关键词：国防 国防教育 立法
国防教育是为捍卫国家主权、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷
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的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
.重视加强学生国防意识
美国本土已近年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于个学时，集中军事训练时间不少于天，高校国防生的国防教育时间不少于个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
关键词：国防 国防教育 立法
国防教育是为捍卫国家主权、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
[NextPage] 我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是
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法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
.重视加强学生国防意识
美国本土已近年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于个学时，集中军事训练时间不少于天，高校国防生的国防教育时间不少于个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
所谓国防教育，是指国防领域里的教育现象，即按照捍卫国家、安全以及领土完整，防御外来侵略和颠覆的目的和要求，对全体公民的德、智、体等诸方面，有组织、有计划地进行教育的活动。 国防教育学是研究国防领域里的教育现象的一门独立学科。它是揭示国防教育的本质属性，探索国防教育基本规律的理论知识体系。国防教育学这门学科是根据我国《宪法》、《高教法》、《国防法》、《国防教育法》等法律法规的规定和要求，在高校开设的旨在提高当代大学生的国防素质和综合素质的一门军事理论课。?高校国防教育是全民国防教育的基础，也是全民国防教育的重要组成部分。加强新世纪新阶段高等学校的国防教育的理论研究，尤其是加强对高校国防教育学科建设的研究，是加强全民国防教育的基础性工程，也是全面推进素质教育，强化大学生的国防意识，提高他们的综合素质与能力，为国家和国防现代化培养合格的后备人才提供理论指导的一项战略任务，它在高等学校国防教育学科建设中占有极其重要的地位和作用。
一、国防教育学是高校国防教育学科建设的基础
所谓的学科建设是指学科主体根据社会发展的客观需要和学科发展的客观规律，结合学科自身的实际情况，采取一切必要的、可行的措施和手段，促进学科发展和学科水平提高的实线活动。学科建设是一个高等学校建设的核心，是提高学校教学与科研及社会服务能力和水平的重要基础。高等学校国防教育的学科建设是根据国家开展全民国防教育的客观需要，并结合高校开展国防教育的特点和规律，采取必要的手段和措施，促进国防教育学科发展和水平提高的活动过程。高等学校国防教育学科建设笔者认为有广义和狭义之分。广义的国防教育学科建设涵盖国防经济、国防政治、国防科技、国防外交、国防动员、国防历史、国防体育和国防后备力量建设等方面的建设。狭义国防教育学科建设只包括国防教育学、中国国防教育史、中国国防教育法律法规概论、中国高等学校国防教育概论、国防心理学、国防教育管理学概论和中外国防教育比较等学科。高等学校国防教育学科建设是一个系统工程，它是由构成国防教育这一学科学术体系的各个分支学科所组成。本文所研究的是狭义的国防教育学科建设。如前所述，由国防教育学等学科构成了高等学校国防教育学科体系。而在这些学科中，国防教育学是这些诸多学科的基础。笔者之所以这样认为，这是因为国防教育学既是学术分类的名称，又是高校国防教育教学科目设置的基础。国防教育学在国防教育整个科学体系中是学术相对独立、理论相对完善的科学分支；它是研究国防领域的教育现象的一门科学及理论知识体系；它具有从事科学研究工作的专门的人员队伍和设施；它是高校教学、科研等的功能单位，是对教师教学、科研业务隶属范围的相对界定，完全符合学科建设的一般规律和特点。与此同时，国防教育学研究和探索的国防教育的指导思想、地位和作用、任务和目的、历史与现状、特征与规律、方针和原则、法治与德治、方式和方法以及理论与实践等方面的成果，对于国防教育的其它分支学科，例如：中国国防教育史、中国高等学校国防教育概论、中国国防法律法规概论、国防教育管理学概论等，有普遍的指导意义。故因如此，所以我们认为，国防教育学是高等学校国防教育学科建设和发展的基础。
二、国防教育学是高校国防教育学科建设的重要组成部分
高校国防教育学科建设是一个整体，是个系统，它是由若干个分支学科所构成。如果说高校国防教育学科建设是整体，那么国防教育学就是个体。在这里，我们要强调个体对整体的服从与服务，同时也强调个体的相对独立性和相对稳定性，并为确保自身的利益而形成种种制度与规范。个体是
有差异的，它不是被动的服从和服务于整体，在一定的条件下它反作用于整体。国防教育学不仅是高等学校国防教育学科建设的基础，而且也是高校国防教育学科建设的重要组成部分。一方面，国防教育学是高等学校国防教育学科建设的基础，国防教育学这一学科的建设状况直接影响到高等学校国防教育学科建设的状况。国防教育学这门学科的建立和不断完善，从而推动高等学校国防教育学科建设乃至高等学校整个学科的建设和发展；另一方面，高等学校国防教育学科建设的不断完善与发展，又反过来推动包括学校国防教育学这一学科在内的各个分支学科（例如：中国国防教育史、国防心理学、国防教育管理学等）的建设和发展。如果离开了国防教育学这门学科的建设和发展，高等学校国防教育学科建设基础就不牢固、学科体系就不系统、不全面、不完善，就难以发展，学科建设也就无从谈起。从以上论述中我们可以得出这样的结论，国防教育学要接受高等学校国防教育学科建设的基本理论、基本思想、基本规律和基本方法等方面的指导；与此同时，国防教育学的研究成果又反过来充实、完善、丰富和发展高等学校国防教育学科建设理论宝库、学科内容和学科体系以及研究方法。总而言之，国防教育学与高等学校国防教育学科建设关系十分密切，它们两者相互联系、相互依存，又相互区别、相互促进与发展。它如同一棵大树，高等学校国防教育学科建设是树干，国防教育学、国防教育管理学、高校国防教育概论、国防法律法规等学科是枝叶一样，枝叶靠树干支撑，并从根部吸取养分；同时，树干还要靠树叶进行光合作用，才能促进整个树的发育成长，没有枝叶的树是棵干枯没有生命的树。研究高等学校国防教育学科建设是一项艰巨、复杂的系统工程，要正确地处理好各学科之间的辩证关系，才能不断的完善有中国特色的高等学校国防教育学科体系。
三、国防教育学科建设科学化是高校国防教育学科建设的客观要求
所谓的科学当指反映事物客观规律的知识体系。用在高等学校国防教育学科建设上应当是指符合高等学校国防教育学科建设的基本规律。特别是符合中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放三十多年来我国高等学校国防教育学科建设的客观规律。所谓国防教育学科建设科学化，就是以科学的指导思想、科学的态度和科学的方法确保高等学校国防教育的有效性，从而达到加强国防教育，增强全民国防观念，捍卫国家、保证领土完整和国家安全，把国家利益看作为高于一切的目的。符合这一规律，就是高等学校国防教育学科建设的科学化，这个学科就有了长青的生命力。国防教育学作为研究国防领域里的教育现象，揭示其本质和规律的理论知识体系的一门理论知识体系的科学，有自己研究的对象、任务和内容，其作用和目的是用于指导全民国防教育的实践，这门学科是被实践证明了的一门科学的理论知识体系。因此，国防教育学的科学性是不容置疑的。国防教育学科建设是高校国防教育学科建设的基础和不可缺少的内容，国防教育学的科学性将必然有力地推动高校国防教育学科建设科学化的进程。高等学校国防教育学科建设的科学化，不仅要求它符合我国高等学校开展国防教育及其学科建设的客观规律和特点，而且要求它在实践中经过验证为正确的科学的东西，这样才能达到高校开展国防教育的目的和要求。对于不符合高等学校开展国防教育客观实践的东西，对于不正确的思想和观点，对于不正确的做法，我们应当以马克思列宁主义尤其是马克思主义在中国发展的最新理论成果即科学发展观的立场、观点、方法去进行分析与批判，使大学生们在学习科学文化知识和专业知识的同时，也要接受国防教育，增强国防观念，了解战争尤其是未来信息化条件下的局部战争的规律和特点，了解现代国防的基本知识，为当代大学生们树立科学的辩证唯物主义与历史唯物主义的世界观、认识论和方法论打下良好的基础。高等学校国防教育学科建设科学化不仅要符合高等学校开展国防教育的客观规律和客观要求，而且也要符合开展全民国防教育的客观规律和客观要求，同时也要符合高等学校开展国防教育的发展趋势，把科学化和超前性有机地结合起来，做到国防教育要科学谋划、科学决策，科学管理，切实把握国防教育的本质和规律以及未来的发展趋势，做到常抓不懈，有备无患，才能确保国家长治久安。
