级“跑部钱进”。但跑下来堵缺口的资金毕竟有限，结果建设资金缺口越滚越大。因此只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、烂尾工程的问题。 三、对公益性和非盈利的投资项目，应集中财力办大事，努力降低运营成本 对于今年各级财政在文化、教育、卫生和社会福利设施等公益性和非盈利性项目支出时，应本着“雪中送炭”而不是“锦上添花”的原则，集中财力物力扶持一些最为需要、最能见效的项目，特别是让每年的“为民办实事”项目尽量做到当年投资当年见效。从可持续发展的战略出发，拿出一些公益性项目建成后的管理和维护工作面向社会，公开招标后承包给有经营管理能力的企业，按照企业化管理将可以降低财政开支，建立良性的管理体制，以改变现有的一些公益性建设项目建成后，政府给予所谓的事业单位待遇，造成“二机关”、“官僚主义”，办事效率低下和成本开支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的现象。对涉及区域内经济或生态环境需要的一些项目，应整合管理体制，打破条块分割、互相抵消力量的管理机制，按照高效统一的原则，让其归口同一主管部门，让一个婆婆管到底。 四、尽快建立政府投资绩效评估体系 在当前干部管理体制下，要求各级政府领导真正做到兼顾眼前利益和长远利益是不切合实际的。谁都想在自己的任内尽快出项目、出效益，至于政府负债的承受能力以及对今后的影响，那是较少考虑的。以致我们常说的“新官不理旧账”的怪圈的出现就不足为奇了。任其发展下去，有朝一日产生的财政困境导致政府信用危机也将不可避免。如何解决这一难题？笔者认为：建立政府投资绩效评估体系有助于为防范于未然，其评估的意义在于： 第一，以唤起广大群 众对政府投资行为的了解，广泛听取群众提出的批评和建议，特别是与广大人民群众利益息息相关的公益事业尽可能把政府投资行为和群众意见做到基本一致。 第二，促进政府不断改进工作，使政府在做决策时能更谨慎，更能严格地按经济规律办事，从而达到投资效益的最大化。 第三，政府投资行为的公开、透明，让阳光照耀政府投资行为，有助于为防腐倡廉找到治本的措施。 其具体做法是：一是建立重大投资项目评审机制。每年政府重大投资项目出台的前半年（至少是三个月），可吸收社会上较有声望的投资专家组成评估团，对项目的可行性进行再评估。二是通过媒体，让广大群众参与讨论，凡有价值的意见可用评奖等方式以调动群众参与的主动性和积极性。三是各级审计机关每年都要对政府投资结果进行审计监督。审计的重点是权、责是否一致，投资效益是否优化，是否有损失浪费和渎职行为等，并将审计结果报告代表政府报各级人大审议，并分期分批向社会公布政府投资项目的审计结论
近年来，在国家采取积极的财政政策的影响下，为了改善投资环境，做强做大经济规模，厦门市、区、镇三级政府大搞开发性的基础设施建设，几乎每个镇以上的政府都在划定的区域内搞工业小区或科技园区之类的开发建设。这样的做法也确实起到筑巢引凤的作用，为招商引资创造了基本的硬件之一。但是我们在调查中也发现，由于我市邻近地区对投资者的争夺已到了白热化的程度，由此带来结果是：互相压低土地出让价格以争得投资者现象时有发生，这种恶性竞争的结果不仅是“鹬蚌相争，渔翁得利”，而且给各级政府造成的负面效应之一就是：不仅开发土地的成本难以回收，而且还要亏大本，由此造成政府的隐性债务日益增多。以我市某区为例：该区三个工业小区一期用地规模（仅2001年）达1.328亩，折合88.54万m[2]。按每m[2]开发成本约200元，土地出让价约100元／m[2]计算，三个开发区土地开发成本将亏空8,854万元，若加上银行贷款利息等财务费用，则超亏1亿元以上。若今后三年内维持这样的开发速度，该区的土地开发的亏空额将达到3-5亿元，接近该区目前一年的财政收入。这种巨大的滚动式的政府负债将发展成为经济建设的隐忧，若不采取措施加以解决，政府的信用危机也将日益凸显。
其次，财政性投资面过大，基层投资资金不配套，造成投资效应减弱
几年来，随着厦门市财政扶持力度的不断扩大，广大农村特别是岛外三个区的乡镇生产性基础设施和农村教育设施有了较大改观，这在增强厦门农村经济发展后劲，提高农民的收水平，改善农村教育条件等方面起到了不可替代的作用，但也应看到，由于历史遗留的欠账多，为了照顾到各方各面的情绪和需要，每年安排农村专项经费时，往往把有限的资金铺得过广过宽，这种撒胡椒面式的老做法，造成投资效应减弱。以近三年来实施“同发展共富裕”工程为例，厦门市从1999年底至2002年3年内市财政安排2亿元资金，绝大多数用于岛外三个区的农村基础设施建设和扶持薄弱村的经济等方面，通过审计调查，也证实其成效是不错的，但是由于点多面广，加上配套资金不落实等原因，投资效益不尽人意。2000年第一批13个项目，投资总额达9,092万元，涉及上百个村。如某镇胡萝卜产业化项目，总投资298万元，除市财政补助100万元落实外，其余198万元至今没着落。
究其原因是：长期以来，乡镇一级的建设项目往往在资金来源尚不落实的情况下，上级有关部门最常用的是发“红头文件”的行政命令，强制要求基层也要筹措配套资金，这种“三个一点”的习惯做法在实际工作中往往走形变样，其最大的缺陷是资金渠道单一，老是躺在各级财政上做文章，而没有想方设法去拓宽资金渠道，如社会上的闲散资金，目前让外资、民间资本参与的做法还没有在实践中运用。
再次，有些投资主体不明确，产权管理混乱
由于目前投资体制改革力度欠佳，造成有些投资法人制度流于形式，加上一些投资项目是在各级政府大包大揽的情况下进行具体操作的，更使项目投资主体分不清到底是政府还是企业，由此造成的产权管理混乱就在所难免。如前所述，厦门市同发展共富裕工程的第一批项目中，总投资超千万的一个外口公寓项目，市里拨补878万元，市有关部门要求按公司化管理模式运行，市里投资应成为相关村的股份进行企业化经营。但实际调查中得知，大多数村认为股份太小，不如每年有钱分就行。由此区里做出决定，将市投资部分全部归属国有企业——区投资公司，并由该公司十年内每年给予些这相关村一定数额的固定回报。这种违背原有投资意图，高估农村基层干部经营素质的现象值得我们深思。又如去年11月，市委党校厅局级班学员在考察我市小坪森林公园时，看到一幅令人痛心的惨景：位于部级森林公园境内的小坪水库几乎见底，绿水青山变成有山无水。经询问在场的水坪水库水电站领导得知：由于没钱发工资只好放水发电卖钱，加上今年雨水少，水库水很快被放光。但最终原因仍是条块分割造成产权管理的混乱；一个区域内却有不同的管理方式，水库归水利部门，森林公园却归林业部门。若要开发如此美丽的森林公园谈何容易，更不要说要维持生态环境的可持续发展。
笔者认为，上述问题的产生大多是改革过程出现的问题，解决问题的办法仍然要以采取改革的方法，其主要途径有以下几个方面：
一、镇以上的各级财政应将属于政府投资行为的借贷资金列入每年的财政预算盘子
虽然目前许多开发土地等项目均由各级政府委托或指定的国有企业负责，但在每年编制财政预算过程中应单列，并向各级人大报告政府财政预算执行情况时至少说清楚以下几点：(1)政府投资项目的资金来源。如上级拨款、国债、政策性贷款或商业银行贷款等。(2)每年财政预算中安排到期的贷款本息偿还情况。(3)政府投资项目每年资金运作及收益情况。(4)审计机构对政府投资项目的审计报告。
二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事
从“有所为有所不为”及“有限政府”的战略考量，切实转变政府职能。凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保留地推向市场。本着政府搭台、企业唱戏的原则，通过资本运作促进我市投资体制改革的深化，由此吸引更多的外资和国内企业资本、民间资本参与基础设施的建设，而政府不再投资此类项目。如澳大利亚马卢奇郡（厦门友好城市）已将水处理、机场、停车场、垃圾处理等五个项目全部采取商业化运作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府当掌舵员而不是划浆员；政府在政策制定、规则指导、利益关系三大方面明白无误地告诉投资者，使得私人资本顺利进入这些投资领域。他山之石可以攻玉，只有最终让投资者有利可图，才能扭转目前政府无所不能无所不包的局面。
