此次活动的意义：
1、此次活动让同学们学到了平时在课堂和学校所学不到的知识与经验，了解到了法律对于公民来说有着重要的意义，随着社会的发展，法律所发挥的空间越来越广。但是，公民的法律知识并没有随着社会的发展而相应的发展，市民的许多权益还受到不法侵害，他们并不清楚应该如何来维护自己的权益，甚至不知道自己的权益受到损害，在此次活动中，我们向市民提供了许多可贵的法律经验，解决他人的困惑同时对我们而言也是一次成长和锻炼。
2、此次活动也增强了同学们的人际交往能力，锻炼了同学们的语言表达能力和专业知识发挥能力。学到了应如何运用自己所掌握的知识帮助他人解决法律方面的困惑，虽然我们所掌握的知识还比较有限，但是我们也意识到我们应利用在学校的机会，掌握更多的知识，有效的解决他人的法律问题，为社会奉献自己的力量。
3、此次活动也很好地将福建工程学院法学系的品牌效益打出去，从每次的义务咨询效果来看，部分群众是通过介绍知晓我们系每两星期将举办一次的义务咨询而前来咨询一些法律问题；当然，从人数来看不多，但是通过多次的义务咨询，慢慢地我们法学系的名字将进入广大社会群众的内心，对于提高知名度有着不错的效果。
不足与一些经验：
1、活动前期准备工作不够充分，各小组任务分配不够明晰，造成部分志愿者比较闲散和懒散，人力资源发挥不够，大部分志愿者非常忙碌，相反部分志愿者无事可做。
2、活动进行期间，志愿者纪律不够严谨，让前来咨询的市民未得到充分的服务与照顾。
二、 开展法律服务、增强法制观念
我街道通过展板、发放宣传资料、各社区定时以黑板报的形式为广大居民群众提供法律方面的知识。努力营早良好的舆论氛围。社区设有“法律服务志愿者岗”定期与律师事务所联系，律师到现场为居民群众解答法律咨询的问题。
三、 完善法律保障、积极维护社会稳定
各社区形成社会法律保障体系，开展法律援助，积极维护青少年、妇女、老年人及残疾人的合法权益；建立纠纷调解室、及时调解居民的纠纷；成立一个帮教小组。落实帮教对象和帮教措施。
隐私是指与公共利益、社会群体利益无关的，当事人不愿让他人知道或他人不便知道的信息，不愿他人干涉、不愿被他人侵入的个人领域。隐私的概念包含两层意思：一是与公共利益、群体利益无关的私事。即所谓“私”；二是本人不愿为他人知晓或者受他干扰，即所谓“隐”。隐私权的基本内容包括三个方面：公民私人生活与安宁不受侵扰的权利，私人信息保密不被公开的权利，个人私事自由决定的权利。目前，我国在立法上还没有关于隐私权的直接规定，没有把隐私权作为一种独立的权利加以保护，但我国《宪法》《民法通则》等法律中有许多对公民隐私保护的规定。应该说，公民隐私权的保护是有法可依的。
学校心理咨询中学生个人的隐私权作为学生应当享有的人格权同样受到我国现行法律的重视与保护。学校心理咨询信息系统中属于学生隐私信息的内容主要涵盖以下方面：第一，来访学生的个人基本信息，包括姓名、性别、籍贯、年龄、住址、所在院系与所学专业、电子邮件、联系电话、邮政编码等个人信息资讯；第二，来访学生不愿让他人知道的个人生活问题的隐私，如个人的恋爱、感情问题，升学和就业选择的问题，适应不良、学习困难、人际关系的问题等各类涉及个人生活问题的隐情；第三，来访学生身心疾病的隐私，包括来访学生所患有的、不危及公共卫生安全的如偏头痛、胃溃疡、贪食症、厌食症、神经性呕吐、哮喘等疾病，恐怖症、强迫症和焦虑症等神经症，抽动症、肌痉挛、口吃、咬指甲和遗尿症等习得性的不良习惯，烟酒和药物成瘾等自控不良行为，障碍，恋物癖、异性服装癖等性变态，慢性精神分裂症和精神发育迟缓的某些不良行为，轻性抑郁状态及持久的情绪反应等个体身心疾病的隐私；第四，来访学生的其他纯粹涉及个体自身状况而与社会公共利益无关的信息资讯。
二、心理咨询侵犯学生隐私权的主要表现
学校心理咨询对预防、矫治学生心理问题，促进其健康、快乐成长，促进学校教育教学管理，具有独特意义。心理咨询侵犯学生隐私权行为，是指学校未经咨询学生的同意，披露他们所掌握的心理咨询中与社会生活无关的学生的个人私事、个人信息等个人生活领域的事情，给学生造成损害的行为。心理咨询侵犯学生隐私权不同于一般的侵权行为，心理咨询中需要涉及心理隐私，触及学生心灵深处的东西，而这些常为咨询对象所忌讳，特别是未成年学生对此十分敏感、多虑，一旦被有意或无意地张扬、泄露，势必侵犯学生的隐私权，造成不良影响，甚至带来严重后果。学校心理咨询侵犯学生隐私权的主要表现如下。
（一）擅自公开咨询学生的个人信息资料，造成对学生隐私权的侵犯
比如，有些学校的心理咨询教师在心理咨询室以外的地方随便谈论来访学生的情况，或把来访学生的个人资料在公开场合作为闲谈话题津津乐道，或在工作交流或汇报中，拿比较典型的个案举例来炫耀自己的能力和经验等。而心理咨询教师擅自公开接受咨询学生的隐私，其危害是巨大的。如某地一中学教师将一高中女生暗恋其班主任的心理咨询信息扩散了出去，导致该女生自杀，幸被家人及时发现抢救，才未酿成大祸。
（二）心理咨询信息资料保管不当，造成对学生隐私权的侵犯
如果学校对学生心理咨询资料保管不善，就会致使心理咨询资料散失。比如心理咨询教师没有把心理咨询的记录材料放好，而放置在他人可翻阅的地方，或把心理咨询材料外借，或把记载学生心理咨询信息资料的详细内容提供给来检查、指导工作的领导、教师看等，这些都极易泄露咨询学生的隐私。因此，心理咨询资料的保管应慎之又慎。另外，即使是上级有关教育行政部门对学校心理咨询室进行例行工作检查，也当不为其提供记载学生心理咨询信息资料的详细内容，应拒绝任何有损咨询学生的情况调查。兄弟学校之间往往互通有无，相互借用一些心理咨询资料，取长补短，提高心理咨询水平。但是，有关学生心理隐私的资料，外借一定不能署名。
（三）利用心理咨询资料不当，造成对学生隐私权的侵犯
学校因心育工作总结、科学研究以及心育论文的撰写的需要，利用心理咨询资料是可以的，这是总结心理咨询规律、提高心理咨询水平的有效途径。但应注意，在引用资料时，应隐去学生姓名、院系、班级等方面的信息，切不可署上学生真名实姓，否则便侵犯了学生的隐私权。
（四）特殊情况下公开学生隐私，虽不构成对隐私权的侵害，但也应控制在一定范围内
我们强调保护学校心理咨询中来访学生的隐私权并不意味着学生此项权利的行使就是绝对的、没有限度的。这是因为任何权利的行使倘若失去必要的限度便容易背离权利自身的价值与功用。所以在学校心理咨询中，尊重学生的隐私权并不是无条件的，在某些情况下适度地违反隐私保密原则可能更有利于来访者个体与社会公共利益的维护，此为正当泄密。所以在心理咨询过程中，如果来访学生患有艾滋病等疾病并且其行为可能危及公共卫生安全，有强烈的自杀倾向或有杀害、伤害他人的企图，法庭要求出具咨询个案资料，或者应司法请求受命出庭作证说明来访学生的心理状况的，或者学生流露出自杀或攻击性等违法犯罪倾向，可能侵害社会公共利益或他人利益时，为防止事态恶化，心理咨询教师可以公开其隐私，及时向有关部门的领导、教师通报，通知家长，以采取防范措施。但也应考虑到公开学生隐私可能发生的后果，尽量将隐私公开控制在一定范围内。因为他们毕竟是未成年学生，需要我们去呵护。而且大范围扩散隐私，不仅不利于解决问题，而且可能会使事态恶化，导致更为严重的后果。
三、学校心理咨询侵犯学生隐私权的预防及法律救济
学校心理咨询侵犯学生隐私权问题的有效解决，要靠事前的教育防范与事后的法律救助两个途径。
（一）加强学校心理咨询教师的职业道德教育，提高其职业素养
心理咨询是一项专业性很强的工作，它既是一门科学，也是一种特殊的职业，无论是职业道德方面，还是咨询活动过程和应用咨询方法等方面都有着严格的要求。即便是兼职从事心理咨询工作的心理学、教育学教师和从事学生工作的干部也必须严格遵守心理咨询的各项原则。因此，要大力加强从事心理咨询人员的职业道德教育，使他们明确心理咨询应遵循的基本原则和行为规范并自觉遵守。尊重来访者的隐私是心理咨询师职业道德中最基本的规范之一。心理咨询的保密性既是咨询双方建立相互信任关系、有效开展心理咨询工作的前提和基础，又是咨询师必须遵循的职业道德和应当履行的法定职责。在全世界范围内，保护来访者的隐私是心理咨询工作者和心理医生的基本行为准则。学校心理咨询师在开展心理咨询的过程中需要充分重视对来访学生隐私权的保护，这是源于隐私保护在心理咨询中所具有的价值意义。学校心理咨询实质上是咨询师与来访学生的一种双向交流、彼此影响的互动过程。为了达到心理咨询的预期效果，来访学生在咨询师面前的自我暴露程度往往要超过在最知己的好友甚至家人面前的暴露程度，需要把个人生活的隐私信息及其某些不能或不愿与一般社会主体沟通交流的内心秘密向咨询师倾诉。这就需要咨询双方建立自然、和谐、信任等良性的互动关系，使来访学生毫无顾忌地坦陈心迹，和盘托出求助的问题。如果咨询双方互存疑虑和戒心，则势必难以达到心理咨询的预期目的。影响咨询师与来访学生之间良性互动关系确立的因素是多方面的，其中尊重与维护来访学生的隐私是最根本的因素。如果咨询师不能履行严格保守来访学生隐私秘密的法律与道德义务，有意或无意地泄露来访学生的隐私信息，将有可能直接导致很多不利的后果。
（二）侵犯学生隐私权的法律救济
隐私权是我国《宪法》和《民法通则》所赋予民事主体的“基本权利”，也是联合国《公民和政治权利国际公约》以及其他诸多人权公约所保护的基本权利之一。我国目前还没有专门的隐私权保护法，有关保护公民隐私权的规定都散见在《宪法》《民法通则》等有关法律和最高院颁发的司法解释之中。如《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民人格尊严不受侵犯。禁止用任何方式对公民进行污辱、诽谤和诬告陷害。”《民法》第101条、102条、119条规定：“公民、法人享有的名誉权，公民的人格尊严受法律保护，若遭到侵害时有权要求停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”2001年3月10日起实施的最高院在《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条2款规定：“违公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”当学生的隐私权被侵害时，可以比照名誉权的救济方式，要求加害人停止侵害、恢复名誉、清除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。
1.停止侵害。未成年学生，对于加害人正在宣扬、传播其隐私资料，可请求停止侵害。停止侵害的请求由未成年学生或其监护人提出，可以直接向加害人提出，以期迅速制止侵害行为，也可直接向法院。
2.恢复名誉、消除影响。恢复名誉、消除影响都是公开进行的，其内容事先需经人民法院审查，其范围一般应与侵害行为所造成不良影响的范围相当，否则会进一步扩大其侵害。
3.赔礼道歉。对隐私权受到侵害的未成年学生的赔礼道歉，一般只能在非公开场合进行，否则可能会事与愿违，赔礼道歉的过程会变成进一步宣扬、扩散未成年人隐私的过程。
4.赔偿损失。隐私权受害人的损失可分财产损失和精神损失。因此，对隐私权受到侵害的学生的赔偿主要包括两方面：一是因隐私权受害而产生的直接、间接的财产损失赔偿，如由侵权引起的疾病的治疗费用、护理费用、诉讼费用的赔偿等；二是精神损害赔偿，隐私权受害人在精神方面受到的伤害远大于财产的损失，有的甚至影响一个人一生的学习、工作和生活，对精神损害赔偿的数额，法院将会根据隐私权传播范围、受害人精神受损程度、侵权人的主观过错、侵权人的赔偿能力、受害人所在地的平均生活水平、隐私泄露对受害人以后生活的影响程度等因素来综合考虑。
总之，未成年学生对其生活经历、个人资料等私人信息享有禁止他人知悉、干涉、利用的权利。我们在心理咨询活动中一定要遵守保密和对来访的未成年学生负责的心理咨询基本要求，切不可侵犯未成年学生的隐私权。
参考文献：
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[7]焦方红，崔宏利.论高校心理咨询中知情权与隐私权的冲突与协调[J]. 思想理论教育导刊.2005（11）.