四、国防教育学科规范化是高校国防教育学科建设的内在要求
当前，我国的国防教育在完善组织机构，构建法律体系，形成经常性教育机制方面，得到了较好的落实。这对增强人们的国防观念，提高国民参与国防建设的主动性、积极性起到了有力的促进作用，一定程度上保证了国防教育工作的开展。但随着市场经济的不断发展，以及中外思想文化的影响，我国传统的国防教育也受到一定的冲击。这就要求必须着眼新的时代背景，采取有力举措，确保国防教育能够更加深入有效开展。
1 着眼市场经济特点，增加国防资金投入
市场经济的一个显著特点就是注重效益。当前在市场经济形势下，人们更多的是关注效益，尤其经济效益，而且随着市场经济不断深入，还会逐渐深化这种意识。以前革命战争年代主要靠教育说服、依靠民众自身的自觉性参与国防教育，投身国防建设的情况，正在逐渐地发生变化。在这种情况下，必须采取探索新路子，制定针对性措施，做到与时俱进。一是增加国防基础教育资金投入。通过采取合理的分配、补贴方式激发国民的热情，促进国防教育活动的开展。二是要逐渐增加学校、企事业单位对于国防教育资金的数额，设立专门的国防教育基金，奖励在国防教育方面的先进单位和个人，建立起“谁组织谁受益、谁参加谁受益、谁做贡献谁受益”的制度起来；三是加大社会对国防教育中心设施建设的资金投入，通过拓展新的载体和空间，开辟新的国防教育阵地，为国防教育深入普及，注入新的活力。
2 着眼信息时代特点，增强媒体思想渗透
信息时代的突出特点就是信息量大、传播速度快，对受众的思想影响渗透作用明显。当前，信息资源的不断开发利用，为国防教育提供了新的媒介和渠道。尤其随着信息化程度的普遍提高，国防教育传播具备了新的途径。一是在充分发挥传统的报纸、电视、广播媒体之外，利用网络优势，进行全方位多角度宣传教育，实现立体覆盖。二是通过在互联网或者社区、企事业单位局域网开设国防教育微博、论坛，结合实际增设国防教育专栏、开发国防网络游戏，设立网上国防教育知识讲堂等等，进一步普及国防知识，提高国民的国防观念。三是要积充分利用手机、移动网络覆盖性广，受众数量多的优势，构建全天候的国防知识引导普及，增强国防教育效果。
3 着眼法制化特点，维护法律执行权威
国防教育深入开展离不开法律制度保障。当前我国涉及国防教育方面的法规，诸如《宪法》、《国防法》、《国防教育法》以及《兵役法》、《人民防空法》等都涉及到了国防教育的相关内容。这些法律法规的出台，一定程度上保证了国防建设的发展。但需要指出的是，目前尽管法律规定了国民参加国防教育的一些要求规范，但在具体落实过程中，尚存在针对性不强、可操作性不强，执法监督机制不健全等问题。因此这就要求：一是要加强法规体系建设，特别是要加强新的国防活动领域、地方性规章等子法律建设，构建科学合理完善的国防法规体系；进一步做好国防法规的论证、修改和完善，使之更加符合我国的现实国情，更加适应国防和军队跨越式发展；二是要通过制定诸如人大代表监督国防法规制度落实制度，设立领导国防教育工作绩效考评指标，确立国防教育活动考评机制等措施，将落实国防教育作为一项重要工作，切实规范起来；三是要加强执法监督，严格惩处任何违反国防法律法规的行为，坚决做到执法必严，违法必究，切实维护国防律权威。
4 着眼和平建设环境，增强国防危机意识
国防教育作为一项旨在提高国民的国防意识、增强国防观念的活动，必须作为一项长期性、经常性工作抓实抓好。尤其是长时间处于和平建设环境中，缺乏战争洗礼，很容易造成思想松懈，使人滋生刀枪入库、马放南山的麻痹思想。这对于增强我国的综合国防实力，提高国民积极建设国防、巩固国防的意识显然会造成极其不利影响。要解决这些问题，就必须做到采取措施增强国民的危机意识教育。一是要着眼当前和平建设环境，重新构建浓厚的国防教育模式，采取有效方法，提高对国防教育的重视力度：增强对国民的国防危机意识教育；二是通过屈辱历史回顾，组织红色旅游、组织老红军作报告等活动，唤醒国民对于革命战争年代国防建设的重要性的记忆，增强爱国主义教育，进一步体会“落后就要挨打”的思想意识；三是在整个社会营造“忘战必危”的严重后果，培养国民强烈的国防观念和尚武精神，自觉维护国家和民族利益，激发国民的勇于为国家安全而献身的民族精神和气节。通过教育，使国民认识到没有危机就是最大危机，满足现状就是最大陷阱，不断做到居安思危、未雨绸缪，从而构筑起稳固长久的国防之基。
关键词：国防 国防教育 立法
国防教育是为捍卫国家主权、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
[nextpage] 我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是
法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
2.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
3.重视加强学生国防意识
美国本土已近200年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
4.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
5.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于36个学时，集中军事训练时间不少于14天，高校国防生的国防教育时间不少于120个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
另外，社会国防教育方面，要完善国防教育法律体系，在规定国防教育法定地位、机构、内容、形式和方法的同时，要明确为教育提供必要的经费和物质条件，以及保证教育实施的约束机制和措施。特别是要加强宣传力度。城市居民委员会、农村村民委员会应当将国防教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容，结合征兵工作、拥军优属以及重大节日、纪念日活动，对居民、村民进行国防教育。文化、新闻、出版、广播、电影、电视等部门、单位，以及各类媒体应当根据形势和任务的要求，采取多种形式开展国防教育。
参考文献
[1]张维平,马立武.美国教育法研究[m].北京:中国法制出版社,2005.
国防教育是为捍卫国家、领土的完整和安全，防御外来侵略、颠覆和威胁，对全民传授与国防有关的思想、知识、技能的社会活动。其根本目的，在增强全民的国防意识和国防精神。基本内容包括国防理论、国防历史、国防法律法规、国防形势与任务、国防技能等国防知识。它是国防建设的重要组成部分，是建设和巩固国防的基础，是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径。
一、中美两国《国防教育法》的比较
目前，我国专门性的法律有《中华人民共和国国防教育法》，是继新《国防法》施行4年后的国防教育领域的专门法律。附属性法律有《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国教育法》等。内容较为宏观，操作性不强，且有关国防教育的法律体系不健全，与美国国防教育的法律相比较，主要体现在以下几点：
1.立法目的方面
由于确定国防教育的政治原则和军事战略思想不同，其立法目的有较大差异。美国国防属于扩张型。故其国防教育在立法上奉行霸权主义，其目的是为了维护本国在全球的利益，是以侵略扩张，颠覆和谋取霸权为目的。我国国防属于自卫型。它主要依靠本国力量，广泛争取国际支持，防止外敌入侵，维护本国安全。坚持和平自主的防卫原则，永不扩张，也不容别国侵犯我国一寸土地。所以其国防教育立法是以提高国民国防观念，培养国家民族利益至上的思想，促进与加强国防建设，保卫国家安全和维护世界和平以及提高国民的综合素质为目的。
