随着人口老龄化“银色浪潮”的到来，中国的养老问题日益重要和迫切。但由于各种原因，养老保险基金的征收仍然困难重重。对这些原因，学界各持己见。世界银行中国养老保险问题的专家们认为，中国现行的养老金制度“不能解决国有企业的养老金问题，因为统筹范围有限，拒缴和豁免率高，有活力的非国有企业部门没有被包括进来。”因而“特别要注意降低拒缴率。加强税收管理可以减少逃缴行为，但非正式行业拒缴率增加将在整体上提高拒缴率。提高遵缴率的一个有效办法是在体制制定阶段建立适当的激励措施和加强税收机制。”而有的学者则认为，现行缴费方式所存在的诸多缺陷和社会保障税至今仍未开课是养老保险基金征收难的主要原因。“在现行社会保险筹资方式下，税务部门代征方式名不正，言不顾，而且只有代行权，没有执法权，致使许多地方社会保障缴费率较低”。还有学者认为，当前养老基金征收难主要是因为：“保险费供款率过高，企业负担过重”，“社会保险体系的覆盖面狭窄，扩面难度日益加大”，“制度运行在财务上面临着不可持续的前景”。与以上学者的认识不尽相同，本文认为，政府是养老保险基金征收的当然责任主体，而目前存在的一定程度的政府失灵是养老保险基金征收难的重要原因。
一、政府——养老保险基金征收的当然责任主体
首先，政府作为养老保险基金征收的当然责任主体是由养老保险制度的性质决定的。养老保险是国家和社会为解决劳动者年老退休后的社会保障问题而依法强制建立的一项社会保险制度，因此，承担具体责任的政府作为养老保险的当然责任主体是与生俱来的。当今，养老保险的责任主体虽有多元化的趋势，但政府依然是最主要的责任主体，因为养老保险的实施要么依赖于行政机构的直接组织，要么通过政府制定的法规政策，引导私人部门组织实施，这两种方式都离不开政府的责任主体作用。政府的责任主体作用在养老保险法律不健全的国家更为突出，这里，政府的行政法规在规范养老保险行为准则、维护公民权益和社会稳定、保证养老保险基金按时足额征收等方面凸显着作用。由此可知，在社会保障税至今仍未开课、养老保险法律依然极不健全的中国，政府理所当然是养老保险基金征收的责任主体。
其次，政府的养老保险基金征收责任主体地位是由宪法所赋予的。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明，政府作为国家责任的主要承担者，在社会保险等方面的主体责任是不可推卸的。为确保社会保险基金，特别是作为社会保险基金核心部分的养老保险基金的稳定的经济来源，从而实现国家的社会与政策目标，政府不得不采取强制征收手段，这也就决定着养老保险基金的征收主要地应由政府来承担。
最后，市场经济的发展也要求政府主动承担起养老保险基金征收的主体责任。市场经济是竞争经济，效率优先是其铁定信条，它总是在社会许可的范围内追求利润的最大化。因而，从本质上讲，市场经济本身并不能产生社会福利，且市场经济的竞争规律及优胜劣汰还不可避免地要产生并加剧两极分化，从而激化社会矛盾。为解决市场经济的负面效应，政府必须主动承担起建立、发展和完善社会保障制度的主体责任。中国的市场经济虽还不发达，但市场经济的负面效应却已非常明显。“1998年，在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下，中国城乡合计的基尼系数已达到0.456，超过了国际公认的0.4的警戒线，分配不公的现象相当明显。”之后，基尼系数进一步增长。根据国家统计局的测算，2004年的基尼系数为0.459，2005年逼近0.47。这表明：中国的市场经济更需要政府的介入，并在市场经济所不能及的社会福利制度建设方面，特别是养老金的征收方面主动承担起主体责任。
二、政府失灵——养老保险基金征收难的重要原因
在现实的市场经济中，特别是在市场经济所不能及的领域，人们总期望政府能够办好市场办不好的事情，但结果却发现，政府有时不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这就是经济学界常常提到的“政府失灵”。
关于政府失灵，西方学界不同学派的学者从不同维度对之进行阐释，最具有代表性的是保罗.A.萨缪尔森和J.M.布坎南。新古典综合派的最主要代表人物保罗.A.萨缪尔森指出：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”他认为最重要的政府失灵是：没有代表的政府，即“一个钱能买到的最好的政府”；官员的必然性，即政府官员很少能够“抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑”；眼光短浅，即政治领袖们必须经常面临的压力“会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。”公共选择学派的创始人J.M.布坎南是最早系统研究政府失灵的学者，他指出，担任政府公职的是有理性的、自私自利的人，其行为可以通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。因此，政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。
当然两派对政府作用的认识截然不同。新古典综合派赞同政府调节，“萨缪尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度”。而公共选择学派反对政府调节，他们争辩说：“在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市场一样严重。”不管两派争论的前提到底有何不同之处，有一点是确定无疑的，即他们对政府失灵的分析有利于我们对现实问题的解构。具体到养老保险基金征收问题，政府失灵主要表现在以下三个方面：
首先，政府的养老保险基金征收政策存在偏差。现行的养老保险基金征收政策的对象主要是国有企业和集体企业，三资企业、民营企业和私营企业很少纳入征收范围，征收面狭窄，从而导致养老保险基金来源匮乏。2004年末，“全国城乡就业人口共75200万人，……，其中，第二产业16920万人，占22.5%；第三产业23011万人，占30.6%。”而“参保职工”却只有“12250万人”。
政府的征收政策之所以发生偏差，主要原因有两个。一是现行养老保险基金征收政策的改变或征收手段的强化所带来的长期效果虽比较好，但政府因其短期效果不大且代价很高而不欲改变或强化。各级地方政府部门和绝大多数政府官员都深知：以养老保险为核心的社会保障制度是具有稳定社会作用的“安全阀”、“稳定器”，是调节经济运行的“蓄水池”，“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定。”也就是说，他们对改变或强化现行养老基金征收政策的良好长期效果清楚无误，但另一方面，良好长期效果的取得却要付出较大的代价，而且较大的代价付出还不能产生显著的短期效果。原因显而易见：加强或者改变现行的养老基金征收政策，意味着企业，特别是无养老负担的企业，要向社会让渡一部分利润，这势必会加重企业的负担，阻碍地方经济的发展；而地方政府目前格外关注的是：对一些企业实行优惠政策，减轻企业负担，改善各类企业的投资环境，以发展地方经济，因而对养老保险基金的征收漠然视之，甚至多有阻碍。这就导致养老保险基金征收机构难以按规定执行基金的征收任务。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集团或特殊个人。政府部门中存在着一些与企业有特殊关系的特殊利益集团和特殊个人，他们往往与某一个和某几个企业有着密切的关系，二者之间除隐易外，企业利润的增长和规模的扩张往往还是特殊利益集团或特殊个人捞取政治升迁的资本，因而，他们作为有理性的、自私的“经济人”，自然反对或抑制对企业发展有短期阻碍作用的养老保险基金的征收。
其次，某些政府部门的“哥租”、“腐败”行为抑制了民众缴纳养老保险基金的主动性。既然政府官员是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的经济人，那么，作为经济人集合体的政府部门也极有可能追求本集团利益的最大化，这就导致了政府对公共利益的偏离，“设租”、“收租”、“寻租”、“分租”和“腐败”行为盛行。具体到社会保障基金上，便是资金的被挤占和挪用，甚至是被贪污。结果，空帐日趋严重。“据相关统计，2000年我国养老保险个人帐户空帐已达1990亿元。而到2002年底，该数字超过了4000亿。”2004年时，“养老保险个人帐户空帐近7200亿元。”严重的空帐问题势必影响到民众缴纳养老保险基金的主动性，从而加剧了基金的征收困难。
最后，政府各部门权力分配的不尽合理导致了养老保险基金征收的低效率。中国的政府部门可以笼统地划分为两大类：核心权力部门和非核心权力部门。前者如工商、税务、公安部门，后者如养老保险基金的征收管理机构。之所以把养老保险基金征收机构归为非核心权力部门，最主要的原因是它的独立处罚权非常有限，且没有自己的处罚执行部门。1999年的国务院第259号令虽然规定：社会保险费“延迟缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”，但对于拒不缴纳的，养老保险基金征收机构因为没有独立的处罚执行部门，只有依法申请人民法院强制执行，如此，征收效率必然降低。同时，格外值得注意的是，征收的低效率有时还主要由于于核心权力部门对基金征收的冷淡态度。通常情况下，因为养老保险政策没有经过立法，征收执行机构实施政策缺少法律的合法性强制力作支持，所以，征收机构常常向核心权力部门寻找支持。后者的支持主要表现为：以核心权力部门的名义下发的各类政策规定；核心权力部门主要领导人召开宣传动员工作会议，或通过各类媒体表态，形成一种支持氛围。当权力核心部门对养老保险基金征收有强力的支持行为时，征收效率可能会得以提高，但问题是，这些核心权力部门常常对基金征收采取一般性态度，支持力度不大，这自然会削弱基金征收执行机构对缴费单位的控制强度，拒缴率增高，缴费基数不断下降。据估计，当前企业的缴费工资大约只有实际工资的67%。养老保险基金征收的低效率由此可见一斑。
三、引进法律机制，改进政府职能——养老保险基金征收难的解决之策
关键词 环境保护税法；环境资源；公共管理；环境经济政策；环境权益
引言
2015年6月10日，国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），标志着中国环境税的开征已经纳入政策制定和颁布的议程。中国针对环境税开展深入和系统的讨论始于20世纪90年代初，20世纪90年代末到本世纪初，中国应该开征环境税的呼声渐强不断，直到2007年，国务院发布的《节能减排综合性工作方案》正式提出要“研究开征环境税”；又历经8年，在财政部、国税总局、环保部和国务院法制办的努力下， 《意见稿》在2015年终于公布，有此进展实属不易。
正因为其来之不易，也因为作为一项重要的环境经济政策历经数年方有问世希望，社会各界自然对其有诸多热议，在举手欢迎的同时，更有对该《意见稿》诸多失望的探讨。该《意见稿》的核心内容除对纳税人、税额、征税对象和征税范围、税收优惠以及征收管理进行了表述和规定外，特别突出的是提出：对超标、超总量排放污染物的，加倍征收环境税；对依照环境保护税法规定征收环境税的，则不再征收排污费。也正如此， 《中国经济导报》等媒体对环保税研究有关专家的采访认为， 《意见稿》大体上是对2003年7月实施的《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，同时吸纳了2014年排污收费提标改革的新成果，体现了“清费立税”的思路。有关专家认为， 《意见稿》只是环境税立法的阶段性成果。
本文试图对中国环境税政策的颁布和实施提出若干需要探讨和关注的问题，以期引起学者和决策者的关注和讨论，使得中国的环境税法及相关政策能够不断地正本清源并发挥其保护环境的真正作用。
环境资源的社会经济属性与特征甄别及公共政策和管理含义
环境问题在社会经济环境系统中，体现为人类系统与自然系统之间的物质流动、能量流动、信息流动以及相应的价值链变化的失衡，进而导致环境污染、资源耗竭、自然环境和生态系统失衡，并因此带来人群健康以及其他受体损害、社会经济和民众福利损失，乃至支撑人类社会长期可持续发展的自然环境资源的损耗。
环境资源（本文所言的“环境资源”，包括环境质量和容量资源。下同），人们对其自然属性的探讨和研究已经颇为深入，但对自然属性对应的社会经济属性和特征的认识却不足也分歧甚多。而对这些重要的社会经济属性和特征的认识，直接关系到环境决策和政策的制定与实施。因此，有必要进行不断地深化和讨论，使得环境公共政策不仅有效，更不偏离其必须的公共管理要义。
环境资源除具有文化特征，变化、复杂性、多样性、冲突特征和不确定性、不可逆、不可替代特征之外，下述几个方面在讨论环境税以及相关环境公共政策中需要给予足够的关注和认识。
首先，环境资源是财产一财富一资产，更是一种自然资本。环境资源不仅是一种有用性的资源，也是一种财富，更是具有随时间增加其价值增值且稀缺性递增的资产，不仅如此，它还具有资本的属性，即在其使用和消费过程中，可带来持续的收人流，亦即具有利益产生和利益分配的特点。然则，如下所述，其具有典型的公共财的特点，属共有财产范畴。既然不仅是财产而且是资本，就涉及到，相关主体不仅需因对环境资源的占用进行支付以获取相应的使用权；同时还涉及，对因利用环境资源（自然资本）所获得的收益流是否也需要在使用者和公共财所有者之间进行分配的问题。
第二，环境资源是典型和重要的公共物品，具有公众性和基本公共服务特征，不仅具有外部溢出性特点，亦即外部性，同时，具有典型的稀缺性和竞争性使用特征。环境以及环境资源作为诸多生态和环境服务功能的载体以及提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，当它能够满足人或社会生存、生产和发展、文明存续需要的时候，体现为公益品特性；另一方面，环境资源受到破坏或影响，致使其数量或质量下降则会导致人类福利下降，甚或造成不可挽回的生命和财产损失，从这个意义上，它会体现出公害品的特征。与民众生活和企业生产对良好环境质量以及充足的环境资源供给的需求相比，环境质量和环境资源的数量和质量具有稀缺性特点，且在使用和消费过程中具有影响他人的外部性特征，使得在如何利用环境资源以及环境质量变化的情况下，都会导致对环境资源的竞争性使用以及利益冲突。
作为一种公共物品和公共服务，不仅与公众基本需求满足和生活质量保障及提升有关，也涉及公众和公共环境权益保障以及权益受损的赔偿和对破坏权益的行为及主体的处罚等问题，同时它也可以被看作是用于生产的公共投入品。其关键的政策问题在于如何有效提供公共物品／服务的供给、有效使用和管理环境公共财（特别是避免“免费搭乘”问题和资源滥用问题），其底层的关键问题在于权益结构、权益体系和权益保障制度的构建。
对于外部溢出性或者说外部性，相关理论和政策讨论已经很多，但需要注意的依旧是外部性问题的解决和政策讨论，其核心基础依然是责、权、利的有效界定和保障。让产生负的外部性的主体承担其外部成本，并通过政策对产生正的环境外部性的主体和行为提供激励，是相关环境政策设计和制定的基本原则。
环境资源／环境服务的稀缺性和竞争性特征不仅体现在不同的用途间，还体现在区域间、国家间、不同的代际之间，也体现在不同的用户和利益集团之间。正是由于这种竞争性的存在，使环境资源在具有外部溢出性的同时，通常也具有很高的使用者成本，并由于其外部效果的溢出特征，出现了“可持续性”和“不可持续性”的跨边界（区域）贸易／影响问题。社会必须依据某种规则、原则以及制度对具有稀缺性和竞争性的资源进行配置，以实现经济效率和社会公平。其政策含义的核心是公平和效率的权衡、均衡、制衡。环境税需名正言顺、体现环境公共管理要义
环境税应是对国家／公民的环境权益及环境资源价值属性的承认
环境税的制度设计首先应体现和反映环境容量和质量资源的公共财、公民环境权益、用于生产的公共投入品及环境资源价值属性等重要特征。特别需要说明的是，环境资源的价值属性，不仅反映在环境的各组成要素：土地资源、水资源、矿产资源、生物资源等对社会经济发展的服务功能上（以及经济价值上），也反映在其作为支撑社会经济生产和生活持续进行的资本意义上，而且环境的结构、状态及其特定的物质、能量、信息等流动均对人类社会的发展提供了不同方式的支持，是人类社会生存和发展的必要依托和限制条件，尚无法通过现有的环境价值评估准确反映，但会随着时间的推移不断升值。因此，环境税的理念和框架设计不可以也不应该仅仅局限在环境污染的直接经济损失上，甚至是污染治理成本上（当然，实践中，具体的税率设计可能是一个多方博弈之后的低税率方案，但即便如此，原则上仍需明确真正的责任和义务所在）。
在实践中，环境税作为国家调节社会经济行为的重要杠杆，它是扭转价格扭曲现象、反映真实社会边际成本的有效手段。因此，环境税首先也必须体现污染者负担原则（污染的外部性），同时，还需要体现使用者／受益者负担原则。体现污染者负担原则，亦即污染者需要为其生产和生活活动所带来的环境外部性（环境质量影响）而承担缴纳环境税的义务：体现使用者／受益者负担原则，亦即任何消费和使用环境容量资源的主体均需对使用共有环境资产（资本）承担缴纳环境税的义务，以及通过税收减免、优惠和生态服务支付等方式对生态和环境服务的提供者给予激励，提升环境友好行为／产品的市场竞争性。税率则应随着人们对环境资源价值属性的认知变化以及环境保护目标而进行相应的调整。
环境税的核心功能