今年以来,在省委的正确领导下,我们围绕振兴*老工业基地和构建和谐*的中心任务,坚持推动发展、关注民生、创新体制、维护稳定,全力推动改革开放各项重点工作,全省经济保持了强劲增长势头,质量效益大幅度提高,地方级财政收入、规模以上工业实现净利润、城乡居民收入均大幅度增加。在经济又好又快发展的同时,人民生活明显改善。省政府年初向全省承诺的八件民生实事全面完成。这是全省上下共同努力的结果。省政府决策咨询委员(法律顾问)认真履行职责,做出了积极贡献。借此机会,我向大家表示衷心感谢。
贯彻落实党的十七大精神,按照省九次党代会部署,我们要抓住新的机遇,创新发展理念,转变发展方式,增强发展基础,积聚发展能量,破解发展难题,提高发展质量和效益,全面振兴*老工业基地。现在,我们面临的问题仍然是总量不大、结构不优、效益不高、活力不强,要进一步扩大总量、优化结构、提高效益、增强活力,立足加快发展,坚持科学发展,促进和谐发展。明年,我们要保持好形势,开创新局面,一手抓发展,一手抓民生,全面推进社会建设。从发展看,重点是抓好发展现代农业,提高工业增长质量和效益,加强基础设施建设,继续实施投资拉动,强化科技支撑,加大节能减排,深化重点领域改革,扩大对内对外开放,加快发展民营经济和服务业。从民生看,要集中力量办实事,主要抓好扩大就业,完善城乡低保,城乡基本医疗保障,城镇义务教育免除学杂费,城市廉租房建设和农村泥草房改造,农村扶贫、饮水和广播电视“村村通”等。
完成这些任务,做好政府工作,必须全面贯彻落实科学发展观,加强科学民主决策,狠抓工作落实。希望省政府决策咨询委员(法律顾问)围绕中心,服务大局,加强决策咨询工作,积极建言献策,为全省经济社会更好更快发展做出新的更大的贡献。
一是进一步提高决策咨询工作的质量和水平。现在,全省发展势头越来越好,但我们必须保持清醒头脑,看到工作问题和差距,看到发展面临的困难和挑战。我们要加快转变发展方式,调整优化结构,建设新型产业基地;要强化基础设施、科技创新和金融支撑,为振兴老工业基地提供保障;要加快转变政府职能,改善发展软环境,建设服务型政府。省政府决策咨询委员(法律顾问)是省政府的智囊和高参。希望大家紧紧把握全省改革发展的重点,以专家的视角审视问题、研究问题,当参谋、出主意,提出建设性、高质量的建议,为省政府决策提供咨询服务,为科学发展提供智力支撑。
第三条涉及下列事项之一的，决策的实施机关在作出决定前，应当组织实施专家咨询论证和民意调查。
（一）全县经济、社会发展的政府规章草案、重大政策措施、重大政府直接投资项目等问题；
（二）社会热点、难点问题的意见和建议；
（三）法律、法规、规章规定应当组织实施专家咨询论证和民意调查的事项。
第四条专家咨询论证和民意调查应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取专家和群众意见。
对需在一定范围内保密的民意调查，实施机关应当明确具体的调查对象。
第五条专家咨询和民意调查的组织实施由决策的实施机关负责。
由县政府组织专家咨询和民意调查的，县政府可以指定有关部门和机构组织实施。
第六条专家咨询团由精通有关法律、法规、规范和标准，理论和实践经验丰富，在相关专业领域有较高造诣的权威资深专业人士组成。咨询团成员由县科委负责考察，报县政府常务会议审定通过后，由县政府统一颁发聘书。
民意调查对象按职业、年龄、性别、生活水平、文化程度等进行随机抽样，调查人数每次原则上确定在200人左右。
第七条专家咨询论证一般采取召开专家咨询论证会或通过网络、电话、信函咨询等方式听取专家的意见和建议。
民意调查采取定期与不定期调查、典型和全面调查相结合，以问卷为主，召开座谈会和个别走访为辅的调查形式。
第八条专家咨询论证和民意调查应当按以下程序进行：
（一）咨询论证程序
1、提出咨询论证事项；
2、根据事项内容明确具体的专家咨询论证组成员；
3、向专家咨询论证组成员提供相关文件及背景材料；
4、召开咨询论证会或通过网络、电话、信函等方式咨询专家组的意见和建议。专家咨询论证组成员应就下列内容对论证事项提出意见和建议：
（1）咨询论证事项是否符合国家现行法律、法规、政策的规定；
（2）咨询论证事项是否符合我县的发展实际；
（3）咨询论证事项的必要性、重要性和可行性。
5、根据专家咨询论证组成员的意见，形成决策建议报告县政府。
（二）民意调查程序
1、根据确定的事项制定调查方案，设计调查问卷；
2、抽选调查区域、单位，确定调查对象；
3、采取抽中单位组织发放问卷和调查员深入居民户中实地调查相结合的方法，填写调查问卷；
4、对返回的问卷进行审核汇总；
5、根据汇总结果，写出综合调查报告报县政府。
第九条专家咨询论证原则上不得超过15天。综合性决策论证调查原则上应在2个月内完成，专题性决策在20日内完成，明确了具体时限的，以明确的时限为准。
第十条对民意调查的所有被调查对象的意见、建议和批评，以及收入情况、家庭财产等，应当依法予以保密。
第十一条有下列情形之一的，将对相关部门或单位及责任人给予通报批评；情节严重的，给予行政处分。
（一）对专家咨询团成员或民意调查组了解情况，查阅资料、数据、相关文件等不提供方便的；
（二）故意对专家咨询团成员或民意调查组提供虚假或错误信息，造成决策失误的。
第十二条县长办公会或县政府常务会应定期或不定期听取各事项的咨询论证和调查结果的情况汇报。并可根据决策需要，邀请专家咨询团成员和民意调查群众代表列席会议的相关议题。
第十三条实施专家咨询论证和民意调查后，未通过专家和群众认可的重大事项不得实施。
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你好,第一,协商无果,是可以向法院起诉离婚的；
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看到网上说智力残疾需要司法鉴定后,才能确认是否有民事行为能力.
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1.（一）依据 《中国实用残疾人评定标准》
（二）鉴定对象及申请鉴定时需提供的材料
鉴定对象系本市需办理《残疾人证》的精神、智力残疾者.申请鉴定时,申请人需提供户口所在地残联填写的《残疾人状况登记表》,表内贴上照片,盖所在地残联公章,并按填表说明填妥有关栏目；同时提供门诊病历索引卡等有关疾病资料.
（三）鉴定程序
1、需办理《残疾人证》的精神、智力残疾人,须首先向户口所在地残联提出申请,经审核同意后,由申请人持《残疾人状况登记表》等需提供的材料,来本院医教科,安排指定鉴定医师进行鉴定.