2.法律体系方面
美国《国防教育法》1958年出台，是第二次世界大战结束后美国的一项十分重要的立法。由于其法制建设时间较长，各类国防教育法律、法规在制定时细则明确，并做到了与其他法律相配套。我国国防教育法是2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的。才开始步入规范化、科学化和法制化轨道，相关国防教育法律在制定时过于抽象、原则，操作性不强，也未做到与其他法律相衔接。
3.法律内容方面
美国《国防教育法》并不是专门加强国防教育的法律，而是致力于提高教育质量的一揽子拨款方案。该法具有长远战略眼光，将国防教育与应用科学、技术教育相联系。共10章，包括了具体的国防教育计划，如国防教育基金、国防学生贷款、地区专业教育等计划，并规定了每年完成各项计划的指标。而我国国防教育内容和形式比较肤浅，比如该法第13条规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础，是实施素质教育的重要内容。教育行政部门应当将国防教育列入工作计划，加强对学校国防教育的组织、指导和监督，并对学校国防教育工作定期进行考核。”但对国防教育的组织方式、指导原则、考核标准等没有细则化、定量化，缺乏可操作性。
4.政府财政支持方面
从财政支持上可看出美国十分重视国防教育。相关规定非常详尽具体。而我国法律规定过于原则，未细分化，缺乏具体的数字规定。在施行过程中，容易流于形式，发挥不到应有的作用。
二、对我国国防教育立法的建议
1.完善高校国防教育法贷款
学生贷款制度一般包括偿还期限（含延期期限）、利率、方式和减免等内容。美国的帕金斯贷款就是根据《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”。其资助群体定位于“家庭经济最低下的学生”，“保证一切有能力的学生不因经济困难而失去高等教育机会”。该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作。偿还期限最长为10年，分期付，每月最低还款额为50美元。学生毕业后，如参军服役、参加国防建设、或者到特定公立中小学任教、参加公立伤残人保育和非凡教育工作等10项国家急需的社会公益事业，就可以部分或者全部免除贷学金。
我国从1999年6月出台助学贷款制度并在8个城市施行以来，助学贷款的实践之路并不顺畅。故可借鉴美国的做法，提高政府在助学贷款中的参与度，依靠政府和公共政策，负担或补助一部分助学贷款成本，并建立负责助学贷款的发起和收回的法定治理体制，完善助学贷款运行的法制环境和信用体系。比如从法律角度，明确放贷者和受贷者之间是法律关系，并由人民法院受理学生违约不还贷的案件。另外，由我国的专门信用机构采集学生的个人信息，并对个人的信用评级，将拖欠者的拖欠情况记入学生的信用记录，对其重新进行信用评级，从而影响该生今后的房贷或者车贷等的借贷。
2.奖学金
笔者建议国家可通过法律形式规定每年国家资助一定数量的具备强烈国防意识，正确国防观念和一定军事技能的硕士和博士研究生，培养高质量的后备兵员和预备役军官。学生在获得奖金期间，不得接受社会上有报酬的雇用，需潜心钻研专业课程，或在所在学校、相关军事机构做教学或科研等工作。执行奖金的学校，也得补助，补助数相当于培养研究生的耗费数。
3.重视加强学生国防意识
美国本土已近200年没有受到军事威胁，但国民的国防意识十分强烈。在我国物质富裕的环境、教育的缺失、信仰的迷失、文化的低俗化和社会上出现的腐败等问题，使我们的民族精神受到了巨大腐蚀。譬如大学生对娱乐人物的关注度超过了对科学家、发明家等，这是社会价值观的一种扭曲。
4.扩展高校国防教育范畴
我国法律将高校开展国防教育局限在主要是对大学生进行爱国主义教育，而美国则是为培养国家和军队所需的人才服务，相对我国而言，其范畴已进行了扩展。在这方面我国也应与时俱进，积极地进行探索，在考察、调研、总结的基础上，依据我国的国情和军情，对高校相关的国防教育法律适时进行调整，逐步扩展其教育范畴，增强国防教育的服务功能。
5.政府教育主管部门加强对高校工作的评估
我国国防教育法规定：县级以上人民政府教育主管部门应当将国防教育列入工作计划，规定每年完成各项计划的指标，加强对学校国防教育的组织、指导、监督和考核评估。高校应当将国防教育列入学校的工作和教学计划，采取有效的措施，保证国防教育的质量和效果。作为学校教学的重要内容，国防教育时间不少于36个学时，集中军事训练时间不少于14天，高校国防生的国防教育时间不少于120个学时。并根据宪法把国防教育和训练列为正式课程，成绩记入学籍档案。
另外，社会国防教育方面，要完善国防教育法律体系，在规定国防教育法定地位、机构、内容、形式和方法的同时，要明确为教育提供必要的经费和物质条件，以及保证教育实施的约束机制和措施。特别是要加强宣传力度。城市居民委员会、农村村民委员会应当将国防教育纳入社区、农村社会主义精神文明建设的内容，结合征兵工作、拥军优属以及重大节日、纪念日活动，对居民、村民进行国防教育。文化、新闻、出版、广播、电影、电视等部门、单位，以及各类媒体应当根据形势和任务的要求，采取多种形式开展国防教育。
参考文献
[1]张维平,马立武.美国教育法研究[m].北京:中国法制出版社,2005.
一、充分认识在新形势下进一步普及人防法制的重要意义
人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。做好人民防空工作，战时可以有效地保护人民生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行；和平时期可以利用人防设施为人民生产生活提供服务，通过防空防灾一体化建设，深入开展平战结合，提高城市管理和服务的现代化水平，同时，促进就业、繁荣经济、节约土地资源、推进可持续发展和构建和谐社会。
当今世界，和平、发展、合作仍是时代的主流。但是，随着我国国际地位的日益提高，发展利益的不断拓展，国家安全面临的有利条件和不利因素都在增长，安全形势面临的挑战更具综合性、复杂性和多变性，维护国家安全和发展利益的任务更加艰巨，这对国防建设提出了新的更高要求。我省地处东部沿海，是首都防空作战的主要方向和重要战区，战略位置十分重要。人民防空是防卫作战的重要组成部分，对于防范敌人空袭、保存战争潜力、保护国家经济基础具有重要作用，人防建设任务十分紧迫。当前我省正处于贯彻落实科学发展观，加快城市化进程的重要阶段，一定要把握这一有利于人民防空发展的重大战略机遇期，大力宣传人民防空平战结合、参与城市经济发展和公共安全应急管理的必要性、紧迫性，推进防空防灾一体化改革，努力提高城市建设的现代化水平。
党和政府历来高度重视人防工作，、、邓小平、等老一辈党和国家领导人都对人防工作作出过总要指示，20__年10月总书记在接见第五次全国人民防空会议代表时强调：“要把人防建设纳入国防动员建设的总体部署，把人防建设与城市建设结合起来进行，增强城市防空作战能力。各级党委、政府和有关部门都要关心、重视和支持国防建设，切实加强对国防动员和人防工作的领导。要认真研究面临的新情况，解决新问题，努力开创国防动员事业和人民防空事业发展的新局面”。我省吴官正书记、张高丽书记、韩寓群省长、赵克志副省长、才利民副省长等领导同志对我省人防工作也都先后作出过重要批示和指示，对我省人防事业的发展起到了重要推动作用。认真贯彻贯彻落实第五次全国人防会议精神，进一步加强学习、宣传，深入贯彻落实《人民防空法》和我省《实施办法》，是贯彻依法治国方略、推行依法行政的必然要求，是建设节约型社会、和谐社会的重要内容，也是进一步加强人防法制建设，依法开展人防工作的迫切需要。全省各地、各部门，要站在事关国家安全利益和保护人民生命财产安全全局的高度，充分认识人民防空法律法规的重要地位和作用，采取切实有效的措施，进一步推动《人民防空法》和我省《实施办法》的学习、宣传和全面贯彻实施。
二、进一步明确普及人民防空法制教育的重点内容
全省人民防空法制宣传教育，要在全面宣传《人民防空法》、我省《实施办法》和中央、国家有关人防建设方针政策的基础上，重点掌握以下内容。一是新时期做好人民防空工作的重要意义。二是人民防空工作在促进现代经济建设、城市建设和建设和谐社会、节约型社会中的地位和作用。三是对社会各界开展人民防空工作法律要求。四是一切组织和个人依法得到人民防空保护的权利和必须履行人民防空的义务。五是社会组织和个人履行人民防空义务和得到人民防空保护的主要途径和方法。六是新时期人民防空工作“两防一体化”的内容。七是违反人民防空法律法规应承担的法律责任。
