文章编号：2095-4085（2015）02-0111-02
在项目管理的过程中，管理者常常会忽视劳务分承包的项目管理。对于施工企业项目的管理来说是非常严重的误区，劳务分包合同在施工企业中其实是非常重要的，它相当于《施工合同》中的具体实际条款，其中的条款都要根据实际的工程情况和承包方提出的具体要求进行拟定。这些都要求了管理合同的人员对合同要认真分析，找出必须要实施的内容，拟定出劳务方方面在条款中需要履行哪些义务，还要在条款中提出合同中的条款如何用具体的形式进行约束和监督。所以，施工企业要全面重视容易出现在承包合同中的问题，更好的执行和加强劳动合同的管理。
1 “两证两书”保证合同信誉
在合同中，合同方将提供有效而正规的营业执照和相应的资质证书，即所谓“两证”，而“两书”则是法人授权书和法人代表证明。企业在签署相关协议之前一定要对“两证”的原件进行检查，监督这“两证”是否真实，并且检查有没有超过规定范围内的有效期限。目前存在于建筑行业中的劳务合作队伍，并没有足够健全的管理体制，队伍的能力及素质范围也都是参差不齐的水平，在此之间，只有管理合同的人员识别判断能力强，拒绝无证的队伍进入现场进行施工。在签署真实合同前，企业有必要对劳务方施工的能力，施工的业绩进行提前的考察，若发现此施工队在之前的施工过程中有过被诉讼的经历，那么一定要拒绝此队伍。在选择施工队伍的方面，企业应该对公司曾经有过合作或者合作中信誉水准较高的队伍进行信息的收集，在收集好的信息中寻找信誉，评估都比较优秀的队伍。劳务人员一旦进入施工企业，必须遵守企业规定，监督劳务人员进行培训和岗位教育，保证按规定按制度进行。
2 严格遵守施工合同
在施工过程中不能因为与劳务方有过一定的合同或者需要赶工程期限，就满目的信任劳务方，没有签署相关的劳务合同就对工程项目进行分包，等到施工后才财合同和相关的程序进行补救。作为企业方，应该考虑到没有哪个工程能够保证不发生纠纷，若是先施工并无劳务合同，在施工中发生劳务纠纷将会对工程造成更多的延误。因此，即使工期较紧，也应当及时拟定相关具体的合同，签署后再开始施工。在合同签署后，施工过程一定要严格按照合同中的条款规定，如果时间允许应当对合同部分进行专门的审核，把合同中可能存在的风险降到最低点。在签订合同时如果有一些附属的合同，或者合同的副本，都应该一并到公司备案，公司相关的审查部门应当对这些附属条款也都进行审查，将不合理的条款进行纠正。
3 对印章加强管理
在合同管理中还有一项比较重要的内容，那便是对印章的管理，印章管理时应当注意出了要管理好自身的印章外，还应当对劳务方的印章做好管理。许多人存在认识的误区，认为印章有了专人负责，不会与劳务的纠纷挂钩。一旦对这方面产生了疏忽，就会有不同的问题发生，比如：许多人用在签订材料采购合同时擅自用了劳务方的印章，有时还存在用章代替劳务方担保的现象。这些问题的疏忽，常常会让公司处于一个比较尴尬的地步。所以在印章的管理方面，要避免劳务方找出种种借口私自刻章，特别要监督不允许用公司的印章随意签署合同或者其他协议。
4 确定合理的合同承包方式
在劳务合同中存在两种承包方式，分别是单价承包和总价承包。在实际施工的过程中，尽量采用单价承包项目的方式进行承包，这样做对劳务方验工计价可以更好地进行控制。一些单位为了图省事，直接下调了建设单位给出的单价，然后进行分包，这样做相当于把分包单价调错，如果在施工中需要调概，劳务方可以提出企业应按比例调高自己的分包单价，若产生纠纷，将会对企业造成不利因素。
5 工程质量合同管理
在施工过程中应当对工程的质量严格把关，按照行业的要求，严格的规范，统一相关的技术，才能更好的对质量合同进行管理。在我国对于工程的质量安全，和建筑物的保修期有严格的规定，我们应该严格按照国家的要求对劳务方提出要求，在此同时应收取劳务方一定的工程质量保证金，保证工程的质量，提升劳务方对工程质量的意识，等到工程结束后，若劳务方在工程技术方面严格按照合同规定，那么企业可以将保证金全部退还劳务方。
6 保证劳务合同的履行