在获得赴澳留学签证的同时，需要签署一份文件——Australian Values Statement Temporary，承诺尊重澳大利亚的价值观并且在逗留期间遵守澳大利亚法律。违反法律（包括各州地区法律）会遭致罚款、吊销签证甚至遣送回国等处罚。如果犯了重罪，还可能会被监禁。
若想全面了解澳大利亚各州及地区的法律及司法体系的整体概况，请登录：
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新南威尔士州
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法律服务与咨询
在澳大利亚学习期间，你会遇到与法律有关的问题或法律纠纷，有可能需要聘请律师进行咨询或代您诉讼，比如民事纠纷、经济赔偿等，也可能需要上法庭打官司。
澳大利亚各州和地区政府都设有法律援助机构（Legal Aid），主要工作是为弱势群体提供有关法律的信息、建议和律师服务，维护他们的正当法律权益。如需要法律援助机构提供律师打官司，则必须提交正式申请，法律援助机构将根据您的具体案情、经济情况、胜诉可能性以及其他因素，决定是否为您提供律师。你可以向法律援助机构查询自己是否符合有关的资格。
在澳大利亚首都地区，你可以咨询首都地区的法律援助委员会（Legal Aid ACT），获得刑事法律、家庭法或其他民事法律服务。具体事宜请登录省略.au查询。咨询电话：1300654314 。
在新南威尔士州，你可以获得免费官方法律咨询服务，具体事宜请登录lawaccess.nsw.gov.au查询；咨询电话：1300888529（周一至周五9∶00～17∶00 ，节假日除外）；131450（免费法律翻译服务）。也可以获得一般法律知识咨询服务，具体事宜请登录 legalanswers.sl.nsw.gov.au查询。
在北部地区，你可以通过北部地区法律援助委员会（Northern Territory Legal Aid Commission），获得刑事法律、家庭法或其他民事法律服务。具体事宜请登录ntlac.nt.gov.au查询。咨询电话：1800019343（周一至周五9∶00～16∶00 ）。
在昆士兰州，你可以通过昆州法律援助（Legal Aid Queensland），获得刑事法律、家庭法或其他民事法律服务。具体事宜请登录legalaid.qld.gov.au查询。咨询电话：1300651188。
在南澳大利亚州，你可以通过南澳州的法律服务委员会（Legal Services Commission of South Australia）获得法律咨询或援助。具体事宜请登录lsc.sa.gov.au查询。咨询电话：1300366424（周一至周五9∶00～16∶30）。
在维多利亚州，你可以咨询维州法律援助（Victoria Legal Aid），获得刑事法律、家庭法或其他民事法律服务。具体事宜请登录legalaid.vic.gov.au查询。咨询电话：92690120（墨尔本）；1800677402（乡村地区）。
在西澳大利亚州，你可以咨询西澳州法律援助（Legal Aid Western Australia） 申请法律援助。具体事宜请登录 legalaid.wa.gov.au查询。咨询电话：1300650579 。
在塔斯马尼亚州，你可以咨询塔州法律援助委员会（Legal Aid Commission of Tasmania）申请法律援助。具体事宜请登录legalaid.tas.gov.au查询。咨询电话：1300366611（周一至周五9∶00～17∶00 ）。
儿童保护法
各州的儿童保护法不尽相同。请登录下表提供的网址获取你所在州地区的相关法规内容。国际学生必须知道，他们在帮助儿童，与儿童一起生活或者为儿童当义工时，需要申请获得“对儿童无妨害证明”。
澳大利亚首都地区（残疾人保障、住房与社区服务部儿童、青少年和家庭援助办公室）
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主要立法：
《儿童及青少年保护条例》2008（ACT）
其他相关立法：
《收养法》1993（ACT）
《人权法》2004（ACT）
适应时代要求，建立现代化的行政决策咨询委员会制度，是行政决策科学化、民主化及法制化的基本保证。决策水平的高低，在很大程度上反映的是行政决策咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与咨询机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会咨询系统辅助决策的功能。只有充分发挥决策咨询委员会的作用，实现“谋”与“断”的合理分工，才能保证行政决策的科学化、民主化和法制化。本文将在以下内容中对决策咨询委员会制度在行政法视野中进行探讨。
一、决策咨询委员会制度的必要性
（一）以权利制约权力的需要
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”阿克顿勋爵在上个世纪所说的这句话到现在依然是至理名言。权力是一种社会关系，它是指任何主体能够运用其拥有的资源，对他人发生强制性的影响力、支配力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为。[①]权力如果不受到制约就会走向异化。社会对公共权力的制约，又叫以权利制约权力。这种制约以群众力量、舆论力量等形式从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用。从其表现形式上看，来自公共组织外部的制约力量，大多数以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对公共管理部门及其工作人员的权力行为进行监控制约。
从本质上来说，行政决策乃是一种权力，亦是对各种利益要求进行整合，对各种社会资源进行分配控制的权力。[②]传统上，行政权力基本上不是由公民授权获得的，行政决策权完全在于行政机关。虽然公权及参政权在理论上于19世纪提出并得到完善，但是基于近代行政法的价值观念，相对人对行政的参与基本上是不存在的，相对人往往是行政的客体而不是行政的主体。[③]故在行政决策过程中，公民鲜有参与的机会，权力缺少制约和监督。到了近代，公民参与的渠道仅仅表现为代议民主制，这也是公民参与的基本形式，即全体人民直接经过政治选举和全民公决等形式决定国家大事。虽然这一机制将公众的观点通过一个选举出来的公民代表团体来提炼及补充，但是代议民主政体在很大程度上使政府远离民众的直接接触范围，也为滥用权力和牟取私利提供了可能。
在现代国家中，经济结构变迁和物质利益的分化，促使行政权理念在实质上发展成为是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平；同时，这种分化也使得公民的权利意识、自主意识、平等意识和法治意识等都得到了到了空前的提高，他们开始由民主的被动者逐渐变成积极推动者。[④] 公民参与已经不仅仅只通过代议制才能实现，更多的表现为越过代议机关直接参与到政府的工作之中。比如有关专家、利益关系人乃至全体人民参加重要法律、法规的讨论，行政决策请咨询委员会咨询和论证，举行利益相关人的听证、协商对话等等。通过这些形式的参与，不仅可以导致参与权的实现，而且也起到了表达意愿和利益的作用，同时也发挥了监督权力的功能，使得行政决策能够充分考虑到公众的需求和公众利益。
决策时是否充分听取来自人民群众的呼声，是否准确掌握社会现实状况，不是单纯的工作方法和工作水平问题，而是事关公权力性质的大问题。我国政权的性质决定了建立决策咨询委员会制度的必要性，也就是说，反映社情民意是各级决策机关正确行使职权的问题中应有之义。
（二）实现公众参与的需要
以服务与合作、信任与沟通为人文精神的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程，[⑤]而不仅仅是一个最终决定。相对人对服务行为的合作，不仅表现对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与，这种参与主要是一种权利，具有积极性和主动性。
法治行政所要求的平等，其重要意义更在于要求公民、利益关系人有权作为平等的一员，进行“行政参与”。[⑥]通过这种参与，改变了公民、行政相对人只是行政管理的对象，而成为行政管理的参与人，可以说也成了与行政人员平起平坐的成员，渗入到行政主体之中。[⑦] 通过这种参与，有利于公民、法人或者其他组织，在直接涉及其切身利益的行政决策中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的决策，从而侵犯其合法权益；通过这种参与，有利于公众对行政决策的理解，从而有助于消除行政政策在执行中的障碍，保证行政政策的顺利贯彻执行；通过这种参与，有利于消除歧视、偏袒，保障社会公正，从而可以避免决策的不全面性；通过这种参与，有利于加强对公权力行使的监督，防止腐败。因为阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光，公众参与显然是消除腐败的良方之一；通过这种参与，有利于为国家公权力向社会转移，推动公民社会的发展创造条件。[⑧]
在现行的中国制度安排下，个人力量超弱，行政权力超强，个人与行政机关在权利与权力之间缺乏平衡的对抗、对话的能力。行政决策权集中于中央政府和有决策权的各级政府。在首长负责制中，决策权又基本上归集于组织内部某些人身上，公众在决策过程中几乎是被动和信息闭塞的。而权力精英往往容易将个人的价值判断、长官意识和行为方式等溶入到决策过程之中，喜欢关起门来搞独断式的“拍脑袋”决策，决策过程与公众之间鲜有互动，充其量也是在决策层内不同权力精英群体之间的相互妥协与折衷。并且政府及其决策者想忠实地按社会公共利益去决策亦有上天之难，因为要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成为政府行政决策追求目标的公共利益往往是困难，甚至是不可能的。
故决策咨询委员会的设置对于公众来说，实际上是一种行政决策的外部参与机制。相对人通过这种机制，可以对行政主体的决定有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望，要求行政主体采纳并对原有意志进行修改，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流；对政府来说，也是一个获取信息有效渠道，将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系具有某种双方性，使人权真正得到尊重。在政府、公众以及咨询专业技术人员的利益博弈过程之中，利益主体经多方讨论、沟通意见、互相让步、彼此容让，最后利益在协商、平衡和妥协中得到充分表达，进而在这种利益的平衡中作出科学合理的行政决策咨询意见。如果说设立决策咨询委员会是在国家权力和个人权利之间建立一个平衡机制，那么承认决策咨询委员会的意义就在于社会公共权力和个人权利之间建立一个协调器，从而有助于在国家权力、社会权力和个人权利之间建立政治生态平衡。
（三）实现决策科学化的需要
在行政决策领域，决策的整合显得尤为重要。咨询委员会能经常性接触到很多形形色色决策失误的案例，分散的
信息和意见。它的工作和任务就在于集合各方面的信息和意见，加以整合和协调。决策咨询委员会有利于保证行政决策中的一贯性。行政决策的一贯性体现的是对社会和市民的尊重，保证相对人的合法权益不因为决策的前后不一致而受到损害。
决策咨询委员会制度的建立，可以使得决策者作出决策时，进行更为慎重周密的考虑，更多的听取行政机关其他成员和咨询委员会成员的意见。咨询委员会成员构成复杂，代表着不同的社会集团、社会利益阶层。在审议政策或法案过程中，各方代表人物从各自立场出发，广泛地提出意见和建议。即使这些意见未被决策机关所采纳，但政府在作出最终决策时，仍应考虑到多方因素，协调各方面关系，使出台的政策能为更多人所接受，更具科学性，减少政策实施中的阻力。
（四）应对现实问题的需要