三、切实抓好人民防空法制教育普及工作的主要措施
《人民防空法》明确规定：“国家开展人民防空教育，使公民增强国防观念，掌握人民防空的基本知识和技能”;“国家人民防空主管部门负责组织制定人民防空教育计划，规定教育内容。在校学生的人民防空教育，由各级教育主管部门和人民防空主管部门组织实施。国家机关、
社会团体、企业事业组织人员的人民防空教育，由所在单位组织实施；其他人员的人民防空教育，由城乡基层人民政府组织实施”;“新闻、出版、广播、电影、电视、文化等有关部门应当协助开展人民防空教育”。各市、各部门要依法履行人民防空学习宣传的义务，把人防法律法规教育纳入“五五”普法的重要内容，认真组织实施。要结合当前形势和本地实际，采取常规的、普及的、群众喜闻乐见的多种形式，适时组织多种宣传、纪念活动以及知识竞赛，充分利用新闻媒体，加大人防法律法规学习宣传力度，借助各种机会向社会宣传人民防空法律法规，为推动人防事业的蓬勃发展营造良好的氛围。要在进一步巩固中学人防教育的基础上，积极扩展人防法制教育领域，把人防普及法制教育延伸到各级党校、行政学院、小学、社区、机关及其他各类培训机构,不断提高全民的人防法律意识和国防观念。四、坚持法制教育与法制实践相结合，推进人民防空法律法规的全面落实
我军目前基层法律服务存在着的质量不够高、范围不够广等问题。从内容上来讲，军队基层法律服务的内容不够宽泛，很多基层官兵具有现实意义的法律服务需求不能被服务部门涉及，或者无法以法律为根据给基层提供的决策意见，从而使得法律服务的作用发挥有限，这成为军队基层法制建设的一个限制性因素。因此，必须积极拓展法律服务的内容，才能使其发挥更大的作用。然而，军队的法律专业的人才是有限的，很难满足广大基层官兵的法律需求，如果毕业的国防生能够普遍拥有良好的法律素养，对于基层的广大官兵，无疑是个福音；对于基层法制建设也具有长远意义。
当前，基层法律服务内容的拓展应当主要体现在两个方面：一是根据法律为部队基层提供决策意见，保证依法治军方针在基层的落实。①［P31］从结果上看，决策的提出需要以法律为依据，决策的实际执行也需要将决策的法律意义和基层的现状结合起来，使决策执行科学化、合法化。二是为军事斗争准备及其作战行动提供法律服务。在军事行动中存在着许多的涉法问题，比如说战争的合法性论证、人道主义保护、国际人权保护之类的一系列问题，这些问题除了需要法律专业的人才解答之外，遇到紧急情况无法及时咨询时，也得需要基层官兵具有良好的法律素养，以免酿成大错。这就需要一方面有计划的加强专业法律人才队伍的培养，另一方面就需要逐步完成基层官兵法律素质的构建，认识到法律服务的质量直接关系到军队基层法制建设，关系到未来战争的诸多细节。所以，加强国防生的法制教育也是基层法律服务质量提高的长久之计。我军历来重视军队的正规化建设，重视依法治军方略在军队基层的实施，重视基层的法制建设。
但是在基层的法制建设中，仍然面临诸多问题。首先，基层官兵的法律意识还有待加强。对于军人来说，从起居作息、日常生活，到日常训练、学习教育，都有着严格的条令条例和规章制度来规范。懂法已经成为了革命军人必备的基本素质，只有懂法才能充分保护自己的合法权益，才能进行日常的工作与出色的完成任务。其次，基层的建设和管理中缺乏依法建设管理基层的习惯，监督机制不健全，往往不以法律为权威而以个别意志或者以往经验或惯例为指导；基层法制建设缺乏人才，常常苦于有制度无落实，有规定而无执行；基层法律服务质量不高，内容不够宽泛，同时军队基层对依法治军缺乏信仰，影响基层官兵对于法律服务的信心。这些问题说明，我军基层法制建设仍不完善，亟需法律人才。
二、国防生法制教育对基层部队法制建设的价值功用分析
（一）国防生法制教育对于基层部队法律人才储备价值分析
具备良好思想政治素质和法制观念的优秀军队青年干部的注入，是军队基层加强法制建设的必要条件。现今，国防生已经成为我军基层干部的一个重要来源，对国防生进行法制教育，在一定程度上能够满足军队基层法制建设骨干的需求。
1、国防生已经成为我军基层军官队伍的重要来源。
自从1999年正式开始委托普通高校培养国防生开始，每年招收的国防生人数都有提升，现在全国各签约高校每年大约共招收国防生七千余名。国防生在生长干部中的比重逐年增加，到2010年，60％的军队生长干部将来自地方高等院校国防生。②从全军看，毕业国防生已经大量投入到我军的基层岗位，并且已经逐渐成长为诸多部门中的优秀干部，成为了我军军官队伍的重要来源。
2、国防生法制教育为部队基层法律人才队伍建设提供来源。
国防生是地方高校培养的本科学历层次的基层军官和军校生、士官以及士兵提干等基层管理骨干相比，具有一定的独特之处。相对于士官来讲，国防生接受过更高层次的专业教育和更加系统的思想政治教育，更早地接触到依法治军理论，对其进行法制教育更加容易；相对于军校生，更有机会接触实时的社会新闻，了解社会热点，从而在依法治国的环境下体验通过法律解决问题方式和思维，拥有更强的法律实践能力。3、国防生有着成为部队基层法制建设理论骨干的潜质。国防生在高校期间接受的本科教育包括有专业教育、拓展教育和社会实践。拓展教育和社会实践对于本科生综合素质的提高显而易见，当然国防生也不例外。具有良好社会参与度的教育方式为国防生解决现实问题提供了大量的素材，也为国防生思想政治教育和法制教育提供了广阔的思路。实际上，从军队委托地方高校培养国防生的专业构成看，除了为满足部队信息化建设而设置的理工科专业之外，存在着部分文科类别的国防生，然而，文科类别的国防生在部队往往因为其专业的相关性和在校接受的思想政治教育而成为军队的思想政治理论骨干。同样的道理，如果在校期间，能够提前对国防生进行依法治军等法律意识的培养，那么国防生将是我军基层法制建设人才的提前储备。
（二）高校国防生法制教育的效益价值和成本价值分析
1、从高校开始即对国防生进行法制教育，从时间上来看具有效益价值。首先，国防生在高校时正处于求知若渴的学习年龄，自身的学习能力较强，并且有着大量的信息资源可供利用，在此时对其进行法制教育可以使其容易接受；同时，在校国防生还未真正进入部队工作，受到的部分陈旧的或者不科学管理方式的干扰比较小，没有先入为主的概念，更有利于构建纯理论上的军队基层法制体系。同时，在校国防生可以接触到很多的时事新闻和社会热点事件，会接触到很多在依法治国背景下发生的案例，故而对于这些新闻热点的关注也可以提升其通过法律解决问题的能力。
2、利用高校资源对国防生进行法制教育，具有培养的成本价值。国防生选拔培养办公室常驻高校，有着丰富的高校资源和社会资源可供调用，在对国防生进行思想政治教育，军事技能培训时，可以与法制教育并行。这样既可以提升国防生的思想政治素养和军事素质，又能培养其符合社会主义价值和切合部队实际的法律观。同时，高校本科阶段的学生本身就有必修和选修类法律课程，有的高校本身就有法学院，这对国防生的法制教育又是一种新的优秀资源。上述条件无疑在某种意义上极大的节省了国防生法制教育的成本，使得这种培养更具便捷性。
（三）国防生法制教育对于完善基层军事法律的价值分析
军队基层官兵是为军事法律法规立法提供建议的主体，有权利为军事立法机关的立法行为提供意见和建议。国防生是我军基层干部的重要来源，培养具有优秀法律素养的国防生可以提高立法建议的质量和水平，促进军事立法水平的提高。提高军事立法水平要求充分考虑基层官兵的立法建议。就现实来说，由于制度的缺失和基层官兵自身法律意识不够，军事立法对于基层官兵立法建议的采纳还远远不足，阻碍了立法的公开和开放的同时充分暴露了法律的滞后性。国防生本身是个思维比较开阔，专业素质较高的群体，加强对其法制观念培养，可以使之在成为我军基层干部之后，能够及时发现军事立法的不足，敢于指出我军基层法制的缺失，使立法建议能够充分反应基层军官的现实需要，增强军事立法和立法建议的良性互动，最终促进军事立法水平的提高。高校期间的法制教育使国防生开始了解我军的现行法律法规，甚至可以根据身处地方院校的有利条件，对军事法律法规和地方法律法规进行学习比较，了解到军事法规的特殊性，领悟到军事法律的内涵和特点，从而在投身部队后，更好的将军事法律法规和基层的现实结合，促进军事立法的完善。
（四）对国防生进行法制教育对与我军基层部队管理模式和依法治军价值分析
