资源、环境与三者息息相关，一直以来都是贸易与环境问题中永恒不变的话题。欧美日等国无视国家资源以及资源可持续利用的行为严重损害了我国的利益。因此，我国基于对资源、环境与三者的平衡考量，对稀土采取出口限制措施，其理论基础可以追溯于20世纪初的国家资源原则。
早在1962年的《关于天然资源之永久宣言》即已明确规定各国对其生存环境和自然资源享有永久的权利。随后，1974年的《建立新的国际经济秩序宣言》亦指出：每一个国家对自己的天然资源和一切活动拥有充分的永久。《里约环境与发展宣言》也重申：“各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的权利……”。故而，根据上述关于国家资源的规定，国家对本国境内的环境及其自然资源享有权利，为了保护国内环境和自然资源，国家有权采取贸易限制措施。鉴于此，我国为了防止开采稀土资源导致的环境污染进一步恶化，对稀土采取出口限制的单边贸易措施是国际法相关原则在资源领域的正当体现。
二、出口限制措施与WTO相关规则的相符性探讨
单边贸易措施与WTO体制冲突时，国家采取的单边行为常被视为贸易壁垒而遭到WTO及缔约国的强烈反对。但涉及贸易与环境问题时，WTO坚持了曾在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》序言中的关注：“依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施”。故虽GATT（《关税及贸易总协定》）第11条规定取消数量限制，但若缔约国的限制措施能满足第20条的规定，则缔约国可采取单边贸易措施限制资源出口。
第20条序言。GATT第20条由序言和例外条款组成，其中序言具有引导作用。上诉机构在“美国禁止虾及虾制品案”上诉报告中界定第20条之地位时称：序言的目的是为了防止一般例外条款的滥用或误用；适用例外条款时须与序言保持一致性。显然第20条序言包括两个要素，一是对情况相同的国家构成武断或不合理的歧视，另一是有关措施不能构成对国际贸易的变相限制。
就何为对情况相同的国家构成武断或不合理的歧视，上诉机构认为需符合：限制措施必须导致歧视；歧视必须是武断或不合理的；歧视必须存在于情况相同的国家。上述方面在“美国禁止虾及虾制品案”中得到了很好的印证。
1980年，美国通过了609条款，规定渔民在进行捕虾作业时运用TED技术，目的是避免拖网捕虾过程中误伤濒临灭绝的海龟。
1996年美国要求虾及虾制品出口国在进行捕虾作业时与其国内采用相同技术，否则禁止进口该国的虾及虾制品。上诉机构认为美国推行的海龟保护政策未考虑出口国的实际情况，出口国可能不具备实施TED技术的客观条件，因而美国要求“一视同仁”的举措构成国家之间不合理的歧视。随后，上诉机构在“巴西翻新轮胎案”中又提出新要求即判定是否构成武断或不合理的歧视还需从措施的目的进行考量。其认为，巴西采取进口数量限制措施的目的是禁止进口翻新轮胎，但对南方共同市场国家及国内产业网开一面，目的的多重性明显构成武断或不合理的歧视。至于国际贸易的变相限制，DSB通常以透明原则为准，要求WTO各成员国在制定贸易政策、法律及采取相关措施后，须迅速予以公布，防止成员国之间进行不公开的贸易从而产生歧视。
中国对稀土采取出口限制措施，目的是为有效保护国内可耗竭的自然资源，在实施时限制对象不仅包括美欧日等稀土需求大国，还包括WTO其他缔约国。且中国根据GATT第10条的规定，对与稀土出口措施相关的法律法规及政策等已在对外官方网站上予以公布实施。因此中国采取的稀土出口限制措施符合第20条序言的规定，不构成对相同情形国家的武断或不合理的歧视和对国际贸易的变相限制。
第20条（b）款、（g）款。第20条（b）、（g）款都可作为为保护环境而对自由贸易实施限制的法律依据。（b）款规定，缔约国可采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的贸易限制措施。对于“必需”一词，WTO尚未给出确切定义，DSB也通常结合实际情况予以界定。在“泰国限制进口香烟”案中，泰国据本国《烟草法》对美国的卷烟进口实行进口许可证制度并征收国内税。专家组认为，虽卷烟严重危害人民的健康和生命，对进口卷烟实施的数量限制也可理解为为了保护人类的生命与健康，但该限制措施并非是必需的。“必需的措施”是在不能选择符合GATT的措施或没有与其抵触较少的措施的情况下所采取的为保护人类、动物或植物生命或健康的必要限制措施。简言之，“必需的措施”即在GATT规则下不存在合理可得的替代措施时采取的限制措施。而对泰国而言，存在既符合GATT规则又符合保障人类生命或健康的措施，如提高烟草价格以控制卷烟销量的措施，因而泰国采取或实施的限制措施并非是“必需”的。
第20条（g）款作为环境例外，要求缔约国采取的贸易措施须与保护可用尽的自然资源有关，且与限制本国国内生产或消费的措施一同实施。显然缔约国要援引（g）款作为抗辩理由须满足三个条件：
第一，措施的对象是可用竭的自然资源。通常自然资源大多指有限的储存性资源，如铁矿、石油及其他非生物资源。但在“美国禁止虾及虾制品案”中，专家组对自然资源予以全新的界定，其采纳了1982年制定海洋法时的观点：“……国家可开采的自然资源，无论是生物还是非生物资源……”，“这些生物资源和非生物资源一样，都是可耗竭的”。海龟作为迁徙频繁的物种，极易受人类活动的影响，属于濒临灭绝的物种，因此属于可用竭的自然资源。稀土资源当然属于可用竭的、稀有自然资源。虽然我国的稀土储量位居全球前列，但每年提供近90%的全球需求导致的无序开采和盲目出口，我国稀土存续周期正在急剧萎缩。
第二，措施与有效保护可用竭的自然资源有关。如何判定是否有关，在“美国汽油标准案”中得到较好阐明。上诉机构认为“有关”意味着“实质联系”，即贸易措施若能显示其与保护可用竭自然资源之间的实质联系，而不仅是顺带或偶然的保护自然资源。至于何为“实质联系”，上诉机构认为实质联系是手段与目的间的真实联系，是“若无……则不可能……”的关系。实践中，在巨大外汇利益驱使下，我国国内对于稀土的保护甚为薄弱，致使滥挖滥采、低价出口等现象屡禁屡发。基于此，中国政府对稀土实施出口限制，提高环境成本和出口门槛，其目的之一在于遏制国内滥采滥挖的畸形出口，减缓稀土耗竭速度，另一方面利于缓解衍生环境污染。因此，我国对稀土实施出口限制与保护可用竭自然资源间存在“实质联系”，而非顺带或偶然的保护可用竭自然资源。
改革开放后，中国经济近30年的快速增长，可以说得益于长期高额的净出口。但是，由于粗放式的经营，出口产品附加值低，一方面产品在国际市场上售价很低;另一方面带来了环境的恶化和资源的大量流失。以稀土为例，长期以来，我国稀土开采、选冶、分离技术落后，只能出口稀土原矿或者初级产品，过量开采导致的产能过剩使得稀土企业竞相出口，引起出口企业的恶性竞争，出口价格低廉;同时，落后的开采技术严重浪费了宝贵的资源，并对环境造成了极其严重的破坏，地表植被破坏严重，水土流失和土壤污染、酸化现象日趋恶化，农作物减产甚至绝收。
另一方面，我国长期强调比较优势，鼓励低价出口竞争，而忽视进口对资源的补充作用。虽然中国是一个资源比较丰富的国家，但是由于人口众多，人均资源较少。长期以来重出口，轻进口，贸易顺差居高不下，这必然造成资源外流，国内资源得不到较好的补充，一则由于国内资源紧张，加速了通货膨胀;二则，大量低价出口，使国际市场价格下跌。以稀土为例，长期以来我国稀土产量占全球的90%以上，而根据2012年《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，我国稀土储量只有世界的23%。可见稀土的产量高主要是对资源的过度开采的结果，而对外盲目竞争，互相压价，导致“白金的品质卖白菜的价格”。实际上我们今天完全有能力走出去，在全球范围寻找资源。这时就不需出口关税或出口配额等手段保护资源，完全通过市场方式达到这一目标。
二、 应该充分理解WTO的相关规则，合理保护国内经济