如前所述，有些政府投资项目在建设过程中，由于政府行为代替了市场经济行为，造成投资主体不清、责任不明。而早在1996年，国家建设部等三部委就重申：“各级计划部门委托工程建设项目立项和审批，对资金不落实，资金不到位无保障的建设项目不予审批立项，更不得批准开工。”但据近几年的审计调查表明：岛外有些区建设项目资金
落实率是比较低的。但为了争得一些建设项目，区、镇两级领导往往是向上级承诺配套资金，而后却积极组织向上级“跑部钱进”。但跑下来堵缺口的资金毕竟有限，结果建设资金缺口越滚越大。因此只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、烂尾工程的问题。
三、对公益性和非盈利的投资项目，应集中财力办大事，努力降低运营成本
对于今年各级财政在文化、教育、卫生和社会福利设施等公益性和非盈利性项目支出时，应本着“雪中送炭”而不是“锦上添花”的原则，集中财力物力扶持一些最为需要、最能见效的项目，特别是让每年的“为民办实事”项目尽量做到当年投资当年见效。从可持续发展的战略出发，拿出一些公益性项目建成后的管理和维护工作面向社会，公开招标后承包给有经营管理能力的企业，按照企业化管理将可以降低财政开支，建立良性的管理体制，以改变现有的一些公益性建设项目建成后，政府给予所谓的事业单位待遇，造成“二机关”、“”，办事效率低下和成本开支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的现象。对涉及区域内经济或生态环境需要的一些项目，应整合管理体制，打破条块分割、互相抵消力量的管理机制，按照高效统一的原则，让其归口同一主管部门，让一个婆婆管到底。
四、尽快建立政府投资绩效评估体系
在当前干部管理体制下，要求各级政府领导真正做到兼顾眼前利益和长远利益是不切合实际的。谁都想在自己的任内尽快出项目、出效益，至于政府负债的承受能力以及对今后的影响，那是较少考虑的。以致我们常说的“新官不理旧账”的怪圈的出现就不足为奇了。任其发展下去，有朝一日产生的财政困境导致政府信用危机也将不可避免。如何解决这一难题？笔者认为：建立政府投资绩效评估体系有助于为防范于未然，其评估的意义在于：
第一，以唤起广大群众对政府投资行为的了解，广泛听取群众提出的批评和建议，特别是与广大人民群众利益息息相关的公益事业尽可能把政府投资行为和群众意见做到基本一致。
资料显示，从影响程度上说，立项决策与工程设计两个环节，对于最终项目投资费用的影响比例达90%以上。由此，从重要性上看，前期准备对于项目整体的投资至关重要。然而，在实际过程中，处于利益的考虑，项目单位往往急功近利或者疲于应付，使得项目短期内反复改造，造成浪费。另外，部分单位由于前期不重视，使得施工中相应的设计图纸频繁变化，导致项目投资难以掌控。而更有甚者，为了争取项目，有的单位在开始故意压缩投资预算，等待项目获批后再要求追加投资。诸如此类城市基础设施建设、创建项目建设等过程中，因为论证不充分，审批不科学等问题，为项目的最终决策留下了隐患。
1．2项目监管存在监管不充分，机制不健全的问题
计划、财政、建设、审计以及监督等行政管理部门对政府投资项目管理上履行着各自不同的职责，但是在实际工作中却存在相关部门对项目投资监管不够充分，统一、协调机制不健全的情况。一方面，计划部门在职责上对于项目规模、投资预算、施工建设的规范与标准等负有责任，然而实际过程中，很多项目存在着超预算、超规模的问题，对此，计划部门却没有形成有效的控制。另一方面，从职能上，财政部门对于政府投资项目从预决算的角度，实施了审核，然而不可回避的是，这类审核多数都是事后审核，由此具有很大的局限性。
1．3项目设计存在控制意识缺位的问题
从程序上说，完成项目投资决策之后，工程设计是控制工程造价的重要环节。不过，在实际过程中，项目工程设计却存在不少问题。其一，由于在制作项目设计方案时，设计费的收取依据投资额，这类收取基数的标准则会使得设计单位或者人员，处于经济效益的考虑，对于建设规模与投资额的制定上往往与实际相距甚远。其二，由于精细管理思维的缺乏或者由于前期考虑不周，设计人员前期设计不到位所带来的问题往往都会由项目最终来买单，最终导致方案频繁变更，从而带来投资追加。其三，由于在项目初步设计方案大多采用的是概算，如果质量不高，则会产生漏项、重复计项等问题，更严重的或许会存在认为估算的问题，最终给设计的科学性与准确性大打折扣。
1．4项目招投标没有完全纳入招投标管理
由于一些项目的时限、专业性及项目本身大小等原因，部分项目未进行公开招投标;部分项目仅对主体建筑采取招标，而对附属设施如围墙、道路、绿化等附属工程未进行公开招投标，缺乏竞争性，对设备和材料不通过政府采购，消弱了对项目投资的有效监控。有的项目采取议标、邀请招标等，使招标活动流于形式，加之投标施工企业有时采取抬标、串标、围标的做法，使投标单价难以形成规范的市场竞争力。
1．5项目实施与管理存在规范性欠缺的问题
项目实施阶段，从工作角度，项目建设单位对于投资控制起着主要作用。而实际情况往往是，由于管理模式的局限性、人员专业性等诸多原因，往往使得工程管理存在很多问题，使得工程造价失控的问题屡屡出现。一方面，由于建设单位是项目建成后的受益者，从利益的权衡角度，其本身就缺乏内部监控的动力。由此，现实中经常会出现合同擅自变更的问题。另一方面，从组织的角度，多数建设单位都是临时组建的，对于建筑技术、工程经济等专业知识往往较为欠缺，对于基建程序与投资规律等不甚了解，更难以掌握先进的项目管理方法，这为管理不善埋下了隐患。此外，在财政投资建设项目管理中，同样存在竣工结算审查涵盖范围不全的问题。例如，有的建设单位在工程竣工验收后不是积极报送工程竣工结算审查资料，而是绕圈子，找路子，逃避竣工结算审查。
2财政投资建设项目管理改进对策
2．1加强项目可行性研究，建立科学的项目决策审批制度
一是加强项目的可行性研究，进行全系统的分析、论证，进行方案选优，合理确定建设地点、建设规模，科学确定建设标准，做好建设项目投资估算的编制与审查;二是加快建立地方政府的投资项目储备库，执行严格的可行性审批制度;三是开展项目绩效评价，加强财政监督力度，针对建设项目投资失控，损失浪费的普遍现象，财政部门运用专业评审手段，适时开展绩效评价，是提高财政资金使用效益，总结和改进项目管理的有效措施。
2．2加大项目设计方案的科学审查，实行限额设计制度
财政部门应会同相关部门参与项目的方案设计、初步设计的审查，重点对项目的设计规模、建设标准、经济合理性及设计深度等方面提出意见;严格推行限额设计制度，对于超过批准投资估算的设计，一律不予通过，退回设计单位重新设计，真正达到估算控制概算的目的;加强项目预算评审制度，当评审后的项目预算超过已批准的概算时，及时提出对项目建设规模、标准进行调整的建议，把投资严格控制在批准概算之内。
2．3实施工程招投标管理
依据政府采购法，将财政投资建设项目纳入政府采购范畴，由财政部门统一招投标管理，规范招投标行为。与此同时，从规范招投标行为的角度，可以帮助建设单位签订好施工合同。
通过财政投资评审管理工作，能够有效地控制好预算支出，减少不必要的资金浪费现象，从而提高财政资金的利用效率，确保财政资金的安全，最大程度地发挥财政资金的功能。
(二)评审范围越来越大
随着依法治国理念的不断深入，财政评审工作作为完善政府管理行为的重要措施，财政投资评审工作的范围也越来越大，其工作也越来越细致。逐渐地由事后追踪管理向事前转移，从而不断地拓宽其评审范围，表现在市政道路建设、城市绿化以及农村农田水利建设等多种类型的项目。随着评审范围的扩大，评审工作的难度也在不断地提高，这就需要不断地提高财政投资评审工作的效率，提高财政投资工作的科学性。
(三)评审程序越来越规范化
财政投资评审作为政府完善内部治理的重要举措，其评审程序也越来越规范化和科学化，对于提高财政资金的利用效率具有重要的帮助。在财政投资的过程中，逐渐地实现了先评审再招标等管理模式，这种管理模式减少了财政投资的盲目性，从而使财政投资更加地科学化。评审程序的完善减少了财政投资评审中的漏洞，能够实现对工程项目的全面监督，从而不断地总结经验，提高了财政投资评审工作的效率。
