农村水污染防治法律制度是指国家为防治农村水环境的污染而制定的各项法律法规及有关法律规范的总称。农村水污染防治法律制度是环境保护法律体系中必不可少的组成部分，是农村水污染防治立法制度和司法制度的总称，是指运用有关法律法规调整农村水污染防治所产生的各种社会关系时形成的各项法律制度。
(二)农村水污染防治法律制度的特征
农村水环境是整个农村经济健康发展的基础，农村水污染防治法律制度不仅防治农村水污染，保护良好的农村水环境，而且维护农村社会秩序的稳定，这决定了其调整对象的复杂性。
农村水污染防治法律制度调整手段具有明显的综合性。农村水污染防治法律制度是由民事法律规范、刑事法律规范、行政法律规范等各种法律规范组成，这决定了农村水污染防治法律制度调整手段的综合性。
农村水污染防治法律制度以可持续发展观为核心价值，这体现了其调整时空的可持续性。我国的环境与资源保护法是以可持续发展观为指导思想，农村水污染防治法律制度作为其重要的组成部分，也应将可持续发展观作为重要的价值取向。
二、我国农村水污染防治法律制度存在的问题
在我国环境保护法律体系中，农村水污染防治法律制度是其重要组成部分。但由于我国农村水污染防治立法存在起步晚、不受重视等原因，我国现行农村水污染防治法律制度仍存在一些不足。
(一)缺乏切合农村特点的水污染防治法律制度
现代环境问题起因于现代工业的发展，现代工业的发展加快了城市化进程，也带来严重的城市污染，最先受到污染的城市自然成为我国环保立法的背景。在该立法背景的影响下，我国在环境保护方面长期存在着重城市，轻农村的立法思想。我国对城市和大中型企业污染的治理制定了很多优惠政策，而农村水污染的治理却鲜人问津。例如大中型企业的排污费返还使用制度、可低价或无偿征地来建设城市污水处理厂，这些在农村水污染的防治上并不适用。
(二)环境影响评价制度未严格执行
乡镇企业的建立和发展对农村经济的发展和农民生活水平的提高有着重要作用，一般是该农村的经济支柱。乡镇企业的重要作用使得当地的环境执法机关很难在农村严格执行环境影响评价制度，使得乡镇企业的水污染防治设施不完善，甚至没有水污染防治设施，严重污染农村水资源。
(三)地方政府环境法律责任不明确
近年来，中央出台很多法律、法规和政策来治理水污染，但是依然收效甚微，因为相比中央政府，地方政府对于污染防治有更重大的影响。我国法律虽然规定了地方政府监管木行政区域水环境的权力，但是并没有规定地方政府的环境责任。现如今，我国农村水环境污染越发严重，从表面上看是地方政府环保机构不健全、执行力不足，但归根到底是因为我国农村水污染防治法律制度没有明确地方政府的环境责任。
三、完善我国农村水污染防治法律制度的相关建议
目前，我国农村水污染形势严峻，农村水污染防治是一项艰巨而复杂的任务，仅依靠以往的行政手段难以取得较大成果，需要我们运用法律手段来防治农村水污染。
(一)转变我国农村水污染防治法律制度指导思想
农村水污染防治首先应该转变立法指导思想，改变现行立法中重点防治城市和大中型企业水污染的状况，建立起城市和农村统筹协调发展的水污染防治机制。我国农村水污染防治法律制度的指导思想应确立为:以保护农村水源和居民饮用水安全为目的，协调农村水资源开发和水环境保护间的关系，结合农村水污染的特点，积极推广高效低耗的水污染防治技术，提高水资源利用率，控制农村水污染，实现农村经济、社会和水环境的可持续发展。
(二)明确我国农村水污染防治法律制度基本原则
《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。该原则适用于防治农业面源污染，可以有效防治农村水污染。然而我国农村水污染具有污染面广且污染源分散的特点，因此，完善我国农村水污染防治法律制度还需要明确环境公平原则、环境与经济协调发展原则、激励与约束并重原则、分类治理原则。
(三)构建并完善我国农村水污染防治的具体法律制度
1.建立我国农村水污染防治规划制度
农村水污染防治规划制度是以管理农村水环境为目标，遵循环境保护的基本原则和要求，调整农村水污染防治产生的各种社会关系，综合考虑与农村水环境有关的地理、社会、经济、技术因素，合理安排排污时间和排污空间，从而达到预防农村水污染的目的，实现农村经济、社会、资源与环境保护协调发展。
2.建立我国农村生活污水处理制度
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）02（a）-0186-01
污染防治设施的监督管理工作实际上就是指环境保护部门在国家的授权下对建设工程项目的作业现场进行检查并且查处有关的违法行为，确保排污单位的污染防治设施都是在合理的使用状态下的，避免出现污染防治设施被拆除或是出于闲置的状态，从而有效的加工处理污染源所排放出的各类污染物。作为一项重要的管理制度，污染防治设施监督管理制度是为工业污染源设立的，同时其也是建设工程项目“三同时”制度向合法污染源的过渡和延伸，这项制度主要包括以下三项内容。
1 排污单位的法定义务
（1）排污单位可以正常的使用污染防治设施。在我国环境保护部门所颁布的《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》以及《水污染防治法》等文件中都是有着相关的规定的，并且在我国国家环境保护总局2001年12月7号所的第十三号文件《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的条款中对“正常使用”也是有着明确的说明的，具体来说就是“只有经过相关的培训，并且熟练掌握相应的岗位规范制度和操作流程的操作人员，在动力以及原来等都得到充分落实的情况下，才可以正常的交付使用污染防治设施”。
（2）严禁排污单位擅自拆除并且闲置污染防治设施。在我国《水污染防治法》第十四条第二款，《环境噪声污染防治法》的第十五条，《大气污染防治法》的第十二条第二款，《环境保护法》的第二十六条第二款，《固体废物污染环境防治法》的第二十条和第四十条中，对排污单位都有着这样的要求，排污单位是不可以擅自拆除、闲置污染防治设施的。
（3）当环境保护部门对排污单位的生产作业现象进行定期的检查工作时，排污单位必须真实的反映情况，并且向环保部门提供必要的资料。
2 环境保护部门的职权和职责
（1）在环境保护部门进行日常监督管理的过程中，如果发现了排污单位存在着擅自拆除、闲置污染防治设施或是不正常使用污染防治设施的违法行为，那么环境保护部门就有调查取证、立案并且制定出发决定的法定职权。具体来说，在《环境保护行政处罚办法》、《行政处罚法》以及环境保护法律相关的法律责任中都是有着明确的规定的。
（2）环境保护部门对排污单位具有现场检查的法定职权。环境保护部门可以定期的或是不定期的对排污单位的生产作业现场进行检查。
（3）环境保护部门有责任向排污单位宣传相关的法律法规、规章制度以及政策规范中的与污染防治设施有关的规定，同时还应定期的提供给排污单位污染防治设施的最新的科技信息。另外，对于排污单位的污染防治设施实时运行情况和运行效果，环境保护部门也应进行跟踪和反馈，在此过程中找到污染防治设施所存在的问题，并勒令排污单位进行及时的整改，整改完成后方可重新投入使用。
3 排污单位的法律责任
环境保护工作的相关法律有有效的规定了排污单位的各类行为模式，也就是说当排污单位的生产作业过程中违法了这些行为模式并超出了一定的额度时，那么排污单位就必须承担相应的法律责任。现阶段，我国环境保护工作的相应法律法规对固体废物污染、大气污染、水污染以及噪声污染者四大类污染防治设施违法行为的法律责任也都有着明确的说明。