环境税的功能有很多，但其核心功能是通过税收政策的实施，形成恰当的价格信号，纠正市场失灵，实现环境资源的有效及效率和公平的配置。
由于外部性存在导致的市场对环境资源合理而有效配置的失灵，使得社会经济生活对环境资源进行过度开发和利用，从而导致社会经济发展的低效率状况。解决这种价格扭曲现象，需要得到正确的价格。即，要调节市场价格使其反映真实的社会成本，从而使市场价格能逐渐趋近其价值。而为了达到这种理想的价格水平，则必须有政府的干预，即采取税收或收费的方式，使得环境资源的消费者（生产者和一般消费者）承担除了生产成本之外的耗竭成本（使用者成本）及环境成本，即全部社会成本。虽然市场能够解决许多问题，但由于市场失灵的存在，使得市场不能解决所有问题。要校正这种失灵状态，必须结合政府的强制性或其他有效的干预方式，使得环境资源能够在当代社会各成员间以及当代社会成员与未来世代的社会成员之间公平、有效地分配（代内公平与代际公平）。征收环境税将是这种政府干预以实现社会环境资源的真实价值体现以及弥补或纠正市场失灵现象的有效手段。
作为一项重要的环境经济政策，人们往往重视的是其筹集资金的功能（通俗地说，即取之于民用之于民）。一是对任何占用、使用、甚至破坏环境资源的行为主体收税，体现社会主体需有偿使用公共财的原则；二是征收环境税增加财政收入的同时，将其再投资用于保全自然资本和改善环境；三是通过税收中性的原则，降低其他税种的税率水平，从而推动社会收入再分配的合理化。
但实际上，环境税还具有通过提供恰当的价格信号实现环境资源的有效配置（提升效率）；通过价格信号和改变成本承担方式，进而改变社会各行为主体（特别是生产者和消费者）的行为，使其趋向于采用更为环境友好的行为模式；特别重要的是，环境税具有非常重要的收入再分配特点和作用。因此，对于环境税相关纳税主体的界定以及税率的高低、税收收入的使用，都是非常关键和重要的公共政策问题，由于环境资源是社会经济生产生活的必要投入品、民众的基本公共服务权益、社会长期可持续发展的自然资本属性等多种特征集合，使得征收环境税成为实现社会环境资源的真实价值体现以及弥补或纠正市场失灵现象进而在社会不同主体和不同代际之间公平有效配置环境容量和质量资源的有效手段，且必须力求效率和公平的兼顾。
环境税不仅仅是一个税种，更是一个税收制度体系
第一，纳税人或者说纳税主体不仅是特定的生产者和经营者，而且是使用环境资源的所有主体，包括消费行为和其他行为对环境资源产生影响的个人。
第二，广义的环境税是指以环境保护为目的开征的各个税种的总称，按内容主要包括四类：对排放污染物或影响环境资源的行为征收的各种排污税或污染税，比如二氧化硫税、氮氧化物税、固体废弃物税、水污染税、噪声税以及碳税等；对污染产品和资源产品征收的各种产品税，如对煤、燃油等矿物能源的征税，对机动车的征税等，其性质属于特别消费税，因此可以简称为环保型消费税或者绿色消费税；对自然资源开采征收的资源税；具有环保意义的其他税收，包括按环境影响程度设计税率的其他税种（如在使用环节征收的按百公里碳排放水平设置税率的机动车税）和将税收收入专项用于环境保护目的一般性环境附加税。
第三，环境税的课税环节，既可能体现为对污染物本身征税；也可能体现为对污染的最终产品征税，如对机动车辆征税；对污染的投入物征税，如对煤征税；对产生污染的生产过程征税等。
第四，环境税与其他税收制度一样，不仅涉及向谁征收、征收多少、怎样征收的问题，还必须明确环境税收收入的主体、用途、使用方式等，以及如何确保环境税体现税收中性的原则，在调整社会收入再分配的同时，不增加社会的总体税赋负担。
第五，环境税的实施与执行不仅需要强调效率，同时环境税有可能涉及民生产品和服务，因此，在税制设计过程中需与支持性政策并行设计，比如，针对贫困群体、贫困地区的补贴（无论是直补或是复杂一些的交叉补贴的方式）；使其兼顾公平和社会收入分配及发展权益保障的公正性。
第六，税率设计既需要符合环境税的作用发挥，也需兼具可行性和社会可接受性。
第七，环境税需与其他现行的各类环境政策有机结合，不能简单叠加，甚至为政策创新而创新。政策创新不是目的，保护环境、维系和提升自然资本才是目标。
环境税法和政策制定需要关注的其他若干问题及建议
其一，环境税法既然不是作为具体的实施方案而是作为一个原则性的法律规定，则首先需要明确各社会经济主体（企业、组织、个人或消费者）在环境资源（包括容量和质量资源）的保护、使用、破坏等各类不同行为和影响方面的责任、权利、义务。在此基础上，应先有清晰明确和完善的框架设计（路线图），针对所有主体、所有行为以及与环境有关的污染物和资源及影响等，亦即任何对环境容量和质量资源产生影响的主体、行为等均负有缴纳税收的义务，而不是仅限定在某个具体主体和具体行为和具体污染物上。当然，这并不排除，而且事实上，具体实施可以也只能分步进行。但具体实施方案是环境税的具体实施细则和政策所需要进行的分步实施方案。
其二，虽然环境税和环境保护税两字之差，实则内涵和外延差异很大。尤其是，假如为了使得排污费改税和平移变得顺理成章而将环境税叫做环境保护税，则失去了这次环境政策变革的大好机遇。排污费改税和平移，不是环境税的全部，至多只能说是政策改革推进阻力下的一时权宜之计；费改税只是环境税政策推动的步骤之一，不能以此作为环境税的框架，更不应是长期的制度安排。如果现在不加以澄清，遗害无穷，最直接的恶果就是弱化和矮化了环境税政策的应有之义。
其三，应明确税率的基础和税收征收的原则。仅依据污染治理成本作为税率的基础，有违环境资源社会经济属性，即不利于改变主体行为、不能体现环境资源使用者和破坏者的必须承担的全额支付底线，也会造成长期不利于社会公平的收入分配鸿沟。当然，如前所述，具体实施时，理想税率会让位于现实的博弈结果。但原则上，应该明确课征的税率所基于的基本原则。至于税率是否应该有地区差异和群体差异，取决于污染物、污染行为及其影响和效应；而不应是基于经济发展水平和程度以及支付能力的考量。责任是责任、义务是义务、权利是权利、补贴是补贴，不可彼此混淆。对经济落后地区、贫困地区以及贫困群体可以通过支持性政策的制定，或者采用直补的方式或者采用对其“社会”基础设施等进行支持，降低环境税实施对这些群体和地区的不利社会影响。但必须避免责权利义务等的混淆，简单而言，即便补贴也要避免暗补而是要明补。
其四，税制设计需与支持性政策并行设计（比如针对贫困群体、贫困地区的补贴，无论是直补或者是复杂一些的交叉补贴的方式），使其兼顾公平和社会收入分配及发展权益保障的公正性。此外，“税收中性”问题应该也必须纳入考虑的范围；同时，税收收入主体、用途需要明确。
1、相同企业，由于性质不一样，养老保险费筹资比例不一样，企业养老保险负担不均衡。以赣府发［*］14号文件为“分水岭”，*年以后，我省养老保险制度改革开始由统一逐步走向分散，*年低费率政策的出台，进一步加剧了养老保险政策的分化。非正规就业劳动组织、私营企业、个体工商户、农垦企业等以行业或企业为特色的养老保险政策纷纷“出炉”，不同行业或企业的养老保险政策开始出现差异，养老保险政策行业或企业化的现象日趋明显。分所有制、分企业类型、分从业人员的身份，开始实行不同的筹资比例。不同企业类型相同工资的从业人员养老保险缴费比例不一样。养老保险负担不平衡的问题开始凸现。同一商品的生产企业，由于养老保险费的筹资比例不同，企业产品成本费用出现差异，这种政策人为地给企业带来一个不公平竞争的环境。本来养老保险改革解决了“企业保险”中由于不同企业退休人员人数不一样产生的退休费用畸轻畸重的矛盾，在养老保险政策不断趋向行业化或企业化的过程中，由于不同企业养老保险费的筹资比例不同，又产生了缴费负担畸轻畸重的新矛盾，背离了养老保险制度改革的初衷。这种政策既破坏养老保险统筹调剂的机理，又有失市场公平，背离了社会主义市场经济体制的基本法则。表1对我省现行不同企业类型相同工资从业人员的养老保险缴费负担进行了比较，假设非公有制企业按低比例缴费，以*年我省职工平均工资为缴费基数，公有制企业为职工缴纳养老保险费比非公有制企业每人每月要多缴45.64元，若一个国有企业有一万名参保职工，那么一年要比非公有制企业多承担547.68万元的养老保险费，这无形中增加了公有制企业的生产成本，影响了公有制企业在市场中的公平竞争。
2、相同缴费基数、相同缴费年限的从业人员，由于在不同性质的企业工作，养老保险待遇不一样。我省现行的养老金计发办法，从结构上看，所有参保企业和参保人员的计发办法都是一样的，即由基础养老金、个人帐户养老金和过渡性养老金三部分组成。但是不同企业类型，每一部分养老金的计发政策都存在一定的差距。基础养老金，政策设计的目标是体现公平，计发的比例都是20%，计发的基数考虑了不同地区的消费水平，按所在设区市上年度的职工平均工资计发。但现行政策并没有按照制度设计的目标进行实施，原行业统筹企业职工的基础养老金打破了区域限制，不管其在什么地方工作，全部按省会城市职工平均工资为基数计发。在启动农垦企业养老保险过程中，对农垦企业职工的基础养老金的计发又作了特殊的规定，农垦企业中农业企业基础养老金的计发基数按所在市县的上年度职工平均工资计算，非农业企业基础养老金的计发基数按所在市县农垦企业上年度职工平均工资计算等。实行低比例缴费的单位和个人，基础养老金的计发比例降到了16%。个人帐户养老金按正常缴费比例和低缴费比例两种缴费方式，对应实行了不同的记帐比例，即分别按11%和8%记帐。过渡性养老金，分行业设计了不同的计发系数，如原行业统筹企业设计为1.3%、地方一般企业设计为1.2%、农垦企业设计为1.0%，造成不同企业职工过渡性养老金的差距较大。表2以对不同企业类型相同缴费工资和缴费年限的从业人员养老保险待遇进行了对照测算，在相同条件下，原行业统筹企业职工的养老金待遇比一般企业每月要高152.32元，比低比例缴费的企业要高249.31元，比农垦非农业企业要高346.29元，比农垦农业企业要高446.13元。这种不合理政策造成的养老金待遇差，在具体实施和操作过程中容易使职工产生攀比心理，不利于劳动力的合理流动和养老保险制度的正常运行，也不利于社会的稳定，容易引发上访等群众性事件。例如，由于原行业统筹企业的养老金待遇普遍高于地方养老金待遇，原行业统筹企业职工流动到地方企业就业后，职工不愿意将养老保险关系转移地方，这是一种非常不正常的现象。
2、假设缴费年限为30年，其中有15年视同缴费年限。
3、原行业统筹企业基础养老金的计发基数是省会城市上年度职工平均工资，由于省会城市的历年职工平均工资大体为全省职工平均工资的1.3倍。为了计算方便，本表省会城市职工平均工资取全省职工平均工资的1.3倍。
4、农垦企业基础养老金的计发基数分农业企业和非农业企业，非农业企业的计发基数为所在市县上年度职工平均工资，农业企业的计发基数为所在市县农垦企业上年度职工平均工资。为了计算方便，本表非农业企业职工平均工资取全省职工平均工资的0.6，农业企业职工平均工资取全省职工平均工资的0.35。
——制度外政策执行分化，统一的养老保险政策地方化。在我省养老保险制度的运行过程中，政策执行不到位是一个较为普遍的现象，政策的实际操作与制度设计目标不仅存在一定的差距，而且不同地方政策的实际到位程度相差也很大。
1、政策本身设计不周全，地方政策执行权较大。在养老保险制度改革过程中，由于缺乏对经济、社会的足够调查和研究，政策的设计考虑不周全既是一个不可避免的问题，也是一个普遍的问题。这主要存在两类现象：一是政策“真空”现象。在养老保险政策中，一些政策只作了原则性规定，缺乏操作性，甚至无法操作，各地在执行政策过程中，不得不根据本地情况制定具体的可操作的政策或者解释性的政策，以保障本地养老保险业务工作的正常开展。政策“真空”的出现，为各地执行养老保险政策留下了很大的空间，从制度上给予了各地执行养老保险政策的权力。例如：养老保险费补缴政策，对新参保的企业，政策规定要补缴，但是如何补缴，没有具体的规定，各地在执行过程中，有的地方从养老保险制度改革开始的那一年即20世纪80年代起补缴，有的地方从建立统筹结合制度时开始补缴等。而且补缴费用范围的确定也不一样，有的只补个人帐户部分，有的只补养老保险费本金，有的本息都要补，个别地方还要求罚缴滞纳金。由于补缴政策各地差别很大，企业补缴的养老保险费也因此差别很大，少则相差几万、几十万，大则相差几百上千万。二是政策“二义性”的现象。由于政策制定者对情况欠全面考虑，出台的统一政策并不统一，二义性或多义性的政策较多。各地在实施过程中，只能根据自己对政策的理解去执行。从而不可避免地导致很多不必要的政策差异，造成事实上的政策不统一，与政策制定者的初衷大相径庭。如在计算过渡性养老金的工龄过程中，有的地方要求满周年才能计算一年的工龄，有的地方理解6个月以上就可以计算一年的工龄，由于这种理解差异，对退休人员来说每个月的养老金就要相差几元到十几元。
2、政策落实机制不健全，地方执行政策的弹性化的因素较多。当前养老保险政策的执行过程可看作是基层社会保险经办机构与企业的互动过程。在养老保险政策执行的过程中，企业往往策略性地采取一些与政策规定不一致的行为方式，而基层经办机构也不得不采取一些变通的执行策略，这一过程使养老保险制度的政策实施呈现出弹性化的现象。例如养老保险缴费基数的核定，弹性化的因素就比较大，按照政策规定，职工的所有收入，包括奖金、加班费、甚至发放的实物都要作为缴纳养老保险费的基数，但在实际核定基数的过程中，将奖金、加班费、甚至发放的实物纳入缴费基数是少之又少，不仅如此，就是企业发放的货币工资，也不是所有的都纳入了缴费基数，很多企业为了减少缴费，设立几本帐，采取一切办法逃避一部分养老保险缴费。由于各地执行政策的弹性化，少报、漏报缴费基数已经是一个公开的秘密。出现上述问题的原因，主要是没有强有力的政策落实机制，政府与企业，特别是经办机构对企业的控制弱化造成的，这是政策执行过程中出现弹性化的体制性和机制性原因。
3、政策权威性不强，地方违规执行政策的现象较多。由于养老保险制度缺乏法律规范，政策的权威性在基层的执行过程中很难得以体现，因此在养老保险的微观执行主体上或承受主体上出现政令不畅、政令不通就成为必然。不仅没能保证政策很好地贯彻落实，有的地方还蓄意对政策进行曲解，改变政策的精神实质，使制度设计的政策面目全非。如很多县市对私营企业和外商投资企业实行保护政策，以不参加养老保险为优惠政策来吸引外资，这与上级扩大养老保险覆盖面的政策背道而驰，但由于养老保险政策缺乏权威性，上级部门也只能听之任之；有的市县在企业改制过程中，为了减轻企业改革的成本，违规办理提前退休；有的县市为了减轻财政和企业的负担，在剥离企业办社会的过程中，擅自增加养老保险统筹项目，把不属于养老保险基金支付的项目纳入养老保险统筹支付，变相提高基本养老保险的保障水平。正因为没有或者说不能对这些违反政策的现象进行纠正，也没有或者不能给予处罚，只能是任其发展，这使得养老保险政策的权威性进一步受到了损害。
——体制内机制缺位，多极养老保险责任单极化。目前我省落实养老保险政策的机制缺位，影响了政策的贯彻落实，本应由多方承担的养老保险责任演变成由某一方承担。
1、扩面征缴机制缺位，扩面征缴的责任主要落在各级经办机构身上。由于现行制度下的养老保险缴费率较高，对于企业来说，当前的缴费率相当于增加了一个20%的增值税，参加养老保险必然增加企业的生产成本，无疑会影响企业的竞争力。因此，企业采取许多方法来逃避缴费或少缴费也就不足为怪。扩面征缴工作本应是全社会的责任，企业和职工有责任有义务缴费，政府有责任采取措施强制企业和职工缴费，社会各界有责任监督企业和职工缴费。但我省很多地方，无论在企业和职工层面、社会层面，还是在政府层面，都没有形成正常的扩面征缴责任机制。在扩面征缴工作过程中，企业和职工逃避缴费，政府不仅不帮助强制征缴，不少地方政府甚至对社会保险经办机构的征缴进行干预，对部分企业实行保护。这样，扩面征缴的主要责任实际上落在各级社会保险经办机构身上。社会保险经办机构由于缺乏必要的手段，不要说当前我省企业的情况复杂，大部分社保经办机构经费不足，开展扩面征缴工作异常艰难。就是说社会保险经办机构认准了的按照政策规定必须纳入养老保险的企业，由于诸多原因，也只能“望企兴叹”，无法要求他们纳入养老保险覆盖范围。
2、省级统筹机制缺位，养老保险调剂的责任全部落在省级政府上。由于省级统筹机制缺位，省级统筹的宏观调控和微观调剂能力不强，不同地区之间的基金基本上不能相互调剂。在全国范围内，市县之间的基金结余和基金不足并存，基金结构性缺口较大。一些困难市县确保发放的缺口只能依靠省级调剂和中央财政补助解决。以*年为例，当年养老保险基金征缴收入与支出的缺口为10亿多元，但由于省级统筹调剂能力弱，基金调剂力度小，基金的结构性缺口达13亿多元。省级统筹无法实行县区之间的余缺调剂，一个主要的原因就是社会保险经办机构隶属于同级政府管理，按照现行养老保险财务管理制度，养老保险基金的运转必须经过同级政府批准，本来可以直接、快速进行的资金调拨变成了政府之间复杂的利益协调。由于市县政府不批准，不少市县社会保险经办机构连政策规定应上交的调剂金都无法上交，更不要说直接对市县养老保险基金的调度，社会保险经办机构的管理体制和财务体制严重制约了省级统筹的发展。因此，当市县养老保险出现缺口时，调剂的责任就全部落到省级和中央政府上。本来实行养老保险省级统筹和实行中央财政对养老保险的补助政策是增强国家凝聚力和向心力的重要手段，但现在由于机制的缺位，省级统筹和中央财政补助反而成了离心因素，大家都不愿意上交调剂金，却都想吃省级统筹和中央财政补助这块“唐僧肉”。