二、财政投资评审过程中的风险管理途径探究
(一)加强预算审核
对于财政投资来说，其资金规模比较大，不少单位和企业为了利益而弄虚作假，造成财政资金的浪费。在新时期下，应当做好项目预算的审核工作，对于不符合要求的项目预算应当及时地剔除。在预算审核的过程中，应当及时地发现其中的不合理因素，减少项目中存在的资金漏洞，这样能够确保财政资金得到合理地利用。要从源头上控制好预算，确保预算信息的真实有效性，从而为预算的执行奠定良好的基础，减少不必要的资金支出，从而防止财政资金的浪费。
(二)做好绩效评价
在财政投资评审的过程中，应当做好相关的绩效评价，做到对财政投资的有效追踪，从而不断地提高财政投资评审质量。在财政投资的过程中常常发现，其产出和收益不明确或者不明显，或者没有达到预期的效果。这主要是财政资金在使用的过程中，缺少监督，这就要求财政投资评审应当贯穿到项目的全过程，做好对财政投资的绩效评价，了解资金的产出和效益，调查资金使用的效果，例如是否达到了项目投资的目的，是否达到了公众的认可。通过财政投资评审绩效评价，从而实现对预算执行的有效监督，实现对预算执行的有效约束，从而不断地提高财政投资的水平，减少财政投资执行过程中的风险，充分地发挥财政投资评审管理的作用。
(三)提高财政投资评审能力
在财政投资评审风险管理中，需要及时地识别风险，从而有效地化解风险，这就要求不断地提高财政投资评审能力，从而不断地提高监督能力。目前我国在政府投资评审管理的过程中，还不够完善，表现在注重微观方面的考核，对于项目后期的综合性影响，例如社会、环境、经济等方面不能做出科学有效的评价，这就需要不断地提高评审管理能力。在项目前期对其合理性进行有效的评价，对项目的规模、标准等资料进行审核，防止出现虚报的现象。在项目完成之后，应当对合同、项目变更签证等进行审核，从而不断地提高评审管理能力，减少项目建设过程中的水分，科学地确定项目的价值，提高财政资金的利用效率，减少财政投资的风险。
三、结束语
财政投资对于完善基础设施，提高人们生活水平发挥了重要的作用。通过加强财政投资评审管理，防止财政投资风险，对于确保财政资金的安全，提高财政资金的利用率具有重要的意义。在财政投资评审风险管理的过程中，应当加强事前、事中、事后的评审考核工作，加强对项目全过程的监督，最终防止风险的发生。
作者:李爱武 单位:营山县财政投资评审中心
农业的重要性及其特殊性决定了政府必须对农业予以支持与保护，财政对农业投入是建设现代农业、强化农业基础的迫切需要,财政投入对农业的发展具有长期深远影响。本文立足围绕赤壁市财政支农投入现状，着眼于全市财政支农投入规模和结构的现实分析，就建立完善财政支农投入稳定增长机制，提高支农投入的资金使用效率进行相关分析与思考。
一、对赤壁市财政支农投入规模的基本判断
我们可以通过财政支农投入比例的纵向变化以及与周边相关县(市、区)的横向比较，来判断赤壁市财政支农投入规模的情况。
1、从纵向比较，赤壁市财政支农资金的投入总量呈上升之势。近些年，赤壁市财政部门努力加大支农力度,农村面貌正在发生翻天覆地的变化，农业经济得到了较大发展,农民人均收入逐年递增。“九五”、“十五”时期以及2008年、2009年至今，全市财政支农投入呈增长之势。预算内财政支农投入占财政总支出的比例从“九五”期间的5.3％增加到2010年的10.7％，农投入绝对值从“九五”期间的924万元增加到2010年18026万元，支农投入增长率从2008年的12.4%提高到2010年度的24.1%。所以，从“九五”、“十五”和2008年至2010年预算内财政支农投入占财政总支出比重与预算内支农支出比上年的增长率两个指标来看，赤壁市的财政支农投入处于逐年递增的态势。
2、从横向与其他周边县（市、区）比，赤壁市预算内支农支出占财政总支出的比重偏小。我们选择了周边具有较强可比性的咸安、崇阳、通城、通山四县（市、区），进行了支农投入规模的横向比较。以2007～2010年四年为例，这四年赤壁市预算内支农投入占财政总支出的比重分别为10.2％、10.4％、10.6％和11.5%农业论文农业论文农业论文，而四县（市、区）平均比重达到了12.2%、12.5%、12.2%和12.8%。由此可见，赤壁市预算内支农投入的规模偏小。
3、从财政支农投入倾斜指数判断，赤壁市农业仍处在贡献地位。财政支农投入倾斜指数＝（财政支农投入/财政总支出）/（农业生产总值/国民生产总值）是衡量财政支农投入和农业产值贡献程度的一项重要指标，如果财政支农投入倾斜指数越高，说明农业获得的财政投入支持越大。倾斜指数为1，表明农业获得了与农业产值地位平等的财政支持度。根据上述公式计算，赤壁市2006～2010年五年财政支农投入倾斜指数分别为0.53、0.57、0.63、0.64和0.69。财政支农投入倾斜指数呈逐年上升的变化，首先表明了政府对三农的支持力度在进一步加强，其次表明了赤壁市的农业经济还没有获得与其在国民经济中贡献相等的地位，仍处在贡献地位，工业反哺农业、城市支持农村的任务还任重而道远。
通过对赤壁市支农投入规模的横向和纵向比较，以及近几年的财政支农投入倾斜指数变化，表明赤壁市的财政支农投入规模和投入能力处在一个稳步上升的阶段中国知网论文数据库核心期刊目录中国知网论文数据库。随着传统农业向现代农业的发展过渡，赤壁市财政对农业的扶持由原来单一的农业发展项目拓展到支持农业结构调整、增加农民收入、农村生态环境保护等各个领域，因此，尽管赤壁市财政对农业的投入绝对规模有所扩大，但经济发展水平所决定的支农投入能力的有限性与新农村发展的巨大需要之间还存在较大缺口，在财政支农投入规模逐步提升的基础上，如何提高财政支农投入资金的结构效率，提升财政支农支出和农业生产发展的密切度，是我们建立完善现代财政支农投入机制的关键所在。
二、赤壁市财政支农投入结构存在的主要问题
近年来，赤壁市财政对“三农”投入的总量增长迅速，但市本级财政支农投入结构仍不尽合理。
1、农口系统事业费支出比例偏高。农林水利气象事业基本支出，主要是维持农口事业单位的“吃饭”问题。从赤壁市近几年财政农口事业费支出比例的变化看，尽管财政支出中农口单位基本支出比重有所下降，但是各年度农口单位基本支出仍处在一个较高的水平，如2009年、2010年财政支出中的农口单位基本支出占农口部门预算总支出的比例分别达到了51％和48％，过高的农口单位基本支出，对农业生产的直接作用甚小。
2、农村基础建设投入不平衡。从赤壁市近几年财政支农投入的实际看，对农村的基础建设投入都占财政支农支出的较大比例，如2008年对农村的基础建设投入达6530万元，占财政支农项目总支出的65％；2009年投入农村基础建设投入6791万元，占财政支农项目总支出的57％；2010年投入7280万元，占财政支农项目总支出的67%。但这些支出中用于大中型的带有社会性的水利、交通等全社会普遍受益的项目投入比重较大，而对一些农民直接受益农业论文农业论文农业论文，可以真正用于改善农业生产生活条件，关系农业和农村发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如动植物防疫设施建设、农业品种改良、农田水利以及节水灌溉等中小型基础设施建设投入所占比重较小，缺乏足够的投入保障。
3、农业科技、农民教育培训投入较低。农业科技投入是农业投入的重要
摘要内容。据统计，农村教育投入每增加1元，就可以使农业产值增加8.43元。当前赤壁市对农民教育培训的投入力度也明显不够，2009年这块投入只占财政支农总投入的0.65％。
三、赤壁市财政支农投入稳定增长的对策与建议
根据赤壁市经济发展的总体水平，按照农业效益和可持续发展并重的原则，建立财政支农资金稳定增长机制，进一步加大财政投入、统筹兼顾、合理配置，不断优化财政支农投入的规模结构，确保农业结构战略性调整，稳定和提高农业综合生产能力，增加农民收入目标的有效实现。