（1）不同法律规定的受处罚行为是有所差异的。对于“不正常使用”这个概念，在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中都将其列为应受处罚的行为，而在《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》中却并未将其列为应受处罚的行为。那么怎样才算“不正常使用”的范围呢？以水污染防治设施为例，所谓的“不正常使用”就是对排污单位违反水污染物处理设施正常运行规范而继续使用水污染处理设施的情况，环境保护部门认为这就是“不正常使用”的处理设施。而以下几种情况，同样也属于水污染处理设施的“不正常使用”状态：①将全部的处理设施或是部分的处理设施停止运行；②在不经过处理设施的情况下，将全部污水或是部分污水直接排放到环境中；③使用处理设施时，并未遵照相应的规范流程使用、检查和维修；④使用污染处理设施时，从中间的某一工序将污水排放到环境中。
（2）不同法律规定的处罚幅度是有所区别的。在《大气污染防治法》中，其处罚的幅度依据规定应为“5万元以下”，而在《水污染防治法实施细则》中，其处罚的幅度依据规定为“10万元以下”，《固体废物污染环境防治法》中，其处罚的幅度依据规定也是“5万元以下”，在我国不同区域对环境噪声污染处罚幅度也是有所区别的。当然，同类违法行为处罚上限有如此大的差异显然还是不够合理的，广东省对于环境噪音的处罚的上限显然太低，应尽快修改并适当提高。
（3）不同法律所规定的处罚种类也是有一定差异的。在我国的《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》以及《水污染防治法》中，其规定的处罚种类只有“罚款”这一项，而在《大气污染防治法》中，处罚的种类有“罚款”和“警告”两类，也就是说处罚时在这两者之中可以任选其一。另外，在这四项法律中，不但规定了相应的行政处罚，同时也都规定了相应的改正责任，《水污染防治法》规定为限期重新安装使用或是责令恢复正常使用，而其他三项法律则为责令改正，由于其范围太广，具体的改正方法还应由当地的环境保护部门酌情而定。
4 结语
综上所述，我们对排污单位的法定义务、环境保护部门的职权和职责以及排污单位的法律责任三个方面的内容进行了详细的分析和探讨。作为一项十分重要的环境管理制度，污染防治设施监督管理制度是专门为工业污染源而设立的，在其实行的过程中，我们应明确的掌握上述三大项内容，确保所有的污染防治设施都可以正常的投入使用，有效的保护资源和能源，只有这样，才能真正的做好环境保护的工作，维持生态平衡，从而也保证了人体的身体健康。
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长?8.6%?，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长8.6%，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长8.6%，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此，亟须制定完善的《耕地污染防治法》，对耕地的保护加以引导和科学规划。
一、耕地界定及我国耕地污染现状
1.耕地概述。耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相(矿物质、有机质）、液相(土壤水分或溶液)和气相(土壤空气)等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素。
当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、 路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。
2.耕地污染的界定。
(1)耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。
(2)不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）。不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性,强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足,有效态钙、镁的含量也少,硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好,故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等)等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。
3.我国耕地污染的现状。耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，并且多数集中在经济较发达的地区。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的五分之一，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。
二、国内外耕地污染防治立法比较
1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;（1)第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;（2)第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。（3)第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4)第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5)第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。
2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质(由政府指定）对耕地的污染，使土地复原，都道府县知事指定耕地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业,以谋求土壤的复原(第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物(第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务(第12条之3）。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》,1999年又制定了《污染土地管理规则》,确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务,并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。日本明治大学法学院教授Yumihiko Matsumura发表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分:（1)实施土壤调查;（2)指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。(3)危险管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson & Cole LLP律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。