就目前中国行政决策的实际情况而言，行政机关决策体制中决策系统高度发达，但是咨询系统极度萎缩。不可否认，近年来，某些行政机关的某些决策，如价格决策，也逐渐开始重视外界意见，采取听证会、专家论证等方式进行咨询，听取意见。但总体而言，仍然存在下列问题：第一，行政决策权高度集中，不能形成有效制约。决策体制中具有相对独立地位的咨询机构的缺位，使行政决策在作出之前不能充分收集信息，决策过程中不能充分论证。行政机关内部的调研机构又与具有最后决策权的行政领导者处于领导与被领导的关系，对行政领导者的决策不能形成真正意义上的制约。第二，行政决策严重脱离社会现实，不具可行性，造成行政效率低下。由于行政机关内部的咨询机构力量薄弱，加上其本身既为行政机关利益共同体中的一员，往往不能进行充分的论证，提出的积极建议不被采纳时也无相应的制约机制。在此基础上作出的行政决策，肯定会偏离“公共”原则,不具可行性。第三，先有的行政决策模式，为一些行政领导独断专行提供了制度环境，他们想当然行事，不考虑公众意见以及行政决策的实际后果，造成社会资源的极大浪费。
尽管实践中对决策咨询委员会作出了积极的探索，但是实际上并不能充分的发挥决策咨询的作用。原因是：第一，很大一部分的咨询机构在行政上必须从属于相关政府部门，其独立性和社会化程度不够。这本身就失去了决策研究和决策咨询的意义。第二，有些咨询机构的组织形式带有柔性。这些机构随时组织分散在各单位的专家，完成任务后仍回原单位。这种弹性组织会导致研究没有连续性，不利于对长期的、可持续性的决策问题进行分析和研究。第三，决策咨询委员会的成员构成也不科学，成员的素质不高，难以形成有效的咨询意见。并且，由于缺少公众的代表，以至于咨询机构在进行决策分析的时候，更偏重于理论层次上的研究，没有真正深入了解公众的真正需求和意思，在此基础上所作出的许多决策方案、对策建议大而化之，人云亦云，不能解决实际问题，有的建议虽好，但缺乏可操作性。
决策咨询委员会的存在为其成员直接参与社会事务的管理提供了制度保障。在咨询委员会中，个人可以通过直接的方式参与到决策咨询，从而参与决定与自己利益相关的事情。决策咨询委员会代表社会成员参与并监督政府决策的制定，有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益，从而保障公民权利的真正实现。总之，“社会和国家通过合作而获益：一方面，社会中的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与道政策形成的过程中去；另一方面，这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”[⑨]
二、决策咨询委员会制度的内容
（一）决策咨询委员会的性质
独立性是许多国家决策咨询委员会最大也是最重要的的特点。无论是美国的总统科学咨询委员会、法国的经济与社会委员会，还是德国的经济合理化监察会，其独立性都得到有关政策和法律保障。明确决策咨询委员会的性质对研究决策咨询委员会有重要意义。从世界许多国家的实践来看，其决策咨询委员会一般有以下特点。
决策咨询委员会是一个独立的咨询机构。比如香港的行政会议（回归前为行政局），其成员直接有港督委任、对港督负责。在内部人事上保持独立性，其成员的编制独立，从而独立于各级行政系统，行政会议成员应由该机构自己公开招聘，择优录取，并从法律上赋予该机构权力，为其活动提供法律保证。在组织上确保对政府部门进行监督的权力，保证其决策咨询过程中，提供切实可行的咨询方案。决策咨询机构的独立性是值得我国借鉴和参考的重要之处，因为我国的决策咨询委员会之所以很难真正行使其咨询职能，最根本原因就在于其本身的从属性和依赖性。独立自主地进行决策研究，是保证决策咨询机构的决策研究科学、客观的基本条件。追求相对独立性，就是实现决策咨询委员会与决策机关相分离，摆脱决策咨询委员会的从属地位或依赖关系，使彼此成为相对独立的行为主体。[⑩]
决策咨询委员会是政府和社会公众的沟通渠道。行政行为从单方意志性向交涉性转变是现代行政权利运作方式的一个重要变化。交涉性是指行政机关在行使行政权力时应与相对人沟通与交流，包括意见交换与信息沟通等等，不再只是单方的调查与搜集。[11]然而，个体组织、机构之间的力量之间力量、信息极不对称。社会成员个体的分散意见过于弱小而难以被倾听。例如，在近年，在我国来常常举行的垄断行业的价格听证会上，被挑选出的个体代表往往无能为力，他无法代表整个群体，对其他消费者的要求也缺乏足够充足的了解，更无法提出有力的数据和研究报告来增强自己观点的说服力。“声音必须集中才能更有效的传播和被倾听”，决策咨询委员会即是民意反映和集中表达的重要方式，通过在政府和社会成员之间架起沟通的桥梁，促进它们之间的互相影响和渗透，其扮演着政府与社会间的平衡的角色。
笔者认为，独立的决策咨询委员会制度是社会多元利益相互冲突、相互协调和平衡的结果，同时也为政府协调多元利益矛盾提供了一个制度平台。我们应当应该通过立法设立独立的、权威而又统一的专门咨询委员会。在组织结构上，决策咨询委员会不受立法与行政机关的管制，直接向最高行政机关负责。只要最高行政机关同意，它可以独立地对任何行政决策的制定进行调查、提供建议。决策咨询委员会的全部职员自行招聘，他们都不属于公务员之列，其升级调薪无须通过政府部门行政机关的批准。如果他们的品德引起怀疑，委员会主席可以对其进行惩戒或开除，对此不得上诉，即或上诉也无效，这样避免了行政机关干涉等诸多麻烦。委员会主席作为决策咨询委员会的首长应能够以身作则，自觉遵纪守法，秉公行事，带领全体职员努力作出有建设性的积极的咨询意见和建议。委员会成员的来源较广，包括专家成员和非专家成员，并且大多数是这些人员中的精明强干的优秀人才。委员会成员一般都应踏实、忠诚、敬业，具有较强的开拓进取意识、纪律和法制观念，以及高尚的道德情操和完美的人格修养。
（二）委员会制
大多数国家的决策咨询机构都采用委员会制。委员会制又称合议制，赋予委员会议集体承担着。如根据《美国联邦咨询委员会法》的规定，其适用的对象是联邦政府的咨询委员会，即指国会法律设立的、或美国总统设立或利用的、或联邦行政机关设立或利用的，向总统或联邦行政机关或联邦官员提供建议或意见的委员会或类似团体，以及该委员会或团体的分支机构。并且规定对于非正式的社会团体若要适用联邦咨询委员会法，该组织必须采取委员会的形式，因为该法主要目的是会议公开，只适用委员会制的团体。[12]
一般来说，凡是执行
性、技术性与速决性一类的事务，宜用首长制，可以收到行动性、效率性之效；凡立法性、协调性、倾向性一类的事务，宜用委员会制。可反映多方面的利益与要求，利于分工合作，避免个人专断。委员会制具有集思广益、分工合作，集体负担工作的优点，防止职权过于集中，便于发挥集体的智慧和力量。因此，咨询机构采取委员会制，在咨询工作过程中，举行会议，不同利益集团的代表在讨论中可能有让步、妥协，以多数委员的意见作出最终决定。[13]与“首长制”决定由行政领导一人作出相比，更能体现民主的要求。在咨询委员会制度下，委员会中的每个委员虽然都担任某一职务，但无权对委员会的所讨论的重大问题单独作出决定，必须作为提案由委员会集体研究决定。一切重要的事务，均由委员会集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。
我国的决策咨询机构不仅数量少，而且咨询机构不是按照委员会的形式，由社会各界杰出的人士及专家组成，而是按照首长负责制的模式建立，难以真正发挥智囊团的作用。[14] 因此，笔者认为我国的决策咨询机构应当采用委员会的形式，才更为符合决策咨询工作性质的需要。
（三）委员会章程
委员会章程是委员会宗旨的体现，是委员会咨询工作的行为准则。美国咨询委员会法规定，除了法律规定设立的咨询委员会之外，行政机关决定设立咨询委员会时，必须制定一个咨询委员会的章程。没有制定章程之前，咨询委员会不能活动。由总统决定设立的咨询委员会的章程，应向总务行政局提出；由行政机关决定设立的咨询委员会的章程，应向行政机关首长和国会两院有关的常设委员会提出。章程中规定：委员会的名称、目的、活动范围、对谁提出咨询意见、经费来源、每年费用的估计、会议次数的估计以及存续期间。但由国会制定法律设立的咨询委员会，存在地期间按法律而不是按章程的规定。其他国家对咨询委员会的章程的内容和效力也作出了相应的规定。[15]
咨询委员会制定的章程只要有法律依据，并且是依照咨询委员会的具体情况制定的，体现了咨询委员会成员的共同利益和意志的，就应当具有一定的效力。委员会的章程规定了委员会的职责、成员的具体权利和义务、会议秩序、委员会的选举、会议笔录等有关事项，可以调整咨询委员会的具体权利义务关系，行政机关不应予干涉。
笔者认为，要保证决策咨询的科学性和客观性，一方面我们要颁布法律法规，规范决策者的决策行为，界定决策咨询的范围，另一方面要制定咨询委员会章程，对咨询委员会及其成员的行为作出明确的规定。通过章程规范委员会成员的工作行为，以提高成员的责任心，提高所提供信息的准确性，保证成员对咨询工作的公正性。
（四）决策咨询委员会的成员
成员是委员会的必备要素。成员要能代表咨询委员会中各自的利益团体来实现均衡，其结构应当遵循“均衡性”原则。一个优秀的决策咨询队伍，首先应建立合理的人才专业结构。笔者认为，在吸取国外有益经验的基础上，改革和完善我国的决策咨询委员会的人员机构，应当在委员会中赋予专家人员、行政机关公务员代表和社会公众代表以适当的比例，即可以采取以下做法：
1. 专家成员。专家是咨询委员会成员中最重要的组成部分，他们利用其多学科综合优势为行政决策提供技术保障。德国的决策咨询机构对人员的要求是很严格的，一般来说，要具有某个专业领域的专家资格，如经济学博士、建筑学博士或工程师、经济师才能进入咨询委员会，录用时除了集体评定之外，还强调资历、实践经验和工作能力。[16]日本的综合研究开发机构、美国的对外关系委员会等对专家也有很高的要求，其成员都是通过严格考核、具有多重和综合知识结构的人才。但是，进入咨询委员会的专家成员，光有渊博的专业知识是不够的，还必须具有独立的咨询能力，以及相当年限的咨询工作经验。这样才能保证专家在咨询工作过程中能够充分的发挥自己的优势。
当然，能成为咨询委员会的专家是有资格限制的，概括起来，即是对专家资格的认定，除了要求不同的背景和丰富的经验之外，还应以专业训练和经验为基础，首要的应以他们在相关科学领域的专长而非他们与特定团体的制度性关联为基础。对于专家而言，不仅要有渊博的知识，而且还要有较强的系统分析能力，不仅要有相应的技术资格，而且还要具有咨询认证资格。然而，就我国目前而言，虽然在某些专业领域已经有了技术资格认证体系，但是在咨询领域还没有相应的认证机制，因此，还需要相关制度建设予以辅助。
2. 公务员代表。现代社会尤其是当今城市化工业社会中的利益表达需要公共行政人员的积极参与。[17]决策咨询委员会成员结构中，应给予行政机关公务员以适当代表，这对决策咨询具有重要的意义。如果我们在咨询委员会中过分的强调了社会公众利益的代表，而忽视了行政机关的呼声，那么在决策咨询的过程中调查和研究就有偏向相对人一方的可能。行政机关公务员代表的是政府的利益，他们在咨询委员会中主要是起到表达政府决策的原因和目的作用，站在决策机关的立场上向咨询委员会提供有关行政决策议案，包括与行政决策目的以及与之有关的信息和资料，并且在咨询过程中同专家以及社会人士进行沟通、探讨和研究，避免咨询委员会作出有悖行政决策机关初衷的决策意见或方案。
3. 公众代表。由于社会存在大量的社会需求和信息，而咨询委员会的专业技术人员又无法获得制定行政决策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除了公众对重要决策的参与，决策咨询失误将在所难免。这是因为，一方面，社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；另一方面，社会公众可以通过参与决策咨询这样一种方式，最直接地与决策机关的代表以及专家接触，从而为咨询委员会提取信息资源提供了一条捷径，大大缩短了信息交流的管道。[18]
公众对行政决策的参与主要是当事人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，而往往是通过公众代表参与的。这样，如果没有别的力量予以平衡，则有可能导致对一般社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。因此，在决策咨询委员会中公众代表如何产生，如何分配，对各方面利益的平衡和协调将产生至关重要的作用。“公共利益”代表理论指出，“公共利益”代表将产生更为平等地结果，而且作为公众参与政府管理的一种方式具有自身独立的价值，所以，获得这种代表的权利不应该仅仅是具有仪式（ceremonial）意义的原理。[19]如果代表产生不合理，代表在各不同利益团体的分配比例不平衡，参与不仅不能保障公正，而且可能导致比没有参与的行政单方面决策可能形成的不公正更大的不公正。因此成员代表的权利应当扩大至广泛的利害关系人，从而使得利益能趋于均衡。