3、确保机制缺位，养老保险“兜底”的责任完全落在省级和中央政府身上。1998年实行“两个确保”以后，确保的责任问题被提到了议事日程，中央和省级政府为了实现“两个确保”，不断增加养老保险的财政补助，这使得“两个确保”的责任自然地落到了中央和省级政府的身上。虽然，政策上规定，“两个确保”是各级政府的责任，但养老保险责任正逐步被扭曲为下级过度依赖上级，上级的责任无限地扩大，下级的责任不断地上移，事实上的责任已经完全落到了中央和省级政府身上，中央和省级政府已经从“两个确保”的有限责任变为无限责任。随着中央和省级政府责任的不断加大，如何划分各级政府的责任是实现“两个确保”以后亟待解决的问题。
——体制外管理缺位，统一的养老保险业务经办多元化。我省目前养老保险管理比较落后，不仅管理手段落后，管理方式和管理制度也十分落后，在一定程度上制约了养老保险政策的贯彻落实。蛯
1、现行养老保险管理方式落后，难以满足日益增加的个人参保的需要。随着经济体制改革的深入，企业经济结构发生了重大的变化，非公有制经济得到了蓬勃发展；就业结构发生了明显的变化，就业方式日趋多样化，灵活就业、弹性就业和非正规就业的人数越来越多，劳动力流动的速度大大加快。养老保险面对的参保对象发生了深刻的变化，参保对象正在实现从“参保单位”为主向以“参保个人”为主转变。由于以个人形式参保的人员，其劳动关系大都处于不稳定或无雇佣单位的状态，养老保险登记、管理、接续、转移都与现行的养老保险管理方式有很大的不同，现行以单位为主体的经办管理方式已经无法满足日益增加的个人参保的需要。
2、现行养老保险业务操作不规范，同一种业务经办流程差异较大。由于养老保险工作比较复杂，业务操作环节较多，从登记、到基金征缴、个人帐户管理，直至待遇的发放，每一个环节都涉及到多个工作部门、多个工作岗位、多级工作权限。由于全省没有强制推行一个统一的业务操作规范，各级社会保险经办机构在操作环节的划分、内设机构和岗位设置以及工作权限的管理上都不一样，就是同一种养老保险业务处理，各地经办流程差异也很大。例如养老金待遇的审核，有的由业务人员审核，有的由社会化服务人员审核，有的由财务人员审核。在流程上，有的经过一个审核环节就可以了，有的要经过两个或者更多的审核环节。各地业务操作的差异，给参保职工办理养老保险事务带来非常不便，既影响了社会保险经办机构的工作效率，又损害了社会保险机构在参保职工中的形象。
3、现行养老保险信息化程度低，养老保险经办误差较高。我省养老保险信息化建设严重滞后，不少地方仍然依靠手工操作，效率低下。虽然有些地方已采用了计算机管理，但由于基础工作较差，养老保险费的收缴和发放计划无法通过计算机生成，养老金待遇计算无法通过计算机产生，退休人员的生存状况无法进行异地协查。养老保险数据不准确、重复参保、冒领养老金等问题时有发生。就是同一种养老保险业务，由于业务经办人员不同，可能出现不同的经办结果。例如养老金待遇计算，这是一项很复杂的工作，计算一个人的养老金待遇至少要涉及到几百项数据，还要涉及包括月积数法在内的几个很复杂的计算公式，如果没有计算机管理，不说原始数据可能不全，也不说不同的经办人员对计算办法的理解可能出现的差错，就是说让他对这几百个数据作普通的加减乘除，也可能会出错。实际上，这是一个值得重视的的问题，因为它直接关系到参保人员的切身利益。对我们来说是工作上的误差，但对参保人员来说，就是对他们合法权益的侵害。
鉴于我省现行养老保险制度存在上述问题，以及这些问题对改革、发展和社会稳定的影响，进一步完善养老保险制度势在必行。但是养老保险制度改革是一个系统工程，涉及面广，影响深远。因此，在完善养老保险制度过程中，必须从全局和长远出发，以政策的操作性和实现性为基础，以统一、规范为主要内容，以建立健全运行机制为重点，统筹兼顾、科学决策。
——“盘点”现行政策，建立统一、规范的养老保险政策体系。完善养老保险制度，加强我省养老保险政策体系建设，笔者认为，应该分三步走，第一步对现行政策进行“盘点”，第二步进行规范，第三步进行立法。
1、在认真分析的基础上，对现行政策进行“盘点”。首先应该对养老保险制度改革以来的政策进行一次全面的“盘点”，分门别类地对各项养老保险政策进行清理，查找哪些政策已经过时或淘汰，哪些政策还存在缺陷和问题，哪些政策还需要进一步加强。然后作出计划，该废止的政策进行废止，现在可以调整和完善的政策，应该立即研究，进行调整和完善，目前还不具备条件调整和完善的政策，积极创造条件进行调整和完善。在政策清理的同时，要对现行不明确的存在二义性的养老保险政策予以明确；对政策的“真空”尽快加以研究并予以解决；对部分没有必要出现的政策差异予以统一；对确实由于各地情况的不同，短时间内还难以统一的政策，也应统筹考虑，从现存的各种办法中提炼出几种政策模式，供各地选择，尽可能地减少不必要的政策混乱，给今后统一和规范养老保险政策带来不必要的麻烦。
2、从全局出发，统一和规范全省养老保险政策。随着社会、经济的发展，政策适应的环境必然会不断发生变化，适时适当地规范政策是社会、经济发展的必然要求。就养老保险政策而言，当前最主要任务是统一和规范。一是要以职工就业与否为标志，统一单位和职工缴纳养老保险费的比例。适应市场公平竞争的需要，不分所有制、不分单位性质、不分职工身份，统一缴纳养老保险费的比例。对于“农转居”人员、失地农民，由于其没有就业，从养老保险就业关联的理论来说，不应把他们纳入基本养老保险范围。笔者建议，应为他们建立生活保障制度，当他们到达法定退休年龄时，按照一定的标准，比如最低生活保障的标准为他们发放生活费。二是适应行业和地区经济发展差异性的要求，调整缴费基数核定的依据，扩大缴费基数的浮动区间，解决不同缴费能力从业人员的缴费问题。改变以省、市上年度职工平均工资为标准核定缴费基数的办法，把县、市上年度职工平均工资作为本地核定缴费基数的依据；调整缴费基数浮动区间，由于经济发展和行业的差异，收入分配差距已经是一种普遍事实，最低工资标准制度的推行和年薪制的实施，已经突破了缴费基数的上下限，下限突破了60%（最低工资标准大体相当于职工平均工资的35%），上限突破了100%。养老保险费的缴费基数应与工资制度相适应，并以此为依据对缴费基数区间作适应调整，建议以最低工资标准作为缴费基数下限，缴费基数的上限也可适当提高。三是统一企业职工的养老金计发办法。最主要的是要统一个人帐户记帐比例和过渡性养老金的计发系数。在缴费比例统一后，个人帐户的记帐比例要全部统一到8%，过渡性养老金计发系数要统一为1.2%，同时调整基础养老金计发基数，统一以市县上年度职工平均工资作为计发基础养老金的基数。
3、加快地方立法，实现养老保险法制化。由于没有养老保险法，我省养老保险至今仍然没有摆脱依靠阶段性政策规定开展工作的被动局面。由于没有养老保险法律作为制度保障，国家、企业、个人三者之间的养老保险法律关系没有得到社会和政府部门广泛的认同，甚至没有受到养老保险利益合法享有者的自我尊重。不同时期的养老保险政策指向留下了不同的政策台阶，人为地增大了解决不同时期不同社会群体成员不同属性矛盾的难度。养老保险制度建设发展由于无养老保险法律导航面临着偏离制度目标的风险。养老保险立法拖延的时间越长，今后养老保险法律规范各地政策调控范围和管理领域的难度就越大，历史遗留问题就会越多，政策台阶落差就会越乱，社会负面影响就会越大。因此，我们应该尽快进行养老保险立法，将养老保险政策法律化，并按法制化程序进行操作。
——健全运行机制，促进养老保险政策的持续、协调和健康发展。养老保险运行的三个主要环节是养老保险基金的收缴、管理和支付。健全养老保险运行机制，必须抓住这三个主要环节。
1、建立扩面征缴机制，加大扩面征缴力度。扩面和征缴，是保障养老保险制度运行的基础，推动扩面征缴工作的开展，关键是要建立扩面征缴的机制，通过机制的建立，从经济、行政、法律等方面调动征缴者的积极性，约束缴费者的行为。一是要建立扩面征缴的经济激励机制。通过财政部门拿钱按养老保险基金征收总额或增收总额的一定比例建立激励经费，将扩面和基金征缴的任务与征缴者的利益切实挂起钩来，并对激励机制进行量化，确保激励机制真正发挥作用。二是建立各部门扩面征缴联动机制，形成扩面征缴的合力。按照国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，规范扩面征缴程序，落实各方面，包括企业、社会保险经办机构、劳动保障等部门的扩面征缴责任，在社会保险经办机构征缴不到位的情况下，劳动保障监察必须立即进行行政执法，行政执法仍到不了位，应申请法院强制执行。三是落实扩面征缴强制机制。认真执行国务院《社会保险费征缴暂行条例》，依法扩面征缴。对欠缴企业除收取利息外，要加收滞纳金；对拒不参保或长期欠费的企业，要对企业法人和直接责任人予以经济的、行政的处罚，情节严重的，要追究刑事责任，移交司法机关处理。
2、完善省级统筹运行机制，充分发挥省级统筹的作用。养老保险实行省级统筹制度，是完善社会保障体系的一项重要措施，对于确保离退休人员养老金的按时足额发放具有十分重要的意义。但是实行省级统筹涉及到各级政府利益格局和利益关系调整，省级统筹的实施难度很大。只有建立健全省级统筹运行机制，才能保障省级统筹的正常运转。首先要改变基金管理主体，实现基金管理主体由市县管理到省级管理的转变。建立养老保险基金全省统一管理的机制，实行养老保险基金统收统支。其次要建立与基金统一管理相适应的经办机构管理体制，参照工商和质量监督部门的做法，对社会保险经办机构实行省级垂直管理，省级社会保险经办机构对省以下社会保险经办机构的人、财、物实行统一管理，从基金管理体制和经办机构行政管理体制上支持和保障省级统筹的正常运行。三是要正确处理好政策、机制和体制之间的关系。三者之间要相互协调、相互支持。政策要促进机制和体制的建立，机制、体制要为政策的运行创造良好的条件，并保障政策的良好运转。
3、强化责任机制，促进养老保险的长效发展。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，各级政府应转变职能，从侧重经济政策转为侧重社会政策，从热衷于投资性领域转为投资公共领域，营造企业公平竞争的外部环境。尤其是，国有企业改革后，各项建设性资金已经采用社会化的办法筹措，调整财政支出结构、增加对养老保险的投入不仅必要，而且是可能的。笔者认为，应以立法的形式明确划分各级政府的养老保险责任，各级政府的养老保险责任应按照国发［*］42号文件的精神，通过固化各级政府的养老保险财政预算安排来解决，地方财政用于养老保险的支出必须在一定期限内达到一定的比例。由于养老保险实行省级统筹，笔者认为地方财政安排的养老保险预算应由省级财政统一掌握的和控制，并在省级统筹的框架内使用。
——严格执行政策，树立养老保险政策权威。严格执行政策，树立养老保险政策的权威，是维持养老保险制度正常运转的基本条件，保障政策的严格执行，要解决好以下三个方面的问题。
1、明确政策制定权。养老保险制度作为国家的一项重要公共政策，关系到每一位参保人员的切身利益，政策的制定权，包括解释权，应该由国家和省级政府统一制定。特别是我省养老保险已经实行省级统筹，政策的制定权更应该上移，市县政府只能在国家和省级政府制定的政策框架内执行政策。明确政策制定权，是保障政策严格执行，树立政策权威性的前提和条件。
2、保持政令畅通。对政策执行立场不坚定，或者出于地方或部门利益，上令下不达，政令不畅通，要坚决按照有关法律进行处理；对政策立场不坚定的执行人员或经办人员，为了获取某种私利，而置国家政策为不顾，要给予严肃处理。只有保持政令畅通，才能保障政策的严格执行。
3、严控特殊政策。近年来，政府在处理养老保险问题的上访、闹事等问题上出台了不少特殊政策，这些特殊政策在短期内发挥了一定的作用，缓解了一定范围内的社会矛盾。但也正是特殊政策的出台，出现了不少超政策范围办事的问题，诱发了同类问题的其它企业和职工攀比，结果特殊政策花了钱，却并没有从根本上解决问题，反而制造了不少新的矛盾，扰乱了养老保险的正常秩序。因此，笔者认为，在处理养老保险个案问题上，要从大局出发，坚持政策，维护养老保险政策的权威性和严肃性，尽量减少“特事特办”，随意出台特殊政策、特别是出台行业特殊政策的现象发生。在企业改制过程中，要正确处理好企业改革的深化与养老保险制度完善之间的关系。企业的改革要在既定的养老保险制度下进行改革，养老保险政策不能因为某个或某类企业改革而调整。
——加强管理，为养老保险政策实施创造更好的条件。养老保险管理是我省养老保险工作当中一个十分薄弱的环节，亟待加强。
中图分类号： TU984 文献标识码： A
前言
在当前我国社会正处于转型期、社会多种利益格局初步形成、社会趋向于高度异质化的背景下，城市迅猛发展，城市日趋复杂化，传统的单一城市规划技术思维已无法应对复杂的城市利益关系。因此，进一步深刻认识城市规划的公共政策特征，从公共政策的角度理解城市规划，是使城市规划从传统技术导向走向价值导向，最终实现社会、经济和环境协调发展，维护社会公正的重要选择。
一、公共政策的概念与特征
一般认为，公共政策是政府等公共权力机关为应对公共领域中的相关问题而制定的政策。公共政策是政府等公共权力机关制定的，为解决公共问题、保护公共利益，对社会价值所进行的权威性分配，是一个保障社会公平与公正的行动方案、计划和规划等。尽管当前仍没有一个放之四海而皆准的定义，但这些对公共政策的理解仍然反映了公共政策的一些共同的本质特征，这些特征主要体现在五个方面：
(1)公共性。公共性是公共政策的价值基础，是公共政策的灵魂。公共政策的公共性基于对其主体公共性的假设，公共政策的主体是公共权力机关(如政府)，现代政府的公共性决定了公共政策的价值基础是公共性。公共问题、公共目标和公共利益构成了公共政策的三要素，保护公共利益则是公共政策的核心价值取向。
(2)政治性。公共政策是政治理性的选择，制定公共政策的全过程表现为一个政治过程，具有高度的政治性。公共政策由政府制定，公共政策产生于政治系统，并涉及多个利益相关者，涉及各种权力的博弈和利益的博弈。公共政策的结果是多种利益、权力调和的结果，具有高度的政治性。
(3)权威性与强制性。公共政策是以国家强制力为后盾保障其制定和实施的，是公共权力机关的基本活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现，反映了公共权力机关想干什么、不想干什么、为何干和如何干的意志。国家权力的权威性与强制性，是公共政策权威性和强制性的重要来源。
(4)价值相关性。由于政策制定者的价值观不同，他们对于效率与公平、民主与自由、环境保护与经济发展等问题的看法也不尽相同，因而即便是针对同一目标和同一问题，尽管价值理想和基础都指向公共利益，但不同的决策者也会制定出不同的政策，采取不同的行动。完全价值中立的公共政策是不存在的。
(5)调节性。公共政策的调节性主要体现在资源配置与价值分配两方面。一方面，为实现一定的政策目标，必须进行投入，包括人、财、物等资源的调配与组合，因此资源的配置构成了公共政策的基本内容之一。另一方面，社会投入所产生的收益，即社会价值，如生产生活资料、权力、财富和空间等，需要在社会群体中进行分配，价值分配构成了公共政策的另一个基本内容。
二、城市规划与公共政策的关系
一般而言，规划是公共政策制定活动的一种方法论，它反映了公共政策制定这一过程的重要逻辑特征。当规划和特定的领域相结合时，则形成了一种具有预测特征的特定公共政策(并非所有的公共政策都具有预测特征)，城市规划正是这样一类特定的公共政策。
三、城市规划的公共政策特征
现代城市规划作为城市政府的一项重要职能，“是为了实现城市发展的社会、经济、文化和环境的综合长远目标，通过制定未来城市空间发展战略和借助合法权威的手段对各种城市资源(自然资源和社会资源)进行合理配置，以引导、调节和控制。
1 城市规划作为公共政策具有公共性
公共性是现代城市规划的根本特征，是城市规划活动的价值基础，保护公共利益是其核心价值取向。现代城市规划自诞生之初便是以保护公共利益为直接目的的，尽管此时公共利益的内涵更多地是为了维护资产阶级统治的合法性。现代城市规划对公共问题、公共目标和公共利益的关注，使其具有典型的公共性。
2 城市规划作为公共政策的政治性城市规划是政府的重要行为之一，也是城市政府最为重要的公共政策，由于城市规划与政治运行紧密相关，因而具有鲜明的政治性。现代城市规划作为公共政策，与政治具有千丝万缕的联系，主要表现在：
(1)城市规划作为政府的一项职能，其内容涉及所有人的利益。在一个民主社会中，每个利益相关者都有表达自身权利的需要和权力，正是这个因素构成了城市规划广泛的政治基础。利益相关者无不希望被保护乃至获益，而在一个民主的社会中，只有通过相应的政治手段才能实现目标，否则其结果就是改变现有结构。
(2)城市规划活动不仅涉及解决问题的技术手段，同时还涉及大量的选择，如目标的选择、备选方案的选择和评价标准的确定等，即存在大量的价值判断，遵从于价值理性。在进行选择的时候，只有通过妥协、讨价还价甚至斗争等政治手段才能达到价值取舍，具有明显的政治特征。
(3)城市规划与国家(权力)是一种同盟关系。城市规划要维持其垄断地位，就必须依靠国家权威的支持；而国家在调整与城市土地、空间、发展等相关的利益的时候，其权力和权威的合理性与合法性则需要城市规划的支持，因此规划与权力紧密相关，成为了政治活动的一部分。
3城市规划作为公共政策的权威性与强制性
城市规划的权威性首先来源于政府的权威性，城市规划是由政府制定的，并由政府的公权力保障实施，人民对政府的认同，构成了对政府行为的认同，进而表现出服从。任何需要改变和调整城市规划的指向都必须通过合法的渠道，进入到相应的政治系统才能进行调整。大多数的现代国家都制定了相应的城市规划法规，法律代表了国家权力，对相应的规划管理机构、规划的编制和实施进行授权，以国家强制力为保障，具有不可挑战的强制性。
4 城市规划作为公共政策的价值相关性