WTO统计资料显示，从2004年3月18日美方就中国集成电路增值税问题在世贸组织向中国提出磋商请求起，截止到2013年12月，中国在WTO被诉31起。从这些案例来看，由于我们在制定相应政策时对WTO的相关规定理解不够，往往以中方败诉结案。虽然WTO规则中仍存在诸多不合理性，但对身处全球一体化的国家来说，对规则的适应能力往往决定着竞争天平最终倒向何方。因此，只有在充分理解WTO的相关规则的基础上制定相关政策才不会引起贸易争端。
以此次稀土争端案例来看，中国官方和部分舆论认为中国在稀土资源管理办法方面，是不违反WTO规定的。主要理由为：首先，中国稀土管理政策依据WTO的“可持续发展”宗旨制定;其次，稀土属于可用竭的自然资源，是一种不可再生的矿产资源。因此，援引1994年GATT（关税及贸易总协定）第20条（g）款，“保护可用竭的自然资源”可以以正当理由限制稀土出口。但如果细读GATT第20条（g）款就会发现，援引这一条款“保护可用竭的自然资源”是有前提条件的，那就是实施此类措施，应当与限制国内的生产和消费一同实施。
根据上述条款可以看出，“保护可耗尽的自然资源”并不能够成为限制出口的法律依据。中国政府以保护环境、储备资源为出发点无疑是正确的，WTO的裁决实际上也支持了这一点，但正是由于我们采取的措施内外不一致，最终导致了败诉。如果我们采取的是限制生产，使内销外销都紧张，而不是现在的单单限制出口，那么此次贸易争端的结果将很可能是有利于中方的。这也是美方为什么也向WTO争端解决机构上诉的原因。
三、构建稀缺资源的公平保护机制
稀土败诉案提醒我们，在对自然资源出口采取某项限制或禁止措施时，要做到对国内外生产者或消费者“一视同仁”。若要避免其他成员方以中国采取贸易保护为借口来中国滥用保障措施的情况出现，只有以保证公平的实施措施为前提。
因此，为避免再次出现类似的争端案件，我国在对稀缺资源制定保护措施时，应该构建具有公平性的资源保护机制，以更好地保护稀有资源为前提，不仅能保障自己政策目标的顺利实施，又能减少不必要的争端。
结合本案件的经验，今后我国在构建稀有资源保护机制时，应从以下几个方面着手：
一是建立资源信息系统，综合管理开发资源。从稀土案本身来看，过度、无序地开采带来的环保问题是不争的事实。作为稀土案的教训之一，就是加强在政策方面的统一、公开和透明，以此来明确环保与稀土等产品之间出口限制的密切关系，否则还是会吃亏。为此，在今后资源类产品的开采生产上，通过建立全国性的资源信息系统，以便实时了解各种资源的开发现状，及时解决在资源开发过程中遇到的各种问题。同时应大力支持科研创新，不断提高资源利用效率。
二是通过征收资源税、环境税等国内税的方式实现内部限制。对于可耗竭的自然资源的保护，必须要严格执行环境保护和资源保护法规，提高企业的开采成本。对此，应采取征收高额环境税、资源税，或者限制开采的数量等措施来保护此类资源。大幅度提高资源类的开采成本，一方面可以将资源类企业的暴利转移到公共财政中来，促进整个社会的公平;另一方面，当这个成本足够高时，大部分技术水平低、环境保护不力的企业就无法生存，通过真正的市场经济方式来淘汰低水平的开采企业，同时促使有关企业向附加值高的研发加工，也就是产业链的下游和高端转移。与此同时，国家也可以转移一部分资源税收入用于支持科研机构的研发，鼓励对该产业的技术创新。在技术方面赶超发达国家，这样才能真正摆脱产业链的低端环节，向微笑曲线的上部转移。
三是完善资源保障措施，国内相关立法尽快与WTO法律接轨。自我国加入WTO以来，对外贸易额迅速上升，我国与美国、欧盟等世贸组织主要成员方的贸易争端案件数量也不断增加。这些争端，基本上是因为我国国内有关贸易的法律或政策与WTO相关规则相互冲突而引起的。因此，建立一套符合WTO贸易规则的国内立法，这不仅仅是出于履行WTO成员的义务，实际上可以更好地起到维护我国经济发展，保护我国在对外贸易中应得利益的作用。
四、借鉴国外相关措施合理限制资源出口
此次稀土案件虽然裁定中方涉案产品的出口管理措施违规，但通过前面分析可以看出，更主要的原因在于内外政策的不统一。在今后资源保护政策的制定上，我们只要能够证明是为了保护可用竭的资源，在限制和禁止措施上做到内外“不偏不倚”，仍然可以采取相应的出口限制措施。
实际上，关于出口限制和出口税费的争论一直未断。GATT的东京回合谈判，各缔约方首次提出关于自然资源保障问题的根本性指导原则：一是，国家对其自然资源享有永久;二是，发展中国家的经济发展基于其认为以最优的方式利用国内资源的权利。乌拉圭回合谈判虽成立了专门的“自然资源产品谈判组”，但各缔约方间存在较严重的意见分歧，且谈判意愿不足，最终导致该谈判无功而返。目前进行的多哈谈判中，各缔约方在自然资源出口限制和税费问题上仍未达成一致意见。从对自然资源出口限制和税费问题的谈判来看，当前的WTO体系中没有协议规定自然资源产品必须要贸易自由化。1994年GATT第11条明确规定，禁止成员方对出口产品的数量采取限制，但第20条又列举了一系列例外条款，以保障成员方的相关权利。
从国际贸易实践来看，许多国家出于对资源的保护采取了各种限制措施。例如，加拿大在1947年公布了《出口与进口许可法案》。美国商务部根据1979年《出口管理法案》赋予的权利，专门制定了《美国出口管制条例》。对重要战略资源实施严格的出口管制是美国设立产业安全局的目标之一。而且，美国出口管制清单中的五大类产品之一就是对自然资源的管制。总而言之，类似出口限制的措施，如出口许可证配额、出口关税等在保护可用竭的自然资源、保护环境、保护本国经济发展等目标中，仍被各国视为不可或缺的合法手段。
我国政府在制定相关政策措施时，可以借鉴这些国家的做法，但同时还要注意符合WTO相关协议的规定，以及我国入世的承诺。比如在《入世议定书》中，我国承诺不征收在附件中没有例举的产品的出口税，对列举产品征收的出口税也不再提高幅度。如果遇到必须征税或提高征税幅度的特殊情况，我国应与有关国家进行协商，并以共同接受的方式予以解决。因此，我们在今后采取相关措施保护资源时，就不能够随意采用征收出口税或提高出口税费的做法，只有这样才能从根本上减少发生贸易争端。
尽管中国稀土的出口应当遵守自己的承诺，不能再随意采用征收出口税和提高出口税费的做法，并要做到国内外价格一致，但这并不等于中国的稀土资源可以继续低价供应全球用户90%的需要，不等于某些发达国家从此可以肆无忌惮地廉价掠取中国的稀土资源。稀土是中国重要的战略资源之一，我们应该像美国一样实行严格的出口管制措施，从多方面努力去实现合理限制稀土的出口：（1）加快修定和完善有关稀土资源的法律法规，并依法制定有效保护和利用稀土资源的长期发展规划;（2）依法禁止国内稀土资源任意开采的行为，并长期封存一部分已探明储量、有战略价值的稀土矿，以减少资源产出或出口;（3）对从事稀土开采、加工和经营的企业进行整顿，实行许可证制度，依法征收资源税、环境税或增设生态保护附加税，提升产出成本，使低价出口难以实施;（4）对国内外稀土产品的用户实行无歧视的同一市场价格，同时对国内稀土资源深加工的企业实行投资和技术开发补助，以鼓励其产品进一步深度加工出口，获取更大利润;（5）严厉打击和查处稀土资源非法开采、稀土产品非法走私的行为，同时还要强化市场监管，防止有的企业通过国内外勾结的渠道把国内外市场都十分紧缺的稀土元素或产品以合法的形式转移出口;等等。总之，借鉴发达国家的经验，保护本国的战略资源，我们还可以做得更多、更好。
当然，我们也应该认识到，在今后稀土资源保护措施上即使再次产生争端也不必过于担心。由于WTO争端解决程序一般要经历磋商、斡旋调解和调停、设立专家组、上诉审议、裁决或建议的执行、补偿和中止减让等阶段，从相关案例来看，一个完整的WTO争端解决程序，从开始进行磋商到最后的执行，一般需要近3年的时间，这对于措施的实施方而言是比较有利的，因为，国际资源市场的供需状况、市场价格都有可能在3年左右的过渡期内发生很大的变化，措施实施方在这一阶段内完全可以调整己方的政策措施，使其在以后的贸易中占据有利条件，以掌握更多的主动权。
参考文献：
[1]赵增祺，中国限制稀土出口引发国际强烈反响，探讨与思索，2009 年第06 期.