公务员和公众代表属于非专家成员。有些观点认为只有在专家或有技术背景的人之间，才有可能寻求均衡。将非专家排除在外的一个理由是，他们对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而咨询委员会的科学导向定位，也会因利益团体代表者的加入而受到破坏。事实上并非如此。在咨询委员会中吸纳非专家的理由是，很难将科学和政策问题相区分。由于这个原因，咨询委员会常常要对这两方面都加以考虑。如果没有会为拟议政策决定所影响者的代表，那么委员会组成就是不均衡的。另外，非专家的存在，某种程度上可以防卫咨询委员会不能以削弱公共责任的方式运作。所以应要求咨询委员会中应包括有利益影响且富有学识的非专家成员。
三、决策咨询委
员会的法律责任
笔者认为，决策咨询委员会的法律责任应当包括两个部分，即作为整体的委员会的法律责任以及作为委员会个体的成员的法律责任，只有这样才能构成一个完整的法律责任制度。
（一）决策咨询委员会的法律责任
决策咨询委员会的法律责任，是咨询委员会制度中不可缺少的一部分。虽然委员会制易于使咨询活动集思广益，避免独断专行，但是权力分散、责任不明也是委员会制的一个弱点。决策咨询委员会也不例外。
需要明确一点的是，虽然决策咨询委员会仅仅是行政机关进行决策的集体参谋，是咨询和智囊性质的机构，其本身并不具政权性质。最终的决策权在于行政机关而非行咨询委员会。即使负责，也应当由作出决策的行政机关负责，而不需协助决策的咨询委员会负责。但是并不因此就说明决策咨询委员会不承担任何法律责任。《美国联邦咨询委员会法》第5节专门就联邦委员会的法律责任、委员会主席的法律责任等作出了规定。[20]主要包括委员会的运行要符合目的、全体成员的观点应得到平等的对待、保证委员会的忠告和建议免受不适当地影响以及委员会的主席的代表责任等等。咨询委员会责任的明确，有助于健全委员会的责任机制，这样才能避免在失误时出现责任相互推委的现象。因此，笔者认为有必要研究决策咨询委员会的法律责任，
决策咨询委员会，是决策中心的参谋体系，承担的是“谋”的责任。然而，在某些情况下，咨询委员会会通过给出有偏颇得或是无知的建议，给决策过程带来偏差。认识到这一点，笔者认为，应该确立作为决策机构辅助的咨询委员会的责任。因为作为利益团体而言，咨询委员会更愿意不受拘束地批评行政决策，而不是让自己承担起对行政决策负责的责任。
咨询委员会可能会给出有偏见的乃至无知的建议，或者行政官员有可能运用咨询委员会来支持自己预设的政策偏好。出现这种情况的原因有以下几点：
首先，如果咨询委员会仅仅由背景和阅历类似的人组成，委员会的建议会有偏颇。即使这一影响是如此微秒以至于不为个人所注意，它还是会影响到他将给出的建议的类型。类似的，从事同一子专业领域的人们也会产生类似的偏见。学术偏见可能会对决策有非常大的影响，因为不同领域的人对不同类型的科学证据给予不同的权重。在某些情况下，行政官员可能没有意识到，一个更为均衡的委员会，可能给出不同的建议。当技术专家非常挑剔的时候，决策咨询委员会还会偏离科学的边界，给出无知建议的可能。在技术专家没有特定优势的情况下，委员会有可能陷入政策领域的迷途。[21]
其次，实际上，已有的决策咨询委员会成员常常不承认，甚至认识不到自己会超越自己的技术专长并根据政策价值提出建议。这一结果不仅模糊了科学和政策决定之间的界限，也阻碍了行政机构的决策过程。
最后，只要科学、政策问题的决策不是立即为公众所知晓，决策者可以通过主张决策依据的是独立的决策咨询委员会的中立建议，来利用咨询委员会躲避对政策选择的批评。这一策略可以通过向委员会中“选派”那些从过去行为看一般会遵从行政官员政策偏好的公务员代表，或者通过隐匿不利于行政官员所支持结果的委员会资料来实现。
界定决策咨询违法行为的范围和法律后果，是决策咨询立法中罚则的基本内容。咨询主体实施具有社会为危害性、违法性的行为，是发生咨询法律责任的原因和根据。
（二）决策咨询委员会成员的法律责任
决策咨询委员会发生法律争议，往往由于其成员的行为，但是其成员的这种行为，却能损害整个机构的利益。《美国联邦咨询委员会法》第七节、第八节对咨询委员会的成员的法律责任作出了规定，其中包括委员会管理人员的法律责任和普通成员的法律责任。[22]在决策咨询工作中，有些情况下结果与事实不符，是由于客观的限制，但是如果有证据证明个别委员会成员行为不端，即使是普通的过失，也将可能被认定为舞弊。因此，法律责任的控制应从每个人入手，应严明执业纪律，对委员会成员的不规范行为进行追究。
笔者认为，决策咨询委员会成员构成的不同，其在委员会中承担的义务也不尽相同，在法律责任上也有区别。总的来说，可以分为两部分来讨论，一是非专家法律责任，一是专家的法律责任。由于非专家成员都是代表的相关利益团体，在利益代表这一点上是相通的，故他们所要履行的义务基本相同，所要承担的法律责任基本无差别。但是专家由于其义务的特殊性，故专家的法律责任也异于公务人员和社会人士的法律责任。
1. 非专家成员的法律责任
咨询委员会成员中的公务人员是政府的利益代表，在咨询工作中正确明白表达行政机关的意志。其具有以下几个特点：第一，公务员代表必须完全代表行政机关的意志，表达行政机关在作出某种行政决策议案时的相关考虑，不得加入个人的看法和观点；第二，公务员代表并没有得到行政机关的授权，因此不得在咨询工作中行使行政权以干涉或约束咨询委员会作出有偏颇的咨询意见。咨询委员会成员中的社会人士是作为社会公众的代表，在咨询工作中表达受行政决策影响的利益相关人的意愿和要求，并且他们的表达也要求真实可靠。
由此可见，不论是公务员还是公众代表，他们在咨询工作中有一个共同的义务，即是客观、真实表达其各自所代表的利益集团的意愿，不得渗入个人的偏私。如果是由于故意给出错误的信息和资料以诱导咨询委员会作出有利于各自的决策咨询意见，就应当承担相应的责任。因为一旦这种咨询意见被决策机关所采纳，并且付之于执行，不仅会导致公共利益的牺牲、社会资源的浪费，而且也造成行政决策成本的增加，这远远背离了决策咨询的初衷。所以，笔者认为，有必要在相应的法律、法规或者章程中确立非专家成员的法律责任。
2.专家的法律责任
咨询委员会成员中专家的责任是咨询委员会成员法律责任中的关键部分。笔者认为，在谈论专家责任的同时，应当综合考虑专家的特征：首先，由于工作内容专门化，因此要求专家应具有与所要求的资格相应的高度的能力、技能。并且不能认为能力、技能不足而可以作为免责的理由。若发生了一定水准以下的行为时，应当认定为有过失。其次，由于专家的工作以智力判断为中心，所以对于专家过失应以说明义务的违反等来追究责任。最后，高度的职业道德、信任关系，可以导出专家有与信赖相符的为委托人利益行动的忠实义务。
如果说非专家成员在咨询委员会中主要是起到沟通、协调的作用，那么专家在决策咨询的过程中的作用主要是根据自己的专业技术知识，综合各方面的相关资料，提出切实可行的咨询意见。因此，专家的责任在咨询委员会中有以下几个特点：首先，信赖。行政决策机关正是基于对咨询委员会的信赖，才会在行政决策的程序中保证咨询这一个必要的环节，把行政决策议案委托给咨询委员会进行研究和论证；而专家的科学知识和专业技能是信赖的基础。其次，高度注意和忠实。即专家负有与异于一般人的专门知识、技能相应的高度注意义务，以及因受到行政机关的信任必须进行裁量的判断这一意义上的忠实义务。而这两种义务都可以导致专家的法律责任。如果为反了高度注意的义务而导致的责任，实际上是一种客观基准决定的责任，可以认为是对其具有一定基准以上的能力、技能的信赖为基础的一种保证责任。如果为反了忠实义务而导致的责任，属于因行政机关信赖而被委以裁量权行使得专家，从行政机关利益的观点来看不适当地行使裁量权的情形，所应负的责任。[23]这是因为，作为有高度职业道德的专家，应为委托人的利益而尽其最大限度的努
力，不得追求第三人的利益或自己的利益之故。在专家责任问题上，我们可以借鉴德国学说上关于信息提供者的责任问题看法。[24]
对于咨询委员会中的专家而言，如果他尽了咨询委员会专家集团平均水平的义务，则可不追求其法律责任。不过，即使是免除了专家的法律上的责任，如果在职业道德方面应有追究的事项，也应该受到咨询委员会内部的制裁。
四、决策咨询委员会制度的立法建议
法律作为一种特殊的社会规范，它调整着人们的思维模式。决策咨询委员会作为决策咨询的重要载体，只有纳入法制化的轨道，才能真正发挥其功能和作用。同时，为了保证公民的各种参与权利，使之对国家生活、社会生活的各方面顺利表达各自的意见、观点，也必须用法律的形式，将参与地内容、形式、程序固定下来，使之成为人们政治参与过程中的行为规范和指导民主生活的准则。[25]
目前，政府利用咨询组织的智力支持已经被纳入了法制的轨道。许多国家的咨询立法，基本上是采取分散立法的模式，也就是将咨询立法散见在各种相关专业的专门立法中，我国也不例外。改革开放以来，虽然我国颁布的法律、法规很多，但是对决策咨询委员会的性质属性、行为方式、行为保障、工作评估、奖惩等无明确的要求，有关保证咨询发展的地方性法规、政策也不健全。虽然我国在决策咨询方面做了大量的努力，但是要将这种自发的咨询转变为自觉的行为，还必须建立起较为合理、科学的行政决策咨询委员会制度，并使之具有稳定性、规范性的特点，使行政决策者在重大决策前进行咨询成为一项法定义务。因此，有必要通过立法来设定这一制度。
我们可以在借鉴西方法治发达国家在决策咨询方面的成功经验的基础上，重视本土法律资源的开发与利用，制定咨询委员会法，适用于对行政机关的行政决策提供意见和建议、本身没有决定权的决策咨询机关。目前，分散而具体的专业性咨询立法，很难规范综合性、战略性的决策咨询行为。不过，在我国现阶段，制定一部规范决策咨询行为的咨询业基本法，其条件尚未成熟，但从决策咨询发展的趋势及其对法律的需求来看，又是势在必行。对此，我们可以充分利用“后发优势”，吸纳国外立法的成熟经验，总结我国立法的有益成果，从规划我国决策咨询管理和运行的规范体系着手，分批立法，协调配套，然后出台专门的咨询委员会法，使得决策咨询委员会的发展受到法律的保障，使其咨询行为有法可依。此法主要内容包括咨询委员会的设立条件、设立程序、咨询委员会的组织形式和基本类型确定咨询委员会的职责范围、工作方式、行为的效果、咨询委员会的职责范围、工作方式和行为的效果等。应当在立法中体现权利、义务、责任的三级均衡。
随着行政法治的发展，现代行政程序作为现代法治社会的制度性结构中的重要内容，其功能是其他制度所无法替代的。目前，不管是理论还是在实践上对行政程序越来越重视，社会对行政程序法的呼声也越来越高，行政程序法也在酝酿之中。作为行政决策程序中决策咨询这一重要环节的规定，也不应在行政程序法中被忽略。因此，笔者认为有必要在行政程序法中设专章或专节，对决策咨询委员会有关事项作出规定。这不仅可以保证决策咨询委员会的活动有了法律上的保障，而且也促使行政程序法在内容上的完整。
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[①] 郭道晖：《论社会权力与法治社会》，载《中外法学》，2002年第2期。
[②] 郑明珍、王维进：《决策民主化新探》，载《民主》，1995年第6期。
[③] 叶必丰：《行政行为效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第47页。
[④] 戴长征：《中国政府的治理理论与实践》，载《中国社会科学》，2002年第6期。
[⑤] 叶必丰：《现代行政行为的理念》，载《法律科学》，1999年第6期。
[⑥] 郭道晖：《法治行政与行政权的发展》，载《现代法学》，1999年第1期。
[⑦] 当然，这种参与权行使其对政府的建议权、批评权。听证权、监督权等宪法权利，而非直接行使行政权力，即行政法律关系中，公民个人只是权利主体，而非行政权力主体。
[⑧] 姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[⑨] 张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第47页。
[⑩] 参见候志山：《香港及国外反腐机构的经验与趋势》.