并不是签署了劳务合同就足够了，在合同生效过后应当重视合同的履行。如果企业不对劳务合同有较好的管理，在施工的时候劳务方可能在无法满足企业要求时，拖延工期，甚至放弃整个工程，这就对施工的进度有了很大的影响。企业应当收取部分履约保证金，或扣去一定的验工价款，用这种形式对建设单位进行一定的约束。做了这种保证后，如果建设方毁约，经济方将降低损失，也可以弥补部分工程欠款，工人工资等。如果并未发生上述的情况，合同期满后，可以对工程前收到的工程保证金进行退还，这样做就更好的保证了工程纠纷的现象。
7 结束语
在工程中如果一旦涉及到使用对外部的劳务力，就一定会出现分包合同管理方面的问题。只有在分包工程项目中对于合同管理问题不断的总结经验，不断地进行探索，才能使分包工程的合同管理体制越来越完善。只有将分包问题，分包合同做好做精，才能对企业效益的增加提供帮助，只有企业不断壮大，才能对员工的未来提供一个更好的发展平台。
参考文献：
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中图分类号：U74 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）04（a）-0185-02
近年来，随着国家建设规模的不断扩大，建筑业已成为发展最快的行业之一，在这期间，建筑企业的经营模式也随着时间的发展越来越多样化看，工程分包就是其中之一，所谓分包是指在中标承建工程的施工单位将其承建工程中的部分工程在法律和其他相关方的允许下委托给其他施工单位承建的行为。目前，国内外大多数建筑企业多是采取这种经营模式，这种经营模式虽然能够降低建设成本，但是在建筑生产安全方面，也存在着一些隐患。特别是分包施工单位的安全管理，一直是建筑行业安全管理的老大难问题。作为建筑企业的管理体制，专业、劳务工作大部分都采用外包的方式，对外分包队伍的安全管理和监督就显得更加重要，如何加强分包队伍的安全管理，减少事故的发生，有效的规避安全风险，是工程建设中总承包单位必须面临的问题。
1 建筑施工行业安全生产管理的现状
近年来，我国建筑业从业人数巨增。据报道，建筑业从业人数从1952年的100万人，到2012年达到了4000万人，其中农村富余劳动力达3200万人，占行业职工总数的80%，而经过培训取得职业技能岗位证书的农村从业人员不足100万人，占总从业人数的2.5%左右。多数来自农村的从业人员因为自身文化程度较低，对安全问题重视程度不够，对于安全生产知识和安全操作方法掌握不到位，再加上有些建筑单位对农村从业人员疏于管理，安全教育培训不到位，造成安全事故频频发生，这不仅耽误了工程的建设，更会影响到社会的稳定。所以，加强对分包队伍的安全施工管理是施工企业的当务之急。
2 分包施工单位安全管理存在的问题
现阶段建筑行业的分包模式非常盛行，引起这一现象的主要原因是由于现阶段建筑市场不规范，加之行业的竞争日趋激烈，行业利润逐渐降低，投标模式以低价中标为主，利润空间狭窄，总包单位如果按投标要求配置人员、机械设备、安全防护用品等，利润会非常低，甚至亏本，还不如把部分工程分包出去划算，这就给了分包单位机会，而也埋下了安全隐患。
2.1 分包施工单位管理人员对安全管理重视不足
在施工管理中，分包单位管理人员对安全工作的认识不足，认为安全工作是总包单位的事，安全工作是表面工夫，只要和安全监督部门搞好关系就可以了，从而忽视了安全管理的本质，这就注定在安全投入上的严重不足，其中包括人力投入的不足和财力投入的不足。在现阶段，绝大多数的分包单位是不管安全工作的，往往由一两个总包单位的人员来管理，甚至出现身兼数职的情况。所以，这就造成分包单位管理人员一种误解，特别是当进度与安全相矛盾时，进度容易超越安全，这种“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的安全管理方式无形中增加了分包工程作业过程的不安全性。
2.2 分包施工单位施工人员技术素质较低，安全意识差