可持续发展战略是面对全球资源问题的重要举措，而实现林业资源的可持续发展是该战略工作中的重要内容，我国也在此基础上制定了合理的相关策略。林业资源本身也是生态环境中的重要组成成分，不仅是优化环境关键，同时还为人类的正常生产活动提供更多的再生资源，所以保护与合理利用林业资源对进一步推动可持续发展是十分重要的。另外，有针对性地制定与实施保护措施，还能为推动林业资源多样化与多功能化发展提供助力。所以，实现林业资源保护利用工作，对于可持续发展目标的实现有着重要意义。
2当前林业资源保护利用工作中存在的问题
虽然国家相关部门已经为实现林业资源保护制定了相应的实施措施。但就当前的保护与利用工作开展的实际情况来看，依旧存在着许多的问题与缺陷，林业资源正遭受不同程度的破坏。其中，林业资源中的鸟类资源所遭受的破坏与影响最为突出，而大量的生产噪声等是造成鸟类资源破坏的主要原因[1]。对于林业资源本身来说，当前的过度放牧形式导致林业资源被大量破坏，生态平衡发展受到威胁，这也在一定程度上破坏了鸟类栖息地，进一步对林业资源中的鸟类资源造成影响。另外，相关部门在进行林业资源开发与利用工作时，所依靠的观念理论依旧处于发展初期，难以适应现代化发展的需求，或相关措施的开展没有达到预期的效果。同时，部分政府部门在开发与利用资源的过程中，仅依靠经验或模仿，过度重视该工作经济效益的体现，在实际工作过程中忽略了与实际情况结合的重要性，过度或不合理地开展资源开发工作，不仅导致实际工作与可持续发展目标的偏离，同时还使该区域的生态平衡遭到破坏。部分林业资源管理部门在开展相关资源保护与利用工作时，没有严格遵循相关制度与标准，也没有根据实际情况科学地制定相关工作计划，导致实际工作开展存在一定的混乱。另外，我国当前的林业资源管理工作主要是通过林业、农业、畜牧业三个部门共同参与管理来实现工作的，这不仅可能会导致管理工作的互相推诿而造成的管理缺失，同时还会增加管理工作的混乱程度，对林业资源的可持续发展造成限制。此外，在实际的工作中，相关部门与工作人员往往单方面注重经济效益，没有切实地综合考虑经济效益与生态平衡，导致工作效益低下。
3林业资源保护利用工作的相关措施
3.1建立与完善林业资源保护利用工作的制度
自然保护区的林业资源本身的承载力有限，生态环境较为薄弱。所以，为实现林业资源的可持续发展，首先要不断加强对林业资源保护利用工作的制度建立与完善，并加强相关工作的管理层建设。而要实现这一点，首先要从法制规定方面来实现，通过制定严格的法律规章制度，加强对相关管理人员与工作实施人员的工作约束，提升对相关工作的重视程度[2]。同时，制度制定还能对合理化规范实际的工作操作，避免由于工作混乱而导致的工作效益不高。此外，还应当在制定制度时加强管理水平的提升。只有不断从意识提高、工作程序规范以及管理工作等多角度制定相关的制度，才能从根本上保证林业资源的保护与利用工作顺利开展。
3.2加强实现林业资源可持续发展工作的宣传力度
只有不断加强实现林业资源可持续发展工作的宣传力度，才能从根本上加强对该工作的重视程度，提高相关部门的工作投入力度。同时，在宣传工作落实的过程中，首先要扩宽宣传面积，不仅是针对政府相关部门与工作者进行工作宣传，同时还要将宣传深入到该地区的普通民众中。只有这样，才能提高相关部门的工作重视程度，从而加大工作投入力度。同时还要鼓励该地区的普通民众积极参与实际工作当中，还应当提高宣传内容的丰富性，将宣传工作作为实现工作合作的重要方式，由外吸引技术与资金的进入与支持，更加全面地实现林业资源的保护与利用工作的顺利开展[3]。
3.3加强林业资源保护与旅游业的结合并解决两者矛盾
当前的林业资源利用的主要形式是发展自然保护区的旅游行业，实现在合理利用林业资源的基础上显著提升经济效益。但就当前的旅游业发展来说，由于旅游业的过度发展，为促进该地区的经济效益的提升而不加节制地开发林业资源，导致了当前的自然保护区旅游与林业资源保护存在一定的矛盾，不利于林业资源可持续发展的目标实现。为进一步实现两者的合理结合，并合理解决矛盾问题，政府部门应当制定“限量旅游计划”，限制旅游事业的发展，同时加强生态旅游事业的开发，在发展旅游业的同时注重环境保护。
3.4不断创新林业资源开发形式
实现林业资源保护是发展林业资源可持续性发展的重要基础，但合理地开发与利用林业资源也是实现资源效益与生态平衡发展的重要措施。所以，加强林业资源开发形式的不断创新十分重要。这要求在开发资源前首先要全面评估相关资源，这涉及该区域的气候环境、动植物状态等[4]，并在保证以上因素不受影响的基础上制定相关的开发方案，并在实际开发中严格按照相关方案开展工作。
4结语
加强对林业资源的保护与利用措施的制定，能有效促进我国自然环境实现可持续发展。所以，加强相关措施的研究与完善十分重要。首先，相关部门应当明确实现林业资源保护与利用工作的重要性，并深入分析当前的措施实施过程中面临的问题，并积极从加强相关制度的建设与完善、进一步提高工作宣传力度、加强该工作与旅游行业的不断结合以及不断实现开发形式创新等方面，制定保护与利用措施。只有这样，才能进一步推动我国的林业资源保护与利用工作效益的显著提升，最终促进我国可持续性发展战略的实现。
作者:贾化梅 单位:青海省玛沁县林业局
参考文献
[1]胡祥宇,于淑华.谈林业资源的有效保护和利用[J].农村实用科技信息,2014(9):35.
【关键词】
稀土案；GATT1994；一般例外条款
稀土的价格偏低造成我国的环境损失无法得到有效的弥补。面对稀土行业管理不规范，我国采取包括关税、配额等多项规制措施限制稀土的进出口，致使美国、日本、欧盟等稀土进口大国对此不满。2012年7月23日，WTO争端解决机制应美、日、欧、三方请求成立专家组审理此案。2014年3月26日，WTO公布了专家组报告，裁决中国涉案出口管制措施违反WTO相关义务。4月17日，我国向DSB提出了上诉。目前，该案上诉机构正在审理当中。
1 案件争议焦点
美日欧三方认为我国对稀土出口的规制措施中，背离WTO相关义务的，可以分为三类：出口关税，出口配额以及出口配额的管理和分配。我国提出三点抗辩：第一，我国认为GATT1994第20条一般例外条款可以说明我国措施的正当性，并且，在GATT第20条（b）项下，我国在出口稀土等自然资源方面的关税具有正当性；第二，依据GATT1994第20条（g）项，即是我国出口配额措施属为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施；第三，《中国入世议定书》第5条第1项和《中国加入工作组报告》第83段和84段并没有禁止中国运用以往出口业绩或是最低注册资本要求作为管理稀土出口配额的标准。从我国的抗辩来看，有两点都是围绕GATT1994第20条展开的。在之前的原材料案中，我国援引GATT1994第20条作为抗辩理由未被认定，在稀土案中，尽管最终还是没能得到专家组的肯定，但至少专家组中的一名成员认可了我国对于《中国入世议定书》11.3的规定是从属于GATT1994第20条的主张。那么，究竟在什么情况下GATT第20条才能适用呢，适用该条需要哪些条件呢？下文将通过WTO的几个相关案例主要阐述GATT第二十条（b）和（g）的适用条件。
2 稀土案中专家组对中国援引GATT1994第二十条（b）和（g）项的审理思路
GATT1994第20条规定WTO成员在符合所列举的特定的例外事项的情形下，可以做出与WTO基本义务相违背的措施。但是这些措施同时必须满足不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制这一前提。本文着重讨论与稀土案相关措施关联最为密切的（b）项和（g）项。尽管这两项措施都是与环境保护相关，但是两者的适用条件却截然不同。WTO成立后的第一起完成整个DSU程序的案件美国精炼与常规汽油标准案中，确立了涉案措施符合GATT第20条的两步走模式，即首先审查所申请的例外措施是否符合第20条各有关条款文字表述的逐项要素，进而审查该例外措施是否按第20条引言要求的合理方式予以实施。下文将分别探析专家组在认定b、g两项的思路，以及认定的重点。
2.1关于第20条（b）项
b项的表述是：为保障人民、动植物的生命或健康所“必需”的措施。对于“必需”二字，在巴西翻新轮胎案中，上诉机构的报告中明确列举出三个因素作为衡量是否达到“必须”的程度。这三个因素包括：第一，措施背后的利益或是价值的重要性；第二，该措施对于目的实现的贡献程度；第三，该措施的贸易限制性。措施背后的公共利益或是追求的价值目标越重要，该措施就越容易被认定为“必要”。在稀土案中，申请方认为我国的稀土出口限制措施的真正目标与公众健康和环境保护无关，我国的这些限制措施只是为了达到降低稀土输入价格，从而提高国内稀土产品下游市场的生产率。专家组通过对出口限制措施包括法律、法规、政策的字面上的分析后表示，尽管这些措施是我国对环境保护做出努力的证据，但是很难辨认这一系列措施是为了达到公众的健康，环境的保护的目的。这些文件中不仅提到了环境，也提到了能源，交通以及经济的发展，因此不能证明争端中措施形成了保护环境，维护公众健康的法律框架的一部分。同时，专家组认为想要证明一项措施符合GATT第20条（b）项，不应仅提供这些措施的清单，还应提供证据证明这些措施是怎样实现其目标的。对于第二个因素，即该措施对于目的实现的贡献程度，在巴西翻新轮胎案中，上诉机构区分了两种不同类型的“贡献”：一是这项措施对实现所追求的目标有实质性的贡献，二是这项措易于实现所追求的目标。换言之，一项措施即使没有即时的贡献也可以被认定为具有“必需”性。在本案中，我国提供了大量的证据证明出口限制措施使得环境污染减少，以及展现出未来环境污染的下降的趋势。我国认为，出口限制措施可以减少外国的市场需求，通过强制措施减少国内的产品供应，那么国内的生产量进的减少就可以减少对环境的污染。但该案的专家组并不认同我国的观点。他们认为，我国的这一措施只是限制了原材料的出口，相反，国内市场的需求量反倒增大。我国进一步认为稀土的出口关税是为了提高价格促使减少稀土产品的需求，与此对应的就会减少相关联的环境污染。专家组没有接受这一观点，原因很简单：中国出口关税促使价格提到影响的是国外的消耗量，但却并没有任何等同措施针对国内的消耗。第三个因素是，该措施的贸易限制性。专家组通过出口市场占据全球市场份额来认定相关出口限制措施的影响程度大小，原因在于一个国家出口产品占全球市场的份额的大小非常重要，如果所占份额大，那么即使是适中的出口限制措施仍然会在全球范围内造成巨大影响。尽管我国坚持认为出口限制措施绝不是长期的，并且通过价格的调节后又会有新的供应商取代中国加入到全球的市场中来，使得国际价格又恢复到开始的水平。专家组觉得这个长期的效果并不能平衡短期内贸易限制措施造成的影响。