[11] 参见石红心：《从“基于强制”到“基于同意”－论当代行政对公民意志的表达》，载《行政法学研究》2002年第1期。
[12] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第1052页。
[13] 参见《美国阳光中的政府法及其对我国的借鉴意义述评》，2004年5月8日
[14] 参见应松年、薛刚淩：《中央行政组织法律问题之探讨――兼论中央行政组织法的完善》，载胡建淼主编：《公法研究》（第1辑），商务出版社2002年版。
[15] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1999年版，第1054页。
[16] 参见向群：《我国咨询机构的人才结构》，载《现代情报》2003年第12期。
[17] 参见[美]特理。 L. 库珀著、张秀琴译：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第51页。
[18] 参见龚培兴、陈洪生：《社会讨论：民主决策的第三条途径》，载《中国行政管理》2001年第4期。
[19] 参见[美]理查德·B.斯图尔特著、沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第145－146页。
[20] Section 5. Responsibilities of Congressional Committees，Federal Advisory Committee Act,（1972）
[21] [日]下森定著，梁彗星译：《论专家的民事责任的法律构成与证明》，载梁彗星主编：《民商法论丛》第5卷，法律出版社1996年版。
[22] Section 7，section 8，Responsibilities of Congressional Committees，Federal Advisory Committee Act,（1972）。
一、引言
科技决策咨询是事关我国科技健康发展的重要环节。2012年中共中央国务院在《关于深化科技体制改革，加快国家创新体系建设的意见》中明确提出完善国家科技决策咨询制度，将专家咨询列为中重大科技决策的必要环节；2015年，十三五规划进一步强调要完善国家科技决策咨询制度。党和政府深切关注科技决策咨询，原因在于科技决策咨询的重要性。首先，科技决策咨询室保证科技政策民主化、科学化的提前；其次，科技决策咨询通过决策科学化平衡各方利益；最后，科技决策咨询通过通过决策科学化、民主化更好促进科技进步与经济发展，对于创新型企业发展及其创新型国家建设意义重大。尤其是处于转型时期的中国，在面临科技激烈竞争的同时也面临着巨大的国内外挑战，这种挑战迫使我国要加快完善科技决策咨询，促进科技决策咨询更好为我们科技创新发展服务。
二、发达国家科技决策咨询发展现状
发达国家科技决策咨询制度成熟、稳定且形成一套相对完善的体系，这种完善程度不仅来源其历史发展过程中的谋士文化，而且形成于工业化社会逐步演进的过程当中。工业社会及其科技的日益发展迫使社会分工细化，进而促进科技决策咨询从广泛的社会分工中分离出来，成为一个行业。
（一）美国科技决策咨询制度
美国引领世界科技潮流，把握世界科技发展最新前沿，究其原因，与其科学成熟的科技决策咨询密切相关。
1、多元化的决策咨询机构
美国拥有多元化的科技决策咨询机构，这些机构承担着向社会提供咨询服务相关职能，可以将这些多元化机构分为以下四类[1]。第一，首先是美国科学院、各大学的研究院（所）以及大企业的研究院和研究所等研究性机构；这类机构主要负责科学研究u，辅之以咨询服务；第二，美国的外脑、思想库，如兰德公司；第三，与科技决策咨询相关的行政机构，如美国联邦政府依靠科技政策办公室（OSTP，主要负责制定科技政策和预算的白官办事机构）、国家科学技术委员会（NSTC，由内阁成员组成的虚设机构，主要负责协调联邦机构科技战略）和总统科技顾问委员会（PCAST，由工业、教育和研究各界知名人士组成，负责向总统提供咨询和反馈）这3个机构协同进行国家科学技术决策；第四，大量的民营科技决策咨询公司，这类咨询机构通过有偿服务向企业、社会机构提供科技决策咨询服务。
2、高度重视科技决策咨询，咨询业地位高
美国政府领导高度重视科技决策咨询发展，历届总统通过科技决策咨询为其决策出谋划策。如罗斯福在竞选总统时就成立了主要由三位哥伦比亚大学教授组成的专家顾问委员会，为他出主意，起草政策文件等，“智囊”一词从此便大量使用。罗斯福上台后，又雇用了大批社会科学家在他的“新政”计划中为各政府部门服务。尼克松和福特，在重大决策方面，十分器重美国企业研究所。卡特主要依靠布鲁金斯学会。里根则把斯坦福大学的胡佛研究所作为自己的“智囊团”，美国著名“智囊团”兰德公司的成员经常被聘到国务院任职。联邦政府的法律还规定，超过100万人的城市都应建立关于区域发展的综合咨询机构[2]。与此同时，美国的咨询业在社会享受较高社会地位，不仅咨询人员享受较高工资待遇，而且受政府人员尊重。政治权威的高度重视机器科技决策咨询行业的社会地位大大激励了美国科技决策咨询人员的工作认同感，促进科技决策咨询行业发展与创新。
3、保持决策咨询独立性，加快决策咨询产业化
科技决策关乎国家社会发展前景的同时也是社会利益分配的形式之一，因此，科技决策受众范围广而容易受政治、媒体、利益集团等影响。因此，为保证科技决策咨询的科学性、公正性，保持其独立性至关重要。美国科技决策咨询通过一系列制度政策规范实现科技决策咨询过程中的独立性，作为美国政府思想库的兰德公司也不例外。这种独立性的制度保证进一步加快美国决策咨询产业化的形成。美国社会现有大量的独立、私营的决策咨询公司，通过提供有偿科技决策咨询服务维持企业的运营。
（二）英国科技决策咨询制度
英国皇家政府高度重视科技决策咨询制度建设，通过在章程中不断强调科技决策咨询制度的重要性以此带动各级政府对科技决策咨询的重视。英国皇家学会成立于1660年，并于1662年、1663年、1669年获得皇家的各种特许证。英国皇家学会为英国的科技政策决策提供咨询建议始于1664年。其主要职责是：对国家的科技发展、科研经费和人事任免等事项为政府提供咨询服务；资助科学考察和调查，组织与国外高级科技人员的交往；举办科学会议，出版科学刊物，出资举办讲座以及颁发奖金等。与此同时，英国皇家学会成立了专门的咨询中心，并保证该咨询中心的独立性。2009年皇家学会成立了科学政策中心，增强了英国、欧洲在国际政策制定中科学的独立声音，使皇家学会成为科学、社会和公共政策的辩论中心[3]。这些举措可以说明，英国科技决策咨询制度的成熟在很大程度上取决于政府的大力支持，这种支持包括法律法规、财政资金、人才培养等。
（三）日本科技决策咨询制度
改革之后的日本在科技行业不断取得新的突破，逐步增强世界竞争力。这其中也源于日本当局高度重视决策咨询进而通过政策举措实现科技决策咨询逐步完善化。日本政府十分注重科技决策咨询的制度建设，尤其是法律法规。日本学术会是依照“日本学术会议法”（昭和二十三年七月十日法律第百二十一号）。该法律明确规定了日本政府可以就与科学相关的问题向日本学术会议进行咨询，日本学术会议也可以就一些科学问题向政府提出建议。学术会议一般采取垂直型组织结构，这种组织结构有利于机构稳定，统一协调。三、我国科技决策咨询发展现状
我国科技决策咨询起步较晚，发展慢。有些学者认为，我国科技决策方式经历从“精英模型”到“渐进模型”再到“公共选择”模型[4]，这也就说明我国科技决策咨询发展的滞后性。我国科技决策咨询制度现状与发达国家的差异性，而这种发展不充分、不完善所带来的差异性导致当前我国科技决策咨询存在一些问题。
1、决策咨询文化滞后，咨询及参与意识薄弱
我国受传统“独裁”观念以及计划经济时代行为作风影响，一方面，政府科技决策咨询意识较低，没有充分认识到科技决策咨询重要性以及承认政府信息局限性；另一方面，专业咨询人员以及一线科技技术人员献言献策意识较低，欠缺主动性与积极性。
2、法律规范化程度低，机构独立性无保障
我国针对与科技决策咨询相关法律法规十分欠缺，因此对科技决策咨询的规范化内容有限，由此导致科技决策咨询活动杂乱无章，严重影响科技决策咨询效用水平[5]。而这种欠缺法律保障的科技决策咨询活动，加之当前我国科技决策咨询机构大多隶属于行政单位或事业单位，由此无法保证科技决策咨询独立性。科技决策咨询行政色彩浓厚，往往受制于内外部环境影响而无法做出真实、客观和理性判断。
3、产业化发展动力不足，欠缺经费来源渠道
我国科技决策咨询制度与行政机构的隶属关系与发达国家科技决策咨询产业化水平形成鲜明对比。我国当前科技决策咨询的私营机构稀少，政府也尚未出台相关私营科技决策咨询机构的资助政策。科技决策咨询机构与政府隶属关系加之市场产业化水平低下，导致当前决策咨询机构自营能力不足。自营能力不足与市场需求低由此导致当前科技决策咨询机构仅能够依靠政府小额度的经费支持，因为其发展受限。
4、人才培育不充分，决策咨询主体有限
人才是支撑科技决策咨询制度发展完善的基础，而我国当前科技决策决策咨询人才尚未纳入高校人才培养体系当中，人才培育不充分导致当前科技决策咨询只能依赖于行政单位以及高效的资深人士，而兼具理论与实践的青年人才欠缺，且社会参与渠道不足，决策咨询主体有限，社会各方利益平衡力度较差。
四、完善我国科技决策咨询的对策建议
基于我国当前科技决策咨询制度发展现状，结合发达国家相关经验，为进一步发展、完善我国科技决策咨询制度，本文提出相关对策建议。
（一）加快科技决策咨询立法工作，促进科技决策咨询规范化
法律制度是规范科技决策咨询活动的基本保障，完善法律法规，健全科技决策咨询活动规范内容是当前推动科技决策咨询的重中之重。首先，健全科技决策咨询机制，通过立法保障科技决策咨询机构法律地位，确立机构的权责关系，强化机构日常工作的激励设计；其次，规范科技决策咨询活动程序，以法律法规、规章制度来制约当前科技决策咨询不作为行为；最后，通过立法明确咨询主体双方的权利义务关系，为咨询活动的有效性提供保障。
（二）加大政府资助力度，推动科技决策咨询产业化
科技决策咨询机构的产业化受市场需求制约，而且在很大程度上也受制于政府的引导作用。当前我国政府对民办科技决策咨询机构资助力度小，民营科技决策咨询机构一无政府资助，二无市场支柱，导致其市场生存能力弱，进一步弱化我国科技决策咨询产业化的社会培育功能，这是导致我国当前科技决策咨询产业化未能得到发展的重要原因。因此，政府要加大科技决策咨询机构资助力度，加大科技决策咨询机构资助的生命周期研究，培育科技决策咨询的市场需求，为民办科技决策咨询机构的产业化水平提供良好的市场氛围。
（三）落实决策咨询机构独立性制度设计，鼓励决策咨询机构自营活动
（1）政策制定、执行和评估同为政府一方，缺乏独立的政策评估组织和评估专业人员