军队的基层管理应当坚持依法治军，这就要求基础部队各级干部、骨干依照法律、法规和条例行使职权行政，管理部队事务。③［P9］依法治军是建军的基本原则，④然而在现今的基层部队，从严治军思想淡化、纪律意识淡薄、行政行为不合法等问题，还未得到彻底纠正。究其原因，可以归结为以下几个方面：首先是基层官兵的法律意识还比较淡薄，按照惯例和经验进行管理与解决问题要多于依法办事；其次是基层法律人才队伍不够健全，缺乏进行依法治军的人才要素；基层的管理机制还不健全，缺乏对管理的监督，管理管理不从法，不从严，存在以人情为本、以个别人物的意志为本的现象；最后，行政合法与合理原则未得到遵守。行政合法原则指行政行为符合法律、法规、条令、条例的规定，这是明确且比较好理解的。合理就是符合事物常理，具体说符合官兵的的根本利益。常见的对行政合理原则的违背比如很多的规定的惩戒性条款中，只规定哪些行为不可以做，但并未规定惩罚措施；再者，有些行政行为明显违背事物发展的客观规律，比如说不允许官兵有个人爱好。由于法律意识缺失导致的基层依法治军的不畅，对于基层官兵的法律意识进行培养是解决的一个思路，对院校培养的军官进行提前法律教育更是长远之计。大量受过法制教育的青年骨干进入到部队的基层管理岗位，以人才队伍的优化带来管理模式的优化，使得依法治军、依法行政的观念深入人心，带动全体基层官兵的法律意识的提高；基层官兵法律意识的提高，对于基层法制的构建大有裨益，同时也使得军队基层的法制不因缺乏人的要素而难以正常运行。国防生接受法制教育，可以提高对依法治军的监督能力和执行能力。依法治军必须自觉履行义务，部分基层管理者因为职权观念以及权利义务统一观念的缺失，不能很好的履行自己应尽的义务，直接导致在管理中出现问题，违背依法治军的精神。所以，作为基层的管理者，必须清楚权利义务的关系。法理学认为：权利和义务具有对等关系，是相对应的概念，有权利就必须有义务，权利就是管理者的职权，义务是职权行使的规则。作为军队基层的管理者，其职权行使的规则具体来说就是要有法可依，做到依法决策，依法指挥，依法管理，依法治训，依法带兵，做到权受制于法，权不逾法，按职尽责，不失职，不越权，不弃权。⑤［P9］国防生作为军队培养的干部，未来一定会成为基层军事管理和管理监督的主体，其法制观念的树立有助于提高权利义务意识，明确自身职权，也使其对管理监督有能力依法进行。
（五）国防生法制教育对于培养现代战争需要的复合型军事人才的价值分析
(一)顶岗实习及其劳动风险的特征要求法律对其劳动风险防范进行专门规范
顶岗实习是以就业为导向，以提高毕业生应职应岗能力为目的，通过短期真实岗位工作形式来完成的职业院校培养高素质技能型专门人才的综合性教学环节，是学校和实习单位通过让学生与职业岗位“零距离”接触对学生进行所获知识、技能和技术的综合性应用训练。顶岗实习兼具教育性与职业性特征。顶岗实习的教育性表现在它与专业培养目标密切相关，是学校培养合格人才十分重要的一个教学环节;顶岗实习的职业性表现在它与职业岗位劳动密切相关，是学生通过实习单位在职业岗位上的职业操作。顶岗实习的特征表明，它既是一种实践学习过程，也是一种职业劳动过程。职业劳动不可避免地带来了劳动风险，但劳动风险是可以防范的。为有效防范劳动风险，世界各国都出台了很多的劳动保护法律制度，最大限度地保护了劳动者免遭劳动风险伤害。顶岗实习也是一种职业劳动过程，也存在劳动风险，同样，顶岗实习也需要以法律防范劳动风险。
但顶岗实习劳动风险又不同于一般劳动者所面临的劳动风险。第一，顶岗实习劳动风险的主体不是一般的劳动者，而是工学结合模式下职业教育的学生，也就是说，顶岗实习的学生不同于劳动者，他们对职业岗位与操作规程不熟悉，他们需要指导和帮助，他们比一般劳动者更容易发生劳动风险事故，他们需要特别保护;第二，顶岗实习劳动风险发生的过程并非一般的职业劳动过程，而是发生于工学结合模式下职业教育的学生顶岗实习过程，也就是说，顶岗实习劳动风险是发生在学生接受职业教育的过程中，对学生顶岗实习劳动风险的防范，学校和实习单位都有责任。顶岗实习劳动风险的特殊性表明，适用于规范用人单位一般劳动风险防范的法律制度不足以有效地保护学生顶岗实习劳动安全，顶岗实习劳动风险防范需要专门法律进行特别规范。
(二)顶岗实习的实践要求法律对其劳动风险防范进行专门规范
根据教育部相关文件，职业院校要“积极推行订单培养，探索工学交替、任务驱动、项目导向、顶岗实习等有利于增强学生能力的教学模式”;“高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习。”“中等职业学校三年级学生要到生产服务一线参加顶岗实习。”顶岗实习在职业教育中被广泛应用和推广，已成为职业教育十分重要的教学环节。
然而，在顶岗实习中，由于学生已实际参与到了职业劳动之中，而职业劳动总是伴随着劳动风险。随着顶岗实习教学环节的深入开展，学生顶岗实习中的劳动风险事故也与日俱增。一幕幕学生顶岗实习劳动伤害事故相继出现。据报道,目前,我国将近30%的大学生在实习过程中受到不同程度的伤害。学生顶岗实习存在劳动风险已是一个不争的事实。顶岗实习的实践表明，为切实保护顶岗实习学生免遭劳动风险事故伤害，我国急需出台专门的法律制度规范学校和实习单位等相关主体对学生顶岗实习劳动风险的防范，增强其防范这种特殊风险的法律责任。
二、我国缺乏对学生顶岗实习劳动风险防范的法律制度
(一)缺乏规范学校对学生顶岗实习劳动风险防范的法律制度
学校是学生顶岗实习的组织者，面对没有实践经验而初次尝试顶岗进行具有人身危害风险的职业劳动实习的学生，理所当然地应当对学生的实习安全问题切实地承担起责任。然而，学校对顶岗实习的学生是否进行了安全教育?采取了哪些安全措施?这些安全措施是否切实有效?发生了学生实习安全问题追究谁的责任?对这些问题，我国现有法律制度却缺乏具体明确的相应规定。从现有法律制度来看，规范学校组织学生顶岗实习的规定，仅有2007年教育部和财政部出台的《中等职业学校学生实习管理办法》，该《办法》规定学校“组织安排学生实习，要严格遵守国家有关法律法规,为学生实习提供必要的实习条件和安全健康的实习劳动环境。”并具体规定了五种不得安排学生顶岗实习的情形②，虽然这些规定对学校的实习管理具有一定的指导意义，但这毕竟还只是一部专门规定中等职业学校学生实习管理的规章，其适用范围仅限于中等职业学校，而且其效力层次也仅仅只是一般规章，对于迅速发展的数量庞大的高等职业院校的学生顶岗实习劳动风险防范难以产生有效的作用。教育部相关文件对学生顶岗实习劳动风险防范虽然也有所涉及，但也都只是一些原则性的规定，如教育部《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》(教职成[2006]4号)规定：学校“要加强与企业的合作，有组织地安排学生到企业等用人单位顶岗实习，完善以学生实习补贴发放、劳动保护等为重点内容的实习管理制度。”这种原则性规定对指导和督促学校切实做好学生顶岗实习的劳动风险防范缺乏可操作性。
从实践来看，学校有关实习管理及实习安全问题的规定，均由学校自己作出，至于应规定的内容是什么、对相应内容应怎样规定等，法律并无相关强制性或指导性规定。根据我们的调查，学校有关实习管理及实习安全问题的规定，大多强调学生自己的责任，如一些学校要求学生与学校签订实习安全责任书，这对于增强学生的安全责任意识无疑能起到一定的督促作用，但顶岗实习劳动风险仅靠增强学生个人的安全意识是难以真正做到有效防范的。在顶岗实习中，学生处于被管理者地位，学生是根据学校和实习单位的安排来进行顶岗实习的，学校和实习单位对学生顶岗实习劳动风险防范的作用是不可替代的，其义务也是不可规避的。学生在顶岗实习中是弱势者，过分强调学生自己的安全责任，而忽视学校和实习单位的安全责任，这对学生来说也是不公平的。
(二)缺乏规范实习单位对学生顶岗实习劳动风险防范的法律制度
我国《劳动法》及相关法律规定，用人单位对保障劳动者劳动安全有不可推卸的法律责任。为保障劳动者的劳动安全，我国还专门制定了《安全生产法》、《职业病防治法》以及相关配套法律规章等，还有一系列的劳动安全技术规程和劳动卫生规程。实习生不同于一般的劳动者，他们初次尝试职业劳动，对他们的实习劳动应当更加强调安全保护。然而，实习单位对仍处于学习阶段的实习生的安全教育和风险防范是否必须有别于一般员工，法律并无明确规定。也就是说，从法律上讲，用人单位没有这方面的特别义务。虽然《中等职业学校学生实习管理办法》规定：“实习单位要指定专门人员负责学生实习工作，根据需要推荐安排有经验的技术或管理人员担任实习指导教师。”但实习单位安排与否并没有相应的法律责任追究制度予以约束。教育部对学生顶岗实习劳动风险防范的一些原则性规定，对企业来说，也几乎没有约束力。如教育部《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》(教职成[2006]4号)规定：“实习期间，企业要与学校共同组织好学生的相关专业理论教学和技能实训工作，做好学生实习中的劳动保护、安全等工作。”而事实上，很少有企业按照教育部的这些规定去做好相关工作，教育部门的这种原则性规定很难对企业产生作用。