分包施工单位为了追求经济效益的最大化，很多单位在招收劳务用工时，只强调身体素质，能吃苦耐劳，而对文化素质要求较低，加之用工单位没有对这些人员进行正规安全培训，作业人员的安全意识和自我保护意识差，经常发生习惯性违章作业。
2.3 分包施工单位在安全管理上投入甚少
安全管理是一门系统的工程，需要专门的部门和专业的人员来进行管理，而分包单位往往连单独的安全管理机构都没有设置，即使有也要么是人员配置不足，要么是身兼数职，根本不可能科学而实际的制定符合自己单位的各种安全管理规定和制度，列出本单位的重大危险源并采取有效措施进行控制，加之对施工现场缺乏了解，导致施工现场安全管理不到位或失控。甚至都不进行必要的安全培训和技术培训。在安全技术交底上都是由安全员进行，而不是技术员或施工员进行。安全技术交底签字都是由一人包办代替现象；再是一些分包单位不肯花钱做好施工现场的安全防范措施，一些老化、损坏的安全防护用品、安全用具、不合格的电气工器具仍在继续使用，甚至缺乏必要的个人安全防护用品和电气工器具。
2.4 分包单位的安全监督人员不具备上岗的资质和素质
分包单位为了节约开支不按规定设置专职安监人员。有的虽然设了专职安全员，但形同虚设，只顾忙其它事情，事故隐患无人发现，习惯性违章无人制止；另外，分包队伍的安全监督人员都没有经过专业培训，没有安全监督经验，没有上岗证，不具备上岗资格，也没有上岗的工作能力。
2.5 项目部对分包单位管理不善
项目部管理人员安全生产责任制没有得到充分的履行，认为安全只是安全员的事；是分包单位的事，与总包单位无关。所以项目部对分包单位安全管理不到位，制度和岗位责任流于形式，施工现场安全工作处于盲从和无序状态；再是分包单位对作业场地的客观因素和作业面的多面性认识不足，造成一些隐患不能及时发现和排除。
3 对分包施工单位安全管理的措施
安全管理是为施工项目实现安全生产开展的管理活动。施工现场的安全管理，重点是进行人的不安全行为与物的不安全状态的控制，落实安全管理决策与目标。以消除一切事故，避免事故伤害，减少事故损失为管理目的。而安全管理措施是安全管理的方法与手段，管理的重点是对生产各因素状态的约束与控制。根据施工生产的特点，安全管理措施带有鲜明的行业特色。
3.1 对分包单位要纳入公司统一的安全管理
（1）总包单位组建的项目部要从思想上和组织上把分包单位安全生产管理纳入到项目部统一的安全管理体系之中，使分包单位进场的管理人员与员工都要接受总包方的安全教育，并由总包方质安部门制定统一完整的安全、保卫管理制度。
0.前言
由于建筑市场的广阔前景，每年都有上百万的农民工长期工作在城市的角角落落，基本遍布了整个建筑市场，他们为城市的建设作出了巨大的贡献。但是，一些农民工没有经过正规的安全培训教育，个人意识淡薄，自我防护能力差，且个别分包单位不能提供安全的工作环境和和有效的防护用品、安全设施不到位等原因，造成建筑市场事故频发，给社会的稳定和家庭的幸福造成威胁。下面笔者根据多年来职业健康安全管理的经验和个人工作实践，对分包安全管理的问题进行浅析，探讨分包安全管理的措施和方法。
1．问题分析与保证措施
1．1确保分包单位的合法性。
符合法律规定和要求是使用分包单位的前提。由于分包单位没有办理安全生产许可证、超资质分包、转包、没有为施工人员办理工伤保险等等原因，造成现场安全管理制度形同虚设，施工人员的生命安全得不到保障。为防止以上问题的重复发生，遏制事故频发的势头，要做到以下几个环节，确保分包单位的合法性。（一）审查分包队伍的安全生产许可证，不得使用无安全生产许可证的单位。国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。（二）审查分包单位的资质，不得超资质分包工程。承包建筑工程的单位应当持有取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。（三）不得使用资质挂靠的分包队伍，杜绝转包、重复分包现象的发生。禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。（四）审查分包单位的工伤社会保险交纳情况。