目前**基本采用上级评估下级、或由政府有关专业局和政府中“政策研究室”等部门兼做评估，政策制定、执行和评估同为政府一方。事实上，一些政策研究室已经变成了政府秘书和写作班子，评估的结论基本是“可行”和“良好”，对政策可能产生的风险和负面效果视而不见，如此评估，难以有独立、客观、公正的评估，这是目前政策评估中存在的严重问题。
（2）重大政策的咨询评估中公众参与度较差
虽然**在一些重大政策决策时也有些民众听证会和来自民众的意见，但未形成科学规范的制度，民众的意见，并不总是有机会表达。
（3）缺乏全过程的评估环节，忽视对政策效果、效率、效益的评估
对重大政策评估，往往较为重视出台时的评估，而一旦政策出台后，就很少再评估，缺乏实施中、后期的全过程评估。在政策评估中，很大程度上停留在对政府行为的审视，而对于更深层面的政策影响、效果、效率、效益的评估却很少涉及。
（4）政策评估的“主观误区”时有发生，缺乏评估标准和方法
当前，政策评估实践中以价值判断取代事实分析，用定性评估听凭主观判断，导致政策评估的“主观误区”频频发生，这种“主观误区”，主要表现为拖延时间，使政策评估不能进入议事日程，或是以个人主观好恶取代科学，使效果不佳，绩效不良的政策合理化，或是政策实际上早已主观做出，只是借政策评估的形式肯定其合法性。评估中缺乏规范的评估标准和方法。
（5）重大政策咨询评估时信息不对称与透明度不高
目前相当部分政府机关不重视信息管理，资料记录残缺不全，统计数据不准确，信息处理零乱，再加上很多声称的不宜对外公开的内部资料，使得评估人员获取信息和相关数据存在重重困难。
（6）缺乏政策评估法律法规
在政策评估实践中，政策评估的法律和规定很少，往往只是一些针对某一专业领域的评估规定。评估者缺乏法律支持，在面对政府的重大公共决策评估时，难免忧虑重重，难以放心大胆地进行评估。
（7）人大、政协、派在政策评估中的作用发挥不够
在我国，人大是国家最高权力机关，就结构而言，我国政府的决策机构应是各级人大及其常委会，人大对政府决策具有法定性和权威性，而目前由于人大不具备对同级党委（许多重大政策往往是党委首先提出、政府具体制定方案）的监督权，人大在咨询评估中难以有效发挥作用；派和政协的参政议政，由于不具有国家权力和法律约束力，难以保证他们积极、主动、持久地发挥作用。
（8）评估经费欠缺
评估经费唯一来源就是上级部门拨款，但在政策实践过程中常常存在拨款不到位，拨款不充足，下级部门没有做到专款专用，人为减少政策评估款项等问题。相对独立的民间评估组织因经费短缺而放弃应该坚持的独立原则。
2国内外公共政策咨询评估制度对**的启示
（1）政府从理念上和举措上都十分重视公共政策评估
发达国家的政策评估由政府出面，正式成立专门的评估机构，如政府评估局，有充足的资金；同时，也充分发挥民间评估机构作用。此外，国外还非常重视公共政策评估结论的应用，一经做出评估，其结论就要受政府与社会的广泛承认。
（2）政策评估有明确的法律保障
发达国家为保证公共政策评估顺利开展，制定了相关的法律、法规，严格规范公共政策评估过程，保证公共政策评估的顺利开展及结论的真实有效。
（3）公共政策评估主体多元化
发达国家政策评估的主体已经实现多元化，评估主体一般分为：①纯官方的。主要指隶属于政府的研究机构。②半官方的。如美国的兰德公司和斯坦福国际咨询研究所。③民间的。组织上是完全独立的。④跨国的。知名学者。⑤新闻媒体、利益团体、行业协会、学会、普通民众。
（4）公共政策评估主体独立、权责明确
发达国家民主法制较为健全，个人、议会、利益集团、在野党、行业协会、学会、民众都能从不同的角度出发对政府的政策进行评价。政策评估都有明确具体部门负责，权责明确。
（5）政策评估有必要的经费保障
对于官方、半官方的政策评估组织，政府每年都会给予一定的经费支持。民间政策评估组织的经费来源一方面来自社会捐赠，也有来自政府及其它社会组织的项目经费。
（6）公共政策评估专业化、职业化、产业化，政策评估人才众多
发达国家的政策评估逐步走上了专业化和职业化的轨道，以政策分析、政策评估为职业的专业队伍迅速壮大，政策评估师在西方国家已成为一种新兴职业。
（7）公共政策评估的方法和步骤科学化和信息化
发达国家的政策评估十分重视并大量运用定性和定量相结合的分析方法，其它相关学科的成就、计算机技术、电子政务等被广泛应用在政策评估中。同时政策评估工作十分重视程序化，开展政策评估工作有着明确的步骤。
3关于建立**重大政策咨询评估制度的总体思路
（1）系统思考，重点解决评估主体的独立性和多元化问题
重大政策咨询评估制度的建立，是一项复杂的系统工程，为全面地研究这一制度，应抓住三个核心问题：谁来评估？如何评估?如何验证评估本身的效果，当前，由于“自己决策、自己执行、自己评估”的问题较为严重，故应优先解决“谁来评估”的问题，即优先解决评估主体问题，实现评估主体的多元化和独立性，以确保咨询评估的公平、公正和高效，本报告对此将专设一节予以探讨。在“如何评估及如何验证评估效果”方面，本报告则在其它章节中对评估步骤、评估方法与评估标准、评估结果的跟踪反馈和评价等制度一一进行研究。
（2）调动一切积极因素，政府内外协同作战，职责分工明确
政府重大政策咨询评估，是一件风险很大和有相当难度的事情，需要调动一切积极因素，只要有利于公平公正进行评估的各相关主体，都应该给以参与机会。同时，需要政府内部与外部两个系统协同作战，对政府内部而言，其重点在于改变一些政府官员谈评估而色变的做法，要求政府官员提供信息，主动配合，规范操作，对政府外部团体和个人而言，则要将公众、社会专家、人大、政协、派、行业协会、学会等多种群体合理纳入该体系。在各方积极因素调动起来以后，明确职责分工，找准各自的位置，充分发挥各自的作用，真正做到协同作战。
（3）对已有的好做法进行符合中国特色的有创新的推进
许多年来，**市政府在重大政策形成的过程上不失有一些好的做法，应予继承，如以调研了解情况开始，以举办社会听证会的方式了解民意，以向人大和政协通报方式听取人大和政协意见，最后形成政策文稿，由政府常务会做出决策结束。这一政策形成过程有中国特色，蕴含某种政策出台时咨询评估的色彩。在本课题研究的咨询评估制度中应吸纳这些好的做法，但同时又应看到其不足，依然十分缺乏科学规范的咨询评估制度，本课题应在充分了解中国国情基础上做有创新性的推进工作。
4操作性对策建议
（1）以法律和制度建设来确保政策咨询评估应有的地位和经费
以法律来保证咨询评估的地位。首先，要明确界定正式咨询评估和非正式咨询评估的适用范围和时机；其次，要严格规定咨询评估结果对重大政策出台与实施的影响；再次，要在政府预算上为咨询评估以及主体体系发展提供经费的支持。
（2）将重大政策制定方和咨询评估方分离，确保咨询评估独立和公平
应解决“政府自己评估自己”的问题，建议试行由独立的第三方咨询评估机构、民众代表、专家作为咨询评估的主体，以确保咨询评估的独立和公平。政府内部的政策研究室等部门可以作为政府自评估成员。
（3）成立**市政策评估局
可以参照法国、日本政府的做法，成立**市政策评估局，负责评估的准备、组织、推进、协调和检查工作，而具体的政策评估工作可以委托知名度高、公正、科学的第三方独立的评估组织进行。在政策评估局尚不能尽快成立之前，建议可先由**政府发展研究中心兼做此项工作，但**政府发展研究中心应有专人抓此项工作，并配备政策咨询评估的管理人员。
（4）以人大和政协来保持政策评估局的独立性
如有可能，也可考虑市政策评估局直接对市人大常委会负责，它直接辅助人大常委会行使对重大政策评估事项。同时，在政策评估局中设立市政协对口机构，增强政协对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商的职能。如市政策评估局隶属于政府，则需要为人大、政协、派行使监督权和协商权建立规范化的工作程序、监督手段以及具体实施细则。
（5）建立、健全独立的第三方政策咨询评估组织
国外著名的第三方政策咨询评估组织在成立之初都受到了政府的鼓励和支持，**的第三方政策咨询评估组织还很弱小，政府应在这方面采取扶持措施。
（6）培养职业化的政策咨询评估师
建议和高校、国外著名政策咨询培训机构联手培养政策咨询评估师，消除人才培养上的空白点。
（7）让传媒、公众与专家在评估中紧密结合
传媒的作用应引起进一步重视，它应发挥信息渠道作用，对重大政策进行深度报道分析，培养著名的政策分析和评价主持人，主持好对话栏目，充分反映专家和公众的声音。以充分发挥公众、传媒和专家三方面的优势。
（8）将全过程跟踪反馈方案作为重大政策出台的必要条件
对重大政策实施全过程以及政策效果的跟踪反馈方案需要随同重大政策方案本身同时提交作为咨询评估的内容。只有两者都获得咨询评估通过后，重大政策才能够出台。
（9）分类制定咨询评估标准体系
按照重大政策的类别分别制定相关的效果标准、效率标准和效应标准。对各类别所采用的定量与定性指标进行界定，并对产生指标所采用的方法和技术进行界定。
（10）以电子政务平台保障咨询评估的信息需求和流程执行
中图分类号:C932文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)04-029-02
一、要充分认识加强专家咨询工作的重要意义,切实发挥专家在科学民主决策中的重要作用
从公共政策的角度看,政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策,政府的能力实际上也就体现在制定和执行公共政策的能力和水平上。决策是前提,政府决策的科学与否直接关系到政府行为的成败。加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化,不仅是行政管理体制改革、提高政府能力和效率的要求,也是构建和谐社会的必要前提。在中共中央提出“构建社会主义和谐社会”的目标之后,加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化就显得尤为重要和迫切。
1.加强专家咨询工作,是社会主义政治文明建设的必然要求。党的十六大把“改革和完善决策机制”作为社会主义政治文明建设和政治体制改革的重要任务,明确提出要完善专家咨询制度,推进决策科学化、民主化。党的十六届四中全会更进一步提出:“要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制,推进决策科学民主化。”加强和完善行政决策专家咨询制,对于完善重大决策的规则和程序,建立健全规范的领导、专家、群众三位一体的决策机制,推进决策的科学化、民主化,具有不可替代的作用。
2.加强专家咨询工作,是贯彻落实科学发展观的具体体现。当前,我们正处在一个大变革、大发展的时代,改革已深入到经济、政治、文化、社会等各个领域,开放正在向更大范围、更广领域和更高层次上推进,发展已由单纯追求GDP上升到追求人文GDP、环保GDP,实现人口、资源、环境、生态全面协调可持续发展。科学决策对于做好政府各项工作越来越重要,决策咨询对于实施科学领导的作用也越来越突出。能不能把加快发展建立在科学决策的基础上,遵循客观规律,直接决定能否抓住机遇实现加快发展。