1、加大投入，确保财政支农资金的稳定增长。一是确保预算内支农资金稳步增长。坚决贯彻“多予少取放活”的方针，切实按照中央提出的“三个高于”和“三个主要”的要求，进一步调整财政分配政策，在稳定现有各项农业投入的基础上，将新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。二是广辟途径，拓宽财政支农资金的筹资渠道。在加大财政预算内对“三农”投入力度的同时，不断开拓新的稳定的支农资金筹措渠道，努力做到支农投入多渠道，资金来源多源化。一是加大政府性基金筹集力度。加强水利资金、土地开发资金、水资源费等预算外资金的征收管理。二是确保土地出让金的支农支出。列入土地开发成本的耕地开垦费、补充耕地成本回收款、农业土地开发出让金地方财政留成部分和省返回的新增建设用地有偿使用费用于支农支出；从安排给经济开发区、中心镇、城市防洪工程、工业功能区及乡镇的土地出让净收益中提取8%用于全市新农村建设；大幅提高国有土地有偿使用净收入用于支农支出的比例；耕地占用税征收标准提高后，新增地方财政留成部分用于支农支出。三是积极争取上级资金。进一步充实和完善农业项目库，以优势项目争取省、咸宁市财政在农业基础设施建设、农业综合开发，以及其他各项支农专项资金上对全市新农村建设的支持。
2、科学安排，合理调整财政支农投入结构。合理配置农业投入，正确处理好生产性与非生产性投入的比例、产业之间的投入比例、长期投入和短期投入的比例关系，使有限的资金发挥最大的经济效益和社会效益。一是制定完善促进农业生产发展的各项补贴政策。积极改进补贴方式，加大对农业生产环节的补贴，增强农产品政策性补贴转作直接补贴资本的能力，提高财政支农投入与农业生产的联系密度。要把农产品政策性补贴一部分转投到改善农业生产条件和农业科技上去，进一步扩大良种补贴、农机具购置补贴的范围和规模农业论文农业论文农业论文，增强农业生产能力。在补贴对象和补贴重点的选择上，目前除重点补贴粮食生产者外，还需注重对农业保险的补贴，支持建立农业灾害保障机制。二是适当稳步减少农业事业费支出。在现有财政支农投入水平下，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，进一步压缩财政支出存量中的一般性支出，根据各个农口单位的实际情况，努力创新体制机制，开源节流，腾出财力用于增加“三农”投入。三是加大农业基本建设投资力度。合理调整农、林、水等投入比例，增加对农业基础设施和生态环境建设的投入，农业基本建设投资占本级基本建设投资总额的比重达到30%以上。结合农业综合开发工程，重点支持与农业生产、农民增收关系密切的中低产田改造、中小型农田水利设施建设、优势特色农产品生产配套机械、乡村道路、山间林道等农业基础设施建设，不断增强农业生产能力，提高农业生产效率。四是增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。科技投入是解决“三农”问题的关键，也是推动农业发展的持续动力中国知网论文数据库核心期刊目录中国知网论文数据库。要进一步加大对农业科技推广项目及服务体系建设的投入，财政对农业科技三项费用的投入比例要提到财政支农投入总额的2％以上；加大对种子工程、动植物保护体系建设的投入，加快品种引进和改良；加大对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系的投入，提高农业社会化、信息化服务水平；加大对农产品认证体系、检验检测体系、农业标准化体系建设的投入，不断提高农产品的质量安全水平；加大对农村教育的投入，积极开展多渠道、多形式、多层次、多领域的农民教育和科技培训班，不断提高农民素质。
关键词： 财政投资评审；预算评审；制度建设
Key words： finance investment evaluation；budget review；institution building
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）14-0155-02
0 引言
财政投资评审是财政职能的重要组成部分，也是财政部门对政府财政投资性资金投资项目的工程概算、预算以及结算和竣工财务决算等进行的分析论证、专项核查以及跟踪问效管理、经济效益和社会效益评估的行为，也是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证，这样也是合理控制投资项目成本费用和节约建设资金的重要手段，为了节约财政资金、规范投资管理、提高预算管理水平以及政府财政投资使用效益发挥了积极的作用，以成为我国公共财政监督管理体系的重要组成部分。
1 财政投资评审工作现状及问题分析
我国财政投资评审中心成立于1998年，距今只有十六年的发展历史，政府财政投资评审工作正处于起步探索阶段，虽然取得一定成效，在规范投资管理和提高预算管理水平等方面起到重要作用，然而我国财政投资评审在体制等方面还不够完善，存在着一些问题亟待解决。
1.1 财政投资评审机构的行政执法主体地位不明确，法律体系不健全 财政部在相关文件中对财政投资评审机构的行政执法主体地位没有明确表示，因此给财政投资评审的法律体系建设工作带来很严重的后果，使得财政投资评审工作缺少完整的法律体系来提供法律方面的依据和制度保障，影响了财政投资评审工作的法制化建设和投资评审工作的权威性。
1.2 各地财政投资评审组织机构设置的不统一和工作运作模式不统一 我国目前各地的财政投资评审机构在组织机构设置和工作运行模式上都存在很多不统一的现象，一定程度上影响了财政评审工作的正规化和规范化建设。因此组织机构在编制和经费保障等方面的不统一，使得财政投资评审机构人员流动性过高，严重影响财政投资评审工作的正常开展和工作质量的提高。而各地财政投资评审机构工作运行模式的不统一，难以适应开展区域经济合作的需要，给评审工作带来困难。
1.3 财政投资评审机制不够完善，影响财政投资评审工作科学化建设 现阶段我国的财政投资评审项目“三超”现象严重，且存在效益低下等问题，主要是由于财政投资评审机制的缺陷，难以对财政投资项目实行定量、定额的管理，使得预算、资金、财务会计管理与监督的职能被虚化，主要存在着立项前项目概算和预算评估的不确定性、项目建设期的资金使用不规范等问题，影响了财政投资评审工作科学化建设。
2 提升政府财政投资评审效能策略探讨
2.1 准确定位财政投资评审机构的主体地位和职能
应参照西方国家的基本经验，并在结合我国国情的基础上，对财政投资评审机构的主体地位进行准确定位，使其能够全权负责对财政投资的基建工程的概预决算进行评审，并具有相对独立性，提高财政投资评审的监督地位，实现财政在公共支出项目上的投资管理职能和评价职能的分离。同时，应准确定位财政投资评审机构的职能：首先，以预算评审为突破口，强化财政支出预算管理；其次，通过财政管理全过程监督检查，强化财政监督管理；最后，“有所为，有所不为”，强化财政投资评审机构职能。
2.2 创新和改革财政投资评审制度，完善财政投资评审的法律体系 创新改革财政投资评审制度，一方面要加强财政投资评审理论的创新研究，为财政投资评审工作提供理论依据和方法指导，对财政投资评审的方式方法进行创新摸索，根据财政部门科室对项目评审的要求和项目资金来源等实际情况，综合审查评定财政投资项目评审应采取的方式，加强项目的全过程评审，对评审的管理模式和组织模式进行大胆探索；另一方面，要加强财政投资评审制度的改革，使之不断适应市场经济发展的需求，真正为市场经济服务发挥作用。同时，还应完善财政投资评审的法律体系，尽快制定和完善配套的财政投资评审法规制度，统一和规范在公共财政支出预算管理体制中财政投资评审工作地位和作用，促进财政投资评审的法制化建设，推动评审立法工作，为评审工作提供法律依据和保障。
2.3 完善财政投资评审机制，加强财政投资评审的科学化建设 首先，要完善评审机制，这样评审人员在实际工作中要注意总结经验教训，对于财政投资评审发展过程中面临的重点、热点和难点问题进行分析研究，促进财政投资评审工作科学规范；其次，应建立健全“复合式”评审机制，将财政投资评审工作和调查研究工作有机联系起来，不仅在工作实践中善于发现问题、分析问题、解决问题，而且要注重采集综合信息数据，通过对项目评审成果进行剖析研究，使之成为有理论价值和现实意义的调研成果，实现“评”与“研”的完美结合；最后，要建立健全“风险防控”评审机制，强化风险防控意识，注重提高评审质量，对当前财政投资评审体制和法制中的潜在风险进行深入的挖掘剖析，并不断创新完善财政投资评审质量管理办法，实行责任制和问责制，从而有效提高财政投资评审的质量和效率。