生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。各类企业应当为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。当分包单位已经缴纳工伤保险费用，总承包单位要为分包单位人员缴纳意外伤害保险费用。实行施工总承包的，由总承包单位支付意外伤害保险费。意外伤害保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格止。此外，还要审查分包单位的法定代表人证件、法人授权委托书、公证处公证书、特殊工种证件以及安全管理制度等内容。
1．2投入一定比例的安全措施费用。
安全是需要投入的，只有在达到一定的投入后才可能控制物的不安全状态，而物的不安全状态正是建筑施工事故中最直接、最重要的原因，可以说，只要控制了物的不安全状态，建筑施工过程中的安全事故就会大大的降低。目前，由于市场竞争的激烈，中标价格越来越低，许多工程效益微薄，个别分包单位直接将效益增长点建立在降低安全投入上，导致现场安全设施不到位，人身安全得不到保障。因此，确保安全措施费用足额、及时投入，是改善安全施工条件的保证。建筑施工企业以建筑安装工程造价为计提依据。总包单位应当将安全费用按比例直接支付分包单位，分包单位不再重复提取。分包单位对列入建设工程概算的安全作业环境及安全施工措施所需费用，应当用于施工安全防护用具及设施的采购和更新、安全施工措施的落实、安全生产条件的改善、不得挪作他用。为了便于操作，确保现场及时投入，在签定分包合同时，总承包单位也可以从总造价中提出一定比例的资金作为安全备用金，一旦分包单位不能按要求履行安全责任时，总包单位可以直接动用这笔资金进行安全投入，保证安全生产，而不需要得到分包单位的同意，工程完工后根据实际情况将多余的备用金返还给分包单位。
1.3促使分包单位内部形成有效的管理机制。
建筑业属于劳动密集型行业，需要大量的人力资源。但建筑业生产过程的低技术含量决定了从业人员的素质相对普遍较低。加强分包单位的管理，提升施工人员的安全意识，是消除安全隐患，减少安全事故的有效措施。（一）促使分包单位形成自身的安全管理体系。督促分包单位设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。劳务分包企业的在建设工程项目的施工人员50人以下的，应当设置1名专职安全生产管理人员；50――200人的，应设2名专职安全生产管理人员；200人以上的，应根据所承担的分部分项工程施工危险实际情况增配，并不少于企业总人数的0.5%。确保一定比例的安全管理力量，是做好安全管理的首要条件。（二），监督、检查分包单位施工人员的三级安全教育和日常培训的执行情况。三级安全教育是安全生产教育的一个重要方面，是对新进公司人员和调换工种人员进行安全生产思想建设的一项有效措施。为加强新人员的安全教育工作，确保安全生产，凡新进公司人员和调换工种人员，必须进行三级安全教育（即公司教育、车间教育和班组教育）并经考核合格后，方准安排生产岗位。论文大全。各分包单位每周安全学习时间不得少于一个小时，学习安全管理法律、法规和规章制度。总承包单位要不定期抽查分包单位的安全学习开展情况，保证安全培训的效果。（三）监督分包单位对施工人员的安全技术交底。建设工程施工前，施工单位负责项目管理的技术人员应当对有关安全施工的技术要求向施工作业班组、作业人员作出详细说明，并有双方签字确定。安全技术交底是对施工人员上岗前的最基本的培训，通过本次交底后，施工人员将会参与直接施工，因此，上岗前的安全技术交底是有效杜绝各类违章、了解施工中的危险因素、提升施工人员安全意识的非常有效地措施。论文大全。
1．4发挥监督、检查、指导、考核的作用。
分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，有分包单位承担主要责任。为提高安全管理水平，降低安全风险，首先提升对分包单位的监督检查力度。检查可分为日常检查、突击检查以及阶段性检查等等，通过监督、检查发现和处理施工中的安全隐患。对分包单位的三级安全教育开展、安全学习培训和安全站班会的开展、安全技术交底、特种作业人员持证上岗等等进行不定期的抽检。检查完毕，要通过考核兑现安全奖惩，通过奖惩手段体现安全管理的权威性。