城市规划的制定具有价值相关性。在城市规划编制过程中，充满了价值判断和选择，完全中立的城市规划是不存在的。尽管保护公共利益是城市规划的根本价值取向，但在现实的城市规划编制过程中，城市规划的主体、参与者多种多样，千差万别，每个人都有自身的价值取向与利益选择，因而对于城市规划问题的选择也就各不相同，不同的决策者由于不同的价值取向所导致的城市规划完全不同。
5 城市规划作为公共政策的调节性
从公共政策调节方式的角度划分，一般可将公共政策划分为分配性政策和调节性政策两大类。无论是分配性政策，还是调节性政策，都是对社会资源和利益所进行的权威性的调节。
四、城市规划作为公共政策的独特性
城市规划作为公共政策，具有公共政策的一般特征。但同时，城市规划作用于城市中与土地和空间相联系的特定领域，与其他类型的公共政策仍存在着明显的差别，主要表现在：城市规划的对象是以城市土地为基础的，包含所有与之相关联的人和物，具有与每个人相连的全含性，涉及城市社会的大多数方面。城市规划以调整土地为中心分配城市相关资源，协调不同人和团体在空间利益上的冲突和矛盾是其重要特征。
结束语
从作为城市政府干预手段的城市规划管理的特征来看, 一方面,由于城市规划管理职能是政府职能的主要方面, 城市规划管理模式的合理选择是政府有效实现城市规划干预作用的前提; 另一方面, 作为政府干预手段的城市规划与公共行政是密切联系在一起的, 城市规划管理具有公共管理的特征, 应该成为城市公共管理的一部分。
参考文献
[1] 王俊雄. 综述城市规划的改革与发展趋势[J]. 广东科技. 2008(08)
［关键词］
政府性基金;民航发展基金;行政程序;正当程序原则;公共利益
政府性基金是改革开放后由于基础产业资金短缺，通过税收无法有效支应的情况下应运而生的一种行政征收手段［1］，其初衷无非是“扩大累积、压缩消费”，即在特殊年代里政府财政困难，于是要求民众勒紧裤腰带支持国家建设，最初开征多在上世纪八九十年代。作为政府非税收入的重要组成部分，是实现政府特定经济社会职能的重要财政工具［2］1，为解决改革开放初期基础设施投上发挥了政策性作用。然而，随着时代的变迁与市场经济模式的完善，作为时代产物的政府性基金，其合法性、合理性与透明度均受到质疑，诸如政府性基金的立法权遭滥用，征收法律程序缺乏最基本的程序正义上的规范，收费规模巨大且尚未纳入到预算管理系统和现有预算制度改革面临重大冲突，与行政事业性收费、一般税、特殊类型税以及规费等存在着诸多的关联与界限模糊，等等。2012年3月17日，财政部出台《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，废止原来对旅客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金(简称机场建设费)，新增对旅客和航空公司征收民航发展基金。新政策的出台，立刻引起了社会对其法律依据与合法性的强烈质疑，质疑不仅体现在对这种“换汤不换药”政策变更带来法律适用问题拷问。同时，对基金设立的程序与合法性问题的批判将矛盾焦点直指我国政府性基金的管理制度。在第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出要“以减少专项转移支付和收费”为深化职能转变的重要手段，以推动行政管理体制改革。为此，选择以民航发展基金为研究个案，从正当程序的视角反思与检讨我国政府性基金制度，势必具有紧迫性与现实研究价值。
一、理论框架:政府性基金的基本属性
(一)政府性基金的概念财政部《政府性基金管理暂行办法》对政府性基金的概念进行了明确的界定，认为政府性基金是“各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，全额纳入财政预算”。学术界对政府性基金的定义主要以财政学和财政法学研究为代表。王为民在对于我国非税收入的研究中认为:“政府性基金是指依照法律、法规并经有关部门批准设立，凭借行政权力或政府信誉，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织收取的具有专项用途的财政性资金，设立政府性基金的目的主要是支持某项特定产业或事业发展。”［3］4－54刘剑文和熊伟则认为:“政府性基金是各级政府及其所属部门基于支持某些特定的社会公共事业发展之目的而凭借公权力依法向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”［4］学界定义弥补了政府性基金是依靠行政权力或政府信誉来做保障，但是对征收的具体范围和目标尚未达成共识。就政府性基金概念的内涵而言，需要对政府性基金的性质和基本特征进行界定，而外延的部分需要说明政府性基金征收的范围和类别。
(二)政府性基金的种类与范围按照政府性基金的资金管理方式不同，可以分为中央政府性基金、地方政府性基金和中央地方共享基金三种类型。其中中央政府性基金收入缴入中央国库，地方政府性基金收入缴入地方国库，中央地方共享基金缴入中央和地方国库。20世纪90年代中期至本世纪初，国家对政府性基金先后进行了三次较大规模的清理整顿，政府性基金项目锐减。［3］55－56截至2014年底，现行有效的政府性基金共25项，其中缴入中央国库的有8项，缴入地方国库的有8项，缴入中央和地方国库的有9项［5］。按照政府性基金的性质和用途不同，可以分为重大工程特别征收类、基础设施建设类、资源环境类、公有财产和附加税类四类政府性基金。其中重大工程特别征收类政府性基金主要用于特定的重大水利、电力工程建设，如国家重大水利工程建设基金、水库移民扶持基金等。基础设施建设类政府性基金主要用于民航、铁路、港口等基础设施建设，如铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等。资源环境类政府性基金征收主要用以煤炭、森林等资源的开采利用以及减少污染和环境的保护，如核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金、森林植被恢复费、育林基金等。公有财产和附加税类政府性基金依托国有土地、公有住房和营业收入等计征，如城市公用事业附加、城市基础设施配套费、地方教育附加等。
(三)政府性基金的基本属性朱柏铭教授在研究政府性基金性质时，也感叹到“每每涉及政府性基金相关问题时，总还有些模糊。”［6］对于政府性基金的认识，国内学术界对其本质属性的认识呈现出诸多争议，这种争论的焦点在主要在于对政府性基金的征收范围和具体目标上。主要有以下几种观点:首先，政府性基金的设立是服务于特定的国家宏观政策或目标，与一般的财政职能有所区别。台湾学者辜仲明认为“特别公课应以事物目的为主，国家课征特别公课并非为支应一般财政需求，而是国家为达成某项特殊国家任务或政策目的，所利用之财政上的手段或工具。”［7］其次，由于政府性基金服务于特定的项目，所以其征收的对象不是一般公民，由使用者付费，例如乘客在乘坐飞机时才需要缴纳民航发展基金。再者，政府性基金与税收都具有无偿性。尽管非对待给付被视为政府性基金的基本特征，但因政府性基金的缴纳义务与负担理由间存有特殊法律关联，且需专用于特定经济社会政策目的所指向的用途，从而对负担群体形成一种特别的利益。［8］但是这种对承受政府性基金的群体而言不是一种补偿措施。最后，政府性基金具有专款专用的特点。政府性基金必须用于实现特定经济社会政策所指向的用途，所以对政府性基金的管理也是“收支两条线”，不得用于支付一般的财政需求［2］25。对于其本质属性的认识，除了以上四种基本属性以外，有些人认为它扮演的是一种行政事业性收费的角色，或者从某种意义上来讲，它本质上就是一种税收行为，应该受到“财政、税收基本制度”的约束。
(四)政府性基金与行政事业性收费的区别政府性基金与行政事业性收费的含糊不清干扰了对政府性基金的认识，也成为这项行政征收活动法律适应问题矛盾的焦点。政府性基金的最大特点就是公共性，其逻辑起点与终点均为公共利益。政府性基金性质与行政事业性收费的非营利性、补偿性相比，政府性基金完全是政府凭借行政权力强制征收，与税收具有相同性质，是一种比较典型的“准税收”，其征收条件应该高于行政事业性收费。孙志认为:“政府性基金与行政事业性收费相比，其共同点表现在:二者都是依据国家权威，为行使政府职能而收取的，都应属财政资金;二者都有特定的用途，具有专款专用的性质。政府性基金既具有一般财政资金的共性又具有专款专用的特点。资金的财政性、政府的主体性和用途的特定性构成了政府性基金的三大特点。”［9］王为民将行政事业性收费分为管理性和惩罚性两大类，他认为:“行政性收费是行政主体单方面意思的体现，本质上是行政主体对行政相对人课以财政义务，目的是调节社会收入与分配，获取资金，弥补国家建设资金的不足和维护公共设施等，其实施必须以相对人负有行政法上缴纳义务为前提。”［3］37－38因此，政府性基金的征收与行政事业性收费之间是存在着本质区别，不能同一而语。
二、民航发展基金:运行机制与制度规范
(一)民航发展基金的由来与发展民航运输业作为国民经济发展的基础产业，改革开放以来一直保持较高的增长率。上世纪90年代初期，我国一方面机场数量相对有限，另一方面日益增长的客流量渐渐超过机场自身的最大吞吐量。在当时国内经济发展水平相对不高的情况下，机场等大型基础设施建设单纯依靠政府财政是比较困难的。1992年3月，民航总局、财政部、国家物价局决定向乘坐民航国内航班(含国际、地区航线国内段)的中外旅客收取“机场建设基金”或“机场新设施建设费”等。1995年国务院办公厅转发了财政部、国家计委、民航总局制定的《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，统一收取机场建设费。2002年经国务院批准，机场建设费将于2005年底执行到期;到了2005年底，又决定机场建设费续征一年;接着在2006年又将机场建设费征收时间延长至2011年。就在机场建设费饱受诟病面临不得不取消的尴尬情况下，2012年3月17日，财政部出台并颁布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(财综［2012］17号)，同年4月1日起正式施行。这一文件的出台标志着在我国征收近20年历史的机场建设费的废止，同时开征民航发展基金。民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。民航发展基金的国内航线征收标准与旧的机场建设费保持一致，乘坐国内航班的旅客每人次50元，而国际和地区航班的出境旅客由旧机场建设费征收70元每人次上升到90元每人次(含旅游发展基金20元)，实际上旅客的支出增加了20元。
(二)民航发展基金的征收和使用制度《办法》对民航发展基金的使用范围界定在七个方面，主要用以支持民航事业的发展，其中包括对民航基础设施建设、补贴、民航节能减排等。总体而言，民航发展基金的征收主体和征收程序构成了民航发展基金征收制度的基本内容，特定的征收程序是特定的征收制度的体现。1．民航发展基金的征收主体。民航发展基金由财政部委托民航局统一组织征收，明确民航局清算中心作为征收主体，具体负责民航发展基金的征收工作。民航发展基金的征收主体主要涉及财政部与民航局的内部关系互动，是公权力主体的相互关系。中国民用航空局是民航发展基金所在领域的行政主管部门，在征收的过程中有区别与税收以专门的征收主体税务部门为主的格局，所以在征收过程中财政部门对民航发展基金控制相对不足。2．民航发展基金的征收程序。民航发展基金的征收程序涉及财政部和民航局的外部互动，主要是征收主体与相对方之间的关系。民航发展基金的征收程序大致分为两个方面:航空旅客缴纳民航发展基金，由航空公司或销售机构在购票时代征，由民航局清算中心负责征收;航空公司缴纳的民航发展基金由民航局清算中心直接征收。二者征收后都要全额上缴至中央国库。在实践中，会产生不规范现象，代征的环节增加了过程交易成本，而且在代码共享航空公司之间的分摊和结算由航空公司自行决定，往往多家航空公司成为欠款大户。［10］3．民航发展基金的使用制度。民航发展基金的使用制度与财政支出关系较为密切，应当接受财政支出一般制度的制约，并接受民主监督和控制。民航发展基金的最终落实意味着设立基金所追求的政策目标得以最终实现。因为民航发展基金是在民航这个特定的领域，具有专业性和封闭性。不论是中央本级还是地方需要使用，都由财政部予以最终决定，所以财政部对民航发展基金的自行裁量安排权力较大，可能会造成民航发展基金的使用制度不规范与不健全。4．民航发展基金的使用原则。根据《办法》规定，民航发展基金使用应当遵循以收定支、统筹安排、专款专用、注重效益的原则。以收定支是部门预算经费的保障机制，除了一般财政支付外的专项经费支出，往往其中存在着一些不确定的因素，随意性较大。而统筹安排原则包含了政策导向因素，往往会政策倾斜。专款专用原则不仅是民航发展基金的使用原则，也是政府性基金的基本特征和原则。最后民航发展基金的使用也会注重效益，因为本质也是为了支持民航业的发展。5．民航发展基金的使用主体。民航发展基金的使用主体包含中央本级和地方单位。中央本级使用由民航局编制支出预算，报财政部批准;地方单位使用，经财政部会同民航局审核后，通过中央对地方政府性基金转移支付下达。其中财政部在民航发展基金预算中，按不超过1%列支征管经费和代征手续费，也就是乘坐国内航线的旅客缴纳的50元民航发展基金含0．5元的代征手续费。
(三)民航发展基金的设立程序从机场建设费到民航发展基金的出台基本经历了四个过程。首先民航发展基金的诞生是由机场建设费演变而来，由财政部直接下发通知决定征收并同时废止机场建设费;其次从民航发展基金征收的申请与审批程序来看，根据《政府性基金暂行管理办法》规定，国务院所属部门(含直属机构)、地方各级人民政府及其所属部门申请征收政府性基金，必须以法律、行政法规和中共中央、国务院文件为依据，递交申请材料至财政部，财政部收到申请材料之日起90个工作日内给予审核意见并决定通过与否。而此次民航发展基金的出台是由财政部作为监管与审批单位直接拟定并下发通知给民航局和其他单位;再者就民航发展基金的听证程序上来看，本次民航发展基金的出台是财政部单方面在文件通知中提到根据国务院的有关批示直接制定，并未履行任何听证程序，也并未公示具体的国务院的批示与指示;最后在立法程序上，此次财政部出台关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知中强调，为规范民航发展基金征收使用管理，促进民航事业发展，根据国务院有关批示要求制定。《办法》由其名称、出台部门和方式决定其属于部门规章，因为行政法规需由总理签署国务院令公布。根据我国《立法法》第七十一条规定，“国务院各部具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”所以财政部作为国务院部委组成部门具有制定部门规章的权力是毫无疑问的。
三、现实困境:正当法律程序视角的检讨
现行《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中既包括对航空公司征收也包括对旅客征收。以对旅客征收为例，从民航发展基金征收的决定程序、实施程序和使用程序的角度来描述当前民航发展基金设立的现实困境。
(一)前置程序中缺失公示告知和听证程序所谓行政行为的合理性，要求政府行政既要合乎法律又要合乎理性的双重含义，政府在考虑行政相关因素前提下，其行政内容应合乎情理，行政行为拥有正当的动机且符合法律的目的。［11］财政部此次出台民航发展基金这反映了政府对于行政决策前征求民意态度不积极，是典型的传统管理主义决策模式，习惯于闭门决策、强权决策，忽视决策前对民意的调查及尊重。而且在实际操作过程中对公众的态度也置之不理。根据学者王为民对政府性基金的定义，他认为政府性基金是依靠行政权力或政府信誉来做保障。［3］4－5财政部此次出台的通知恰恰忽视了政府的信誉，使政府的信誉大打折扣，单纯凭借政府的强制权威和行政权力，况且其合法性也令人质疑。
(二)立法程序缺陷带来征收法律效力困境民航发展基金还缺乏制度的合法性程序，在立法上还存在着瑕疵。根据《政府性基金暂行管理办法》的相关规定，“财政部负责审批并监管政府性基金的征收和使用”，所以此次民航发展基金的出台在财政部的角度看起来很顺理成章。因为《政府性基金暂行管理办法》赋予了财政部批准征收并设置新的政府性基金的项目的权力。财政部在通知中虽然强调根据国务院有关批示制定来制定，但是并未公开是何批示，在设立程序上存在着明显的缺失。财政部征收民航发展基金的初衷是为了支持民航事业的发展，所以从法理上看《民用航空法》应当是《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的上位法，但是我国民航法并未提到“民航发展基金”，这样就导致了《办法》上位法缺失的窘境，并且与《立法法》产生了矛盾。因为根据《立法法》第七十一条规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”而《办法》并没有上位法，所以导致民航发展基金成为无源之水、无本之木。
(三)征收标准无法律依据和基数测算标准民航发展基金征收标准程序从未公开，有照搬机场建设费的嫌疑。机场建设费从1992年开始征收，当时的标准是根据当时的国内经济发展水平来制定，可是20年后的中国GDP总量跃居世界第二，尤其是分税制改革后中央政府的财政收入剧增，完全有能力负担机场等基础设施的建设。此次民航发展基金的征收标准缺乏科学分析与核算，甚至完全照搬过去机场建设费的标准，不仅如此，对国际或地区航线还额外增加了20元人民币的旅游发展基金，在一定程度上了增加了旅客负担。