2.4 做好评审人员选聘和培训工作，加强财政投资评审队伍建设 由于财政投资评审工作是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求评审人员不仅有专业的财务和会计知识，还要对工程造价和工程技术等内容熟练掌握，同时还要求评审人员对于建设管理的政策法规有充分的了解，因此，要做好评审人员的招聘和培训工作，吸纳具备多学科、跨专业知识的复合型人才充实评审队伍，并加强对评审人员的培训学习，通过定期培训、专业讲座及与其他财政投资评审机构开展工作经验交流学习等形式，切实提高评审人员的业务能力，从而有效保证财政投资评审工作的有效开展。
3 结论
综上所述，财政投资评审工作关系着我国财政资金的有效运行，因此做好财政投资评审工作时加强经济建设，促进市场经济健康发展的有力保障。因此，政府财政投资评审部门要认清目前工作中存在的问题，并通过准确定位财政投资评审机构的主体地位和职能；以此加强财政投资评审的科学化建设；做好评审人员选聘和培训工作，以促进国民经济的健康稳定发展。
参考文献：
根据《中国教育改革和发展纲要》（1993）要求，20世纪末国家财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，预算内教育投入占财政支出的比重不低于15%。2012年，国家财政性教育经费支出占GDP的比重首次达到4%，但政府教育投入，尤其是地方政府教育投入仍然不足，导致教育这种公共产品与发展纲要的要求相去甚远，远远不能满足人们的需求，造成城市优质教学资源和农村基础教育供应不足。在我国现行财政体制下，为何地方政府在提供教育公共产品方面动力严重不足？现行财政体制对地方政府的行为有哪些激励？在这些激励下地方政府的行为有何特点？这对教育投入产生哪些影响？本文以公共教育为例，试图分析财政分权对地方政府的激励机制及其对公共产品供应的影响。
一、文献综述：财政分权与公共物品的供给
财政分权理论根据其理论假设的不同和历史演进阶段可以分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。两代财政分权理论对于政府行为的理论假设不同，对于财政分权对公共产品的供给的影响也得出完全不同的结论。
第一代财政分权理论由20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论演变发展而来。其代表人物主要有Paul A. Samuelson、Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow等3位经济学家，其后Wallace E. Oates和James M. Buchanan也对第一代财政分权理论建立起到了重要作用。第一代财政分权理论主要针对公共品领域的市场失灵现象，其理论假设是政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员无条件地寻求社会福利的最大化，认为为了避免“公共的悲剧”，应该由政府提供公共产品服务，并且财政分权比财政集权更能为公众提供公共产品服务。
Wallace E. Oates（1972）在《财政联邦主义》一文中阐述了奥茨“分权定理”，认为地方政府在了解选民的效用与需求方面较中央政府具有比较优势。地方政府更能根据当地居民的偏好和利益需求制定适合的产品和量，从而实现资源的优化配置和社会福利极大化。而中央政府不可能准确估计每个地区人口子集的不同需求和特殊利益，只会将同等数量的某种公共产品统一分配给各个地方，忽略了不同区域居民偏好的差异，因而不能实现社会福利最大化，降低了资源的配置效率。Tiebout（1956）阐述了财政分权实现公共产品供给社会福利最大化的机制——“用足投票”和“用手投票”理论。假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府为了吸引选民，就必须按选民的要求供给公共产品，从而可以达到帕累托效率。
第一代财政分权理论将政府假定为“仁慈的公共利益的守护者”，认为政府在决策过程中不会考虑自身的利益和发展，其假设条件与现实显然不符，从而在实际应用中显现弊端。第二代财政分权理论针对第一代财政分权理论的不足，提出政府追求自身利益最大化的假设，在理论分析中引入了激励理论和机制设计，分析政府官员在实现官员自身利益和居民福利之间作策略性选择。
Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。在财政分权结构下有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。Weingast（1995）提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：（1）地方政府对经济有基本的规制责任；（2）体系中设立没有贸易障碍的共同市场；（3）地方政府面临“硬预算约束”。Keen和Marchand（1997）假定资本的流动性大于劳动力的流动性，认为地方政府为争夺有限的资本，就会采取有利于资本所有者的行为，增加基础建设等生产性的公共投入，教育等地方公共服务方面的支出就会受到挤占，也可能导致提供效率和供给水平的下降。
由第二代财政分权理论可知，在政府并非追求社会福利最大化的假设下，会因实现自身利益最大化的激励，不一定能提供符合公众需求的公共产品。
二、财政分权、政府激励与政府教育投入的理论分析
（一）中国财政分权特点
1.地方政府财权与事权严重失衡
源于1994年的分税制改革，规范了政府间的财政分配关系，提高了中央政府宏观调控的能力。但是这次分税制改革，基于改变中央财政穷、地方政府富的历史状况和建立中央宏观经济调控体系的初衷，使得我国中央政府和地方政府的财政收入分权和支出分权上严重失衡。在财政收入分权上，中央政府收入包括消费税（含进口环节海关的部分）、车辆购置税、关税、海关的进口环节增值税等。地方税收收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、屠宰税、筵席税。中央地方税收收入包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税。其中增值税的75%、企业税的60%（主要央企的企业所得税全部归中央政府）、印花税的94%归中央政府，这种税权的划分使得财政收入向上集中，中央政府获得财政收入的大部分，地方政府获得财政收入较少的一部分。由表1可知，我国地方政府财政收入占财政总收入的比例相对较小，近年来虽有所提高，最高的年份2011年也才达到50.6%。
在财政支出分权（即所谓的事权）上，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。地方政府除了承担地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费之外，还承担支撑地区的生产支出和地方事业发展所需支出。前者包括地方基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费；后者包括地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。地方政府除了承担发展地方经济的重任之余，还是实施法律法规、维护社会秩序、提供社会服务的直接主体，供养着财政供养人口的70%，管理着全国80%的人口，承担着为绝大多数公民提供公共产品的责任。从表2也可以看出，在财政支出中，地方政府财政支出占总财政支出的比例自1994年分税制改革以来逐年提高，2011年高达84.9%，占财政支出的绝大部分。
从以上我国地方政府财政收入占比和财政支出占比的分析可以得出结论：中央与地方政府财权和事权划分的严重失衡，地方政府财政收入很少，但是需要承担的财政支出很大。据此，本文提出第一个假设：
假设1：地方政府在财政收入和支出上分权的不对称，导致地方政府客观上没有财力投入到教育支出上。并且地方政府对于教育的投入与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。