除此之外，如果该项措施符合第20条（b）项的“必需”的要求，那么专家组就必须考虑在该项措施的替代措施，如果不存在争端措施的替代措施的话，那么争端中的措施就符合第20条（b）项。当然，这种替代措施既要符合WTO一般的义务要求又能起到相同的效果，并且是实际可行的。替代措施需由申请方提出，被申请方负责举证该措施无法合理执行或者不能达到相同的效果。稀土案中，专家组认为中方的措施并不符合第一个因素的要求，因此并无必要辨别替代措施是否可行。但是申请方仍然提出了与争端措施相替代措施，如日方提出，中国可以再矿石上征收资源税以此减少国内产量，同时也可以征收污染税，这样可以将该笔税收用在治理相应的环境污染上。专家组认为我国没有提出证据证明三方提出的替代措施在中国不可行，或是不能达到相同效果。
在经过上述分析后，专家组仍要对我国的措施是否符合第20条的引言部分进行分析。专家组的结论是中国详细地说明了因稀土产品所导致的巨大的环境污染以及以此引起的对人类，动物、植物的生命和健康所造成的损害。虽然，专家组看到中国近年来在环境保护方面做出的努力，但是，专家组认为中国没有证明出口关税是为了解决这些问题或者这些措施是易于解决问题，并且也未证明替代措施的不可行性或是其不能达到同等效果。基于上述原因，专家组认为中国没有证明争端中的出口关税具有第20条（b）项下的正当性。
2.2关于第20条（g）项
在本案中我国援引第20条（g）项作为出口配额的抗辩，专家组在分析对我国的稀土出口配额是否能援引（g）进行了详细的阐述。同样也是两步走，首先考量出口配额是否符合（g）项的规定，接着考虑其是否符合第20条的引言部分的规定。专家组在审查争端中的措施是否符合GATT第20条（ g） 项要求时，主要通过两个方面进行考察： 一是出口限制措施与保护可用竭的自然资源有关；二是出口限制措施必须与限制国内生产或消费相结合实施。那么，稀土出口配额措施是否与保护可用竭的资源有关呢？专家组的思路是首先对“可用竭的自然资源”进行字面的分析，然后分别进行对“保护”、“有关”的含义进行分析。对于“可竭的自然资源”的含义确有争论。欧盟和日本都认为资源应限定为未经处理的状态下，半加工的和加工过的应该排除在“可竭的自然资源”之外。专家组认为，尽管目前对“可用竭的自然资源”没有一个统一的定义，但也不应对其做扩大解释。专家组经过慎重考虑认为，（g）项所指的措施应不限于未经加工过的自然资源，但是该措施的目标必须是为了直接或间接的保护此类资源。专家组在报告中这样写道：中国已经证明其存在一整套综合全面的保护政策，并且中国的经济利益取向不是使之枯竭。同时，中国也证明了其内部存在一系列相关联的环保措施包括稀土的提取过程，生产上限和执行等方面的措施。但是，这些环保措施与本争端无关，本争端是关于具体的措施――出口配额是否与中国基于WTO协定项下的义务一致。所以，专家组将问题集中在出口配额措施是否属于“有关”“保护”可用竭自然资源的措施，不再去考虑出口配额用在产品是否属于“可用竭的自然资源”。对于出口配额是否与资源的保护“有关”，专家组认为，中国应该承担举证责任证明该措施与保护资源“有关”，而不是与工业政策“有关”。在原材料案，专家组认为，“有关”不仅要看争端中的措施与保护资源在文字表述上是否表达出关联性，更重要的是争端中的措施内在的结构体系是否能反应出这样的关联性。对于“保护”，专家组首先分析“保护”的字典里的含义，接着结合WTO的前言部分进行解释，最后再对国家对其享有的资源享有进行分析，得出的结论是GATT第20条（g）项是资源的保护和经济发展之间的平衡，这个平衡使得“保护”的含义更加广泛，不仅包括对于当前资源的保护，同样包括为了可持续发展所做的努力，但是这其中不包括的对经济发展的保护。GATT第20条（g）项的第二个方面是出口限制措施必须与限制国内生产或消费相结合施。对于这一方面，专家组着重两点进行分析，一是“相结合实施”，二是，限制措施（指国内在稀土方面的限制措施）。在解释“相结合实施”的含义时，专家组重新审视了在原材料案中，上诉机构对其进行的解释。在原材料案中，上诉机构认为“相结合”意味着“共同”、“一同”并得出结论认为（g）项下要求此种限制贸易的措施要与限制国内的生产消耗的措施一同实施。并且，国内生产和消耗的限制措施必须是限制国内的生产和消耗量使其低于期待的需求量。在本案中，专家组认为我国的出口配额措施并不是在年末或年初制定，出台的时间、次数上都表现出极强的任意性。这可以说明我国在制定出口配额措施时并不是依据一个总的需求量去设置的，而是极有可能是根据国内的需求量来决定额度。出口配额的时间不确定性也导致市场的不稳定性，容易出现走私，囤货等等不健康的贸易行为，也易使依赖相关产品的企业蒙受巨大的风险和损失。同时，专家组指出我国的出口配额措施对待上下游产品的态度不同，并且有瑕疵的矿石不受配额限制，国内外的限制措施分开实施等方面进行一一的论述，得出的结论是我国不能证明出口配额措施具有第20条（g）项下的正当性。
尽管如此，专家组仍要对出口配额措施是否符合第20条的引言部分进行分析，即稀土出口配额措施是否构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制。专家组尝试从出口配额如何进行分配、是否影响到外国稀土产品的价格，配额的结构，以及这种不合理的差别待遇是否是为了保护稀土资源等几个方面进行分析，最后得出的结论是我国没有证明出口配额措施不构成武断的或不合理的差别待遇，或国际贸易的变相限制。
3 结论
本案仍在上诉机构的审理之中。根据DSU的规则，上诉机构应在不超过90天内做出最终的裁定。截止发稿前，上诉机构仍未做出最终裁定。由于上诉机构只是在专家组报告的范围内进行法律解释，不涉及事实部分的认定，因此，上诉机构专家组报告的可能性很小。当然，在上诉机构审理期间，同样是给我国规范管理稀土出口措施一个缓冲的时间。尽管本案结果可能不会有太大的变化，但对作为资源大国的我国来说，通过详细的了解和认知WTO争端解决机制对资源管制问题的审理思路，有助于我国在未来制定保护自然资源管理措施时掌握好方向，把握好细节，使之符合WTO框架下的成员义务。同时，也为我国目前其他正在实施但并未涉诉的规制措施指明了改革的道路，寻求保护自然资源，确保国内需求与遵守WTO义务三者的平衡。
【参考文献】
[1]China-Measures Related to the Exportation of Rare Earths， Tungsten， and Molybdenum，WT/DS431，432，433/R，2014.
[2]Brazil-Measures Affecting Imports of Retreated Tyres，WT/DS332/AB/R， 2007.
收稿日期：20130527
作者简介：邵立新（1974—），女，河北围场人，高级工程师，主要从事森林资源管理或林业生产技术管理工作。中图分类号：S7 文献标识码：A
文章编号：16749944（2013）07002402
1 引言
塞罕坝机械林场是河北省最大的人工林林场，2007年在原林场和塞罕坝部级森林公园的基础上建立了自然保护区，肩负着建设和保护森林生态系统，保护和恢复湿地生态系统，治理和改善荒漠生态系统以及维护生物多样性的重要职能。塞罕坝地处高原地带的森林-草原-荒漠沙地交错带上，生态系统极其脆弱，加大对森林系统的保护力度已成当务之急。
2 森林资源现状
根据监测结果，塞罕坝机械林场林地总面积93354hm2，占土地总面积的100%。其中，有林地面积占林地总量的72.39%；全场林木总蓄积量达1012万m3，公益林地42320hm2，占林地总面积的45.33%，商品林地32346.67hm2，占林地总面积的34.65%，公益林地与商品林地之比接近3∶2。林区内有维管植物81科、303属618种；大型真菌22科51属79种；陆生野生动物152种、亚种。
3 森林资源保护面临的问题
3.1 生产经营影响
塞罕坝机械林场主要以林业为主，商品林经营是森林经营的中心工作。同时单层人工纯林集中连片，但树种过于单一，导致林分稳定性和综合抗逆能力下降，近几年森林病虫害虫总量逐年增加，且有大面积发生的趋势，不利于综合开发利用和全面合理地培育后备资源。
3.2 人口增长影响
随着人口的不断增加，引起了对土地、能源等资源的需求量不断增加。经济的发展对林木资源的利用也较普遍，对各种植被的开发利用成为一种不可或缺的选择，导致资源被不合理开发，自然环境承载压力增大，有生态环境恶化的趋势。