3.国内外耕地(农地)污染防治法律法规比较。
(1)法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。
(2)诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。
(3)法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。
(4)管理体制的比较。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下，联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确，工作协调有效；日本立法成立环境省，相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自等。
三、完善我国法律法规，防治耕地污染
1.修改《宪法》，增加耕地污染防治内容，同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。
修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益，又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想，将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来，体现综合立法思想。
2.修改《环境保护法》，改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理，只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督，明确不同级别环保部门相应的职权与职责，防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式，体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则，由事后抑制措施转变为事前抑制措施，同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度，将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。
3.完善《清洁生产促进法》，减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。
4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。
在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。
5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运――处理系统。
6.制定《耕地污染防治法》。
(1)《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代农业的可持续发展，制定本法。
(2)《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。
(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外，还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。
总之，耕地污染问题迫在眉睫，需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨还应当继续深入。
参考文献:
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沂沭河流域的河流、水库、渠道等地表水体及地下水体的污染防治，适用本办法。
第三条沂沭河流域的水污染防治目标，由省人民政府按照《淮河流域水污染防治暂行条例》的规定提出，并分步组织实施。
第四条沂沭河流域的水污染防治，必须坚持全面规划，统一管理，分级负责，防治并重，综合整治的原则，全面落实水污染防治措施。
第五条沂沭河流域的一切单位和个人都有保护和改善水环境的义务，并有权对污染损害水环境的行为进行检举或者控告。
第二章水污染防治的监督管理
第六条沂沭河流域的市、县(区)人民政府应当根据省人民政府提出的水污染防治目标，制定本辖区的水污染防治综合治理规划，并组织实施。
第七条沂沭河流域的县级以上人民政府必须把水污染防治综合治理规划纳入国民经济和社会发展规划，建立长期固定的资金渠道，并在年度计划中予以安排。
第八条省人民政府每年都应当对沂沭河流域的水污染防治情况进行专门监督检查。对依法履行职责并做出显著成绩的，予以表彰和奖励。对未依法履行职责的，应当依法追究有关责任人的行政责任。
第九条沂沭河流域的县级以上人民政府每年都应当向本级人民代表大会或者其常务委员会和上级人民政府报告本辖区的水污染防治情况。
第十条临沂市人民政府根据省人民政府的授权，依法对沂沭河流域水污染防治工作实施统一监督管理。
淄博市、日照市人民政府应当分别加强对沂源县、莒县水污染防治工作的领导和监督，共同做好沂沭河流域水污染防治工作。
第十一条沂沭河流域的县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内水污染防治的具体管理工作。
各级人民政府的农业、水利、卫生、地矿、建设等行业主管部门应当根据各自的职责分工，协同环境保护行政主管部门做好水污染防治工作。
第十二条沂沭河流域发生水污染事故时，排污单位必须采取应急措施，并及时向环境保护行政主管部门报告。环境保护行政主管部门应当在接到事故报告的24小时内，向本级人民政府、上级环境保护行政主管部门报告，并向其相邻下游的环境保护行政主管部门、水行政主管部门通报。
重大水污染事故应当向淮河流域水资源保护领导小组办公室报告。
第三章水污染物排放总量控制
第十三条沂沭河流域水污染物排放实行总量控制。
第十四条排污总量控制计划由临沂市人民政府商淄博市、日照市人民政府拟定，经省人民政府批准后，逐级分解下达执行。
排污总量控制计划包括排污总量控制区、排污总量控制指标、排污削减量和完成削减量的期限要求等。
第十五条临沂市环境保护行政主管部门应当在沂沭河干流和各主要支流的市、县(区)的行政区交界处和省界处设置排污总量控制断面，监测、监督有关市、县(区)的排污情况，并将排污情况按季度向省环境保护行政主管部门报告。
第十六条沂沭河流域的县级环境保护行政主管部门应当采取措施，监测、监督其上游县(区)的排污情况，对超总量排放污染物的，应当向上级环境保护行政主管部门报告。
上级环境保护行政主管部门接到报告后，应当及时进行调查处理，并将处理结果通知报告单位。