2.经济分权和政治集权
中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。在经济上分权，即地方政府具有动用地方资源发展地方经济的权利，中央政府并以此作为考核地方政府官员的重要标准。经济分权主要体现在地方政府可以动用本地财政资源，将财政资源投向刺激经济增长的用途上。
所谓政治集权，即中国实行垂直的政治体制，各地方政府官员只对上一级政府负责，上一级政府根据对地方官员的考核情况对其进行任免和晋升。
（二）财政分权下地方政府的行为激励和教育投入行为
在中国式的“经济分权、政治集权”的财政分权体制下，西方的财政分权理论对我国政府的激励机制不再成立。我国户籍制度的存在使得教育和医疗等公共产品须严格按照身份来分配，限制了居民在区域间的自由移动。
政治集权的制度安排使得上级政府以GDP为主的考核标准对地方政府产生有效激励，使得地方政府因“晋升激励”而展开GDP锦标赛（乔宝云、范剑勇和冯兴元，2005）。而财政支出分权的实行、公众对政府有效监督的缺位及政府官员问责机制的不完善，使得地方官员为了追求自身利益最大化而忽视公众对公共产品数量和质量的需求偏好成为可能。
政府官员追求自身利益最大化而忽视地方居民公共产品需求偏好的表现为地方政府将财政资源尽可能多地用来发展地方经济，而减少对公共产品的供应。地方政府为了发展本地经济，一方面将财政支出用于地方企业的技术改造新产品、试制经费和促进经济增长的投资性支出，另一方面由于资本的流动性大于劳动的流动性，且在中国当前劳动较为充裕的现实下，为了克服地方发展经济的资本不足，而展开吸引FDI的竞争（FDI英文全称Foreign Direct Investment，外商直接投资。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，FDI是指一国的投资者将资本用于他国的生产或经营，并掌握一定经营控制权的投资行为）。在吸引FDI过程中，普遍的做法就是增加对机场、公路等基础性建设支出。分权使地方政府为经济发展展开竞争，而大力增加投资性支出和为吸引FDI而进行基础建设投入的同时，导致其对公共物品的偏好降低（张军等，2007），造成资源配置的扭曲，降低了教育等部门的供给水平（乔新平、白洁，2005；傅勇、张晏，2006）。
基于以上对于财政分权对地方官员激励的分析，本文提出如下假设。
假设2：我国财政分权激励地方政府为发展地方经济而展开竞争，使得地方政府将财政支出多投向刺激经济发展的用途上，而对教育的投入产生“挤出效应”，即我国财政教育支出占比与政府投资性支出占比、基础建设支出占比成负相关关系。
（三）财政分权、经济增长与教育投入
在中国式财政分权下，地方政府因晋升激励而产生GDP竞争。地方政府将财政收入的大部分用于发展经济，在短期内对公共产品的供给产生“挤出效应”。但长期来看，必然会促进地方经济发展，随着人们收入的提高和地方财政收入的增加，地方政府可能增加对公共物品的供给。经济学家瓦格纳（1877）对德国的研究证实，随着人均收入的增加，包括教育在内的公共财政支出也随之提高。皮考克和魏斯曼（1961）也指出经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也上升，所以财政支出随GDP的上升而上升。马斯格雷夫和罗斯托（1959）指出，一旦经济发展达到成熟阶段，政府的公共支出将从基础设施投资支出转向不断增加的教育、医疗保健与福利等方面的支出，而且这方面支出的增加大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。鉴于以上分析，本文提出第3个假设。
假设3：地方政府对教育的投入与经济发展水平有关，经济发展水平较高的地方教育投入较多，即地方政府教育投入水平与人均GDP正相关。
三、财政分权体制下政府教育行为的实证研究
（一）实证假设
通过本文对我国财政分权体制特点和财政分权对我国地方政府行为的激励分析可知，我国地方政府与中央政府之间财权和事权分配的严重失衡，财政分权激励下地方政府发展经济的投资性支出和吸引FDI的竞争，是我国地方教育投入长期滞后的主要原因，而地方政府发展经济的努力在长期看来有可能会促进地方政府增加对教育的投入。
为了印证以上分析理论，本文提出以下实证假设：
其一，教育投入占地方政府财政支出的比例与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。其中，地方财政收入与占财政收入的比例反映了中央政府和地方政府之间的财政收入分权程度，地方政府财政支出占财政总支出的比例反映了中央政府和地方政府之间财政支出分权程度。
其二，教育投入占地方政府财政支出的比例与各地FDI占全国FDI比例负相关，与各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比负相关。其中，各地FDI占全国FDI比表示各地FDI竞争程度，各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比表示各地经济发展竞争程度。
其三，教育投入占地方政府财政支出的比例与人均GDP正相关，人均GDP表示经济发展水平。
（二）实证模型的选择
针对上面的假说，本文建立如下模型来一一鉴定假说：
Yit=α0+βitXit+εit
其中，Yit是被解释变量，指各省级的教育支出占财政支出的比例，X是一组解释变量，下标i、t分别代表不同的地区和不同的年份，为验证假设结论，主要拟定以下项目为解释变量（表3）。
（三）数据来源与统计描述
模型变量中地方财政收入占总财政收入的比例、地方财政支出占总财政支出的比例、投资性支出占财政支出的比例，均根据历年《中国统计年鉴》和各地统计年鉴整理而得，详见表4。
（四）模型结果分析
本文依据以上实证模型，利用计量软件EViews6.0，采用2003—2011年我国省级面板数据来对以上假设进行实证研究。首先通过Hausman检验判断固定效应还是随机效应。
由结果可知，调整后的R2为0.856，说明解释变量较好地解释了因变量的变化情况，各解释变量回归系数的t统计量均通过显著性检验，说明各解释变量的变化对因变量的变化有显著的影响。通过分析以上回归方程，可以得出以下结论：
1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。由表5可知，地方财政收入占总财政收入的比例的回归系数显著为1.25，表明地方财政收入占总财政收入的比例每提高一个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将提高1.25个百分点。地方政府财政支出占总财政支出的比例的回归系数显著为负，绝对值为2.89，这说明地方政府财政支出占总财政支出的比例每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将降低2.89个百分点。
2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入有负面影响。由表5可知，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例的回归系数均显著为负，绝对值分别为0.89、4.26，这表明，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例，每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将分别降低0.89%、4.26%。
3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。由表可知，人均GDP的回归系数显著，大小为1.45，表明人均GDP每提高一个百分点，地方政府对教育的投入占财政支出的比例将提高1.45个百分点。
由上可知，实证结果验证了本文理论分析结论，即中央政府和地方政府之间严重失衡的财权和事权的划分影响了地方政府。