(四)实施程序中代征环节不规范滋生腐败民航发展基金由财政部委托民航局进行征收，明确民航局清算中心作为征收主体。航空旅客应缴纳的民航发展基金由航空公司或机构代征，然后由民航局清算中心再负责征收并上缴至中央国库。代征的过程中增加了交易的环节，可能存在航空公司虚报征收的数字或者航空公司与民航局清算中心腐败的行为。《办法》规定对乘坐支线航班的旅客予以免征，可是航空公司在旅客购票时究竟有无尽到告知义务或者有无违反规定征收都有可能存在，毕竟旅客也不会仔细研究财政部的通知和文件。民航发展基金相对于税收这类财政收入所实行的专门、统一的征收主体模式，民航局负责征收可能导致其对政府性基金征收主体方面控制力度相对不足。多重委托征收等不规范现象，可能导致主体安排与初始制度设计相去甚远。［2］48－49
四、政府性基金设立的正当途径:一个分析框架
从民航发展基金的个案分析中，我们不难发现民航发展基金在设立过程中产生诸多现实问题。政府性基金征收从本质上来说是受到行政征收的调整与规范，因为征收是指政府依法向个人或单位收取，而民航发展基金的征收似乎存在众多不合法的程序和事实。应通过对民航发展基金设立到征收的现实的困境分析来看待政府性基金设立的正当性。如果程序不合法可能会导致政府性基金丧失其初衷，甚至会滋生腐败的土壤。为了解决一系列现实困境的问题，也为了规范政府性基金征收过程中不规范的行为，笔者从政府性基金设立、征收、管理等一系列完整程序中勾勒出其设立的正当路径，并分别从前置程序、立法程序、实施程序以及对纠纷解决机制诸方面进行逐一阐述。
(一)前置程序的完善:协同治理在政府性基金设立的前置程序中应摒弃传统管理主义决策，实现合作型社会治理模式。在政府性基金征收前应广征民意，召开听证会，综合专家学者、民众和各方的意见，充分考虑多方利益主体在政府性基金中的正当诉求。从合作型社会治理模式来看，政府与公民、法人和其他社会组织构成了一个动态、复杂的网络系统。政府超越了传统社会的核心地位，仅仅是网络结构中的一个节点，不再是社会的中心。公部门与社会其他部门不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是相互协作的关系。合作型社会治理模式的核心是善治，善治的参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性以及合法性几乎都与法治精神相契合。［12］“对于合作治理来说，治理主体间的信任关系是一个基本前提，如果不能在合作主体间建立起信任关系，社会治理的过程就会依然在控制导向的路径中延伸下去，只有当合作治理的主体间拥有了信任关系的时候，才同时拥有了合作治理。”［13］政府性基金的设立只有充分考虑了民意，并建立与公众的互信关系，才能与公众进行协作治理。只有完善了前置程序才有利于政策的推行与实施。
(二)立法程序的原则:正义优先政府性基金其自身突出特点就是公共性，即征收的目的与用途都是基于公共利益的促进与达成。政府性基金在立法程序上应加以完善，避免法律的瑕疵影响其效力。同时对政府性基金本身的立法也是保障公民财产权的迫切需要［2］109。任何权力都有滥用的倾向，［14］法治政府的财政权应该建立在承认、尊重和保护私有财产权的前提之下，任何有关私有财产权的限制和剥夺的制度，均需以国家立法的面目出现。［2］109古典的正义主要用于人的行为，而在近现代的西方思想中，正义更多用于评价社会制度的道德标准，被视为社会制度的首要价值。［15］法律或者立法，作为权威性的社会制度或社会制度生存方式，与正义渊源已久，法律旨在创设一种正义的社会秩序。［16］当前我国政府性基金立法与立法程序都不完善，缺乏配套的法律法规。政府性基金立法要坚持内部的行政控制和外部的政治控制，对于政府性基金所涉及的领域要落实民主法治原则，彰显正义优先价值。任何规章的出台都要经过合法的程序，财政部没有权力随便设立政府性基金。通过政府性基金立法不仅可以规范财政权力的合法行使，也能够完善我国的财政法律体系，同时完善的立法程序也能对政府性基金起到法律的支撑作用，会避免无本之木、无水之源的法律困境。在立法程序的过程中正义优先至始至终都要坚持。
(三)实施程序的执行:公开透明当前我国政府性基金在征收机制上主要涉及财政部门、税务部门和其他行政主管部门之间的互动，征收情况较为复杂。有些部分由税务部门征收，还有一些由相关行业主管部门征收，例如民航局征收民航发展基金，所以在征收过程中削弱了财政部门对政府性基金征收主体的控制力度，从而增加了部门外开支。类似民航发展基金这么大数额对机场进行补贴，这些匪夷所思的数据在某种程度上对政府性基金使用去向的公开透明提出了迫切性要求。因此不仅要强化财政部门的统筹地位，实现财政部门与其他部门之间的良性互动和有效协调。此外，政府性基金在使用去向方面必须定期并及时向社会披露，让公众了解到资金的具体去向。并且要设立监督机制，对不合法、不合理的开支要坚决予以抵制，并及时纠正。真正实现和发挥政府性基金的初衷，避免误用和滥用。
(四)纠纷解决的设计:拓展诉讼机制在法社会学看来，纠纷是两个或两个以上的主体之间的利益冲突，并涉及到制度的违反或与秩序发生某种关联。［16］政府性基金纠纷是指政府性基金这一财政工具的产生和运行过程中，相关主体之间因利益冲突而引发的各类争议，包含公权力主体之间、私权主体之间、公权主体和私权主体之间发生的纠纷。［2］94解决政府性基金纠纷要加强协商机制、调解机制和复议机制对政府性基金的有效解决，引入多元纠纷解决机制。协商和调解有利于化解纠纷，减轻司法压力，促进和谐秩序。现行行政复议程序只能解决政府性基金相关行政主体与相对人之间的行政争议，但是复议程序可以将政府性基金纠纷在行政系统内部加以解决，降低纠纷解决成本。无论选择哪种机制都要对产生纠纷的情况予以解决，做到有纠纷就有渠道和途径解决问题，切实保证公众的利益。政府性基金作为我国财政收支体系中的一个特别的工具，本文主要以民航发展基金个案为例，建立在政府性基金的基本属性理论框架之上进行分析。当前我国政府性基金征收的正当程序还有待完善，尤其是相关法律的缺失致使很多基金例如民航发展基金成为无源之水、无本之木。尽管当前政府性基金还存在着诸多问题，但是有理由相信随着政府性基金改革的不断深入，尤其是十四中全会提出的全面依法执政的理念，政府性基金将会真正发挥其设立的初衷，真正将政府性基金的使用和作用落到实处，使广大人民受益，同时其立法进程也会促使我国法治文明将会进一步提升。
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征收、征用是政府因特定公用目的或公共利益需要的产品通过市场机制无法实现，舍强制而无他途必须采取的一种权力，是政府拥有的超越市场自由财产交易的特别权力。
土地征收是国家基于公共利益的目的，按照法定程序强制性将农民集体所有的土地转为国有且给予合理补偿，农民集体的土地所有权因此而灭失的制度。而土地征用是指国家基于公共利益的目的，按照法定程序在一定期限内强制性取得土地使用权且给予合理的补偿，待使用完毕后，仍将土地归还所有人或使用人的制度。
补偿是指国家行政主体及其工作人员基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使特定的公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，或者特定的公民、法人和其他组织为社会公益、协助公务而使自身权益受到特别损失的，依公平和保护人权原则，对遭此损失的相对人给予填补、回复的一种行政救济行为。
水利水电工程建设征地移民安置补偿，包括了征收、征用土地补偿，征收房屋补偿，征收地面附着物补偿，征收设施设备补偿。国务院以第471号令颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，作为水利水电工程建设征地补偿和移民安置的法律依据。
尽管征收、征用并给予补偿均是法治国家普遍拥有的超越市场自由财产交易的特别权力，但由于我国特殊的国体，征收征用及补偿有自身的特点。
一是确定补偿标准用公权，补偿标准用法律、法规或者规章进行规定。将补偿标准通过公权确定，是我国征收（征用）和补偿的一个鲜明特点。
二是征收的最终决定权或者裁决权在政府。政府既是征收的发动主体，也是决定征收的最终决策主体。
三是对“公共利益”认定宽泛，“公共利益”难以成为“征收”的前置条件。
四是征地补偿标准依据马克思主义理论，按照被征收土地的原用途补偿。
征地移民的主要特点
水力发电是运用水的势能和动能转换成电能来发电的方式。为了形成水的势能，一般在河流上修筑挡水建筑物，也就是大坝。抬高坝上游的水位，在上游形成水库，使大坝上下游形成水位差，即水头，利用水头发电。一般来讲，大坝越高、淹没面积越大，库容越大。因此，水库淹没带来的征地、移民，也是水利水电工程的重要内容。
水利水电工程征地移民有以下主要特点：
一是淹没集中连片，面积大。以三峡工程为例，三峡水电站正常蓄水位175米时水库面积为1084平方公里，淹没2座城市、11座县城、27个建制镇、89个场镇。
二是淹没耕地面积大，迁移人口多。三峡水电站水库淹没耕地42万亩，移民125万人；四川瀑布沟水电站水库淹没耕地5万亩，移民10万人；浙江滩坑水电站水库淹没耕地2万亩，移民5万人。
三是淹没对象多，涉及城市、集镇及其他大型基础设施。以瀑布沟水电站为例，该水库淹没汉源县城1座，集镇12个，淹没二级公路80公里、四级公路40公里；35千伏电力线路85公里、10千伏电力线路365公里和122个工矿企业。浙江滩坑水电站淹没集镇7座，淹没公路150公里、电信线路600公里等。
四是影响深远。由于水库淹没面积大、移民人口多，就近后靠环境容量不足，移民需要外迁、远迁，移民原有的社区被解散，社会结构解体，社会关系打破，生产生活习惯也需要调整。移民面临诸多新的挑战，部分移民产生次生贫困。而且，由于水库淹没破坏了原有经过长期发展形成的城市集镇体系以及基础设施，这些体系必须重新规划、建立和逐渐相互适应，这需要一定的时间。
五是一次征收，分年用地，用地时间跨度长。水利水电工程从筹建，到建成发电，少则三五年，多则十余年甚至更长。金沙江下游的向家坝、溪洛渡两电站，于2004年前后筹建，2012年、2013年分别蓄水，建设时间将超过10年。
现行水电征地移民政策体系
针对水利水电工程征地移民的复杂性、艰巨性和独特性，为做好水利水电工程移民安置工作，经全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议原则批准，1982年5月14日国务院公布并施行的《国家建设征用土地条例》就规定，“大中型水利水电工程建设的移民安置办法，由国家水利电力部门会同国家土地管理机关参照本条例另行制定”。
1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过自1987年1月1日起施行的第一部《中华人民共和国土地管理法》规定“大中型水利水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，这一法律规定一直沿用至今。
1991年，国务院以第74号令公布了第一部《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，2006年进一步修订并以第471号令重新公布了移民条例。
在土地管理法基础上，我国水利水电工程建设征地移民政策经历了探索、建立、修改和完善，到现在逐步形成了符合我国国情实际的水利水电工程建设征地补偿和移民安置政策体系。这些与移民安置有关的政策体系，既有移民行政管理方面的法规，也有技术标准和规范，移民政策涵盖了前期工作、实施管理和后期扶持等各个方面。
征地补偿政策的特点
水电和水利工程的征地补偿安置基本思路是将移民安置分为三部分来研究，一是生产安置，二是搬迁安置，三是城市集镇、专业项目等基础设施、企业等迁复改建。生产安置的方式主要是农业生产安置，二、三产业安置，自谋职业安置（一次性货币安置），养老保障安置（养老保险，集中供养），逐年货币补偿安置，逐年货币补偿加少量土地安置等。
我国水利水电工程征地补偿的基本指导思想是：实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。
在我国，建设征地移民安置补偿费用构成与建设工程项目的费用构成有区别，建设征地移民安置补偿费用由补偿补助费用、工程建设费用、独立费用、预备费等4部分构成。一般来说，我国水利水电工程建设征地移民安置征地补偿费有以下几个新特点。
（1）征收土地的补偿补助费用标准是按规定计算的，由国家统一定价。
（2）线上财产的补偿。移民远迁后，其在建设征地红线范围之外本农村集体经济组织地域之内的房屋、附属建筑物、零星树木等私人财产应当给予补偿。
（3）困难户建房补助。贫困移民获得的补偿费用不足以修建基本用房的，给予适当补助，补足缺额。
（4）移民建房期补助费，是对移民建房期间需要发生的临时性补助。
（5）农村移民居民点、迁建城市集镇的基础设施的补偿费用，按照新址迁建规划设计的基础设施费用计列。
（6）被征收、征用土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。
（7）不需要或者难以复建的对象，可予合理计算补偿费；对技术落后、浪费资源、产品质量低劣、污染严重、不具备安全生产条件的企业，适当补偿后依法关闭。报废的对象，不予补偿。
（8）水利水电工程征地补偿标准并不是越高，移民就可以得到更好的安置。
（9）遗留问题处理。对于电站征地移民遗留问题，经国家投资主管部门同意，一般由地方政府会同项目法人申请遗留问题处理，并拿出资金专项规划处理。
移民生产安置政策分析
水利水电工程农村移民安置人口指因水利水电工程建设征地需恢复生产或居住条件的农村人口，分为生产安置人口和搬迁安置人口两类。生产安置人口，一般指土地（耕地）被征收而完全丧失了生产资料的人口，大多按人均耕地除以被征收耕地面积计算。
对于生产安置人口，需要拟定移民安置区，并进行移民环境容量调查研究、论证分析。移民环境容量分析是制定农村移民安置方案的依据，采取定性和定量相结合、由近及远的方法进行分析。
移民生产安置具有以下特点：
（1）移民生产安置，只针对农村移民中土地被征收的移民。地方政府根据移民区社会经济特点筛选出供移民选择的移民生产安置方式，作为主体设计单位开展移民生产安置规划设计的基本依据。
（2）必须由主体设计单位进行环境容量调查和分析。
（3）采用有土从农的农业生产安置方式的，一个项目按一个标准（人均耕地）配置土地，或者规定一个低限值，按安置区人均耕地水平配置。
（4）移民生产安置规划由主体设计单位在移民自主选择生产安置方式基础上编制。
（5）移民生产安置规划涉及建设项目的，必须编制初步设计文件。
（6）生产安置人口也可享受后期扶持政策。
（7）水利水电工程征地移民，通过生产安置规划，一般情况下可以得到相应的资源予以恢复生产，使其生活有着落，基本上可以做到“征地不失地”。
移民搬迁安置政策分析
水利水电工程建设征地涉及的农村、城市集镇需要进行迁建，必须编制移民安置规划。编制规划时要以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则。
编制移民安置规划要尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习惯，要与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接。
总体来说，移民搬迁安置具有以下特点：
（1）对于移民安置点或者城市集镇迁建规划，在迁建规模、标准、基础设施、社会服务设施、房屋等方面都有非常具体的技术规定要求。
（2）进行城市集镇迁建规划，以城市集镇现状为基础，遵循国家的城镇规划强制性政策规定，本着节约用地，少占耕地，合理布局，结合地区经济的综合发展规划和城市化发展方向，合理确定迁建城市集镇的性质和规模。
（3）水利水电工程建设征地后新建或重建的居民点、城市集镇，不仅仅是移民的搬迁和安置，而且还包括了社会功能的恢复，基础设施、水电路等网络的建设、改善等。
党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加强基金管理。近几年来社保基金总量越来越大，涉及面越来越广，社保基金管理变得越来越复杂。由于制度缺失、执行不严、监督不力等原因，近几年发生了上海社保基金案、黑龙江阿城社保基金案、四川青神社保基金案等，违规问题时有发生。从全国社保基金案违规单位分析，问题涉及管理社保基金的各个环节。从而说明基金安全管理长效机制仍未建立。规范社会保险基金管理，提高社保财务管理水平，确保社保基金的完整性、安全性和基金运作的规范性是社会保障工作者新时期的长期任务。
一、广东省蕉岭县社保基金现状
蕉岭县社保基金财政专户管理制度始于1987年12月，从改革之初的基本养老保险单险种到目前建立基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、居民基本医疗保险6大险种，参保人员分别为21 423、20 551、
15 799、15 799、11 899、25 933人，离退休人员5 417人。2008年累计收缴社会保险基金9 706万元，支付各项社会保险待遇5 684万元，累计结余社保基金14 316万元，有效保障了参保人员的合法权益，切实维护了蕉岭县社会稳定。