3.3 旅游活动影响
近年来由于旅游经济的发展，该地区生物资源和景观资源消耗加大，影响塞罕坝生态系统稳定。特别是旅游活动的开展，旅游设施的修建以及林区内居民大量的排放生活垃圾，致使环境污染，对林区内资源造成不同程度的影响。
3.4 周边环境影响
周边地区防风固沙措施跟不上，有些地方产生了沙丘活化和土地沙化现象，不仅造成了风沙对新垦荒地的侵蚀，也加剧了对自然保护区的危害。畜牧业的发展，致使草场严重超载，加剧了草场退化甚至沙化。林场西部三道河口一带地处荒漠沙地边缘，水资源匮乏，植被相对稀少，生态系统脆弱，与之相邻地区植被退化，土地沙化，荒漠化趋势加剧，沙进人退的局面尚未扭转。
3.5 资源保护与开发利用矛盾尖锐
因为丰富的资源和优美的环境，使得塞罕坝已不可避免地成为开发和招商引资的重点，资源保护与开发利用的矛盾日益尖锐。目前在林区内开发旅游项目，或建立风电站、道路、别墅等设施，对该地区的自然资源和环境产生了影响。
4 森林资源保护措施
4.1 加强自然保护区建设
随着人们对生存环境质量的重视和对自然与生态的渴求，自然保护区建设正日益受到社会公众的普遍关注。保护区是一种特殊的土地利用类型，以保护物种、生态系统或自然遗产为主要目的。建立自然保护区的目的，并不是单纯的消极保护，而是为了在实现有效保护的前提下，合理开发利用自然资源，以发挥自然保护区的资源优势和科技优势。按照生态学原理，合理利用资源，加强保护区建设，以促进自然保护区与林场的协调发展。
4.2 林业经营管理
4.2.1 分类经营管理
实现林业可持续发展与林业分类经营有密切的联系。保护森林资源，就要在保证生态平衡的基础上，尽量发挥森林的各种功能，在塞罕坝优质人工林的基础上，采取分类经营，将林业潜在的最佳效益通过合理的经营管理手段充分发挥出来，实现高效经营，使有限的资源得到充分利用。这既有利于林业的可持续发展，同时对协调社会经济的发展，正确处理经济发展与环境保护、经济发展与资源利用等都是十分必要的。
4.2.2 林地林权管理
切实强化林地保护管理，严格执行征占用林地审批制度，发现非法征占用林地行为应及时查处。对林权证发放情况进行清理登记，明确和稳定森林资源权属关系，积极协助调处林权纠纷，保护林区生产生活秩序稳定。加强森林利用管理和森林经营管理，采取有效措施，最大限度地减少林地流失，收复和恢复损毁林地。
4.2.3 限额采伐管理
完善森林限额采伐制度并采取相应的措施，切实把森林资源管好。创新森林资源管理体制，遏制森林资源超限额采伐，加强森林资源抚育经营，防止国有森林资源流失。严格执行林木凭证采伐制度、木材凭证运输制度和木材经营加工许可证制度。加大林政执法制度，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物的违法犯罪行为。
4.2.4 荒漠化管理
坚持植被重建与封禁保护相结合，大力推进工程治理、增加林草植被，切实加强封禁保护，强化禁牧、禁垦措施，促进荒漠生态系统修复与优化。坚持生态保护与经济发展相结合，既要加强荒漠化防治，又要发展特色沙产业，聚集全社会的力量参与荒漠化防治。
4.3 开展生态旅游
开展生态旅游可有效地维护自然环境和自然资源。生态旅游的核心概念是保护，在保护的同时强调发展。通过有效的管理、规划和监测，使旅游、林区和当地社区共同发展。
（1）生态旅游必须以承受能力为前提，避免生态功能的破坏。并按照淡旺季节、节假日、不同景点、不同线路而有区别地科学区划分流和疏导游人，避免超负荷接待游客。
（2）生态旅游业必须持积极而谨慎的态度，进行适度开发。开发中所有的建筑、道路等基础设施，必须与自然景观相协调，在施工中尽可能减少对自然环境的不良影响，以不污染、不破坏环境为前提。
4.4 森林病虫害防治
防治森林病虫害是保护森林资源，促进生态环境建设的重要措施。森林病虫害的发生，直接制约着森林资源的发展，森林病虫害防治在加快造林绿化步伐，改善生态环境，提高森林资源质量，促进产业发展中，担负着支撑保障任务。
在做好预测预报的同时，加快构建起一个覆盖整个林场、健全的预测预报网络体系，及时掌握林区森林资源发生病虫害的具体情况和发展动态，实施短期的区域性预报。坚持对森林资源病虫害开展一般的调查以及系统的观测，持续积累相关的基础资料，建立起实用的数据库，运用监测信息处理系统以及高新的技术开展预报预警工作。使用生物防治方法，实现可持续控制森林病虫害，尽量避免环境污染，保护生物多样性。
4.5 森林防火
加强林业执法和森林防火，减少资源损失。提高对森林防火工作的重要性、必要性和紧迫性的认识。
（1）明确责任，落实森林防火行政领导负责制。制订森林防火预案，层层签订责任状，明确目标，分解任务，细化责任，真正做到一级抓一级、一级对一级负责，把森林防火的责任落到实处。
（2）建立健全制度，加大宣传力度，提高全民森林防火意识和法制观念，提高全民保护森林资源、参与森林防火事业的自觉性。
（3）加大火源管理，严格禁止一切野外吸烟弄火行为，做到“扑早、扑小、扑了”，不留隐患。在重点林区设卡，加强巡护，禁止一切在林区内违规用火行为。
（4）全面加强森林防火基础设施建设，采取经营措施提高森林防火性能，清理林区采伐余物、林内濒死木、枯立木和病腐木，减轻林区可燃性，增强抗火性，同时可促进林木生长。
4.6 森林资源管理队伍建设
严格以森林保护为基础建立森林资源管护队伍，提高队伍的整体素质，树立良好的生态保护风尚。提高队伍的执法水平，加强对人员的管理及教育。严格队伍管理，提高森林资源管护队伍的办事效率和办事质量，杜绝在处理事件的过程中的执法不公、执法不严等现象。
5 结语
任何森林资源都具有一定的生态公益功能，坚持资源开发与保护并重，配合可持续发展战略，做好森林生态资源的管理和保护，才能充分发挥森林的生态公益功能。因此，应当加强研究森林资源的保护措施，并将措施贯彻落实，最大限度保护森林资源。森林资源保护措施的实施，对保护我国生态环境、提高生活质量，实现可持续发展意义重大。
参考文献：
[1] 万维英.浅谈森林的重要性及保护措施[J].科技致富向导，2011（15）.
一、林虑山风景区资源现状
林虑山属于太行断块的东侧边缘，由于受地壳构造运动的影响，区内以断裂切割的块状构造为特征，断层发育升降不均，峰峦叠障，沟壑纵横，总的趋势为西北高，向东南逐渐倾斜。风景区地处暖温带半湿润大陆性山地地区，土壤类型主要包括少砾质薄层灰岩粗骨棕壤和砂砾质薄层砂岩粗骨棕壤两种土属。地形地貌变化丰富，营造了良好的野生动物生存环境，具备丰富的生物多样性的立地条件。风景区范围内林木共有75科，450种，其中乔木410科，灌木40种。常见林木是温带阔叶落叶林种，少数为针叶常绿树种。全区林业用地60.49万亩，占总面积的77.71％。其中有林地面积18.69万亩，疏林地0.71万亩，灌木林地2.28万亩，未成林地0.94万亩，苗圃0.11万亩，共计林地22.73万亩。另有散生树木1961746棵。树木覆盖率达35.34％。
风景区也是暖温带大陆区域较有代表性的野生动物栖息地。风景区内兽类有：狼、狐狸、獾、黄鼠狼、鼠、松鼠、野兔、狍子、刺猬等，鸟类有：石鸡、灰喜鹊、麻雀、鹌鹑、岩鸽、斑鸠、燕、黄鹫、雕、猫头鹰、啄木鸟、布谷鸟、乌鸦等。昆虫类有：草蛉、赤眼蜂、金小蜂等，其他动物还有蛇、蝙蝠、壁虎等。
红旗渠以浊漳河为源，渠首在山西省平顺县石城镇。
二、林虑山风景资源保护的必要性
风景资源是构成风景名胜区的基本条件，所包含的自然资源和人文资源是无法替代和再生的，因此，保护风景资源是风景名胜区管理的首要任务。林虑山风景名胜区历史文化悠久，自然风光独特，景观资源类型多样，集雄伟的风景地貌和壮美的“人工天河”红旗渠于一体，其自然景观与人文景观均较丰富，体现了很高的旅游价值，其中包括科学价值（南太行山脉的地貌特点、多样性的生物资源）、教育价值（红旗渠精神、扁担精神）、美学价值（静态之美、色彩之美、动态之美）、历史文化价值等。如果不采取合理的保护措施，用掠夺的方式去过度地利用经过漫长岁月发展而成的风景资源、自然风光连同其悠久的历史文化，将会因为人为的破坏而丧失殆尽，风景资源的可持续利用也将成为空谈。
三、保护中存在的问题
1.管理问题
林虑山对风景资源的保护一直都很重视，但在实际管理工作中还存在着一定的问题。
林虑山风景名胜区管理委员会，作为地方一级的“管委会”，不仅对风景资源的认识有一
定的局限性，而且在具体管理过程中，往往会因过多地考虑经济利益，而忽视其生态效益和
社会效益。例如不加限制地大搞开发建设，致使风景区出现城市化现象，而且由于游人数量
大大超过了风景区的容量，造成风景区大气、水质、土壤等自然资源的污染，使风景资源合理的生态系统遭到破坏。
2.旅游开发不够重视对生态系统的保护
在风景资源的开发和利用中，很多人认为是“保护和利用风景名胜资源，合理组织游
人活动，妥善处理景区的各种矛盾，统筹安排各项措施，为人们提供自然、优美、清新的旅游胜境”。因此，在实际工作中对风景资源的保护主要强调对景点的保护，而对整个区域中的生态系统方面的保护重视不够。
3.部分设施建设对核心景区资源与环境造成破坏与威胁
林虑山核心景区的景观资源各具特色，以太行峡谷自然景观和红旗渠人文景观为典型代表。目前部分景点和景区开发已经开发建设，促进了风景区旅游事业的发展；同时部分设施对景区的环境造成不良影响，如大峡谷内乱搭乱建的庙宇和农村住宅。
4.自然资源保护中忽略了风景美
保护中没有考虑到风景美这一因素，比如对风景美学质量高的资源是否要保护，这里就未涉及到。因此，在进行自然资源保护的过程中，只是一味地强调保护生态，对其中吸引人们观光旅游的美的因素却忽略掉了。