四、主要结论与政策建议
（一）主要结论
在理论分析财政分权对我国地方政府行为激励的基础上，本文提出了三个关于影响地方政府官员教育投入行为的假设，并利用2003—2011年的省级面板数据进行了实证研究，实证研究结果表明：
1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。
2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入存在“挤出效应”。
3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。
（二）政策建议
1.通过法律确定县级义务教育财政支出占县财政总支出的比例，并对超出法定支出比例的县给予奖励。
2.建立以改善民生为重点的评价地方政绩的指标体系和问责制度。
3.增加预算的透明度，适当扩大当地居民参与政府预算决策的机会。
4.完善转移支付制度，把转移支付与地方财政能力、裁减财政供养人口和增加居民福利性支出联系起来。单纯就义务教育而言，采用封顶的专项配套义务教育的财政补助，比由上级确定基数、上级与县级简单按比例分担的补助方式，更有助于激励贫困县提高自身的教育支付意愿和教育财政努力水平。
【参考文献】
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一、引 言
自20世纪90年代社会主义市场经济体制框架建立以来，我国根据各个时期的宏观经济运行的具体情况，分阶段采取了“适度从紧的财政政策”，“积极的财政政策”和“稳健的财政政策”。特别是在1998年针对亚洲金融危机冲击和国内有效需求不足的形势做出的以增发国债、扩大政府支出为主的积极财政政策，有效地防止通货紧缩，抑制经济衰退，并保持经济增长速度。但是积极财政政策对社会总需求和私人投资均要产生影响，具有挤出和挤入两方面的效应。目前，国内学术界针对积极财政政策是否具有挤出或是挤入效应进行了大量的研究，而关于积极财政政策对区域私人投资所产生的效应研究尚不多见。20世纪90年代以来，我国区域经济差异呈现出不断增大的趋势，加上我国财政制度采取的是分权制的形式，弄清积极财政政策对我国区域私人投资所产生的影响，不仅从中观的角度给予积极财政政策以正确的评价，而且对于目前所实施的稳健的财政政策发挥其应有的效力具有重要的指导意义。
二、理论模型与经验结果
英国经济学家约翰・希克斯（Sir John Hicks,1937）提出IS-LM模型，其核心思想是：在产品市场上投资等于储蓄，在货币市场上货币需求等于货币供给，两个市场实现均衡。具体形式表示为：商品市场均衡时，Y =C +cY+I-bi+G,其中C,I,G分别表示自觉消费、自发投资和政府支出；c,b分别表示边际消费倾向和投资的利率弹性；货币市场均衡时，M/P=kY-hi，其中M/P表示货币实际余额供应。当政府支出增加时，IS将向右移动到新的位置IS，若i不变，则收入由Y0移动到Y2（见图1）。因此，在乘数作用下均衡收入的增量应为：Y=Y2-Y0=［1/(1-c)］。由于边际消费倾向小于1，则乘数是大于1的，这就是说，增加政府支出不仅使均衡收入增加，而且收入增加量大于政府支出增量，即财政政策的挤入效应。但是这仅是产品市场的情形，当考虑到货币市场时，情况会发生变化。在同一利率水平上由Y0增加到Y2必将增加货币市场上对交易货币的需求。假定名义货币供给和实际货币余额不变，则将导致利率水平的上升。利率的上升则会在产品市场上引起均衡收入的下降，收入将随利率的提高沿新的IS'向左上方移动，变化量为：Y=Y2-Y1=［-b/(1-c)］ i(见图1)。这就是财政政策所产生的挤出效应。
除以上的直接挤出、挤入效应外，财政政策还具有间接挤入效应。如政府在基础设施领域的投资不仅会使投资环境得到明显改善，而且会增加与之相关联行业的投资机会，从而刺激私人投资的积极性。[1]
国内学者也对中国的财政政策效果进行了分析，特别是针对1998年以来我国实施积极财政政策是否对私人投资具有挤出效应以及对经济增长产生影响的研究，从实证研究方法上分为两类：第一类是基于LS-LM模型。马拴友(2001)[2]利用IS―LM模型测算了积极财政政策的效应，其研究结果表明财政投资没有挤出私人投资，购买支出和居民消费总体上是互补关系非不是替代关系，增加财政支出不会挤出私人消费。田杰棠(2002)[3]从利率变动和资金挤占两方面对1998―2000年数据作了实证分析，得出挤出效应存在但是不严重的结论。李生祥，丛树(2004)海[4]也是通过建立宏观经济模型分别测算了我国的理论财政政策乘数和实际财政政策乘数，得出财政政策的挤出效应也不明显。第二类是采用定量动态分析的研究方法。董秀良等(2006)[2]重新界定财政支出对私人投资效应的基础上，利用季度数据，采取向量自回归模型，协整检验，误差修正模型等动态计量经济学方法分析了我国财政支出对私人投资的长短期效应，结果表明，短期内财政支出对私人投资具有一定挤出效应，而长期均衡关系上则表现为挤入效应。除实证研究外，还从纯理论的角度来分析财政政策的有效性，如吴超林(2001)[5]在对积极财政政策增长效应严格细分和界定的基础上，进一步分析了中国的积极财政政策没有产生挤出效应的制度原因，以及形成挤入效应的制度条件，从理论角度证明了中国实施的积极财政政策并未对民间资本产生挤出效应，
以往的研究主要是从宏观的角度来验证财政政策的有效性，事实上我国在财政制度上实行的是分权制，且东、中、西部经济发展不平衡，因此财政政策的实施效果各地方存在较大差异性。本文正是从中观的角度出发，研究各地方财政政策在国家积极财政政策实施期间对东、中、西部的私人投资的影响，进而给予财政政策一个更为真实的评价，同时也对今后我国政府运用财政政策来拉动经济增长，缩小区域经济差异具有重要的政策含义。
三、模型、数据与计量方法
（一）模型设定与数据选取
在研究财政政策效应与私人投资关系的文献中，主要是采用IS-LM模型来进行实证分析。结合中国的具体情况，本文采用面板数据，建立以下的实证模型：
（1）式是从财政政策的收入和支出两个角度综合地看其对私人投资所产生的影响。由于我国施行的积极财政政策主要是从扩大基础设施投入，增发国债等方面入手的，因此我们再建立（2）式来进一步分析地方财政各项其他支出对私人投资的作用效果。
其中，所用的面板数据时间跨度较短而横截面主体较多，因此主体间差异主要体现在横截面之间，即表现在截距上，而斜率系数为常数。(1)、（2）式中PRI均代表私人部门投资， INC代表财政收入，SPE代表财政支出，反映政府行为。另外CCE、SRE、SAE、CWE和MWE分别表示基本设施支出、科学研究支出、支农支出、文教卫支出以及行政管理费用支出。i和t分别代表时间和省别。γ+λi（κ+μi）为截距项，其中λi（μi）度量了个体间的差异，如果λi（μi）为确定数则（1）或（2）式为固定影响模型；若λi（μi）为随机扰动，则称（1）或（2）式为随机影响模型；若λi（μi）不随个体而改变，则（1）或（2）式为混合回归模型。εit为随机干扰项。
为了对东、中、西部地区积极财政政策的挤出效应进行有效地比较研究，本文选取1998――2003年我国31个省份、直辖市的地方财政决算本级收入、财政决算本级支出以及归属于国有和集体经济性质的固定资产投资总额的统计数据，对我国个体性质的固定资产投资形成效应进行分析。按照一般的分组方法，东部地区包括：北京、福建、广东、海南、河北、江苏、辽宁、山东、上海、天津、浙江11个省市；中部地区包括：安徽、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、山西、江西8个省市；西部地区包括：甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、陕西、四川、、新疆、云南和重庆12个省市。由于缺乏自治区、广东和海南的相关数据，暂且不包括这三个省市。以上的相关数据均来自诺色芬数据库，其中各变量①是依据各省相应的价格指数折算为以1997年为基础的实际值。
（二）计量方法