蕉岭县社保基金管理模式，在2007年7月以前，地税是根据经办机构提供数据统一征收社保费、财政部门管理，劳动保障部门负责发放和支出。2007年8月，蕉岭县作为广东省的社保基金改革试点县，率先开展地税全责征收社保费。地税全责征收后承担社会费征收环节的全部职能，负责社保费的缴费登记、征收、检查、催报、清欠、处罚。由于征收主体由地税征收到地税全责征收的转变，一年来面对不少问题，经过地税、财政、社保不断协调沟通努力，使社保基金征收主体做到平稳过渡，社保基金做到应收尽收，2008年超额完成上级下达的社保征收任务。由于征收主体的变更和面对越来越复杂的社保形势，对社保基金财政专户管理提出了更高要求。笔者认为，新时期社保基金财政专户管理应渗透到社保基金运行各环节，全方位管理才能更好地确保基金安全、保值增值。
二、主要做法
（一）严格执行收支两条线管理
根据《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》进行核算。各项社会保险基金实施财政专户分类管理，按不同险种的统筹范围，分别建立财政专户，单独核算，严格执行收支两条线管理。地税全责征收社保基金后，地税取消社保基金过渡户。根据梅市预字文件精神在国库开设蕉岭县社保基金专户负责接收地税征收社保费，该专户作为社保基金待解户管理。账务处理：第一，月末凭国库、财政、地税三家对账数据由地税提供各险种税票和征收明细汇总表，借：银行存款贷：暂收款（暂收款按险种和基本养老保险市级统筹来设明细账）。第二，次月初按地税提供征收明细汇总表按险种上解到国有商业银行各财政专户，待解户借：暂收款贷：银行存款 ，各财政专户借：银行存款贷：保费收入。第三，重征退费问题，参保人向地税提出申请，由地税、社保盖章后财政部门凭申请表从待解户退费，待解户借：暂收款 贷：银行存款。
（二）用社保基金预算管理来构建“财政监管”机制
2007年末，财政部门认真组织2008年社保基金预算编制，坚持规范性、可靠性、政策性、平衡性、专用性原则，对编制部门明确编制范围、编制项目、编制方法和职责。按照各项社会保险基金收支和结余规定全部纳入社保基金预算管理，严格执行与年度财政预算相同的“两上两下”程序，来编制预算草案，经县政府审批同意，财政局用文件的形式正式批复下达给地税、社保经办机构执行。财政部门由于有了社保基金预算这把“尚方宝剑”，使财政控管有指标。此举实施强化了财政部门监管的严肃性。管理起来心中不再是“一团乱麻”，而是底气十足，依“法”办事。通过严格落实“收支两条线”，专户专人专账管理。
（三）规范操作，扎实推进内控制度建设
从全国社保基金案分析涉案单位包括基金管理所有环节，因此财政部门充分认识到，只有切实加强社保基金财政部门内部控制工作，才能从根本上确保基金的安全，这也是规范经办、管理业务，保证社保各项工作顺利开展的重要举措，更是经办、管理人员的“自我保护网”。
另外，根据社保基金财政专户保基金安全和保值增值的特点，从组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制等方面，及时、系统地制定内控制度并不断加以完善，着力规范经办业务工作，完善基金财务管理，优化操作流程。将内控要求和办法嵌于业务操作流程之中。建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。明确岗位职责，建立责任追究和奖励制度，确保内控机制的有效运行，切实提高了基金安全管理水平。同时，还重视开展内部审计工作，坚持定期和不定期对经办、管理业务各环节进行内部检查，并严肃处理违反内控制度的机构和责任人。
（四）坚持社保征管联席会议制度
多年来财政部门把召开社保征管联席会议作为一个沟通地税和社保部门的桥梁，坚持定期和不定期召开社保联席会议，解决社保基金征收、待遇发放、群众上访、历史遗留等社保问题。
（五）坚持对账制度
财政部门是社保基金管理的主体。多年来始终坚持建立和完善每月一次与社保、经办机构、地税部门、国库、商业银行的对账制度，发现问题及时研究处理，防止基金被挪用或流失。
（六）确保基金保值增值
按照财政部《社会保险基金财务制度》的规定，社保基金结余除国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其它种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其它任何形式的直接或间接投资。增值方式主要是靠定期存款，而国家从2000年以后不再发行针对社会保险基金的特种债券。为保基金增值蕉岭县财政部门只能在选择存期上做文章：认真研究国家金融货币政策，与各银行管理层多沟通交流座谈，认真测算，及时作出计划，根据多方面信息来选择存期，在国家政策宏观调控抑制通胀不断上调利率时本县多选择定期一年。在国家开始执行宽松金融货币风向标之初，本县选择定期三年。2009年通过认真分析国家金融货币政策，在利息最高时果断决策把到期定期一年大部分基金选择转存三年，做到使社保基金收益最大化。
（七）强化教育，树立自觉维护基金安全的责任意识
多年来通过对社保基金财政专户管理人员开展遵纪守法特别是遵守基金法规政策的教育，并作为廉政教育的重要内容常抓不懈，形成学习相关法规、政策、纪律的制度，运用维护基金安全的正面典型进行示范教育，利用违反基金纪律的案件进行警示教育，使干部职工充分认识严格执行基金法规政策的重要性和必要性，增强法纪观念，牢固树立基金是社会保障的生命线、基金纪律是“高压线”的意识，自觉执行各项基金法规政策，遵守基金纪律，维护基金安全，克服麻痹、松懈的思想。
三、当前存在的主要问题
（一）基金管理手段较为落后，协调难度加大
由于社保基金从征缴、管理到发放，涉及劳动保障、财政、地税、金融等多个部门及多个环节，有关法规政策还不够完善，管理协调难度加大。在基金多部门管理体制下， 存在着财政、社保经办机构、税务信息不能共享；基金收、支、管各个环节的工作流程不够顺畅等问题。
（二）信息化建设滞后，监管效率不高
首先，我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。
其次，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。
（三）社保基金投资渠道单一，收益率较低，导致社保基金收支失衡
当前社保基金的增长方式受到局限，仅仅限于存款与购买国债，虽然保证了社保基金的安全，却不能很好的实现其增值，这样随着现收现付制向个人账户制的转变，漏洞会越来越大，如果政府补贴不够，就只能用新一代人的钱养上一代的人，进一步扩大社保基金空洞。
四、完善社保基金财政专户管理的对策
（一）完善政策法规
结合国务院、劳动和社会保障部、财政部、审计署等部门制定的一系列规章和制度，建立和完善社会保险征缴管理的政策法规体系，规范资金的征缴、管理、支付、运营等行为。
（二）加速信息化建设，实现科学高效社保基金财政管理
加强信息化建设。坚持“统一规划、统一标准、网络互联、信息共享”的原则，按照软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口统一、数据传递方式统一的要求，建立社会保险费征收信息管理系统，实现和劳动保障、经办机构、地税、银行、财政和社区的计算机联网，将社会保险费的登记、缴纳、记录、核算、支付、对账及查询服务等功能纳入计算机管理，实施社会保险“一卡通”，实现“同人(企)、同城、同库、同卡”。当前，要重点加强地税部门征收信息化建设，解决好劳动、地税、财政等部门间相关信息的互联互通，实现信息数据共享，保证征收数据资料及时准确传递，提高工作效率和管理水平。
（三）积极探索社会保险基金增值的有效途径
澳大利亚在养老保险基金运营方面的实践证明，只要管理规范，科学运营，是能够实现养老保险基金保值增值的。我们应积极探索社会保险基金增值的有效途径，吸取原来的教训，借鉴国外的成功经验，积极稳妥地进行投资运营。根据澳大利亚的做法，制约风险的有效办法之一就是分散风险，即“鸡蛋不要放在一个篮子里”，可采取投资的多样性。既不要为了追求过高的收益而冒最大的风险，也不要为了安全而不顾收益。
【参考文献】
[1] 财政部科学研究所课题组.建立社会保障预算 提高社会保障资金管理与财政的可持续性.社保财政与实践.2008年第2辑.
[2] 范军，崔浩 .广东省社保基金运营监管立法调研报告. 中国政法大学 法与经济研究中心网 2008－12－28.
（一）关于农村信用社。
为配合进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，确保农村信用社改革试点工作积极稳妥地进行，经国务院批准，财政部和国家税务总局下发了改革试点地区农村信用社税收政策。
1．从20__年1月1日起至20__年底，对参与试点的中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税；其他试点地区农村信用社，按其应纳税额减半征收企业所得税。
2．从20__年1月1日起，对改革试点地区农村信用社取得的金融保险业应税收入，按3％的税率征收营业税。
（二）关于农业保险。
根据现行营业税法规规定，对农牧保险，即为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险的业务，免征营业税。
二、关于加快农村金融体系建设适用税收政策的初步设想
目前，农村金融市场上的金融机构主要包括农村信用社、农业发展银行、地方商业银行和国有控股商业银行分支机构。由于商业银行近年来上收信贷决策权，只有具备抵押、担保条件的少数农村企业才能获得商业银行贷款；农业发展银行的业务主要定位于粮棉油收购，在直接满足农户和农村中小企业资金需求方面的作用并不充分。支持农村经济发展的信贷重任主要由农村信用社承担。邮政储蓄银行成立后，大部分农村地区的金融机构增加了邮政储蓄银行网点，但一些偏远落后地区还存在金融服务空白。
为推动农村金融业务规范开展，银监会副主席唐双宁说，在农村设有网点的商业银行应将一定比例的资金投放农村，鼓励银行业金融机构积极开发适合农民和农村经济发展特点的产品，大力发展农村保险、租赁、期货、银行卡、理财以及代收代付等业务，满足农村多元化金融服务需求。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。积极引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷，建立担保基金或担保机构等。
在了解上述背景情况基础上，本文探讨加快农村金融体系建设的税收政策。
1．关于实行统一的农村信用社税收政策。目前，农村信用社税收优惠政策，只适用于试点地区，而且中西部试点地区与其他试点地区还有所不同。由于农村信用社的经营区域主要限于当地，对跨区域金融服务影响小，而且农村信用社的资本构成主要来源于当地，因此，笔者意见，一是应将试点地区农村信用社税收优惠政策推行到全国；二是逐步缩小并最终消除其他地区与中西部地区农村信用社在税收政策上的差异。
2．关于延长试点地区农村信用社所得税优惠政策。现行政策关于试点地区农村信用社企业所得税的减免税规定，执行期限是20__年底，已经到期。考虑到我国农村金融体制改革的进程，应使该政策的执行时间进一步延续。
3．关于研究实行营业税差额纳税。农村金融体系建设是整个金融体系建设的重要组成部分和需要重点发展的内容，为此，应研究在农村金融服务领域首先实行营业税差额纳税的办法，即允许按照存贷款利息差额征收营业税，从而进一步降低农村金融服务成本，为完善金融业征税政策积累经验。
4．关于享受优惠政策的主体和业务范围。全国人大常委会副委员长成思危指出，农村金融不能只盯大户，乡镇企业、种植大户、养殖大户需要支持，农民的小额贷款更需要予以满足。根据国外经验，农民违约的比例并不高。应当学习和借鉴20__年诺贝尔和平奖得主尤努斯的“乡村银行”模式，充分发挥农村信用社小额信用贷款和联保贷款的支农作用，有效缓解农户贷款难。
现行税收优惠政策适用于试点地区农村信用社，即按照主体确定减免税政策。但是，一些地方农村信用社转制后变成了农村银行，这样就无法继续享受农村信用社税收优惠。为此，可以按照业务内容划分适用税收政策，即对于支农信贷业务，可给予税收优惠政策。这种方法理论上准确，而且可以鼓励商业银行开展支农贷款，但是在税收征收管理中涉及贷款项目审核，操作难度和成本较高。
5．关于中国邮政储蓄银行适用营业税政策。在中国邮政储蓄银行成立之前，银行与邮政采取利差方式结算手续费，即邮政局按储蓄存款的统一利率支付储户利息，银行按高于储蓄存款的利率支付邮局利息。两个利息的差额就是邮局的邮政储蓄收入。对邮政储蓄业务，考虑到其经营与行业的特殊性，以往对其利差收入未视同金融业收入，而是一直按照邮电通信业项目征收营业税。中国邮政储蓄银行成立后，经营范围将涉及金融服务，包括银行业零售业务和中间业务等。因此，对中国邮政储蓄银行取得的金融服务收入，应按照现行统一营
业税政策执行。考虑到中国邮政储蓄银行的改革成本，及其与农村信用社的共同支农作用，或可研究邮政储蓄银行的具体情况，在税收政策方面，考察一定的过渡性税收政策。
6．关于政策性农业保险业务和农村保险试点业务。对政策性农业保险业务和农村保险试点业务，原则上应给予一定的税收扶持政策。在不少情况下，现行税收优惠政策即可以适用于政策性农业保险业务和农村保险试点业务。
7．关于农村居民人寿保险项目。与农业保险不同，农村人身保险是指以广大农村居民的养老、医疗、生育、失去土地、意外事故等可保风险保障需求为对象的商业保险。目前，新型涉农人身保险项目不断出现，如新型农村合作医疗保险、被征地农民养老保险、农民工综合保险等。对于这些新出现的险种，应研究确定一定的标准和条件，对符合规定的，给予配套税收政策，为保险公司开展农村人身保险业务创造更好的政策环境。
宏观上增强职业教育与社会经济文化生态的联系；中观上协调职业教育与政府、行业、企业的关系；微观上加强职教与普教、成教以及城乡职业教育的统筹、沟通与衔接，打造人才培养立交桥。因此，培养与提高职业教育体制改革与管理创新的决策力，已成为当前地方行政领导者能力建设的必修课。教育地位凸显与职业教育发展的呼唤21世纪是教育世纪。可以说教育包括职业教育从来没有像今天这样备受社会的尊重，也从来没有像今天这样突出并成为支撑社会经济发展的基石，具有基础性和先导性的战略意义，并赢得了历史发展机遇。但要将历史赋予的基础地位落到实处，一个带有根本性的前提是解决怎样保证发展的问题。历史表明，一个地区职业教育发展，归根结底，是社会经济文化综合实力与利益协调以及效能最大化释放的结果，其中政府管理方式和能力建设起着至关重要的作用。鉴于政府特殊地位和特定功效，职业教育尤其是中等及农村职业教育，基于目前的办学条件和基础，呼唤着“公共资源均衡配置”与“城乡一体”时代的到来，对地方行政领导者抱有急切的企盼。地方行政领导者应不负众望，尽一份职责，做职业教育发展的热心人、推动者、支持者和维护者。在思想上主动适应区域社会经济发展方式转变，率先确立人力资源是第一战略资源的理念和教育为先、职教为重、以人为本、科学发展的意识，把职业教育摆到关系区域社会经济发展大局的重要战略位置上来；在决策中加强对职业教育的顶层规划设计和战略管理，着力提供舆论、资金与政策（决策力）支持，激励社会行业企业提高参与度，构建多渠道筹措经费和合作办学的新体制；在实施上加强职业教育与社会的统筹协调，促进和谐发展，从而推动人力资源建设，加速区域发展方式转变，促进社会就业，改善民生，解决“三农”问题。