第十七条向沂沭河流域水体排放污染物的单位，其排污总量控制指标由环境保护行政主管部门根据排污总量控制计划、排污单位申报的排污量以及建设项目环境影响报告书确定。
第十八条排污单位必须按照国家规定向环境保护行政主管部门申请领取水污染物排放许可证；许可证应当明确规定持证单位的排污总量控制指标、排污削减量及削减期限。
第十九条排污单位必须在水污染物排放许可证规定的排污总量控制指标内，按照国家和省规定的标准排放污染物，并缴纳排污费。
对超标准、超总量排放的，除依法责令其限期治理外，按规定标准征收2至3倍的超标准排污费或者超总量排污费。被限期治理的单位，必须按期完成治理任务。
第二十条凡污染物排放总量超过控制指标的市、县(区)人民政府，必须按规定标准向上一级人民政府环境保护行政主管部门缴纳超总量排污费。
污染物排放总量超过控制指标的市、县(区)，不得新建向水体排放污染物的项目，扩建、改建项目不得增加污染负荷。
第四章水污染的防治措施
第二十一条沂沭河流域的县级以上人民政府应当根据国家有关淮河流域禁止和严格限制的产业、产品名录、调整产业、产品结构，合理规划工业和城乡建设布局。
乡镇人民政府应当根据当地自然资源、技术条件和环境容量，合理规划工业小区，因地制宜地发展无污染和少污染的生产项目。
第二十二条禁止在沂沭河流域新建化学制浆造纸项目。
禁止新建制革、印染、电镀、酿造、化工等污染严重的小型生产项目。本办法实施前已建成投产的，由县级或者县级以上人民政府责令其转产或者关闭。
严格控制新建前款所列产品的大中型项目；确实需要建设的，必须经省环境保护行政主管部门同意后，方可按基本建设程序报批，并报国务院环境保护行政主管部门备案。
第二十三条引进生产技术和设备的建设项目，凡向水体排放污染物且国内污染防治技术和设施不能配套的，必须同时引进相应的污染防治技术和设施。
禁止引进不符合我国环境保护管理规定的生产技术和设备。
第二十四条禁止向没有污染防治能力的单位、企业和个体工商户转移产生严重污染的生产技术和设备。
没有污染防治能力的单位、企业和个体式商户，不得接受产生严重污染的生产技术和设备。
第二十五条凡向沂沭河流域水体排放污染物的新建、扩建、改建项目或者技术改造项目，都必须严格执行国家和省有关建设项目环境影响评价和污染处理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定，并应符合污染物排放总量控制的要求。
对未经环境保护行政主管部门批准环境影响报告书的建设项目，计划、经济、外经贸、乡镇企业、土地、建设、工商管理等有关部门不得办理有关手续，银行不予贷款。
第二十六条建设项目的环境影响评价必须由持有建设项目环境影响评价资格证书的单位承担。评价单位必须提供完整、准确、规范的评价报告，并对评价结论负责。
第二十七条向水体排放污染物的新建、扩建、改建项目或者技术改造项目，其水污染防治设施必须由环境保护行政主管部门按规定验收合格后，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。
第二十八条城市污水应当进行集中处理。
沂沭河流域的县级以上人民政府必须把保护城市水源和防治水污染纳入城市建设规划，逐步建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，并保障设施的正常运行。
第二十九条沂沭河流域的各级人民政府应当采取切实措施，植树造林，保护植被，防止水土流失；积极推广生物防治病虫害技术，发展生态农业，合理使用农药、生物生长调节剂、化肥和地膜。
第三十条在沂沭河流域内进行地下勘探、采矿或者建设地下工程设施的，应当采取防护措施，防止污染地下水体。
第三十一条沂沭河流域的水闸应当在保证防汛、防旱的前提下，兼顾上下游水质，按照淮河流域水资源保护领导小组制定的防污调控方案调控水的流量，避免闸控河道蓄积的污水集中下泄，造成突发性污染事故。
第三十二条在沂沭河流域的枯水期，临沂市人民政府必须采取以下措施：
(一)加强对沂沭河干流、各主要支流和水库的水质、水情的动态监测，并及时通报监测资料；
(二)将准河流域水资源保护领导小组确定的枯水期污染源限排总量及时分解到所有排污单位，并监督排污单位严格按照枯水期污染源限排方案限量排污；
(三)按照淮河流域水闸防污调控方案，调度水闸。
第五章法律责任
第三十三条违反本办法规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门根据情节轻重，责令限期改正，并可处以1万元以上5万元以下的罚款：
(一)排污单位无水污染物排放许可证或者不按许可证的规定排放污染物的；
(二)引进不符合我国环境保护管理规定的生产技术和设备的；
(三)向无污染防治能力的单位、企业和个体工商户转移产生严重污染的生产技术和设备的；
(四)建设项目中需要配套建设的水污染防治设施未建成或者建成后未经验收合格即投入生产或者使用的。
第三十四条被限期治理的排污单位，逾期未完成治理任务的，由环境保护行政主管部门责令其限期改正，并可处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府责令关闭或者停业。
第三十五条违反本办法第二十二条规定，新建化学制浆造纸项目和制革、印染、电镀、酿造、化工等污染严重的小型生产项目或者未经批准建设属于严格控制的项目的，由县级人民政府责令其停止建设或者关闭，环境保护行政主管部门可并处20万以下的罚款。
第三十六条建设单位违反国家和省有关建设项目环境保护管理规定，未进行环境影响评价或者环境影响报告书未经环境保护行政主管部门审批而擅自施工的，由环境保护行政主管部门处以1万元以上5万元以下罚款，并责令其限期补办手续；逾期未补办手续的，责令其停止施工或者关闭。
第三十七条对有关部门违反本办法第二十五条第二款规定，在建设项目环境影响报告书未经批准之前，为建设单位办理有关批准手续的，其批准文件无效。对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
第三十八条违反枯水期污染源限排方案超总量排污的，由环境保护行政主管部门责令其改正，并可处以10万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府责令停业或者关闭；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者监察机关给予行政处分。
第三十九条违反水闸防污调控方案调度水闸的，由县级以上水行政主管部门责令其改正；并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者监察机关给予行政处分。
第四十条依据本办法规定实施罚款处罚时，必须使用财政部门统一印制的罚款收据；罚款收入应当全额缴同级财政。
引言
安徽省淮河流域覆盖淮南、蚌埠、淮北、阜阳、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9个省辖市的47个县、市、区。由于流域水环境的关联性和整体性以及区域之间的利益冲突，不利于流域环境的治理，使得安徽省淮河流域水环境保护工作难以达到预期目标。因此，必须创新制度，建立协同控污机制，统筹规划，合力治污，使整个流域水污染防治协调一致，从而有效遏制和治理淮河水污染。
1 安徽省淮河流域水环境现状及问题
1.1 水环境现状