1．5发挥总承包单位安全文化的力量加强管理。
企业安全文化是施工企业在长期安全生产和经营活动中逐步形成的，并为职工广为接受、遵循的具有本企业特色的安全思想、安全观念、安全作风、安全态度、管理机制及行为习惯的总和。分包单位要服从总承包单位的安全管理，接受总承包单位的安全文化。总承包单位要不断完善安全文化建设，营造浓厚安全氛围，形成良好的安全生产环境。第一，加强安全文化理论的宣传，使员工在心理、思想和行为上形成自我安全意识和环境氛围，使“严守规程”成为全体员工的基本素养，使“关注安全、关爱生命”成为员工的基本理念，才能够有效控制事故的发生，进一步筑牢安全生产的坚固防线。论文大全。第二，主要从观念文化、物质文化、管理文化、行为文化四个方面入手，提高员工安全素质，确保了企业长治久安。
2. 结束语
中图分类号：TL372+.3 文献标识码：A
1 工程分包
在市场竞争日益加剧的情况下，企业资源不足逐渐成为大部分企业所面临的实际问题。企业为了保证工程任务的连续性而大量投标，当企业树立“争高端、做大管理”的思想时，企业自有施工资源（人员、设备等）不能满足工程施工需要。尤其目前施工企业的长期目标是把企业发展成为CM、EPC管理施工企业，在自有资源的施工能力不能满足施工需要时，选择具有相应资质和类似施工经验的分包队伍协助完成施工任务将是一种必要的选择。
2项目部应当采用的管理措施
2.1建立健全管理机构
在各施工项目部应根据公司分包管理办法要成立以项目经理为组长、项目副经理、总工为副组长、各业务负责人为成员的项目合同管理小组，负责项目内分包工作的组织协调管理，同时在经营部设立专门的合同管理人员，负责项目内工程分包工作的日常工作。
2.2 健全各项规章制度、明确可分包工程范围
a. 确定可分包的工程范围,《建筑法》、《合同法》等法律法规明确规定：“主体结构工程不允许分包”。项目部应根据本项目承包工程的情况，合理确定哪些工程是主体结构工程，不能分包，哪些非主体工程，可以分包。通过如此划分,项目部在实施分包时，才会有条不紊，不至于误包而违法。
b. 明确工程分包时所需的报告、审批程序。通过报告、审批，保证所分包的工程非主体工程，而且分包原因是工程所需的一些高新技术企业尚未掌握或企业现有人员、设备等资源确实无法满足完成主合同的需要。通过这些规定，可避免违法分包或项目部随意分包而造成企业部分项目部存在分包，而其他项目部存在任务不足、资源闲置、工效降低等问题。
c. 按照公司分包合同的签订及审批程序，以保证所签合同的质量。
2.3严格分包队伍到场人员的审查, 确定合格的分包队伍
a. 根据施工企业分包队伍注册网初步选定分包项目后,应将工程有关情况同时通知三家以上队伍，由他们对价款、施工组织、投入的人员、设备以及质量保证措施、工期保证措施、安全保证措施等作出明确的表示，项目择优选用。
b. 严格审查分包方到场的人员素质、机械设备状况。通过这些审查，了解分包企业真实的施工实力，判断分包方是否具有履约能力及时向企业反映情况。
c. 加强对工程分包队伍的管理，定期考核其履行合同的表现，将考核结果进行评比。并根据考核结果作出好、中、差的分类，建议企业对于表现好的，以后可较放心地使用，对于评价为差的，应禁止再使用。
d. 建立合同管理文档系统，注重分包合同资料的收集、管理
工程分包工作将会产生大量资料，如协议书、图纸、变更设计、验收记录、工程隐蔽记录、结算付款单、往来的信件、交底资料、以及索赔资料、会谈纪要等，这些资料均是工程分包合同的组成部分。企业应对这些资料的审查、保存作出相应规定，并按要求妥善保管，这样不仅可以弥补自己工作中的不足，而且可以有效地对付分包方的索赔，并预测分包的法律后果。对保证工程分包合同的顺利履行及减少合同纠纷和维护企业利益均具有重要作用。
e. 加强过程控制,确保分包合同认真履行。