地方行政领导者职业教育决策力核心内涵探析1．认知判断力。认知判断力是地方行政领导者职业教育决策力的心理基础和条件，也是决策行为与活动过程不可缺少的一种素质能力。地方行政领导者思考决断职业教育改革与发展目标、思路与对策，把握方向与道路是大局和关键，必须同时具备两大前提：一是充分认识和把握国（区）情实际和职业教育特点。这是保证教育行政决策科学性、合理性、有效性之关键。职业教育不同于普通教育及成人教育，是一种独立门户的教育类型，有其自己的发展规律和本质特征。犹如五谷杂粮，各具不同的属性条件，各具相匹配的生态和发展基础。职业教育以市场为需求、以就业为导向、以能力为根本、以技能型人才培养为目标、灵活开放多样办学，并且与社会、经济、产业、职业、劳动力就业和社会稳定等休戚相关、和合相处、协调发展。这种教育的独特性和不可替代性，决定了教育行政决策认知判断力的内涵本质与形式的特殊性。但反思目前现状，职业教育发展模式的趋同性和教育改革的滞后性等问题依然存在。究其原因，除了外在客观条件局限外，与内在主观因素、特别是管理者的决策认知能力欠缺有直接的关系，而且省市县之间发展也不平衡，存在较明显的差距。要改变这种状态，必须从提高决策者认知基础能力抓起，方能奏效。二是善于科学判断职业教育发展机遇和趋势。机不可失时不再来。抓住机遇就有发展，失去机遇就错失发展。在社会经济发展转型和举国发展职业教育的情势下，地方行政领导者应有强烈的机遇意识和敏捷的预测判断力，应善于发现并把握机遇，促进区域职业教育发展。新世纪，我国职业教育回暖与走高（中等职业教育发展与高等职业教育体系初步建立），就是最好的例证，其中与地方行政领导者职业教育决策认知力不可分离。但这种素质能力形成“岂一日之功”，需要时间积累、实践磨砺和不断提升。2．方案抉择力。世上没有最好的决策，只有更好的决策、满意的决策。物竞天择，优胜劣汰，是生态学的一条重要法则，运用于人类社会有积极意义，对职业教育决策也具有重要启示。如在发展战略决策上，要深刻认识不同区域职业教育发展特点与条件，从实际出发，脚踏实地，走出自己的发展之路。这是对地方行政领导者职业教育抉择力的根本要求，也是决策走向理性自觉的保证。事实上，沿海、经济发达地区与经济欠发达、贫困、边远地区的职业教育在发展背景与基础条件上存在着客观差距，在发展速度与规模上总体呈现出由东向西逐级递减的状态。各地职业教育应从实际出发，形成不同的发展思路和实践模式。要求行政决策者正确看待地区差异性，通过比较，确立优势，扬长避短，创优创新创特，走出自己独特的发展道路，形成错位竞争的格局。其关键取决于地方行政领导者抉择力高低，包括社会调研、信息分析、综合归纳和选优决断能力等。因此，提高抉择力是政府能力建设的核心。地方行政领导者既要提高理论素养，增强研究能力，提升专业水平，还要加强实践，丰富经验，真正成为职业教育理论家、战略家与实践者。3．实施推进力。实践是检验真理的标准，也是决策的中心环节和目的所在。从管理学视角看，任职教论坛/2013.10理论经纬LILUNJINGWEI何决策都是为实践服务的，而且被实践所检验。据此可言，决策贵在可行性，重在实践性。如一种决策只是停留在文本上，束之高阁，只能成为一纸空文，没有丝毫的实际意义，而只有付诸于实践，真正作用于职业教育，才能起到实际作用，产生应有价值，凸显生命之律动。因此，决策的实施推进力，即决策执行力，就成为决策行为与过程的重要内容与环节，也是衡量地方行政领导者职业教育决策力强弱高低的试金石，应摆到政府能力建设的重要位置。地方行政领导者要在思想上确立强烈的实践意识，形成从实践中来到实践中去的决策理念；在组织上加强领导，建立健全领导决策体制机制，加强事前的调研与过程的监控；在实施上加大投入与统筹协调力度，提供人财物等方面的基本保障，保证决策的全面实施和如期实现。4．督导评估力。督导评估，是行政决策付诸实践的信息反馈与修正优化的重要环节和过程。它既是行政决策的重要保证，也是决策力形成的又一个重要内容。因为一项决策一旦进入实施阶段，实效性是不可回避的客观事实，必然会受到现实社会环境诸多条件及各种因素的影响，需要与时俱进，因势利导，做出相应的调整和完善。督导与评估在这方面发挥着不可替代的重要作用，及时发现并解决影响决策实施的制约性瓶颈问题，不断矫正决策实践方向，增强决策的针对性、可行性和实效性。但目前，地方行政领导者职业教育决策实践还不平衡，存在“虎头蛇尾”的缺陷，即重抉择轻过程，重结果轻督导评估。究其原因：一是认识欠缺，重视不够；二是缺乏制度约束与保障。因此，加强督导评估，是推进决策实施的需要，也是完善与提升地方行政领导者职业教育决策力的应有之举。教育部《中等职业教育督导评估办法》的出台与实施，对督促地方行政领导者更好履行发展职业教育职责提升决策力已产生了积极的影响。目前，地方行政领导者不仅要增强督导评估意识，更要加强督导评估制度建设，并且要贯穿于决策全过程，落实在各个环节上，固化在职业教育改革与发展成果与社会效应之中。
地方行政领导者职业教育决策力本质特征聚焦决策力是地方行政领导者管理职业教育的关键和核心能力，具有独特的性质与形态，除了有决策的预见性、综合性、规范性、系统性等一般特征之外，还具有自己深层的本质特征。1．适应性与发展性契合。满足社会与人民群众的需求，是职业教育的社会责任与办学宗旨，也是地方行政领导者能力建设的出发点与根本点。关键是增强适应性与发展性，提高两者的契合度。适应是为了更好地发展，发展是为了更好地适应。由此，凸显地方行政领导者职业教育决策力社会价值与本质要义和谐统一的特征。其一，适应性。它是地方行政领导者职业教育决策力的外部条件特征，是“社会性”的集中体现。当前，职业教育正处在重要战略机遇期。处在发展前沿的地方行政领导者，应时刻关注、敏锐感知这一阶段社会经济变革与发展趋势，加强对职业教育现状与问题的分析，为人才培养更好地服务于地方发展提供应对之策。其二，发展性。发展是大趋势、硬道理和生命线，是地方行政领导者职业教育决策力的内含本质特征。职业教育发展是一个开放持续发展的动态过程。关键是要解决发展什么，怎样发展的问题。地方行政领导者只有增强历史忧患意识，坚持服务宗旨，与时俱进，改革发展，才能与时代、社会和地方发展同呼吸共命运，不断焕发政府主导活力，为职业教育发展提供智慧贡献、政策支撑和动力供给。2．科学性与民主性沟通。科学性与民主性是决策力的本质属性。两者虽属于不同的范畴，却彼此沟通，相互支撑，合作共生，成为地方行政领导者职业教育决策力规律性与制度性辩证统一的特征。历史证明，两者统一是决策力稳步持续发展的基础和保证。任何排斥或缺损一面，都会造成许多不小的麻烦。一是科学性。它是决策力的本质特征，是人类社会实践的根本要求，也是面向未来的基本原则。职业教育的科学决策性，必须坚持以宗旨为方向、以规律为准则、以专业为基础、以师资为资本、以满意度为目标、以现代先进技术方法为支撑。这是一个求真求实求善的抉择发展过程。在这方面力戒两种倾向，即“技术至上”与“市场决定”倾向。前者将技术置于决策之上，扩大了工具性质，弱化了职业教育的社会、道德和人文性；后者将决策置于市场经济框架，看重于眼前物质利益，追求功利主义的价值观，加剧了办学效益与教育质量的矛盾与冲突。这些都是影响职业教育决策的主要因素，也是造成发展隐患的深层原因。二是民主性。它是决策力的制度特征。民主作为一项根本制度，对职业教育决策力形成具有约束性与规范性。体现在事前，确立民主决策意识，完善民主集中制议事决策程序规则，广开言路，集思广益，精心设计，形成提案；事中，充分酝酿，深入分析，综合比较，全面把握，谨慎抉择；事后，大力实施，强化执行力，注重督促评估，保证落实，提高绩效。如果这些都能在教育决策中得到充分的体现，那么社会各个主体有关职业教育预期、愿望、要求与利益也就有可能得以实现。反之，两者就毫无关联，民主也只能成为一种徒有虚名的空洞之物。所以，地方行政领导者应高度重视决策的科学性与民主性建设和结合，惟此才能把职业教育发展推向历史的新阶段。3．择优性与创新性整合。择优需要创新，创新为择优服务。两者整合，成为决策力思维方式与行为模式的重要特征。首先，择优性。它是决策的前提和重要手段及方法。选择经过努力可以实现的满意方案，是决策的前提，也是决策的预期目标。但这种选择只有在多种提案综合比较权衡后，才能脱颖而出。其次，创新性。它是择优决策的灵魂与源动力。
由此可见，“种种理性决策模型，各有各的‘风味’。”[8]但无论选择何种模式，一切都要从实际出发，都离不开决策的择优与创新整合的基础。这是地方行政领导者职业教育决策力优化创新的必由之路。人本性与生态性统一。人本性，是教育的核心理念，也是决策的根本目的和保证，体现为一切为了人，但人又是改造世界、推动社会进步的决定因素。生态性，则是客观世界万事万物生生不息、繁衍成长的根本条件与保障，也是地方行政领导者职业教育决策力赖以形成的客观条件和基础。两者我中有你，你中有我，互动合作，和谐统一，成为地方行政领导者职业教育决策力的精髓和基础，构成主客统一特征。首先，“努力办好人民满意的教育”[9]。满足人发展需求，培养高素质技能型人才，是职业教育的第一要义和根本任务。落实到地方行政领导者方面，对外要大力提高人才培养质量，对内关键是加强行政领导与管理队伍的建设，全面提高行政能力与决策水平，尤其要重视专业素质的教育与培训。据有关调查显示，目前地方行政领导者对职业教育理论与实践了解和把握的总体情况还不平衡，有些层面和岗位还较薄弱，应采取多种途径和方式加以完善与提高。其次，加强生态文明建设。这是我国社会发展“五位一体总体布局”[10]的一个重要内容和方向。建设良好的生态文明体系，已成为未来区域职业教育发展的目标方向，对地方行政领导者职业教育决策力建设与发展提出了新目标和要求。反思职业教育现状与发展，事业蒸蒸日上，已是国家教育改革与发展的一方热土，但从生态学角度看还存在不平衡、欠和谐的“亚健康”问题：生态意识淡薄，发展方式失衡，制度建设薄弱，文化支持乏力等。地方行政领导者应坚持以科学发展观为指导，确立和谐发展的生态决策观和实践观，大力实施生态决策战略，构建“绿色”教育体系，营造“天人合一”的友好型生态发展环境和条件，对外加强与社会经济发展的联系，对内完善自身体系建设，正确处理学术与行政、教学与科研、教师与学生以及物质与精神、数量与质量、层次与水平、规模与效益等关系，使职业教育在投融资、专业建设、课程改革、实训基地建设、合作办学、师资培养等方面协调发展，形成良性互动、优化整合、集聚优势、提升合力的良好生态环境，促进职业教育又好又快发展。
作者：蒋旋新 蒋萌
【论文摘要】：税收法定原则的实质是要求征税权由立法机关保留，但税收调控权不应由立法机关垄断，因此，税收法定原则不应笼统地适用于所有有关税收调控的立法行为。行政立法可以规范消费税的基本制度，以及仅涉及部分行业、部分地区的税收调控措施。同时，应当设立具有广泛代表性的宏观调控委员会，负责审查和批准税收调控中的所有行政立法，并且在宏观调控基本法中明确规定税收调控中行政立法的前提条件、行政立法中可选择的调控措施及调控幅度。 【论文关键词】：税收法定原则 征税权 税收调控权 一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用 近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观经济形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定法律予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。 问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。 二、为税收调控中的行政立法正名 （一）税收目的之拓展与国家的双重身份 我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是现代国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。 然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代工业社会之发展，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。 由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为， 财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。 （二）国家职能演进与行政立法扩增 如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的历史产物。由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。 虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。 事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。 （三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分 1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12] 在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。 2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的 界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。 综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。 三、税收调控中的行政立法之规范 （一）行政立法的调整范围 从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。 笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2011年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。 相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基 本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。 （二）对行政立法的制约 对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。 1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》( Full Employmentand Balanced Growth Act of 1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（the Economic Report）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（the Joint Economic Committee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。 对于行政立法的此种制约，自然是以促进税收调控的科学性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止 政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从经济学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破法律制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在现代社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。 综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。 2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和企业所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式发布规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25] 与德国立法异曲同工的是，我国台湾地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。 四、问题的实质：税收调控权的分配 依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立 法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。 在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。 刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。参见［美〕曼昆：《宏观经济学》（第5版），张帆等译，中国人民大学出版社2005年版，第369 - 376页。参见〔美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛主译，人民邮电出版社2011年版，第317页。[11]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[12]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[13]在一种较为完善的政治哲学体系中，应存在两种契约：一种使国家产生（社会契约），另一种调节其统治方式（宪政契约）。宪政契约是人民与政府订立的授权契约，它将社会契约所产生的政治权力的行使主体、目标和运行以具有可操作性的条款表现出来。参见〔英〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，编译出版社1998年版，第199页。[14]〔美］詹妮弗·内德尔斯基：《美国宪政与私有财产权的悖论》，载于埃尔斯特主编：《宪政与民主—理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，三联书店1997年版，第297页。[15]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第73页。[16]经济学理论认为，在现代商品经济体制下，国民经济运行的数量关系及信号传递过程表现为三个层次，分别为宏观经济变量、市场运行变量和企业微观经营变量。而宏观经济政策的直接调整对象，是内在地连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第1 -2页。[17]参见李刚：《论税收调控法与税法基本原则的关系》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。[18]See Sec. 1022b of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[19]See Sec. 3117（b) of Full Employ and Balanced Growth Act of 1978.[20]See See.3132 (a)（c) (d) of Full Employ and Balanced G rowth Act of 1978.[21]参见吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391、39页。[22]以法律规则确保宏观调控措施在时间序列上保持动态一致性的必要性，已经为诺贝尔经济学奖得主基德兰德和普雷斯科特所证明。See : Kydland＆Prescott， Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans， Journal ofPolitical Economy 1977 ， 85 : pp. 473~491。[23]岳彩申：《论经济法的形式理性》，法律出版社2011年版，第32页。[24]§ 51 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes.[25]§ 23 Abs. 2 des K? rperschaftsteuergesetzes.[26]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第79页。[27]参见〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社199年版，第303页。