从安徽省淮河流域监测断面的监测结果来看，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水体占总量的近一半；水质状况为轻度污染即水质为Ⅳ类的水体占总量的近三分之一；水质状况为重度污染即水质为劣Ⅴ类的水体占总量的近六分之一；其余的水体水质状况为中度污染即Ⅴ类水质。由此可知，轻度污染、中度污染和重度污染水体占总量的一半以上，水体主要污染指标为高锰酸盐、五日生化需氧量、化学需氧量、总磷和氨氮。
1.2 存在的问题
淮河流域水污染防治存在的主要问题有以下五个方面。
部分因子超标严重。
城镇生活污染排放不断增加，污水处理能力不足。
历史欠账较多，治理资金匮乏，影响规划的有效实施。
局部水系污染严重，跨界纠纷问题有待解决。
流域农村面源污染问题日益突出且尚未得到有效控制。
2 协同控污机制的方法研究
2.1 管理主体协同
在安徽省淮河流域水环境的治理中，政府、企业、公众三者应该有机联系起来，明确划分各自功能，实现三大环境管理主体的协同控污。特别应发挥政府主导作用，明确企业责任主体，鼓励公众参与监督，建立流域水环境信息公开平台和区域环保公众参与机制，形成政府、企业、公众等多方联动的沟通机制，使环保共治从单一的政府行动向多元化、全方位的社会行动方向发展。
2.2 管理政策手段协同
管理政策手段包括命令控制、经济激励和宣传教育。命令控制包括行政手段和法律法规。通过制定更为严格的地方或流域污水排放标准和统一、强制性的法律、法规等措施来处理协调控制安徽省淮河流域水环境污染，同时加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力，真正做到流域管理与区域管理相结合。
经济激励包括生态补偿制度和排污许可证交易制度。通过出台安徽省淮河流域水环境生态补偿管理办法和全面实行排污许可证交易制度，使企业能在利益的驱动下，积极地进行生产工艺改革、实施清洁生产，增加排污余额。
宣传教育以宣传内容、宣传组织以及宣传形式为手段，提高公众对环境的保护意识，使得公众更好的参与到淮河流域的水环境治理中。
2.3 技术方法协同
由于流域水体的流通性，上游排污往往会对下游水质产生影响。同时由于缺乏有效的区域信息共享机制，不利于流域整体的污染控制。
因此，在治理淮河流域污染时，流域各区域应联合建立水环境信息系统，实现省流域内水环境信息的共享，协同控制水环境污染；逐步建立区域之间水环境保护基础设施的共建共享机制，实现各区域环境保护基础设施的共享和有效利用；建立流域水环境联合监测体系，提高各区域环境监测水平，提高水质采样分析方法的科学性和监测数据的准确性；建立环境预警联动系统，有效应对流域水污染突发性事件；各区域联合构建水环境保护联合执法体制，在流域水污染防治中，加强与周围区域的联合监察执法。
2.4 管理部门协同
淮河流域的综合整治不是单一的环保或者水利工程，涉及到各个行政区域的环保、水利、农业、林业、建设等不同部门的共同管理。流域内各部门之间的协调机制是确保成效治理淮河流域污染的必要条件。因此，在治理过程中，应建立河流交界断面水质目标责任制，明确各个行政区政府的具体任务和目标。各区域地方主管部门之间，水利、环保、市政、土地等部门之间需建立起联合防污控污机制，明确各个部门之间的责任。各个部门之间的信息渠道应保障畅通，实施区域环境与发展的综合决策，确保区域环保共治的科学性、统一性和有效性。
2.5 水域陆域协同
水体污染问题主要来自两个方面：一是人类社会在水域上的活动，二是人类在水体周边陆域上的活动。对于绝大多数的水域来说，陆域污染物是引起其污染产生的最主要来源。水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水环境的综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。以陆域污染控制和治理为前提，通过工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法规、防治农药、化肥的污染、加强畜禽养殖业规划布局、面源污染源普查和建立农村环保基础设施等措施控制农村面源，实施清洁生产并最大限度地减少污染物发生量，强化源头治理，并采用物理、化学或生物技术阻截控制污染物的转输，最大限度地减少污染物外排，在陆域就地治理污染物，可获得事半功倍之功效。
2.6 总量控制与产业结构优化协同
以总量控制为前提，开展水污染协同控制理论模型研究，建立多源水污染协同控制分配模型，限制各区域内各污染源污染物的排放量及排放浓度，确定区域内各污染源的削减量，使得各区域内各监测断面水质能够满足环境功能区划要求。通过该模型计算得到的污染物总量分配及现有污染物的削减量，以此为依据合理调整各区域产业结构，提高准入门槛、提高污染物排放标准，不断加大产业结构调整力度，最终实现流域内水环境质量达标的目标。
3 结束语
淮河流域的水污染防治不仅要在前期治理的基础之上进一步加强巩固治理成果，更亟待的是要积极拓展水污染治理途径，改变传统工程治理的单一模式，寻找从管理主体到管理政策和技术方法的多角度控污方法，特别是总量控制与产业结构优化的协同，为安徽省淮河流域水环境治理提供一种新的管理方式，从而切实有效地实现流域水污染治理的协同控制，稳步推进淮河流域沿岸城市社会经济的可持续发展。
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中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）05（a）-0111-02
Analysis of Status Quo of Domestic Livestock & Poultry Breeding Pollution and Research on Legal Issues Regarding Pollution Control
Yao Lihua
（Rudong County Environmental Protection Bureau， Rudong，Jiangsu226400，China）
Abstract：With the rapid increase in people’s living standards andfast development of the livestock & poultry breeding industry， the pol-lution from livestock & poultry breeding is becoming increasingly prom-inent. The discharge of substantial waste and sewage brought by breedi-ng has seriously damaged and affected the rural ecological environment and led to the unceasing occurrence of cases concerning masses’enviro-nmental complaints and pollution disputes. Although China has introduc-ed a range of laws & regulations， policies and standards regarding con-trol of livestock & poultry breeding pollution， in face of the increas-ingly severe situation of livestock & poultry breeding pollution nowad-ays， some problems and drawbacks which need to be improved and solved