实践中，不仅国家对实习单位在学生顶岗实习劳动风险防范没有相关法律约束，而且由于实习单位难求，学校在与实习单位签订的实习协议中也很难要求实习单位承担更多的相关义务。也就是说，学生顶岗实习劳动风险的防范，对实习单位而言，既没有法律约束，也很少有合同约束。而一旦发生学生顶岗实习劳动风险事故，实习单位则往往以学生不是其劳动者为由拒绝承担相应的责任。学生确实不是实习单位的劳动者，也更非实习单位的熟练工，但顶岗实习却实实在在地是在进行一种职业劳动，而职业劳动总是与劳动风险相伴，因此，学生顶岗实习需要特别的劳动保护。作为学生顶岗实习的直接实施者，实习单位却对学生顶岗实习劳动风险缺乏特别的防范义务，这对学生来说是危险的。
三、对学生顶岗实习劳动风险防范进行法律规范的建议
顶岗实习是工学结合人才培养模式的重要教学环节，它需要学校、实习单位和学生等多方协作来具体实施，顶岗实习劳动风险的防范更需要学校、实习单位和学生等多方主体的共同努力。为切实保障顶岗实习学生的劳动安全与卫生，我国应尽快制定相关法律制度，从法律层面构建政府、学校、实习单位、学生多方联动的学生顶岗实习劳动风险防范机制。学生顶岗实习劳动风险防范法律制度的构建应考虑以下几个问题。
(一)明确学生顶岗实习劳动风险防范中各相关主体的权利义务
政府应主导学生顶岗实习劳动风险防范。一方面，政府应及时制定相关法律法规，指导和督促学校和实习单位切实做好学生顶岗实习劳动风险防范，规范学生顶岗实习劳动风险防范的管理。另一方面，政府还应加强学生顶岗实习劳动风险防范的监督，对学校和实习单位等相关主体实施学生顶岗实习劳动风险防范法律制度的行为给予相应评价，对违反者给予应有的制裁。
学校是学生顶岗实习的组织者，负有对学生顶岗实习进行恰当安排与组织的责任。学校应在实习内容、实习时间、实习岗位的选择等方面恰当地安排好学生的顶岗实习，应就学生顶岗实习劳动风险防范工作协调好与实习单位的关系，并对学生顶岗实习进行跟踪管理③。
实习单位是学生顶岗实习的实施者，负有对学生顶岗实习过程岗位安全管理的责任。实习单位应对顶岗实习学生进行比一般劳动者更具体、更细致的岗前教育和岗位管理，并确保学生顶岗实习环境的安全与卫生。
学生是顶岗实习的主体，在学校的组织安排下直接参与实习单位的岗位操作。学生在顶岗实习中应服从学校和实习单位的管理，严格遵守实习单位岗位安全操作规程和安全卫生制度;同时，学生也应享有保护自己在顶岗实习过程中人身安全的相应权利。
(二)建立学生顶岗实习劳动风险事故责任追究制度
在学生顶岗实习中，学校和实习单位分别是学生顶岗实习的组织者和实施者，学校和实习单位的安全教育与安全措施是防范学生顶岗实习劳动风险的两个关键环节。学生顶岗实习劳动风险防范法律制度应明确学校与实习单位的主要负责人为学生顶岗实习劳动风险防范责任的第一责任人。
为有效实施责任追究，学生顶岗实习劳动风险防范法律制度还应明确学生顶岗实习劳动风险事故责任的责任追究主体、责任承担主体、责任归责原则、责任承担方式等;对因责任人严重失职而造成的风险事故，还应规定对责任人的具体的制裁措施。只有建立了相应的风险事故责任追究制度，顶岗实习劳动风险防范不当的责任追究才能真正地落到实处。
(三)提高学生顶岗实习劳动风险防范法律制度的效力层次
如前所述，学生顶岗实习劳动风险防范需要学校、实习单位等多方主体的共同努力。而从现有相关规定来看，有关学生顶岗实习劳动风险防范的规定，主要是由教育行政部门来制定的。教育行政部门的规定，在法律制度的效力层次上，属于部门规章，根据《立法法》第82条的规定，各部门规章在各自的权限范围内施行。可见，教育行政部门制定的规章是难以有效适用于实习单位的，因为，绝大部分的实习单位并不属于教育行政部门的权限范围。因此，学生顶岗实习劳动风险防范法律制度要能实现有效规范学校和实习单位的行为，就必须突破部门规章的效力层次，其效力层次应当提高到行政法规以上。根据我国学生顶岗实习劳动风险防范法律制度的现状，考虑到学生顶岗实习劳动风险防范的紧迫性，我国目前可以由国务院以行政法规的形式制定专门的《学生顶岗实习管理条例》，并在该条例中以专章规定学生顶岗实习劳动风险防范问题。
近些年来,我国法律信仰危机的问题,引起了人们的关注。比如:一个违法犯罪团伙案件的主犯被判刑1年,而“从犯”被决定劳教3年,该主犯刑满释放后,来劳教所探望该劳教人员。该劳教人员认为自己情节较轻,免受刑罚,但“坐牢”的时间比主犯还长,感到很不公平[1]。以往的刑法学研究常常轻视了对刑法教育机能(功能与作用的统称)以及教育理性的关注。现在确实是该认真检讨法律的教育性以及刑法的教育性的时候了。本文拟对刑法教育性的相关问题进行探讨,以期抛砖引玉。
一、刑法教育性之由来
刑法有无教育性不是不言自明的,而是需要做一番考察。因为刑法本身是法律,所以应当从法律的教育性谈起。
(一)法律的教育性
法律的教育性是指由法律的教育功能和教育作用来体现的一种法律特性。对于法律具有教育的功能与作用,在法理学界并无大的争议,因此可以认为,法律具有教育性是不成问题的。只是关于何谓法律的教育功能与作用,学界认识不一。譬如,有学者认为,法的教育功能是指法所具有的,通过其规定和实施,影响人们的思想,培养和提高人们的法律意识,引导人们依法行为的功用和效能[2](P89)。也有学者认为,教育作用是指“通过法的实施而对一般人今后的行为所发生的积极影响”[3](P125)。后一种观点其实是指法的实施所产生的对一般人的指引作用。而前一种观点不仅包括后一种观点的内容,而且可以包括法的制定对一般人的指引机能,也可以包括法的实施所产生的对特定人的矫正机能。笔者赞同前一种关于教育功能基本内涵的观点。不过,持前一种观点的学者又把法的指引功能独立出来,使之与教育功能并列为规范功能的组成部分,认为指引功能是指法所具有的,能够为人们的行为提供一个既定的模式,从而引导人们在法所允许的范围内从事社会活动的功用和效能[2](P86)。笔者认为与其把指引功能与教育功能直接并列,不如把它们拆分为教育指引机能与教育矫正机能（即指引型教育机能和矫正型教育机能）。另外,还有学者曾经认为,指引作用是指法(主要是法律规范)对本人行为起到导向、引路的作用。实际上这是一种微观认识,因为它不能包纳法的规定对一般人的指引作用,所以显然不够完整。据此,本文立足于广义的立场理解法律的教育机能,进而理解法律的教育性。
(二)刑法有无教育性
从逻辑推理的角度说,由于法律具有教育性,刑法是一门基本的法律,因此刑法也有教育性。当然,这种逻辑结论是需要事实作进一步验证的。亦即,刑法必须具有教育机能。依据《尚书·舜典》中记载:“象以典刑,……四罪而天下咸服。……帝曰:‘皋陶,……惟明克允!’”其中“四罪而天下咸服”是指这四名罪犯受到了应得的惩罚,天下民众都心悦诚服,认为舜的处置非常恰当。“惟明克允”是指只有明察案情,处置得当,才会使民众信服。由此已足见数千年前,中国远古时代的刑罚的教育机能以及帝王对其教育机能的认识。另外,《韩非子》中曾言及“今有不才之子,……父母之爱、乡人之行、师长之智三美加焉,而终不动,其胫毛不改。……推公法而求索奸人,然后恐惧,变其节,易其行矣”。这说明父母、乡大夫与老师无力教育不成器的小子,但是刑罚的威慑型教育却能使其改邪归正。远东国际军事法庭对二战战争罪犯的审判也向人们昭示了法律的正义。而且,作为行为规范指南的纸上刑法宣告禁令,告诫人们:违反刑法禁令者,则将承担刑事责任。而行动中(或实际上)的刑法告知人们行为的实际后果,这也是禁令的活性化或具体化。人们由此获得行为知识,明确权利义务,知晓应当如何行事。这是人们接受刑事法制教育的过程。还有,网民参与网上关于某些刑事案件的讨论,既是监督执法的一种方式,也是了解、感受、学习实际上的刑法知识的过程。云南何鹏父母向法院申诉,一定程度上也是从广东“许霆案”受到教育指引而运用刑法知识的表现[4]。众所周知,刑法(刑罚)教育的典型例子是监狱改造罪犯的教育等等。总之,这些都说明刑法具有教育机能,因而也具有特殊的教育性的特征。
二、刑法教育性之五大认识误区
我国法学界对刑法的教育性的认识陷入了以下几个误区:
(一)误区一:只有道德教化,没有法律教化(特别是刑法教化)