在使用模型（1）时，先要进行模型设定检验以决定采用哪种形式的回归模型，具体检验方法是首先构造F统计量判断是否所有固定影响为零，进行固定效应模型（LSDV）和混合模型（OLS）的筛选；然后基于OLS估计的残差构造LM统计量，即BP拉格朗日乘数检验（Breusch and Pagan,1980）进行随机模型（FGLS）和混合模型（OLS）检验；最后用Hausman检验进行LSDV与FGLS之间的筛选。各模型的具体设定检验结果见表1。表1 各模型的设定检验自变量/因变量私人投资东部地区中部地区西部地区财政收入
注：F检验、BP检验和H检验后数字为相应的检验统计量，括号内的为p值，p＜5%意味着拒绝原假设，拒绝F检验意味着固定效应模型显著，拒绝BP检验意味着随机效应模型显著，拒绝H检验意味着选择固定效应模型优于随机效应模型。
从上表可见。研究主要涉及固定效应模型和随机效应模型两类。在固定效应模型中，如果直接采用最小二乘哑元变量的回归会造成估计结果的不一致性。因此可以先对模型进行变换，消除固定效应，通常有两种方法，一是采用组内回归（within regression）的方法进行估计，即从每个观测值中减去其组内平均值，再对变换后的模型执行OLS估计即可；一是采用一阶差分估计量，用以一阶差分去除固定效应后，再用GLS估计差分后的模型。在随机效应模型中， 利用模型各个随机干扰项的方差-协方差矩阵，再采用广义差分的方法对模型进行变形，将转换后的数据执行OLS回归即可。
四、实证结果及分析
根据中国东、中、西部的不同划分，利用面板数据对式（1）进行回归分析，其统计结果见表2。表2 财政政策对私人投资影响的回归结果（1998―2003）解释变量私人投资（invp）（1）东部
由表2可知，积极财政政策实施期间，西部的地方财政预算本级收入对该地区的私人投资增长具有显著的正向影响且力度较大（影响系数为0．0000968），而东、中部财政政策的影响都不具有统计显著性。究其原因，一是积极财政政策在调节税率，减轻税负方面主要针对的是进出口退税率、关税等税种，而这些税种多半是由中央征收，与地方财政收入关系不大，那么地方财政政策的收入自然不会对私人投资产生影响；二是由于我国不断的规划收入制度，使宏观税率从1996年开始呈上升趋势，税收增长速度远大于GDP的增长速度，这显然和扩张的财政政策相背离，不过这种影响在东、中部的统计上是不显著的；三是西部比中、东部地区的经济发展在一定程度上更依赖于政府的支持，政府的宏观经济政策对其有重要的影响，而税收政策在一定的征收范围内具有激励的作用，因此模型回归所得的私人投资与地方财政收入之间的关系也是合乎情理的。同时表2的统计结果表明，东部和中部地区的财政预算支出对私人投资都有正向显著的影响，回归系数分别为0．0000713（0．000）和0．0000392（0．001），但是西部地区的财政预算支出对私人投资却不具有统计显著性。
综合地方预算财政收入和支出对私人投资的影响，我们发现在积极财政政策实施期间，西部、中部、东部地区地方财政政策对私人投资都是正向的，换句话说，财政政策对私人投资具有挤入效应，而无挤出效应。这和马拴友（2001）、吴超林（2001）、田杰棠（2002）和李生祥，丛树海（2004）的结论相同。但和董秀良等（2006）得出的短期内财政支出对私人投资具有一定挤出效应，而长期均衡关系上则表现为挤入效应的结论有一定的背离。
在对地方财政政策与私人投资之间的关系有了整体上的认识之后，为进一步了解地方财政政策对私人投资所产生的具体影响，并结合我国施行积极财政政策主要是从财政支出方面入手的具体情况，本文作了地方财政的其他各项支出对私人投资产生影响的回归分析，其结果见表3。表3 财政的其他各项支出对私人投资的回归结果
注：括符内的数值为显著性水平的概率值（P-值）表示在5％的水平下显著。
从表3的各组数据的拟合优度来看，这和方程（1）回归所得到的结果是相对应的。
在基本建设这项财政支出方面，东部各省份的基本建设投资与私人投资存在着正向显著的关系（影响系数为0．0001413），而中部地区也存在着正向影响，西部地区是反向影响，但这两者都是统计不显著的。自改革开放以来，我国东部地区经济飞猛发展，市场日趋多元化，加上东部地区的政府对基本建设的投入，为私人投资建立了一个更加完善的投资环境，因此投资主体在逐渐改变，“三资”企业和民营企业的投资比例不断上升。而在中、西部地区，虽然每年政府投入了巨大的投资，但是由于西部在经济增长方式、制度、管理上的落后使其难以带动私人投资的增长，换句话说，中、西部仍然没有走出政府投资拉动的传统方式。这和郭庆旺（2005）[6]所得出的中、西部地区基本建设支出和人均产生增长无统计显著性的结论有着一致性。
在科学研究支出方面，科学研究支出对东、中、西部地区的私人投资都具有正向影响，但是这些影响也都不具有统计显著性。说明从科学研究成果到对私人投资转化为现实生产力上还是任重道远的。在支农支出方面，支农支出对东、中、西部地区的私人投资都具有正向的显著影响，但是只对东部地区的影响具有统计显著性，其回归系数为0．0004026。这点和郭庆旺（2005）[6]得出的支农支出和东、中、西部地区人均产出增长的反向影响结论相背离，究其原因是郭庆旺所选择的回归模型时混合回归模型，而我们主要采用的是固定效应和随机效应模型。
在文教卫支出方面，东部和西部的文教卫支出对私人投资都具有负向显著的影响，影响系数分别为-0．0001753和-0．0000729，而中部地区的文教卫支出对私人投资是正向的显著影响且力度较大（0．0004687）。这意味着，各地区在积极财政政策施行时，文教卫支出对东部和西部的私人投资影响出现明显恶化，而对中部地区的影响得到了一定程度上的改善。
行政管理费是地方财政开支方面的重要项目，从表3可以看出，东部和西部地区的行政管理支出对私人投资产生正向显著的影响，而中部地区却是负向显著影响，这说明行政管理支出对东部和西部地区私人投资的影响得到了改善，但是中部地区却仍在恶化。众所周知，由于地方财政中可供聚集的财力资源有限，而客观上又要维持正常行政工作的开展，长期以来中部和西部在此方面的支出要高于东部地区，即东部地区在提高行政办事效率方面更快。但从回归结果可以可知，在积极财政政策施行期间，西部的行政管理支出对该地区的私人投资有正向的作用，即西部的行政管理水平对投资有了一定的改善，而中部仍然处于“吃饭财政”的情况。
注 释：
①其中私人投资实际值是根据固定资产价格指数折算得到的。其他各变量是根据商品零售价格指数折算得到的。
主要参考文献：
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Regional Difference in the Relationship between Positive Fiscal Policy and Private Investment
Yang Jun1 Wang Yan2Abstracts: This paper describes the regional difference in the relationship between positive fiscal policy and private investment using the panel data in eastern, central and western part of China. The study proves the effectiveness of positive fiscal policy, since the positive fiscal policy had a positive effect on private investment. The study also indicates that each area should arrange the fiscal expenditure structure based on the economic development, because the fiscal expenditure has effects on private investment.Key words: positive fiscal policy; fiscal expenditure; private investment