desperately can still be found in these laws & regulations and policies. This article introduces the current situation of environmental pollu-tion arising from livestock & poultry breeding， main reasons for the p-ollution， and legal factors for inadequate control of livestock & poul-try breeding pollution，and puts forward countermeasures and suggestio-ns as to solving the pollution under the rule of law.
Key words：Livestock & poultry breeding；environmental pollution；countermeasures；legal research
近年来，随着人民生活水平的快速提高，畜禽养殖业的迅猛发展，畜禽养殖污染问题日益突出，养殖所带来的大量废物和污水的排放，对农村生态环境造成了严重的破坏和影响，并导致群众环境投诉和污染纠纷案件不断上升。因此，如何整治畜禽养殖污染，利用各种手段促进畜禽养殖业规范、可持续的发展已成为各级政府亟需解决的一个社会问题。
1 我国农村畜禽养殖业所带来的环境污染
在我国传统历史上，农村畜禽养殖业大多数以家庭分散养殖为主，畜禽排放的废弃物主要用于农田施肥，形成以“养殖-肥料-种植”良性循环为主的生产模式，对生态环境基本不造成污染。但是，随着养殖业规模化、集约化发展和化肥施用量的增加，养殖业与种植业相分离，养殖产生的粪便类废弃物不能及时合理地利用于土地，直接导致了畜禽排放的废弃物被四处堆放或随意排放到河流、沟渠等水体中，对农村水、大气、土壤环境造成了非常严重的影响与破坏。
1.1 水环境污染
畜禽粪尿、圈舍冲洗废水中含有大量的氮、磷、钾等化学物质，这些污染物质未经处理直接排放到地表水体中，引起水体富营养化，造成水生动植物缺氧死亡，水体发黑发臭，河流或鱼塘丧失其原有的灌溉、渔业功能。此外，畜禽粪便的有毒有害成分还会通过地表径流渗入地下水循环系统，一旦影响地下水体水质，将很难治理和恢复，往往需要几十年甚至上百年的时间才会得到净化。
1.2 大气环境污染
畜禽粪便在微生物的作用下，经过发酵后会产生大量的氨气、硫化氢、粪臭素、甲烷等具有强烈刺激性气味的有害气体。这些有毒、恶臭气体进入大气层后会不断扩散，破坏空气质量，在通过呼吸道系统进入人体后，还会引起各种呼吸道疾病，危害周边居民身体健康，影响其正常生活。
1.3 土壤污染
畜禽粪便直接堆放在农田上，畜禽污水渗入土壤表层，会导致原本疏松的土壤空隙堵塞发生板结，土壤透气、透水性下降，影响土壤质量，影响农作物生长。另外，畜禽喂养所用的饲料添加剂中含有的一些重金属物质，若随着畜禽粪便渗入土壤中，还会造成重金属的富集使得土壤无法吸收和消解，导致土壤功能变差。
1.4 传播病菌
畜禽废弃物的污染物中含有大量的病原微生物、寄生虫卵以及滋生的蚊蝇等，会使环境中病原菌种种类增多，造成人、畜传染病的蔓延。当发生猪流感等人、畜共患病疫情时，还有可能给人、畜带来灾难性危害，对人的健康造成威胁。
2 我国农村畜禽养殖业造成环境污染的主要原因分析
造成我国农村畜禽养殖业环境污染的原因很多，因各地情况不同，主要影响因素也不同，分析可能主要有以下几个方面的因素。
2.1 畜禽养殖方式转变
过去畜禽业多为分散经营，畜禽饲养头数少、规模小，畜禽废弃物一般可及时处置，对环境影响不大。但最近一二十年来，随着人民生活水平的提高，畜禽养殖业迅猛发展起来，养殖模式逐渐由原来的家庭分散经营向规模化、集约化养殖方式转变，各地城市近郊和农村纷纷兴建了大量的畜禽养殖场，导致产生污染物往往集中在某一区域，超过了当地的环境承载能力，造成环境污染。与此同时，分散的个体养殖模式也并未消失，仍呈扩张趋势，区域畜禽总数不断扩大。
2.2 养殖技术比较落后
目前，我国绝大多数养殖场、养殖户普遍采用清水冲刷圈舍、清理畜禽产生的粪便类废弃物，这种干湿不分的养殖和污染物处理方式，导致了大量的污水、废物产生，不利于粪便的收集与综合利用，从源头控制污染。
2.3 选址布局不尽合理
由于我国畜禽养殖业发展缺乏必要的引导和规划，更多地是自发地、单纯地面向市场需求自由发展，导致大量农村富余劳动力在行情见好时投入到畜禽养殖中。他们通常利用自留地及宅基地周边建设圈舍进行畜禽养殖，并不考虑场所选址是否符合用地规划和环保要求，其中一部分甚至没有达到远离饮用水源、远离居民和敏感目标等基本环保要求。
2.4 环境意识比较薄弱
农村畜禽养殖污染对农村生态环境造成的污染及损害不仅是眼前的，更是长远的。大批畜禽养殖者只注重当前经济效益，并不重视畜禽养殖废弃物的污染防治工作，使得大量畜禽养殖废弃物未经处理就直接排放到环境中。而且作为农村工作的主力军，一些镇村干部也存在着重发展、重富民、轻环保的思想，致使环境监管不到位，畜禽养殖污染日趋严重。
2.5 防污制度不够完善
尽管国家环保部于2001年颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》，对生猪存栏500头以上、鸡3万羽以上、牛100头以上及同类别的畜禽养殖场粪便污染防治工作提出了要求，国务院也于2013年11月11日颁发了《畜禽规模养殖污染防治条例》，但这两部法律法规也仅是针对畜禽规模化养殖场所制定的法律法规，目前大量存在的非规模化养殖场、养殖户还是缺乏相应的法律法规和制度规范，导致现在大量的非规模化养殖场、养殖户的畜禽养殖环境污染问题无法得到有效解决。
2.6 污染防治措施不到位
当前，大量的非规模化的家庭式畜禽养殖户基本都未建设合格的污染防治设施，绝大多数只有一个简陋的粪便、废水收集池，产生的粪便、废水经简单贮存后就直接排入沟塘或河流，对于规模化畜禽养殖场而言，虽然建有污染防治设施，但为了节约成本，往往也仅限于建设收集池、沼气池等简单的处理设施，防治措施并不能满足环保达标排放的要求。
2.7 环境监管不到位
长期以来，农村畜禽养殖污染的环境执法一直是环境监管中的一个薄弱环节，存在环境监管不力或不到位的情况。主要原因是现在畜禽养殖污染面广量大，各执法单位还存在法难以责众的心理，而且基本面对的都是普通老百姓，各单位在执法时更会慎之又慎。
3 我国农村畜禽养殖污染防治不到位的法律成因分析
农村畜禽养殖污染日益严重的原因是多方面的，包括环境监管不到位、污染防治措施不到位、农民环保意识薄弱、农村环境法律制度不健全等，下面主要对我国农村畜禽养殖污染防治不到位的法律成因进行简单分析。
3.1 农村畜禽养殖污染防治法律体系不健全