学界几无“法律教化”、“刑法教化”的字眼。这种现象或许与人们根深蒂固的观念有关,即:刑法是以刑罚威胁为后盾的普遍命令。于是,与其说刑法的教化,不如说刑法的惩罚威慑,充其量认可一定程度的教育刑。实际上,这种观念的严重后果是,遮蔽了甚至是阻碍了对刑法的教育机能、教育机制及其教育理性的研究。然而,有学者指出,西周时期的“礼”的功能,重在“教化”。同时又认为,周礼完全具备法的性质[5](P43-45)。因此,周礼的“教化”功能,实际上具有法的“教化”的色彩。又如,《资治通鉴》记载:“去岁所纵天下死囚凡三百九十人,无人督帅,皆如期自诣朝堂,无一人亡匿者;上皆赦之。”其中至少也表明唐太宗的教化之道。又如废除死刑的国家推行刑法的人道主义,岂能没有教化之理?刑法作为保障法,作为维护“最低限度的道德”的手段本身,不能没有道德,否则将成为恶法的帮凶。这说明刑法的教育性实质上与刑法的道德息相关。
(二)误区二:刑法的教育机能不包括导向机能(或指引机能)
有学者认为,法的规范功能包括指引功能、强制功能、教育功能等等[2](P86-89)。笔者认为,没有把导向机能(或指引机能)作为教育机能来理解是不完整的。教育机能不仅是指教育矫正机能,还应包括教育导向机能(教育指引机能)。因为“教育”是一种“引导人”或者“培育人”的事业或者过程。其实,刑法的导向机能也符合“教育”的这种本质特征。另外,1995年《最高人民检察院关于进一步严厉打击侵犯知识产权犯罪的通知》中,提到“集中力量在全国范围内加强知识产权保护的宣传教育和法律实施”中的“教育”,以及“为了保证刑法的正确实施”的《刑事诉讼法》第2条规定“……教育公民自觉遵守法律……”中的“教育”等等,都应当是有法律导向机能(或指引机能)的“教育”,而不仅限于法学界通常理解的“教育”含义,即罪犯改造(或罪犯矫正)意义上的“教育”。因此,即使对死罪、死刑或不得假释的终身监禁刑而言,除了对受刑人本人几无教育机能可言之外,也仍然对一般人具有威慑型(甚或忠诚型)的教育机能,这属于教育导向机能的范畴。
(三)误区三:刑法的规制机能不包括教育机能
规制机能(亦称规范机能、规律机能)不包括教育机能的观点是值得商榷的。它们大致有以下五种代表性观点:
1.本质功能(或基本功能)与附属功能(或辅助功能)说。有论者认为,刑法功能可分为本质功能与附属功能,或称基本功能与辅助功能两个层次。基本功能是刑法固有的、本质属性的客观反映,其产生是自发的,只要刑法一发动,便会自然而然地产生基本功能。而附属功能的产生是自觉的。譬如奴隶制、封建制的刑法,其惩罚功能与预防功能显而易见,但却不具有矫正功能。且认为,规范功能是基本功能,它具体表现为预测功能、导向功能、评价功能、惩罚功能(制裁功能)与预防功能[6](P41-54,55-57)。
2.本质功能与非本质功能说。有学者认为,刑法具有规律之机能、保障之机能、保护之机能和保全与教育之机能。前三种机能为“刑法之本质机能”,后一种“虽非刑法的本质机能,但在现代刑法演进之观念下,为其积极的主要机能,故应予以重视”[7](P30-31)。
3.评价机能与裁判机能说。有学者认为,刑法的规范机能包括评价机能与裁判机能两方面的具体机能[8](P37-54)。
4.评价机能、裁判机能与行为引导机能说。有学者主张,规范机能除包括评价机能与量刑基准机能(裁判机能)外,还包括行为引导机能[9](P131-132)。
5.促进功能与限制功能说。有学者认为,刑法规范的功能包括促进功能与限制功能[10](P262)。
笔者认为,上述五种观点都有一定的启发性和合理性,但是仍然值得商榷。就“本质功能与附属功能说”而论,值得讨论之处还不少。首先,该说有混同功能、作用与机能之嫌。而且,“本质功能与附属功能”以及“非本质功能”的提法不当。因为“本质”是相对“现象”来说的,“附属”是相对“独立”而言的。又因为,作为内在的、固有的功能都是事物的本质而非外部的现象,其释放出来的作用才是外部现象罢了。所以,只有“本质功能”,并无“非本质的功能”。其次,如前所述,在对规范机能的研究中,没有把导向机能(或指引机能)作为教育机能来理解是不完整的。其三,既然认为“只要刑法一发动,便会自然而然地产生基本功能”,那么就可以发现,刑法作为行为规范的导向机能就是一种基本机能,甚至可以认为导向机能是法的规范机能中首要的机能,而能够包括导向机能与矫正机能的教育机能,当然也有一定的基本机能的成份。其四,“本质功能与附属功能说”把预防机能纳入规范机能范畴却又排拒矫正机能的做法,与矫正型的特殊预防机能必须以矫正机能为基础之事实相冲突。既然预防机能(含特殊预防机能)可以纳入规范机能之中,那么作为其存在基础的矫正机能就没有理由置身其外了。特别是,对于现代刑法中的少年刑法而言,其矫正机能较为明显。可见,“本质功能与附属功能说”,也没有全面认识教育机能,基于此对教育机能的地位与作用的认识也是不可取的。另外,对“本质功能与非本质功能说”来讲,其中认识到刑法的保全与教育之机能逐渐成为刑法的主要机能并且认为应予重视,这是值得肯定的。但是,除此之外,它与“本质功能与附属功能说”仍然存在诸多共同的问题。譬如“非本质功能”的不当表述,教育机能因限于刑法保全与教育之机能(矫正机能)而范围过于狭窄,没有包括应当包括的导向机能,刑法保全与教育之机能也应当是被规律之机能所包含而不是其之外的范畴。对“评价机能与裁判机能说”而言,这一分类有刑法结构上的缺损,显然不仅没有反映刑法的教育结构的支撑,也没有显示预防结构的支持。主要原因是,其划分类别的视角不完整,仅仅从刑法规范是行为规范与裁判规范的角度来分类。其实,刑法规范也是执行规范,因而有强制机能与矫正机能,而且行为规范也不等于只指向评价机能,行为规范的导向机能(或指引机能)也是无法忽略的等等。如果认为导向机能(或指引机能)是评价机能派生的,就没有单独提出的必要,那么也可以说,裁判行为本质上也是评价行为,裁判机能也是由评价机能所派生的,又为何可以将它们相提并论呢?这说明不应将评价的含义无限地扩展。由此,其文义范围的大小应当以有利于尽可能揭示刑法规范机能为原则。该说因揭示的规范机能太少,故不足取。就“评价机能、裁判机能与行为引导机能说”和“促进功能与限制功能说”来讲,也同样存在无法全面反映规范机能(规制机能)的问题。我认为,刑法教育机能是规制机能的重要组成部分,两者是部分与整体的关系。刑法规范机能可分为:教育导向机能、预测机能、评价机能、强制机能(含报应惩罚机能)、与教育矫正机能和调控机能。
(四)误区四:并不是一切刑罚都有教育性
有学者认为,“严格说来,教育性并不是一切刑罚都具有的,它主要是近、现代自由刑所具有的一种属性。自由刑以外的刑罚,如生命刑、财产刑、资格刑一般仅有惩罚的属性而不具有教育的属性。并且,即使就自由刑而言,古代的自由刑也仅有惩罚的属性,不具有近、现代自由刑所具有的教育性”[11](P504)。
其实,这种“严格说”的观点也不完全符合历史事实。正如有学者指出,中国古代对刑罚的教育作用是有强调的。《唐律疏议·名例》就说:“笞,击也。又训为耻。言人有小愆,法须惩诫,故加捶挞以之。……故《书》云:‘扑作教刑。’即其义也。”并认为,这是通过“耻”的方式实现的教育。又云:“徒者,奴也。盖奴辱之。”又是以“辱”的方式进行的教育。实际上,我国古代刑法中具有教育刑的成分[12](P2-3)。还有学者指出,在我国历史上,道德教化与刑罚惩戒是理学家们极力倡导的两种最基本的社会教育手段[13](P10)。比如,著名理学家程颐说:“治蒙之始,立其防限,明其罪罚,正其法也,使之由之,渐至于化也。或疑发蒙之初,遽用刑人,无乃不教而逐乎?不知立法制刑,乃所以教也。盖后之论刑者,不复知教化在其中矣。”因此,绝对否认古代刑法(刑罚)的教育性,是值得商榷的。特别是,把刑法的教育性完全局限于对罪犯的教育改造上,有诸多弊病。这显然忽略了刑法(刑罚)对一般人的教育导向机能(如教育警示作用),而且,人为地遮蔽了对以刑事实体惩罚为目的却有教育结果情形的研究,因而这种观点不利于全面研究刑法涉及的教育问题。(五)误区五:教育性是刑法的非本质属性