(二)形成了切合实际的政策体系和保障模式。总体上,各地大都根据不同的年龄段,实行分类保障政策。即对劳动年龄段以上人员,直接实行以基本生活保障为主的养老保障。对劳动年龄段内的人员,按当地测算标准一次足基本生活保障费用,建立个人专户,在其未就业时,从征地调节资金或征地安置补助费留存中发放不超过两年的生活补助费;补助期满后仍未就业并符合城镇低保条件的,按规定纳入城镇低保;就业后,即按规定参加职工基本养老保险;就业后失业的,则纳入失业保险渠道。对未达到劳动年龄段的人员,按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。此外,有的地方按照我省“双低”养老保险的办法,将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险。有的地方实行基本生活保障和基本养老保险相结合的办法,对劳动年龄段以上人员实行基本生活保障,对劳动年龄段内缴费能满15年的被征地农民纳入基本养老保险。在各方面可以承受的前提下,这些探索都是积极有益的,有利于与整个城镇社保体系在长远上的接轨。
(三)妥善处理新老被征地农民的政策衔接。不少地方在实施中高度重视这个问题,对新老被征地农民统筹考虑,将他们全部纳入保障范围。如绍兴市,在近10万名保障对象中,大部分人员属于20****年以前的被征地农民。湖州市在建立被征地农民基本生活保障制度的同时,对20****年以前的3万多名被征地农民实行了基本生活补助制度,较好地解决了新老人员相关政策的衔接问题。
(四)积极推动和落实各项配套改革措施。各地都突出抓好了被征地农民的职业技能培训和促进就业工作,普遍出台了扶持政策,落实了专项资金。在征地和实施基本生活保障工作中,积极引导被征地农民及时办理“农转非”。许多地方十分重视解决被征地农民的住房问题,有计划地将城市开发、旧城改造和建设被征地农民公寓楼结合起来,使一大批被征地农民住进了规划合理、设施配套、环境优美的城镇小区。一些地方采取大病统筹或医疗费补助的办法,妥善解决被征地农民的医疗问题。不少地方还十分重视做好基础管理工作,制作了大量的表证卡册,建立了详细的档案资料和计算机管理系统。
我省被征地农民基本生活保障制度的建立和实施,得到了绝大多数被征地农民和广大基层干部的积极拥护。这项工作的开展,有效地保障了被征地农民的合法权益,促进了土地征用工作的有序进行,缓解了社会矛盾,促进了社会稳定,从制度层面上为统筹城乡发展、推进城乡一体化探索了一条新路。
二、进一步深刻认识推进被征地农民基本生活保障工作的重要性、紧迫性和艰巨性
土地是农民的命根子,是农民最基本的生产资料和生活保障。改革开放以来,特别是上世纪90年代以来,随着城乡建设和工业化的加快推进,我省农村特别是城郊农村的土地被大量征用,被征地后农民的生产生活出路问题日益凸现,近些年来已经成为社会矛盾的一个焦点。据省国土资源厅测算,自****年新土地管理法颁布实施以来到去年底,我省非农建设征用耕地达160万亩,被征地农民达200万左右。这是一个相当大的群体,并且是一个处于急剧转型中、面对各种各样生产生活问题的特殊群体。如果不能及时妥善地解决他们的生产生活问题,势必会给改革、发展和稳定带来极大的负面影响。我们正在全面建设小康社会,整个经济仍处在快速发展的成长期,在相当长一个时期,城镇化步伐会持续加快,城乡各项事业的建设任务都非常繁重。有建设必然有征地,有大量的征地必然有大量的被征地农民产生。这个问题具有两重性,处理得好,可以加快农业和农民向非农产业转移,积极推进农村城镇化和城乡一体化;处理不好,将会产生严重的经济和社会问题,延缓甚至阻碍全面小康社会的建设和现代化的进程。因此,从制度上解决被征地农民的生活保障问题,既事关大局,又日益紧迫,必须提到各级党委、政府的重要议事日程。
对于这个问题,我们不仅要看到现实的紧迫性,更要从立党为公、执政为民的高度,从坚持以人为本、树立和落实科学发展观的高度,从统筹城乡发展、深入解决“三农”问题的高度来认识和把握。党中央、国务院一直十分重视解决“三农”问题,近年来,更是在实行最严格的耕地保护制度、加快土地征用制度改革、规范整顿土地市场秩序等方面采取了果断有力的措施。3月5日,总理在《政府工作报告》中强调,解决农业、农村和农民问题,是我们全部工作的重中之重,并在报告中提出,要加快改革土地征用制度,完善土地征用程序和补偿机制,这为我们解决被征地农民的生产生活问题指明了方向。时隔18年之后,党中央、国务院再次就解决“三农”问题发出1号文件,这个文件更明确地提出,各级政府要“完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障。”省委、省政府也于今年1月17日发出《关于统筹城乡发展促进农民增收的若干意见》,也是1号文件,进一步明确提出了“四个不予审批”的要求,即“今后凡建设项目投资强度和建筑容积率达不到相应规定要求的用地不予审批;征地方案没有征求被征地村村民代表意见的不予审批;被征地农民的基本生活保障问题没有解决的不予审批;由于征地工作不当等原因造成重大又没有妥善解决的不予审批。”各级政府、各有关部门要进一步深刻领会中央和省委、省政府的这一系列要求,切实把被征地农民基本生活保障工作作为统筹城乡发展、解决“三农”问题的一个工作重点,积极探索,扎实推进。
建立被征地农民基本生活保障工作没有现成的模式可以套,没有明确的法规规章可以遵循,这项工作一头连着征地这一非常难的工作,一头又和农民群众的切身利益紧密相关,是一项艰巨而复杂的工作。在充分肯定成绩的同时,必须清醒地看到,实际工作中还存在不少困难和问题,有的还十分突出。主要表现在:
一是各地工作进展不平衡,工作推进的质量也不平衡。到目前为止,全省还有29个县(市、区)尚未出台文件。有的市、县(市、区)虽然已经出台文件,但尚未实施。有的地方出台的方案过于简单,政策也不配套,甚至还隐含着未来巨大的支付风险。工作不到位,归结起来,是认识不到位。对于这项工作,少数地方的领导还存在模糊的甚至错误的认识,有的认为这是一项“软任务”,可搞可不搞;有的认为推进这项工作还为时过早,还在等待观望;有的认为这项工作会增加财政负担,提高商务成本,不愿意去搞。由于认识不到位,导致工作推进缺乏力度、政策研究缺乏深度、资金投入缺乏强度。这些模糊和错误的认识必须坚决摒弃。
二是资金筹措难度大,保障水平仍然偏低。省政府要求被征地农民基本生活保障资金,由政府、集体、个人各按30%、40%和30%的比例筹集。在实际工作中,这三方面的资金,都很难及时足额到位。尤其是政府资金的到位率普遍很低,全省11个市本级和50多个县(市、区)已经实施这一制度,但有将近三分之二的地方政府出资基本没有到位。按照目前筹集资金总额计算,人均保障资金还不到1万元。加上许多地方在测算缴费标准时,对未来的增幅因素和领取年限的延长缺乏考虑,这都可能留下风险隐患。资金问题如果不解决,势必威胁保障制度的正常运行,给未来的政府留下很大的“包袱”。与此同时,一些地方的保障标准偏低,起不到应有的保障作用。有的地方被征地农民每月领取的保障金只有100元,还不及农村的低保标准;有的地方规定,基本生活保障水平只为城镇低保的60%,与省政府提出的高于当地城镇低保水平的要求相距甚远。
三是就业难的矛盾非常突出。全省200万左右的被征地农民中,劳动年龄段人员约占56%左右。对被征地农民,我们现在实行的还是基本生活保障,要真正实现转化农民、富裕农民、保障农民,根本的出路还在于就业。客观上说,被征地农民在短期内完成非农角色的转换,难度是比较大的。从工作上找原因,主要是不少地方对被征地农民的就业还缺乏有序的规划和组织,就业培训、就业服务、就业援助的机制还不健全,还缺乏有针对性的政策措施。
四是各项配套改革和政策措施跟不上。从征地环节来看,征地的补偿费用比较低,不少农民从眼前的利益考虑,不愿意把所得到的补偿资金用于生活保障。医疗问题也很突出,多数地方对此还缺乏有效的办法,被征地农民既难以纳入城镇职工基本医疗保险,又没有其他医疗保障渠道。与此同时,被征地农民在住房、子女上学、村级集体资产处置、社区建设等方面还有一些问题需要配套解决。
三、在全面推进中规范完善被征地农民基本生活保障制度
今年,做好这项工作的主题是加大力度,全面推进,进一步规范完善。全省所有市、县(市、区)都要把这项工作列入重要议事日程,精心组织,周密部署,抓紧实施。特别是尚未出台文件的29个县(市、区)要在今年上半年尽快实施到位。各地的政策文件和实施方案要遵循省政府文件和五部门指导意见的要求,绝不能搞简单化的应付。今年6月,省劳动保障厅将会同省有关部门组织对这项工作的专项督查。省国土资源厅要按照省委、省政府1号文件“四个不予审批”的要求,严格把好用地审批关。
社会保障工作关键是制度设计。制度设计好了,保障工作就有规可循,就能良性运作、持续发展。今年,被征地农民基本生活保障工作在制度规范和完善上,主要是要切实把握好以下五个方面:
(一)在保障对象上,要着眼全覆盖。必须明确,凡是经省以上政府批准征地,由国土资源管理部门实施统一征地时持有第二轮土地承包权证家庭中的在册农业人员,都应作为保障对象。在实际操作中,可以先对城镇规划区、经济开发区、工业园区中的被征地农民实施基本生活保障,再分步解决其他地区被征地农民的保障问题。但是,对这些分步解决的地区,在征地过程中,必须把该筹集的生活保障资金筹集到位,并进入专户管理,以备建立制度时所需。在保障对象的确定上还有一些具体的政策处理问题,如制度实施前被征地农民、“农嫁女”、过去的蓝印户口户等等,都要合理确定政策界线,深入细致做好工作。
(二)在保障模式上,坚持从基本生活保障起步,允许各地积极探索与城镇社保体系长远接轨的保障模式。基本生活保障是底线、是基础,各地在实施中必须首先确保,在此基础上,有条件的地方可以适当提高保障水平。可以实行基本生活保障与社会保险相结合的方式,也可以按照养老保险“双低”的办法,直接纳入城镇社保体系。无论实行哪一种保障模式,都要从当地经济社会发展的实际出发,充分考虑支付能力,合理确定缴费基数、比例和年限,不留资金缺口。
(三)在保障水平上,要按照不低于当地城镇居民低保水平的要求合理确定,并建立相应的增长机制。适度的保障水平是制度良性运作的关键。保障水平太低,保障对象得不到预期的保障,制度设计也就失去了积极意义,保障对象也没有积极性参保;保障水平太高,各方财力也无法承受,还会引起整个社保体系的连锁反应,最终将影响投资环境。当然,与其他保障一样,被征地农民的基本生活保障水平也应当是动态的,应当随着经济社会的发展,建立与物价水平变动相适应的增长机制。
(四)在资金筹措上,要确实落实政府、集体、个人各方出资责任。在这方面,政府要带头取信于民。政府出资不能及时到位,不仅影响基金的实账运作,给未来的支付带来风险隐患,而且有损于政府的形象和声誉。现在,土地已经成为地方政府的第二财政,各地都在大搞经济开发和建设,城市面貌日新月异,在这样的情况下,政府从土地出让金收入中列支该项保障资金的30%,是应该的,也是可以做到的。今年,在开展这项工作的专项督查中,政府资金是否及时足额到位要作为督查的重点。省劳动保障厅要及时掌握各地资金到位的情况,并及时通报给国土资源厅和财政厅,国土资源厅在用地审批中要一并严格把关,财政厅也要加强督促检查。
(五)在保障资金监管运作上,要进一步制度化、规范化。被征地农民基本生活保障资金是这个特殊群体的“保命钱”,在制度建立之初就要强化各项基础管理工作。省政府在这方面的规定是明确的,被征地农民一次性缴纳的基本生活保障和养老保险资金、生活保障风险准备金,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账,专款专用,不得转借、挪用或截留、挤占。要建立健全基金监督和管理机制,确保被征地农民基本生活保障资金安全运营和实现保值增值。
四、扎实推进各项配套改革
促进农民市民化、农村社区化,推动城乡一体化发展,是解决被征地农民生产生活问题的总目标。实现这个目标,任务是艰巨的,要做的工作也是多方面的,既包括解决他们的基本生活保障问题,还要及时引导他们办理“农转非”,切实解决他们的就业、住房、医疗、子女入学等问题,与之相关的,还要积极推进农村集体资产管理体制改革、加快撤村建居、加快城中村的社区化建设步伐。这是一个系统工程,必须坚持重点突破、配套推进,才能早见成效。从我省现阶段实际出发,在配套改革上主要应当抓好以下七项工作:
一是加快土地征用制度改革。就配套推进被征地农民基本生活保障工作而言,关键是要建立和实行土地征用与经济补偿、社会保障、就业服务同步进行的制度。主要是四项工作:一是严格实行统一征地,全面实行片区综合价,确保征地费用统一支付到位;二是适当提高征地补偿标准,使村集体和被征地农民得到的补偿费用能够基本解决养老保障所需的资金;三是要调整土地出让收益分配比例,集中一部分土地出让金,用于建立被征地农民基本生活保障制度的政府出资,以及扶持被征地农民改善生产生活条件;四是建立征地调节金制度,以统一垫付征地补偿费用和建立基本生活保障制度。
二是大力促进被征地农民就业再就业。要着力做好三方面工作:一是广泛开展被征地农民职业技能培训,努力提高他们的就业竞争能力。今年,我省开始全面实施“农村劳动力素质培训工程”,6年内全省将组织培训1000万农民,被征地农民也是其中的重点之一。要结合被征地农民的实际需要,积极开展有针对性的培训。要充分发挥各类培训机构的积极作用,建立竞争机制,多渠道、多形式地开展培训,切实提高培训效果。二是通过建立政府奖励基金、减免有关费用等措施,引导鼓励用人单位特别是广大企业积极吸纳被征地农民就业。三是把被征地农民的就业再就业纳入城乡统筹就业试点工作,强化就业援助和就业服务,营造良好的就业环境。凡劳动年龄段内有劳动能力并有就业愿望的被征地农民,可到当地就业服务机构办理失业登记,已经转为城镇户籍的,应实行城镇失业人员的统一政策。被征地农民在公共就业服务机构进行求职登记、职业介绍、技能鉴定,一律实行免费服务。对自谋职业、自主创业的被征地农民,要参照城镇失业人员实行同等的再就业优惠和援助政策,财税、工商、城建、卫生、消防、金融等部门都要给予积极扶持。
三是分类解决被征地农民的医疗保障。具体实施中,可以采取以下办法:一是对已经就业的被征地农民,通过用人单位依法参加当地城镇职工基本医疗保险;二是对尚未就业的被征地农民,通过建立大病统筹制度或引导他们参加新型合作医疗制度,为他们提供基本的医疗保障;三是对有条件的被征地农民,可以以灵活就业人员的身份参加城镇职工基本医疗保险;四是积极开展试点,加快建立城乡医疗救助制度,构建医疗保障的最后一道防线。
四是继续推进户籍制度改革。要逐步取消附属在户籍上的城乡利益差别,真正做到城乡居民在机会面前人人平等。对所有被征地农民一次性办理“农转非”,并确保享有与当地城镇居民同等待遇。对不愿“农转非”的被征地农民,要采取思想工作和政策措施引导相结合的办法,促使他们尽早转换身份,融入城市社会。
五是加快“城中村”农民建房制度改革。总体上,应当引导被征地农民选择城市公寓式住房。为尽快促使他们融入城市社区,还应当鼓励他们分散安置到城市各个居民小区中去。在城市开发、旧城改造中要统筹规划被征地农民的住房建设,强化经济利益杠杆的调节和引导作用,以打破长期以来集中联建排屋、村民集中安置的传统模式。
六是加快农村集体资产管理体制改革。在具体操作中,要根据实际情况实行分类指导:对一些资产总量大、企业多、收入比较稳定的村,要进行股份制改革,将村级集体资产折股量化到人,按股分红;对资产总量不大、没有村办企业、资产以货币资金为主的村,可进行资产托管、入股投资,收益分配到人;对资产较少的村,可以提高基本生活保障中集体出资部分的比例,将集体资产全额或大部分用于被征地农民办理基本生活保障。已撤村建居的地方,可以将办理基本生活保障后的剩余资产作为集体经济收益分到个人。
七是加快撤村建居和社区建设。对土地已经全部或大部分被征用的村,要加快撤村建居步伐,尽快按照城市社区的规范和要求加强管理。要加快社区文化、教育设施建设,拓宽被征地农民的社会活动空间和文化交流渠道,加快他们思想观念、生活方式的转变,不断培养他们的现代市民素质。
五、切实加强组织领导,狠抓工作到位