目前，关于畜禽养殖污染防治方面的主要有《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》两部专门法律法规和其它零散分布在其他法律中的条款，这些是开展畜禽养殖污染防治，开展执法监管的最主要的依据。虽然新《环保法》对畜禽养殖场的选址、建设和管理提出了相关规定和要求，但主要针对的是规模化畜禽养殖场和养殖小区，对非规模化畜禽养殖却无专门的技术规范和法律规定，导致非规模化畜禽养殖污染环境问题发生时，执法人员准备执法处罚时却没有明确的法律依据的尴尬。
3.2 农村畜禽养殖污染防治环境执法薄弱
当前，国家在对城市和工业企业污染防治的监督管理上投入了大量的人力、物力，但对农村环境保护的环境执法监管投入却非常不足，执法力量和资金、技术投入均非常有限。目前，我国现行的环境监管体制一般是在县级以上人民政府才设有专门的环境保护机构，但在与农村畜禽养殖污染问题接触最直接的乡镇，却一般只有一至两名人员负责环保工作，根本无法做到对农村大量的畜禽养殖户进行全面、及时的环境监管。
3.3 农村畜禽养殖污染环境侵权追究不足
近几年来，畜禽养殖污染对农村居民的生活环境、渔业养殖、农田种植造成损害的情况越来越多。目前，我国多部法律对环境污染的侵权责任已有规定，比如《水污染防治法》规定：“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失”；《侵权责任法》规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”，这些法律条文对农民维护其合法权益提供了法律支撑，但是在损害赔偿数额方面却没有明确的规定，当农民在追究人身健康、财产损失的同时想进一步追究精神损失、自然生态破坏损失时，却无法得到明确的法律保障。正因为法律制度上的缺陷，环境污染损害范围和赔偿范围的不明确，造成近年来虽畜禽养殖污染纠纷频发，却很少有人拿起法律武器来维护自身的环境权益，这在一定程度上间接放任了污染环境行为的发生。
4 法制化解决畜禽养殖污染的对策与建议
畜禽养殖污染问题越来越严重，已到了迫切需要解决的地步。目前，国家环保部也正在全国积极开展农村面源污染的专项整治工作，投入大量资金整治畜禽养殖污染问题。除此之外，该研究者认为可能还需要在法制层面做好以下几个方面的工作。
4.1 完善畜禽养殖污染防治立法
新修订的《环保法》规定，从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。该条款规定，不管是单位还是个人，只要从事畜禽养殖就应当承担对畜禽粪便进行科学处置、防止污染环境的责任。目前，我国已对畜禽规模化养殖场污染防治有了比较全面的法律规定，但对非规模化畜禽养殖还缺乏详细的法律规定，应尽快出台相关规定，将达不到规模养殖标准，但已达到一定养殖规模的养殖户也列入法律监管的范围，使得农村非规模化畜禽养殖污染防治有法可依。另外，国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，畜禽养殖场的具体规模标准由省级人民政府确定，很多省份至今还未明确具体规模标准，环保部门与农业部门就规模划定标准意见还没能达成一致，政府应做好协调牵头工作，在结合本地养殖规模与污染状况的基础上明确规模标准并颁布实施。
4.2 完善畜禽养殖污染执法与监督机制
目前，我国畜禽养殖污染问题长期得不到有效解决，究其一个重要原因是农村环境执法力量薄弱和监督机制的不完善。为加强农村环境执法力量，可在乡镇一级设置由环保部门直接领导的环保执法机构，配备环境监管设备和专门执法人员，在村一级设置一至两名专职或兼职的环保监察员，并保障他们执法经费，安排他们定期对镇村的各类农业污染源进行监督与管理。一旦发现畜禽养殖污染行为时，要第一时间展开调查并将调查结果向县级环保部门报告，及时处理。另外，还应建立畜禽养殖污染联合执法机制，由农委牵头环保、国土、畜牧兽医站等部门组成联合执法组，定期对畜禽养殖场进行执法检查。此外，还需进一步完善农村环境执法监督机制，除加大对各级政府农村环境保护工作方面的考核力度外，还可以积极引导公众参与环境执法监督，提高公众环境保护意识与维权意识，达到监督农村环境执法的执行力与效率的目的。
4.3 完善农村环境污染损害赔偿制度
当前，环境污染损害赔偿案件中一般只对直接损失进行赔偿，对潜在的、间接的经济损失，比如精神损失等却赔偿很少或不予赔偿。显然，这一局面不利于公民环境权益的维护。为了使环境污染受害者或民间组织能够通过法律的途径去维护个人环境权益或社会公共利益，促使环境污染者在无法逃避赔偿责任的同时能够积极主动地防止环境污染，应进一步完善现有的环境污染损害赔偿制度，明确农村环境污染损害赔偿的范围、赔偿数额等，这不仅会使受害人的损失得到公平、合理的赔偿，还会促使养殖者在巨大的赔偿数额震慑下积极采取措施防治畜禽养殖污染，减少环境污染行为的发生。此外，还可以尝试建立农村环境污染损害赔偿基金，一旦发生畜禽养殖污染损害，在未查明责任之前，可以先由该基金补偿环境受害人，使受害者的损失得到及时赔偿。
4.4 进一步明确政府、企业及个人的环境责任
农村畜禽环境污染防治需要政府、企业、农民各方面的广泛参与与推动，三者缺一不可。首先，要进一步明确各级人民政府保护环境的主导责任，促使其积极履行防治污染、改善环境质量的职责，切实提高环境执法监管水平和环境公共服务能力。其次，明确农村畜禽养殖企业履行防治污染的主体责任，要求其在追求自身经济利益的同时要加强废弃物污染防治，对废弃物进行无害化处理，从源头上减少污染物的产生，并承担其因养殖活动对农村环境造成污染与破坏的责任。再次，要进一步明确农民保护环境的责任与义务。农民环境维权意识的高低间接影响到畜禽养殖者防治污染的积极性与主动性，为此就需要各级人民政府及其相关部门充分利用新闻媒体、报刊杂志、镇村广播等多种途径向农民宣传农村环境保护知识、环保法律法规、环境维权方式与途径等，达到督促畜禽养殖者自觉防治污染的目的。
参考文献
[6]佚名.畜禽污染环境 一猪场负责人被行拘并处罚34952元[N/OL].央广网，2015-12-07[2015-12-18]http：//.cn/live/2015-12/07/content_34777484.htm.
[7]佚名.畜禽养殖污染整治不给力 环保部约谈资阳市长[N/OL].华西都市报，2015-06-05[2015-12-18].http：//.cn/o/2015-06-05/062031915856.shtml.
[8]刘燕，刘珊.我国农村畜禽养殖污染防治中政府责任分析[J].时代金融，2013，（02） ： 146-147.
中图分类号：X53
文献标识码：A
文章编号：1001-5922（2020）08-0050-04
生态环境保护督察，是党中央为加强生态环境保护、推动文明建设而采取的一项重大制度安排和改革举措。继开展以来的实践证明，不仅对突出的生态环境推动解决，也促进了地方发展新理念，对推动社会经济可持续发展有着重要作用[1]。由中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月17日印刷发行的《中央生态环境保护督察工作规定》，作为第一部法规的生态环境保护领域，具有里程碑式的意义[2]。生态系统的重要组成部分是土壤，生态环境保护督察是监测土壤环境的主要内容。生态环境保护督查水平的提高，能够切实改善土壤产品质量以及我国全体国民的身体健康状况。因此，在未来我国土壤环境问题呈逐渐恶化趋势的状态下，生态环境保护督查机制成为落实土壤防治责任，是切实推动我国经济体制结构转型升级的原动力。
1推动土壤污染防治部署
1.1全面贯彻土壤污染防治