有学者认为,刑法的教育性是刑法的非本质属性[6](P51)。实际上,这是基于前述没有把导向机能(或指引机能)作为教育机能来理解条件下的片面结论。应当认识到,教育性是刑法的本质属性。其理由大致有:其一,“非本质属性”的提法不当。因为“本质”是相对“现象”而言。事物的属性都是内在本质而非外部现象。所以,只有“本质属性”,并无“非本质属性”。其二,如前所述,教育机能是刑法规制机能的重要部分。尤其是,刑法的教育导向机能是与刑法相伴相生的。其三,教育机能通常是惩罚机能与预防机能之间必要的桥梁与纽带。由于教育机能不仅是指教育矫正机能,还应包括教育导向机能(教育指引机能)。因此,即使对死罪、死刑或不得假释的终身监禁刑来讲,除了对受刑人本人几无教育机能可言之外,也仍然对一般人具有威慑型(甚或忠诚型)的教育机能,这是属于教育导向机能的范畴。而威慑型预防机能、忠诚型预防机能正是在威慑型(甚或忠诚型)教育机能之基础上生成的。例如,有人看见五马分尸而恐惧,知道这种行为的严重后果而不敢犯罪。“知道这种行为的严重后果”就是受到了教育指引,“不敢犯罪”才是预防的结果。假如看了刑律而知五马分尸之刑而不敢犯五马分尸之罪,那就是通过“看了刑律”而受指引,才“不敢犯罪”而产生预防的作用。另外,对于普通罪、普通刑而言,不仅对一般人有教育机能,而且可能对受刑人本人也具有教育的功能,也的确能够产生教育的作用,当然至于积极作用还是消极作用则在所不问。亦即,教育导向机能是联系惩罚机能与一般预防机能的桥梁,这种联系几乎是必然的。因为对威慑型教育(导向)机能与威慑型预防机能而言,只有先接受信息引导才可能产生预防结果,这由人之生理与心理特点所决定。不过需要留意,对忠诚型教育机能来说,其中可能也存在没有先接受信息引导却产生了预防结果的特例。然而,教育矫正机能则是联系惩罚机能与特殊预防机能的纽带。这种联系有部分是不可或缺的,有部分则不是。概言之,特殊预防机能实际上可以分为矫正型的特殊预防机能(积极的特殊预防机能)与非矫正型的特殊预防机能(消极的特殊预防机能)。非矫正型的特殊预防机能包括肉体消灭型与(终身)隔离型的特殊预防机能。其中教育矫正机能是惩罚机能与矫正型的特殊预防机能的不可或缺的纽带。它的形成不仅有法律根据,而且有事实依据。诚然,因结构及其机能上的冲突,使得教育矫正机能无法成为惩罚机能与非矫正型的特殊预防机能的联系纽带。事实上,此种情形是惩罚机能与非矫正型的特殊预防机能的直接结合,勿用中介。由此可见,在惩罚机能与预防机能之间教育机能作为必然性中介的覆盖面至少占了一半以上。随着社会文明程度的日益提高,这一覆盖率还将不断地上升。
三、刑法教育性之强化
由上可知,我国学界对刑法的教育性的研究存在诸多问题。在推行法治的当前,重视(作为保障法的)刑法的教育性势在必行。特别是在缺乏法治传统以及道德约束乏力的国度,加强对法律的教育理性的思考,有助于促进法治建设、提升民众对法治的信仰,因此强化刑法的积极意义的教育性就显得尤为重要。对此,至少需要从两方面作出不懈努力。
(一)理论上走出认识误区,加强对刑法教育性的研究
对于前述陷入误区的观点,本文已进行了一定程度的批判。因此,必须认识到刑法的教育机能及其教育特性的重要性。当然,它们不是凭空而生的,而是来自刑法特有的教育结构,以及这种结构、机能及其相互关系所形成的特殊机制,它是一种特殊的惩罚犯罪与治理国家(包括矫治罪犯)的教育机制。
对这种涉及刑法教育性的特殊机制的研究却是一个没有获得足够重视的研究课题。即使在西方,关于刑事惩罚(与治理)的教育机制的研究也不够充分。尽管德国刑法学家李斯特主张教育刑论[14](P217-219)。该理论强调了特殊预防中的惩罚教育的作用,具有历史进步性,而且在德国刑法中至今还反映了教育刑的思想。这种思想也获得了日本一些刑法学者的继承和发展。一些国家甚至也有《劳动改造教育学》之类的专著或教材[15](P11)。其中对罪犯特殊预防中的教育进行了较详细的研究。但是,这种教育刑的理论过于偏重对罪犯的教育矫治而没有足够重视一般预防中所具有的教育特点。当然,后来以德国刑法学家雅科布斯为代表的学者主张积极的一般预防理论。他认为,刑法的任务在于保障法规范的效用,强调人们对法规范的认同感,使一般的市民学会对法规范的忠诚[16](P1-146)。然而,在他那里,仍然没有结合积极的一般预防中的教育、消极的一般预防中的教育与教育刑中的教育问题进行专门系统的研究。亦即,对刑法机制少有从教育学视角做整合性的系统分析。当代中国,也存在此种类似问题。涉及刑法教育性的问题主要是偏重于对中国特色的罪犯教育学(含劳动改造学)等狭义上的“惩治的教育学”的研究。其实,为了加强刑法教育性的研究,还需要从“刑法惩治的教育学”(广义上的“惩治的教育学”)角度去分析刑法问题。“刑法惩治的教育学”的内容,包括罪犯教育学(含劳动改造学)、消极的一般预防涉及的教育以及积极的一般预防涉及的教育等内容。对刑法的惩教机制的系统研究,或许可以成为从广义上的“惩治的教育学”角度进行整合性分析的一种路径。因为刑法的惩教机制包含了比刑罚的惩罚机制和刑罚的教育机制更丰富的内容,其中还涉及定罪的惩教机制的研究等等。可以通过研究,探索其中的发展规律。笔者认为,中国刑法应当是“走向教育意义的法治刑法”,中国刑法学则应当是“走向教育意义的刑法学”,从而使刑法学成为名副其实的“最精确的法学”,也是令人肃然起敬与深受教育的法学。
(二)实务上加强吏治,打造“以吏为师”的良好形象
“以吏为师”原指让官吏作为教授法令的老师,但其中也蕴含着官吏本身也应当为人师表之义。司法人员实际上是刑法教育性得以切实推行与体现的基本主体。尤其是“身教重于言教”。他们的行为举止关系到公平正义的实现,关系到刑法运作的教育效果。据此,应重视实务界“以吏为师”的榜样力量的问题。
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[13]许士友.刑罚教育功能探析[D].北京:中国社会科学院研究生院,2005.
2.全覆盖组织开展法制教育学习。①领导干部学习相关法律法规。通过中心组学习平台，每季度至少组织一次集体学法活动，不断增强领导干部法律知识，提高法律意识，为“依法治企”提供保障。全年主要学习了《中国共产党党务公开条例》、《中华人民共和国保守国家秘密法和实施条例》、《水污染防治法》、新修订的《中国共产党纪律处分条例》和集团公司修订的《职工处分条例》等法规内容。②经营管理人员学习相关法律知识。通过干部政治学习和党员学习平台，认真组织经营管理人员和党员干部按照公司统一部署开展法律法规学习，增强管理人员的法律观念。通过干部政治学习平台，主要学习了：《搞好安全生产，远离刑事犯罪》、《专利及技术秘密保护中的若干问题》、《水污染防治法》、观看视频《玩微信别任性——微信使用风险提示》和《全国生态环境保护会议》。通过党员学习平台，主要学习了：《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》和《学党史.历次党代会》等法律法规内容。结合“两学一做”学习教育，深入开展学习党章党规和系列讲话，总支和两个支部学习党章共20次，学习系列讲话共18次。组织相关人员通过中国石化网络学院参加远程《普法讲坛》学习。③技术人员和技能操作人员学习相关法律法规知识。一方面是认真学习和填写公司下发的《边学边练》答题集；另一方面通过科室HSE学习平台，学习安全、环保方面的法律法规，主要学习的内容包括：《中华人民共和国消防法》、《职业病防治法》、《浙江省大气污染防治条例》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《浙江省安全生产通报警示约谈实施办法》等。
3. 有效开展各类主题活动。①组织全体职工积极参加中央、集团公司、公司关于宪法、安全、质量等各个方面的微信答题活动，例如：宪法知识、职业病防治、质量管理、网络安全等，全年共参加微信答题15次左右，350人次。②组织安全生产月学习《安全生产法》、学习事故案例等。③结合“七一”主题活动，开展学习党章党规等内容，组织参加公司纪委微信答题活动。④组织参加“12.4”国家宪法日系列活动。
4.法制宣传教育走进培训课堂。在放射防护、污染源调查、劳务派遣工安全知识、通用知识、信息安全、电气设备状态检测、职业卫生与健康监护、质量环境管理体系知识、应急管理、费用定额结算、职业危害现场急救技能、交通事故预防策略等40期培训班中纳入相关法律法规的知识培训，主要涉及合同法、安全、环保、职业卫生、保密、信息安全等方面法律法规。同时在特种作业取证考前辅导班中，组织学习专业安全生产法律法规、从业人员安全生产权利和义务等法律内容，共59期，培训2277人次。在压力容器培训中，集中学习《中华人民共和国特种设备安全法》、《固定式压力容器安全技术监察规程》。在新员工入职教育培训中，学习《劳动合同法》、《劳动法》和《员工守则》。
5.加强廉洁风险防控。凡与中心发生经济业务来往的单位，都须签署保廉共建协议，共建协议8份。填写《严防节假日腐败现象报告单》，说明节日期间廉洁自律的情况，目前已填写75份报告单。组织党员干部和“窗口”岗位人员开展“走进看守所”现场廉洁警示教育。落实好OTS项目开发交过程中的廉洁情况，实现廉洁“零问题”。建立合作机构情况清单，加强了日常监督、检查。
2019年法制宣传教育计划：
1.认真开展“七五”普法教育，办好相关法律法规宣传教育培训班。
2.中心组按照法制宣传教育安排每季度至少安排一次集体学习，学习相关法律法规和规章制度，增强领导干部的法治意识，提高依法治企的能力。