四、保护的具体对策与措施
林虑山风景区资源具有科学、教育、美学及历史文化价值等，因此不同的对象要实行不同的保护措施，根据林虑山风景名胜区资源的特点确定资源保护的对策与具体措施如下：
1.分区保护的对策与措施
（1）分区保护的目的：第一，明确规定每一个区域的保护措施和开发利用强度，统筹协调保护和利用的关系；第二，使各分区用地便于管理和规划的分期实施，增加规划可操作性；第三，根据不同分区的资源敏感性和适应性特征，
[1] [2] [3]
进行实施建设、人类活动和土地利用控制与管理。
（）分区保护的内容：按照林虑山风景名胜区的资源保护和利用的程度，将整个风景区的保护可划分为风景游览区、史迹保护区、自然景观保护区、风景恢复区、发展控制区、保护地带等五个分区(见右图：图片来源，自绘），其中保护地带位于风景区范围之外。
（）分区保护中设施控制与管理：风景区内因生产、生活及旅游要求，需要进行必要的设施建设，根据情况，可分为道路交通、餐饮、住宿、宣讲咨询、购物、卫生保健、管理设施、游览设施、基础设施及其他设施等十种类型，具体措施如下表：
（）分区中的人类活动控制与管理：
风景区内的居民和游客的日常生活及旅游游赏活动会对风景区内自然及人文资源产生一定的影响，因此，要对居民及游客在风景区内的活动进行严格控制和管理。风景区内的人类活动控制内容主要包括旅游活动、经济社会活动、科研活动、管理活动等四个方面，根据风景区的六大保护类别确定人类活动的控制与管理。具体措施如下：
.分类保护的对策与措施
为了更好的保护风景资源，根据资源的不同类型，选择重要或特殊的进行分类保护，以使保护具有更强的针对性。根据林虑山风景名胜区的资源特点可分为以下三个方面：
（）古树名木保护
古树名木是风景区林木之秀的精华，是价值较高的自然资源，对古树名木的保护非常重要，具体保护措施为：
①按照《野生植物保护条例》要求加强珍稀植物和古树名木的保护，加强宣传，让群众懂得珍稀树种的意义，使保护珍稀树种成为自觉行动。
②建立完善的古树名木档案，登记位置、树龄、立地条件，并且配有照片，进行定期观测检查，更新档案资料，实行动态管理。
③所有古树名木都需挂牌保护，设置避雷设施，确定保护范围。游路两侧及游览景点内的古树名木应设防护栏，严禁游人攀爬、划刻、折采、砍伐。
④加强古树名木周边的小环境治理，加强养护管理工作，提供良好的生长条件。对于衰老的古树名木，应在专家指导下进行古树复壮。
（）水域保护
①加强对红旗渠的保护和管理。提高红旗渠周边的绿化覆盖率，减少水土流失。定期对红旗渠中的乱石、淤沙进行清理。
②加强对山区小流域的综合治理，加强水源涵养林的建设，禁止无序截留、引水，以保持河流水质的清洁和长期稳定的水景景观。
③加强对水域污染源的治理和监管。按入河排污口管理办法对新增旅游服务基地的污水排放进行审批，严格控制和减少各类污水的直接排放。
④加强风景区内的农田、果园及其它林地内对化肥、农药使用的管理，以防污染水域。
⑤风景区内新建山塘、水库、引水渠等水利设施必须经过专家论证，避免对水景景观及下游水系产生不利影响。
（）生物多样性保护
①严格保护风景区仅存的天然次生林植物群落和特有的珍稀物种。在开展植树造林的同时，保护和使用乡土树种，保持原有的灌木丛，尽快恢复本底山林的植被群落面貌。
②严禁捕杀、贩卖野生动物，保护野生动物的生存环境。扩大阔叶林和浆果类植物的种植面积，为鸟类生息繁衍创造条件。可利用添制人工巢箱等方式，对自然环境中的鸟类进行保护。
③加强科学研究与监测，制定合理的动物保护区域与迁徙活动的廊道，并相应合理制定限时、限期的游览线路。
④加强宣传。在有关地段设立警示牌，向游客介绍林虑山各类物种的生活习性和濒危程度，传授观察和欣赏该动物的方法和技巧，引导游客主动保护在该处活动的动物。
.核心景区的保护
核心景区是指风景名胜区范围内自然景物、人文景物最集中、最具观赏价值、最需要严格保护的区域。林虑山风景名胜区核心景区具体范围包括红旗渠保护区和太行大峡谷保护区(见右图：图片来源，自绘）。针对核心景区的特点，其保护重点应是红旗渠人文胜迹、大峡谷山体地貌和植被。红旗渠的保护不仅限于对现存红旗渠本身的保护，还应保护其整体的环境风貌与精神氛围；山体地貌保护不仅限于对现存景观较好的山、岩、洞、壑的保护，同时还应对因开山采矿而破坏的山体进行适当的处理、修复和绿化屏挡；对植被的保护不仅限于对生长较好的古树名木和现有的山林的保护，还应进行科学教育，使其向风景林的方向发展，提高景观与生态价值。其保护具体措施如下:
中图分类号：S759.9 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-06-0159-1
1 自然保护的历史
在中国，很早就注意利用自然资源的同时也保护自然资源。《逸周书·大聚篇》记有传说中的大禹所述：“春三月，山林不登斧，以成草木之长。夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”明末清初王夫之《噩梦》记有：“土广人稀之地，如六安、英霍，接汝黄之境，及南漳以西，白河以南，夔府以东，北接淅川、内乡之界，有所谓‘禁山’者。”说明17世纪秦岭东端、巫山、荆山、武当山、桐柏山、大别山、霍山等山地均被列为“禁山”。此外，许多地方有“风水山”“风水林”“神林”等，虽然有封建迷信的色彩，但起着保护自然资源、保持山林植被的作用。
2 自然保护的必要性
人类经过200万年的进化和发展，现在已经达到60亿人口，成为地球上占统治地位的物种。人类要生存和发展，必然要大量开发和利用土地、森林、草原、水资源、能源和矿产等各种自然资源，从而对地球上的环境资源产生巨大的影响。自然环境是指客观存在的物质世界中同人类、人类社会发生相互影响的各种自然因素的总和，主要是大气、水、土壤、生物、矿物和阳光等。按自然资源的地理分类可分为矿产资源（岩石圈）、土地资源（土壤圈）、水利资源（水圈）、生物资源（生物圈）、气候资源（大气圈）、海洋资源六大类，按照产生的渊源及可利用性，可分为：非耗竭性资源，又叫无限资源，如太阳能、空气；耗竭性资源，又叫有限资源，具体分为可更新和不可更新资源两种，可更新叫再生资源，如动物、植物、土地等，不可更新叫非再生资源，如矿物、燃料等，它的储量是固定的，在开发利用中只能不断减少，不可再生。特别是再生资源一旦开发超过承载力就会出现资源短缺、环境污染和生态破坏，从而产生环境问题以致于危及人类和其他生物的生存和发展。保护自然，是当今全世界最瞩目的基本问题，世界各国必须采取有力的保护措施来保护我们共同的家园——地球。
3 自然保护的措施
人类经过半个世纪的努力在保护自然方面取得了行之有效的方法。
3.1 建立自然保护区
自然保护区是指具有自然环境和自然资源的功能性质，包括陆地或海洋大自然保护区的总称。保护对象主要是著名的、典型的生态系统及其所含的动植物。该区域不能有人为的直接干涉，禁止直接利用任何资源，禁止一切生产经营活动；区域内一切都按自然流程进行。
3.2 水产资源繁殖保护
水产资源繁殖保护指对有经济价值的动物和植物的亲体、幼体、卵子、孢子等，及其赖以繁殖生长的水域环境的保护。我国将88种名贵的海产和淡水的动植物列为重点保护对象，规定水产动物的可捕标准以达到性成熟为原则，严禁炸鱼、毒鱼、滥用电力捕鱼，严禁向渔业水体排放有害水产资源的污水、油类、油性混合物等污染物和废弃物。加强渔业管理，实行许可证制度，划定禁止作业期等。
3.3 森林保护
森林资源包括森林、林木、林地及其所包括的其他生物资源，森林资源是国家重要的可更新资源。保护森林资源的措施包括防火、防治病虫害、控制林内放牧、限制林内采集、限量合理采伐木材、及时更新抚育、改进木材合理利用等。
3.4 景观保护
景观是土地地表地理空间的内涵，或土地空间的视觉实体，包括地圈、生物圈和智能圈，人类制成物等组成的整体。景观保护的措施有：①制订区域景观整体保护政策，肯定自然和半自然地区在大调节区域生命支持系统和缓冲系统中的生物生态作用；②制订濒危性景观的地点名录，并向公众宣传普及；③加强对有关专业人员和决策人员的有关生态系统的多方面教育；④制订多功能的动态保护对策。
3.5 水源保护
水源保护的对象通常有饮用水源地、风景名胜水体、重要渔业水体和其他特殊经济文化价值的水体。保护措施是设置卫生防护地带，禁止在防护带内设置排污口，不得排入工业废水和生活污水；不得堆放废渣；不得设置有害化学品仓库；不得设置堆积或装卸垃圾、粪便和有毒物品的码头；严禁控制化肥施用量；不得放牧和从事可能污染保护区水质的各种活动，杜绝一切威胁水源水质的潜在危险。
3.6 水土保持
防止水土流失，保护和合理利用水土资源，改变丘陵、山地、沙化区面貌，减少水、旱、风沙灾害，建立良好的生态环境。主要有：①25°以上的陡坡地禁止开垦和破坏原生植被；②风沙危害严重地区，崩山滑坡和泥石流地区，高原和黄土沟壑区，以及河流、道路、渠道、水库、自然保护区、风景区、名胜古迹区等禁止开垦；③严禁毁林烧山开荒；④严禁滥伐林木，破坏植被；⑤育林育草，保护植被；⑥造林种草，防风固沙；⑦对轮歇坡地增加地面植被，耕地保护等。
3.7 防护林带
以防御风沙、洪涝等自然灾害为目的，营造带状的森林。有水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田，牧场防护林，护岸林，护路林等。我国著名的三北防护林工程、东南沿海防护林工程和长江中上游防护林工程都是我国主要的自然保护措施。
参考文献
[1]程正康.环境法概要.北京：光明日报出版社，1986.