现如今我国人民群众对白己生活周围的环境问题非常重视，生态环境问题在人们的生活中指数逐渐上升。习近平总书记在第6次中央政治局的集体学习中提出，要对大气污染，环境和土壤问题加强防治，集中力量优先解决损害群众健康的突出问题，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理。同时，李克强总理在政府报告中也相继提出，对于土壤污染防治要加强。今年来有些地方频繁发生土壤污染事件，如“毒大米”“毒土地”等，已经引起了国内外的广发关注[3]。土壤污染已成为全社会广泛关注的大问题，党中央也高度重视，根据人大建议和政协提案，土壤污染防治相关法律法规规定要尽快建立。
1.2促进土壤防治立法
当前国家以群众身体健康为重点，对大气和土地污染应以预防为主，综合治理防治，在“十八大”报告中已明确提出，并研究制定土壤环境保护的法律法规等。2013年1月、3月研究起草土壤环境保护专门法律，要求完善政策法规；并在水和土壤污染严重区域采取相应的应对措施，重点加以整治。也正因如此，促使党中央国务院、对环境保护的重要决策性部署，推动防治立法的具体行动，对综合治理和土壤保护做到最根本的保障。土壤环境是大事，是全社会的共同责任。通过推动立法的落实，使各级管辖区和政府明确白己的分工以及環境保护、土壤修复的主要责任。在法律条款中将土壤污染防治撰写进去，保证治理资金；鼓励社会引入资金投入到土壤保护和治理。形成社会关系，调动各方积极性并明确责任，对土壤污染防治与保护工作开展了积极工作并取得了较好的局面。
2全面实施土壤防治立法
2.1加强土壤污染防治立法，遏制土壤污染
土壤、水、大气是生态系统的主要因素，是人们工作生活中不可或缺的重要资源。当无法保证人民身体健康和农产品的质量安全时，当生态环境质量没有及时得到整治和修复时，会造成非常严重的后果。当前国家经济发展依靠扩大耕地面积来提高产品总量，土地作为主要消纳地，由于污染物排放量的增加，布局和结构不合理，该环境必然会受到污染[4]。我国目前在土壤防治方面期，有着具体对现有环境保护的条例和土壤污染的防治要求。这些对土壤质量的改善和防治，保护有限的土地资源，加快土壤污染防治立法，对保障人民群众居住环境健康和农产品质量安全有着重要意义。
2.2提高土壤环境保护意识
提高对日常生活环境的保护意识，平常听到环境保护，人们第一个想到的就是水，空气。但是对于土壤方面的保护就有点陌生了。其原因是专门针对土壤环境保护的法律有待完善。使人们对土壤环境问题的隐蔽性和累积性产生的土地变化不易察觉[5]。所以导致环境土壤被污染的同时，人们还不懂得防治，对法律也不了解，更是缺少了这方面的权利和义务，对土壤环境的保护不够全面。
3全面执行土壤污染防治管理制度
《土壤污染防治法》是在现在的法律上，与其相关的法律条款相结合制定摸索起草的。根据党中央、国务院的要求抓紧编制下发国家土壤污染防治行动计划和战略部署，应该全面行动。
3.1要确立土壤污染防治工作总体思路
在土壤污染严重，防治形势险峻的问题下，土壤污染防治工作应按照“一二三四”的总体思路来开展。如图1所示“一二三四”思路图；实现一个目标，突出二个重点，抓住三个环节，夯实四个基础，抓好土壤环境保护重点T作，共同推进土壤环境保护[6]。
3.2健全土壤污染防治管理体制。
对生态系统的修复和防治工作，建议统筹联动机制，由一个部门管制保护与修复工作。根据三中全会中的所有相关要求，理清有关部门对土壤污染防治的职责和权限，抓住文明体制改革契机，完善监督管理条例，实现组织统一，环保部门统一，加强推动土壤防治，共同参与环境监督管理体系[7]。
4推动区域突出土壤污染问题逐步根本解决
保障良好的生态环境，提供更多生态产品，加强土壤污染防治，优美生态环境是人民群众对美好生活的新期待，也是满足人民群众需求的重要任务。在过去的几年当中，由于一些企业的搬迁和改造，再加上人口比较密集和部分化工污染，导致有大量的土地被污染，一些重金属也对周边的农用耕地造成了污染。解决突出区域土壤污染问题，强化生态环境保护，让生活在周边的群众不在为其担忧。由于部分土壤被污染的原因比较复杂，而且问题严重，风险也极难管控。很多有色金属矿采选及冶炼等导致农用土地被污染的情况很大，尚有部分企业分布比较密集，另有些企业搬迁或关闭时，都会留下污染地。因此，需加大政府的监管度，引起高度重视，通过生态环境督察推动解决土壤环境问题，还可视情况开展专项督察[8]。如图2所示的开展生态环境保护督察。
土壤污染防治的核心目标是让人民群众“吃得放心、住的安心”，是对人民群众的保障。土壤环境监管的两个重点是建设用地和农业用地。为保障农产品的质量和人民居住环境的安全，对工作推进缓慢的地区通过生态环境保护督察，尽快实施对污染土地的风险管控和治理修复。分析农业用地土壤污染的原因，并切断污染物进入农田。完善建设用地的环境监管体系，对工厂企业的关闭搬迁，和密集人口区域划为重点，以生态环境保护督察强化监督，落实生态环境、工业和信息化严控污染地块环境风险，营造安全健康环境。
5土壤污染问题防治防护措施
5.1全面加强环境污染防治
对群众反映的水，空气和土壤的污染问题加以防治。对于部分重污染、高能耗、乱排放企业应予以重点关注，把防治计划有针对性地落实到这类企业的污染治理和排放工作中，坚决打好蓝天保卫战。收集城镇的污染进行化验处理，给群众提供更好的优质水源。坚持“防、控、治”三位一体，对土壤污染详细调查，对于定点项目的防治和修复工作应予以充分重视。将建设用地和农业用地作为重点，实行分类管控，对建设土壤污染综合防治先行区有积极推进的作用。
5.2加大生态保护力度
贯彻“山、水、林、草、田、湖是一个生命共同体”的理念，对自然系统的稳定性加以保护，对生态服务功能加以维护。对自然保护区的建设加强管理，尽可能完善动态监测体系，保护生态体系，实现“天地一体化”。并对保护区定期监测与核查。实行多样性保护，深入实施行动计划与保护战略严加防控有害物种的入侵，加强相关传统知识保护与遗传资源保护。
6启示与建议
文章同时对西方发达国家有关土壤污染防治的工作情况进行了分析，总结了表1所示的土壤污染防治技术体系的发展趋势。
6.1推动土壤污染防治法律法规体系建设
《土壤污染防治行动计划》（由国务院2016年5月28日印发并施行）可作为当今一个时期我国土壤污染防治的行动纲领，为土壤管理在一定程度上提供了政策性指引[9]。由于土壤污染场地的复杂性和严重性，可通过环境介质法律法规的分散式管理实现，但它的约束能力有限。根据相关法律法规明确在污染防治过程中各部门职责与之间的协作机制、信息公开机制、土壤环境调查、责任追溯与市场融资和公众参与机制等。
6.2完善土壤污染防治技术标准体系
法律法规要做到有效落实，必须要有依法制定的标准、指南等技术规范，作为环境执法和管理的基本依據和主要工具。如果将《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）作为全国通用标准，该标准覆盖范围小，污染物类型少。我国现行的土壤污染防治技术标准多数空白或滞后，无法满足当前土壤环境质量评价的现实需要。
6.3建立基于风险分类分级的可持续管理体系
根据土壤的多样性和污染的复杂性特点，有关部门制定了按污染程度和土地用途实施风险分类分级管理的基本决策。按照污染程度对农用地实施风险分级管控，控制农作物金属超标和农田污染情况。对应《土壤污染防治行动计划》中未污染和轻微污染类别具体表现如图3所示。
根据企业的生产状态分别对建设用地以安全再利用，清洁再生产，预防污染并防治污染扩散等作为重点分类管理。实行对建设用地的全程监控和可持续再利用的技术体系[10]。