3.加强专家咨询工作,是提高政府施政能力的一项重要举措。决策是政府工作的核心和基本职能,也是政府对经济和社会事务管理的一个基础环节。在知识经济时代,面对瞬息万变的世界,单纯依靠领导个人的经验和智慧,单纯依靠领导集体运用传统的方式和办法来进行决策,很难保证决策的科学性,也很难保证政府施政的效率。实践证明,决策咨询是科学领导行为不可或缺的重要环节,是实施科学决策的重要前提,发挥着不可替代的“外脑”和参谋助手作用。
4.加强专家咨询工作,有利于更好地发挥专家在民主科学决策中的重要作用。实践证明,咨询工作从领导决策中独立出来,谋断分离,不仅是现代社会政策制定过程中的一个显著特点,而且是现代社会发展的必然要求。我国今天的人口之所以遗留问题诸多,包袱沉重,一个重要原因,是没有听取人口学家马寅初先生的中肯意见,以至“错批一个人,误增几亿人”。这些都表明,决策失误是最大的失误。因此,必须大力聚合各方面专家的智慧和力量,充分利用专家群体的组合优势,不断提高政府的决策水平和效能。
从山西的情况看,由于受计划经济的影响,在改革发展过程中所暴露的深层次矛盾和发展的不均衡现象,在某种程度上比全国其他地区更严重一些。安全生产形势的严峻,资源环境破坏的加重,收入差距的拉大,都使“新基地新山西”的建设显得更加紧迫。中部崛起是全方位的整体概念,是协调发展、全面振兴,是构建和谐社会必不可少的重要支撑。应该看到,许多重大经济、社会问题的关系错综复杂,使影响决策的因素增多了,决策的范围拓宽了,决策的技术性增强了,决策的时效性提高了,决策的风险性增大了,这些都给领导决策增加了新的难度。加强专家决策咨询,可以广泛集中各方面才智,有效弥补决策者在时间、精力和学识等方面的不足。随着形势的发展变化,谁对决策咨询工作的重要性认识越深刻、行动越自觉,发挥决策咨询的作用越充分,谁就会赢得主动,把握先机,从容应对各种复杂局面,更好地把各项事业推向前进。
二、现阶段我国政府行政决策专家决策咨询制度的成就与缺失
(一)我国政府行政决策专家决策咨询制度取得的成就
党的十六大和十六届四中全会明确提出:“改革和完善决策机制”,“完善专家咨询制度”,推进决策的科学化民主化。“要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”。党的十七大报告提出“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”近年来在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下,各种形式的专家咨询实践广泛展开,取得了很大的成就。
1.中央政府级专家咨询制度建设已初具雏形。我国中央政府在进行重大决策时一般比较重视向专家进行咨询,尤其是新一届政府更是决心在决策的科学化、民主化方面迈出较大的步伐。根据公开报道,至少有40位专家学者走进中南海,就各自的研究领域为政治局委员们进行了讲解,或为政府决策提供了咨询。这一状况说明,政府为实现决策科学化的目标,正在探寻决策科学化的最佳途径,由专家参与的政策咨询系统与公共评价(论证)与监督系统正在逐渐形成。
2.地方政府专家咨询制度建设开始起步。地方政府在进行地方上重大的公共决策问题时,也开始引入专家咨询。一些地方政府开始充分利用自己专设的研究机构,甚至向社会或海外公开招聘专家来充实决策咨询队伍的实力。例如,上海市成立直接隶属市委的上海市决策咨询委员会,借“外脑”,汇聚“思想库”;有些地方政府开始利用市场化的力量为决策提供咨询服务。山西省出台了《关于有效发挥省委联系的高级专家作用的意见》,进一步健全重大决策专家咨询论证制度,将专家咨询论证列为重大决策重要程序。
3.民间专家咨询队伍开始发挥作用。一些非官方的、市场化的民间政府咨询机构开始发挥作用,为政府提供咨询服务。当前,我国咨询业年营业额已近百亿元,初步形成产业规模。这些民间咨询机构包括一些进行了市场化改革的研究院,如综合开发研究院(中国・深圳)、中国(海南)改革发展研究院等,还有一些著名人士自己发起的民间研究机构,如吴敬琏发起的上海法律与经济研究中心、茅于轼发起的北京天则经济研究中心等。
(二)政府行政决策专家咨询机制存在的问题及原因
虽然我国在专家决策咨询机制的建设中取得了一些进步,然而面对新的社会现实,政府行政决策专家咨询机制还存在一些问题。
1.决策咨询的方法和手段还较单一。目前的决策咨询工作,多数是通过专家个体咨询研究、课题调研、编发咨询期刊、召开座谈会等传统的咨询方式,尚未形成全方位、多角度、综合性、信息化、深层次的咨询研究系统,实际中定性研究的多,定量分析的少,缺乏综合性的系统分析和专业性的定量评价;决策咨询的科学化、信息化和网络化程度还不高,特别是在考虑决策方案是否符合科学发展观、符合构建和谐社会的要求上,有时做的还较欠缺。
2.咨询队伍的自身建设还较薄弱。队伍比较松散,活动还不够规范,咨询研究的力量比较分散;社会力量的研究和政府咨询部门的研究存在相互脱节的现象,尚未形成全面整合、课题招标、责任到人、联合攻关、科学评估、奖惩分明的决策咨询体系;咨询研究的激励机制不够健全,有些专家的工作积极性还不高。同时,有的咨询机构人员编制较少、级别设置偏低、活动经费不足等问题,不同程度上也影响了决策咨询工作的开展。
3.政府行政决策咨询制度短缺。制度是一种社会性资源,我国目前存在着普遍的制度短缺局面.不能满足社会发展的需要。由于没有制度保障,政府在出台重大政策、论证重大项目时,没有听取专家意见或对专家建议重视不够,也没有进行社情民意调查,常常导致决策失误,或重大政策出台后未达到预期目标,社会公众意见很大,造成政府公共治理的被动局面。
4.配套制度不完善。决策的监督机制、评价机制和决策失误责任追究机制有待进一步健全和完善。现实中,那种决策前缺乏充分调研、咨询和论证,决策中缺乏监督和检查,决策后也不做效果评价的现象,往往还时有发生,常常是在颁布政策后,便宣告决策过程的完结,对于政策实施的效果很少进行系统科学的评价。对于那种因拍脑门决策、靠经验决策和搞“暗箱操作”给国家和人民造成重大损失者,缺乏责任追究的力度。
三、构建和谐社会,完善我国行政决策专家咨询机制
当前,我国正处在构建和谐社会的关键时期,社会群体间、阶层间摩擦冲突激增,经济和社会发展的诸多深层矛盾和问题日益凸现,社会进入不稳定期。面对新形势,要使这一关键时期的矛盾、风险得到科学有效的控制,就给政府提出了前所未有的决策难题。因此,构建和谐社会、公平社会都迫切要求政府提高决策的科学化水平。尽管目前我国各级政府已经建立了行政决策专家咨询制度,但与和谐社会的要求还有较大的差距,同时,政府作为公共利益的代表者,其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要从多方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。因此,可以从以下几个方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。
1.建立决策咨询支持系统。以科学理论为基础,以高新技术为支撑,以科学方法为手段,建立完善的咨询工作支持体系,使定性分析与定量分析相结合,专家论证与计算机辅助决策相结合,提高决策咨询的科学化水平。运用网络通讯和多媒体技术,建立咨询业信息网、工作网。急需建立大型部级信息资料库,实现资源共享。另一方面,利用现代信息技术,为决策者与研究机构和人员搭建一个平台,给决策者提供更加全面的咨询。通过这个平台,决策者特别是各级领导可以便捷快速地获取各决策研究机构和专家研究成果,研究机构和专家可以了解决策者的决策需求,并获得比较全面的基础资料和研究数据支持;通过这个平台,决策者与专家之间可直接针对某一方面问题进行互动式交流,决策者可利用建立的模型,进行模拟仿真、预测预警以及对一些政策进行实验,研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。
2.健全专家咨询体制。加强行政决策专家咨询制度化、法制化建设,健全专家咨询体制。立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序,即政府项目的论证、投资、运作和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告,决策出台前要有2份以上翔实的咨询报告。这一点尤其值得借鉴。我国也应尽快建立健全有关行政决策专家咨询的专门性法律法规,把决策咨询纳入我国决策机制,使之制度化、法制化。首先,要完善专家咨询法制体系,完善运作机制,加强专家咨询法制化建设,使专家咨询成为行政决策程序中必须的环节。其次,要把专家决策咨询工作纳入政府的工作日程,把专家咨询作为决策的法定程序,规定凡重大决策、政策、项目等涉及全局性重大行政决策问题的制定和实施前必须进行专家论证,不经咨询论证不决策。最后,还应确定专家决策咨询的法律地位,明确决策者与咨询者的义务和责任,使行政决策专家决策咨询走上法制化、规范化的轨道。
3.完善政府决策咨询制度。应严格地把咨询纳入决策的正常程序,要求重大行政决策实行先咨询后决策,确立行政咨询的法律地位,明确决策者和咨询者的义务、责任和权益,保护知识产权,真正实行行政论辩制度、政策听证制度,为行政决策咨询的健康发展创造良好的法制环境。在政府决策咨询建制过程中,要特别注意:第一,完善专家咨询制度,包括吸收专家学者参与决策研究制度、专家论证制度、领导重点调研课题的专家参与制度、决策效果跟踪评价制度等;第二,建立和完善社情民意反映制度,进一步扩大社情民意征集范围,拓宽民意征集渠道;第三,建立和完善社会公示制度和社会听证会制度,对于与群众利益密切相关的重大事项,关系群众基本生活的商品和服务价格变动等,进行社会公示和举行多层次的社会听证会;第四,建立健全决策责任制。
4.保证沟通渠道的畅通。为保证畅通的沟通渠道,可以成立一个专门的机构,承担起联结政府决策与专家学者研究咨询的职责,主要职能是组织专家对政府重大决策和重大政策出台提供咨询、论证;对关系社会发展的全局性、综合性、战略性的重大决策和重大问题设立专项课题,组织专家进行相关研究;组织领导专家顾问团开展工作;协调开展与政府决策相关的研究;加强政府与专家之间信息沟通。在上述专门机构发挥作用的过程中,政府还要组建横向独立的沟通机构,如组建各级领导决策咨询委员会(或首长专家顾问组),建立各级领导与专家的直接沟通机制;发挥政府专家顾问团作用,完善各委办局与专家学者的联络机制;发挥群众性学术团体的作用,用好现有的专家联络机制;面向社会各界,探索公众参与政府决策的机制。
参考文献:
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