[2]刘天齐.环境管理.北京：中国环境科学出版社，1990.
中图分类号：S155.4+8 文献标识码：A
1 引言
塞罕坝机械林场是河北省最大的人工林林场，2007年在原林场和塞罕坝部级森林公园的基础上建立了自然保护区，肩负着建设和保护森林生态系统，保护和恢复湿地生态系统，治理和改善荒漠生态系统以及维护生物多样性的重要职能。塞罕坝地处高原地带的森林-草原-荒漠沙地交错带上，生态系统极其脆弱，加大对森林系统的保护力度已成当务之急。
2 森林资源现状
根据监测结果，塞罕坝机械林场林地总面积93354hm2，占土地总面积的100%。其中，有林地面积占林地总量的72.39%；全场林木总蓄积量达1012万m3，公益林地42320hm2，占林地总面积的45.33%，商品林地32346.67hm2，占林地总面积的34.65%，公益林地与商品林地之比接近3∶2。林区内有维管植物81科、303属618种；大型真菌22科51属79种；陆生野生动物152种、亚种。
3 森林资源保护面临的问题
3.1 生产经营影响
塞罕坝机械林场主要以林业为主，商品林经营是森林经营的中心工作。同时单层人工纯林集中连片，但树种过于单一，导致林分稳定性和综合抗逆能力下降，近几年森林病虫害虫总量逐年增加，且有大面积发生的趋势，不利于综合开发利用和全面合理地培育后备资源。
3.2 人口增长影响
随着人口的不断增加，引起了对土地、能源等资源的需求量不断增加。经济的发展对林木资源的利用也较普遍，对各种植被的开发利用成为一种不可或缺的选择，导致资源被不合理开发，自然环境承载压力增大，有生态环境恶化的趋势。
3.3 旅游活动影响
近年来由于旅游经济的发展，该地区生物资源和景观资源消耗加大，影响塞罕坝生态系统稳定。特别是旅游活动的开展，旅游设施的修建以及林区内居民大量的排放生活垃圾，致使环境污染，对林区内资源造成不同程度的影响。
3.4 周边环境影响
周边地区防风固沙措施跟不上，有些地方产生了沙丘活化和土地沙化现象，不仅造成了风沙对新垦荒地的侵蚀，也加剧了对自然保护区的危害。畜牧业的发展，致使草场严重超载，加剧了草场退化甚至沙化。林场西部三道河口一带地处荒漠沙地边缘，水资源匮乏，植被相对稀少，生态系统脆弱，与之相邻地区植被退化，土地沙化，荒漠化趋势加剧，沙进人退的局面尚未扭转。
3.5 资源保护与开发利用矛盾尖锐
因为丰富的资源和优美的环境，使得塞罕坝已不可避免地成为开发和招商引资的重点，资源保护与开发利用的矛盾日益尖锐。目前在林区内开发旅游项目，或建立风电站、道路、别墅等设施，对该地区的自然资源和环境产生了影响。
4 森林资源保护措施
4.1 加强自然保护区建设
随着人们对生存环境质量的重视和对自然与生态的渴求，自然保护区建设正日益受到社会公众的普遍关注。保护区是一种特殊的土地利用类型，以保护物种、生态系统或自然遗产为主要目的。建立自然保护区的目的，并不是单纯的消极保护，而是为了在实现有效保护的前提下，合理开发利用自然资源，以发挥自然保护区的资源优势和科技优势。按照生态学原理，合理利用资源，加强保护区建设，以促进自然保护区与林场的协调发展。
4.2 林业经营管理
4.2.1 分类经营管理
实现林业可持续发展与林业分类经营有密切的联系。保护森林资源，就要在保证生态平衡的基础上，尽量发挥森林的各种功能，在塞罕坝优质人工林的基础上，采取分类经营，将林业潜在的最佳效益通过合理的经营管理手段充分发挥出来，实现高效经营，使有限的资源得到充分利用。这既有利于林业的可持续发展，同时对协调社会经济的发展，正确处理经济发展与环境保护、经济发展与资源利用等都是十分必要的。
4.2.2 林地林权管理
切实强化林地保护管理，严格执行征占用林地审批制度，发现非法征占用林地行为应及时查处。对林权证发放情况进行清理登记，明确和稳定森林资源权属关系，积极协助调处林权纠纷，保护林区生产生活秩序稳定。加强森林利用管理和森林经营管理，采取有效措施，最大限度地减少林地流失，收复和恢复损毁林地。
4.2.3 限额采伐管理
完善森林限额采伐制度并采取相应的措施，切实把森林资源管好。创新森林资源管理体制，遏制森林资源超限额采伐，加强森林资源抚育经营，防止国有森林资源流失。严格执行林木凭证采伐制度、木材凭证运输制度和木材经营加工许可证制度。加大林政执法制度，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物的违法犯罪行为。
4.2.4 荒漠化管理
坚持植被重建与封禁保护相结合，大力推进工程治理、增加林草植被，切实加强封禁保护，强化禁牧、禁垦措施，促进荒漠生态系统修复与优化。坚持生态保护与经济发展相结合，既要加强荒漠化防治，又要发展特色沙产业，聚集全社会的力量参与荒漠化防治。
4.3 开展生态旅游
开展生态旅游可有效地维护自然环境和自然资源。生态旅游的核心概念是保护，在保护的同时强调发展。通过有效的管理、规划和监测，使旅游、林区和当地社区共同发展。 （1）生态旅游必须以承受能力为前提，避免生态功能的破坏。并按照淡旺季节、节假日、不同景点、不同线路而有区别地科学区划分流和疏导游人，避免超负荷接待游客。
（2）生态旅游业必须持积极而谨慎的态度，进行适度开发。开发中所有的建筑、道路等基础设施，必须与自然景观相协调，在施工中尽可能减少对自然环境的不良影响，以不污染、不破坏环境为前提。
4.4 森林病虫害防治
防治森林病虫害是保护森林资源，促进生态环境建设的重要措施。森林病虫害的发生，直接制约着森林资源的发展，森林病虫害防治在加快造林绿化步伐，改善生态环境，提高森林资源质量，促进产业发展中，担负着支撑保障任务。
在做好预测预报的同时，加快构建起一个覆盖整个林场、健全的预测预报网络体系，及时掌握林区森林资源发生病虫害的具体情况和发展动态，实施短期的区域性预报。坚持对森林资源病虫害开展一般的调查以及系统的观测，持续积累相关的基础资料，建立起实用的数据库，运用监测信息处理系统以及高新的技术开展预报预警工作。使用生物防治方法，实现可持续控制森林病虫害，尽量避免环境污染，保护生物多样性。
5 结语
任何森林资源都具有一定的生态公益功能，坚持资源开发与保护并重，配合可持续发展战略，做好森林生态资源的管理和保护，才能充分发挥森林的生态公益功能。因此，应当加强研究森林资源的保护措施，并将措施贯彻落实，最大限度保护森林资源。森林资源保护措施的实施，对保护我国生态环境、提高生活质量，实现可持续发展意义重大。
参考文献：
[1] 万维英.浅谈森林的重要性及保护措施[J].科技致富向导，2011（15）.
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）23-0168-01
西吉县位于宁夏回族自治区南部山区，在黄土高原腹地及六盘山的北段西麓，是我国水土流失严重的县之一。全县总面积3 143 km2，地貌主要是黄土丘陵、河谷川道、土石山区，境内沟壑纵横，山峦层叠，自然条件恶劣且水土流失极为严重。自然灾害主要是干旱，导致粮食产量低且不稳定，恶劣的生态环境严重制约了当前西吉县的经济社会发展。2000年开始实施天然林资源保护工程，目的是保护林草植被，控制水土流失，充分改善县内生态环境，贯彻“封、禁、造、护、管”等方针，对县内的林地实行科学规划，坚持走保护和发展的同时进行经济和生态双赢的发展道路，天保工程得到了显著成效。
1 紧抓机会，赢得发展
从2000年开始，我国实施了天然林保护工程，由于西吉县情况较特殊，所以将其作为实施的重点，希望扩大中西部的人工林地，快速建立其西吉县东北部的百里生态屏障，恢复林草植被，有效增加森林资源，充分改善生态环境，促进县域经济的快速持续发展，坚持封山育林和保护林地的政策。坚持封山的同时，结合封造和林地保护，对当前的林地、草地及荒山进行大力封育，促使全县森林资源得到长期持续的增长。15年来，全县共完成封山育林3.39万hm2，管护森林面积达9.92万hm2。
2 成立机构，明确职责
为确保天保工程的顺利实施，西吉县成立了机构组织，配置了专门工作人员，针对本次工程展开设计、编制、实施、检查以及技术档案管理等。认真落实工程任务，务必强化工程质量管理，对工程建设目标责任书进行制定，同时建立相应的责任追究制度[1]。
3 加强措施，严格管理
在建设工程中，西吉县严格按照“严管林、慎用钱、质为先”等，积极探索、总结，不断完善管理机制，提升工程建设质量及管理水平。首先，研究《西吉县天然林资源保护工程管理办法》《西吉县护林防火制度》等多项林木保护办法，帮助实现工程建设的规范化设计、组织实行的标准化、资源管理法制化等；其次，要建立和健全县、乡镇（场）、村、组等4级护林组织，各组层要签定管护责任书，先后选派专职护林员418人，强化林地防践踏、防垦、防盗和防火“四防”措施，确保林地及林木不会受到损害；再次，要实施护林员巡山登记制，护林员对每天出入林区的人员进行登记，排查各种危害森林资源的隐患，贯彻山头有人守、林地有人护、责任有人担政策；最后，要规范工程档案的管理，建设专门化的档案室，并且配备能力较强、素质较高的工程档案管理人员，在相应的培训之后，统一整理和管理工程规划、作业设计、调查表和护理员档案等多N资料，实现规范化管理工程技术和资料[2-3]。
4 求真务实，创得实效
一是采取多种措施尽快恢复林木生长资源量。乔灌型封育区小班乔、灌木达1 350株（丛）/hm2以上，总覆盖度 ≥30%；灌草型封育区灌草综合覆盖度≥50%。全县森林覆盖由2000年的5.1%提高到7.8%，工程实施区水土流失明显减轻，侵蚀模数降低了18个百分点，工程建设取得了明显的生态效益。二是将天保工程与生态移民搬迁、退耕还林等工程相结合，多渠道筹集资金，积极争取移民搬迁指标，动员封育区内及周边居民搬迁，不但扩大了林地，而且减轻了管护压力，促进了工程区植被的快速恢复。三是以天保工程实施为契机，加大种苗工程建设力度，建成总面积逾400 hm2的现代化林木采种基地，年产山桃、柠条、山杏等林木种子逾300 t，收到了良好的经济效益。通过工程实施，分流安置富余工作人员270名，系统内142名职工参加了社会基本养老保险统筹，保证了部分职工退休后的生活来源，消除了后顾之忧[4]。四是工程的实施对生态环境进行了积极改善，带动森林旅游及林副产品加工业，促进第二、三产业形成、发展，获取了良好的社会效益。天保工程区内的火石寨林区已经被国家林业局命名为国家森林公园，很快就发展成为了全县森林旅游业龙头。
5 基础建设，完善措施
建设健全工程管护机制，积极筹措护林资金，加强护林防护的完善措施。在主要的道路口和沟口等地设立永久护林封育的指示牌，并且采取多种形式，深入开展森林管护宣传活动，强化公民护林的意识；建立护林点和检查站等；同时强化交通、通讯2项设施建设[5]。
6 参考文献
[1] 贺培荣.曾溪“天保工程”的成功做法[J].陕西林业，2009（增刊1）：10.
[2] 代兴波.浅谈对天保工程的几点认识[J].农业与技术，2015（14）：94.
Abstract: new period, soil and water conservation actually refers to the natural factors and human activities of soil and water loss caused to the prevention and control measures. Soil and water conservation of soil and water resources to developing economic, ecological and social benefits, development in a mountainous, hilly regions and the production and construction, the land, management the rivers, reduce water, such as drought and sandstorm disaster, maintaining ecological balance system, and has an important meaning, and makes the environment resources get valid keep, and improve and reasonably use the and so on, on the one hand, effectively protect the land productivity, on the other hand will also water and soil resources advantage of full play, get better economic benefits and social benefits. The article tries, the study and analysis of the function of soil and water conservation in the environment,
Keywords: soil and water conservation; Environment; Action; importance
中图分类号：B845.65文献标识码：A 文章编号：
水土保持又称为soil and water conservation，我们可以简单理解为防治水土流失，其深层含义实则指的是对自然因素或人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施，主要有植物措施(如水保造林、水保种草、水保耕作等)和工程措施(如坡面工程、沟道工程、挡墙工程等)。通过各种工程措施、生物措施和经营管理措施，防止水分和土壤流失的综合性科学技术。防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，提高土地生产力，才能建立良好生态环境的事业。
一、水土流失现象
（一）成因
现今，水土流失现象日益严重，其成因不乏有历史因素在内，还包括一系列的自然因素以及人为因素等等。
首先，自然因素其主要是指在水力、重力、风力等外营力的作用下，水土资源和土地生产力的破坏和损失。包括土壤侵蚀及水的流失。
其次，人为因素则是指人类对土地的利用，特别是对水土资源不合理的开发和经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，的土壤受水力冲蚀，流失量大于母质层育化成土壤的量，土壤流失由表土流失、水土流失而至母质流失，终使岩石暴露，造成了水土流失现象的出现。
（二）危害
1、水土流失容易造成地面的完整性缺失。
水土流失中的沟蚀是造成地面完整性缺失的关键因素，例如，在黄河流域的黄土高原地区的很多地方，沟头以每年平均前进三米的速度将地面进行破坏性的切割，破坏其完整性，很多地方将近一半的地面都已经呈现沟壑状。因此，造成地面完整性缺失是对生态环境造成破坏的关键因素。
2、水土流失会造成土壤肥力衰退，耕地逐渐减少，土地退化现象加剧，进而严重影响工农业生产生活。
3、水土流失还会对水资源的开发和利用造成严重的影响。
水土流失造成大量泥沙下泄，淤积山塘、水库，降低了这些水利设施的蓄水功能，影响了水资源的开发利用。
此外，水土流失还会致使泥沙淤积，加剧洪涝灾害，甚至影响交通运输。由此造成的生态环境恶化，直接加剧经济和社会发展的贫困。
二、水土保持工程的相关措施及特点
（一）水土保持的主要措施
水土保持的主要措施包括三个方面：工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施。
1、工程措施
指防治水土流失危害，保护和合理利用水土资源而修筑的各项工程设施，包括治坡工程（各类梯田、台地、水平沟、鱼鳞坑等）、治沟工程（如淤地坝、拦沙坝、谷坊、沟头防护等）和小型水利工程（如水池、水窖、排水系统和灌溉系统等）。
2、生物措施
指为防治水土流失，保护与合理利用水土资源，采取造林种草及管护的办法，增加植被覆盖率，维护和提高土地生产力的一种水土保持措施。主要包括造林、种草和封山育林、育草。
3、蓄水保土耕作措施
以改变坡面微小地形，增加植被覆盖或增强土壤有机质抗蚀力等方法，保土蓄水，改良土壤，以提高农业生产的技术措施。如等高耕作、等高带状间作、沟垄耕作少耕、免耕等。 开展水土保持，就是要以小流域为单元，根据自然规律，在全面规划的基础上，因地制宜、因害设防，合理安排工程、生物、蓄水保土三大水土保持措施，实施山、水、林、田、路综合治理，最大限度地控制水土流失，从而达到保护和合理利用水土资源，实现经济社会的可持续发展。因此，水土保持是一项适应自然、改造自然的战略性措施，也是合理利用水土资源的必要途径；水土保持工作不仅是人类对自然界水土流失原因和规律认识的概括和总结，也是人类改造自然和利用自然能力的体现。
（二）水土保持的特点
水土保持是一项综合性很强的系统工程，水土保持工作主要有4个特点：
1、科学性，涉及多学科，如土壤、地质、林业、农业、水利、法律等。
2、地域性，由于各地自然条件的差异和当地经济水平、土地利用、社会状况及水土流失现状的不同，需要采取不同的手段。
3、综合性，涉及财政、计划、环保、农业、林业、水利、国土资源、交通、建设、经贸、司法、公安等诸多部门，需要通过大量的协调工作，争取各部门的支持，才能搞好水土保持工作。
2.经济责任审计制度的完善为开展该项审计提供了法律依据的支撑。2014年7月27日，中纪委、中组部、审计署等七部门联合了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，在《实施细则》中明确将“自然资源资产的开发利用和保护”作为地方党政主要领导干部经济责任审计的主要内容，从制度层面要求审计部门必须实施自然资源资产责任审计，同时也为审计部门实施该项审计提供了法律依据支撑，解决了依法审计的问题。
二、党政领导干部自然资源资产责任审计的做法
（一）根据实际情况确定审计目标、范围和内容
1.审计目标。领导干部自然资源资产责任审计在全国还处于探索试点阶段，我们依据审前调查情况确定的审计目标期望适中、切实可行：一要基本摸清县域内自然资源资产底数，厘清责任期内自然资源资产主要指标的增减变化和变化趋势，用以分析评价领导干部履行对自然资源资产的管理、保护、开发利用方面的工作和成效;二要尽量揭示领导干部任职期间，在管理、保护、开发利用自然资源资产方面存在的问题，并依法、依规处理处罚，同时作出责任界定和审计评价;三要努力为加强生态文明建设、生态环境保护，促进绿色、循环、低碳发展，提出切实可行的整改建议。
2.审计范围。自然资源资产中的土地资源资产、矿产资源资产、水资源资产、森林资源资产、旅游景观资产、海洋滩涂草原资产等等都属于自然资源资产审计范畴。此次审计试点，我们立足于地方实际和审计现状，选择了领导干部任职期内履行“土地资源、矿产资源、森林资源、水资源”的管理和生态环境保护作为审计范围。同时，也就确定了对这些资源资产负有管理、保护、开发利用实施操作职能的国土、林业、水利、环保、财政、发改、统计、工信、工业园区等作为被审计对象单位，并视情况适当延伸有关项目和单位。
3.审计内容。试点审计中，具体关注和审计了以下内容：
一是关注和审计了县级党委、政府在国家宏观政策、目标的执行和落实情况。主要是审查中央、省有关生态文明建设、生态环境保护、低碳绿色发展政策措施的贯彻落实情况，县级党委、政府为落实国家政策要求而细化配套制定的管理保护、开发利用自然资源资产措施制度和操作规范及其执行情况;审查生态文明建设各项责任制的签订及责任目标的落实与完成情况。如县域的土地总体利用规划、城乡建设详细规划和矿产资源开发利用总体规划，土地征收补偿标准和操作办法，土地“招拍挂”的具体操作规程，耕地、基本农田保护的各项措施规定，造林绿化的实施措施和管理目标，森林防虫、防火的措施规定，加强森林保护、打击森林盗采滥伐措施办法，加强水源保护的有关规定，节约用水和节能减排的责任目标及奖惩措施等。