工程分包工作要想按照预期的目标进行，必须对工程分包合同的签订、履约进行全过程控制。
2.4 加强工程分包合同签订管理,确保签订规范的工程分包合同。
a. 根据企业工程分包合同的范本以及分包工程的一些实际情况，制定项目的分包合同。
b. 在商谈工程分包合同时，必须由项目部合同管理小组出面与工程分包方商谈，以发挥集体智慧确保分包合同质量和避免暗箱操作，损害企业利益。
c. 按照公司工程分包合同的审批程序，在项目部与分包方谈好合同以后，要将已谈好的合同上报合同管理部门审核,内容不完善、委托无效的或有其他法律问题的，一律不得签订合同。
2.5 签订合同后,要召开履约部门负责人学习、分析分包合同。使大家对签约概况、合同精神、主要目标以及本部门在分包合同履行中所负的责任都有较深入的了解。以便大家能从全局出发、协同工作，认真履行完企业的义务，避免承担相应的违约责任。同时也可以起到认真督促分包方全面履行其义务，保证合同目的的实现。
2.6 要加强对分包工程质量管理，不能以包代管。合同法已明确规定：“分包方与承包方一起就分包工程质量向业主负连带责任。”工程质量的好坏，直接关系到承包人的信誉和利益。为确保工程质量，可采取以下措施：
a. 对工程分包队伍关键岗位的管理人员、施工人员的资格进行验证，不具备相应技能的人员必须由分包方用合格的人员替换。
b. 构成工程实体的主要材料由承包人供应，防止分包方使用质量低劣的材料而造成工程质量问题。
c. 对分包方采购的其他材料进行检验，不合格的材料不得存放在施工现场，更不得用于施工。
d. 设立专职的现场施工员，负责对分包方所施工的工程进行旁站监督检查。不合格的工程不得进入下道工序施工，并且必须由分包方修复合格并承担相应费用。
2.7加强成本控制,确保企业利益不受损害。
a.分包合同作为建设工程合同的一个特例，其履约期限较长，而且经济关系也错综复杂。除了分包方按合同要求完成一定的工程项目，收取相应的工程款外，为了整个工程考虑，发包方可能还会在主材、风、水、电、油料等辅材及动力、机械的零时租用等方面为分包方提供有偿的协助。
b.树立全局观念，优化施工方案，帮助分包单位控制人工、材料不必要的支出。
2.8 定期分析分包合同的履约情况
在分包合同履约过程中，要定期分析企业和分包方对合同的履约情况，以发现合同履约中的问题并及时纠正。对于分包方，可在其进度计划、质量保证措施等方面给予必要的协助。如同时有几家分包方时，还要协调他们之间的关系，使之全面履行其义务。以保证分包工作正常开展。
2.9 注重与分包队伍建立互利双赢、长期合作的伙伴关系
这就要求公司、项目部从上到下合理处理与分包单位的利益关系，合理确定分包合同价，给分包单位适当的利润空间，从长远利益出发，培养、发展一批能与公司同甘苦有实力的优秀分包队伍。可与有条件的分包单位签订长期合作协议，共同承担风险，不争一城一池的得失，共同开拓、占领市场，实现互利双赢。
关键词： 建筑市场；劳务分包；农民工；合同管理
0引言
为进一步规范建设领域的劳动用工行为和工资支付行为，解决施工企业中存在的拖欠农民工工资问题，保障农民工合法权益，各地方政府根据相关法律法规及建设部下发的《关于建立和完善劳务分包制度，发展建筑劳务企业的意见》（建市[2005]131号文件），都陆续出台了许多保障农民工权益的规章制度。但由于市场环境及部分市场主体单纯追求自身利益最大化，诚信意识缺失、社会责任感不强，甚至出于转嫁市场风险等原因，导致劳务分包合同的签订及履行过程中仍然存在背离法律法规的现象，加上“包工头”仍是目前许多建筑施工中劳务分包的实质主体，这些因素都直接造成了劳务纠纷频发，甚至出现许多群体性事件，给社会安定及企业造成诸多不良影响。
1目前我国建筑施工领域劳务分包主要存在的问题
1.1 合同主体不符合法定要求，很多都是“包工头”直接与施工企业签订劳务合同。一个工程项目，在开工领取施工许可证时，应当提供施工企业与具有劳务分包资质企业单位之间的劳务合同，但实际情况往往是劳务公司只是一个应付国家制度的摆设，仅是被挂靠的一个皮包公司，在现场实际施工的班组仍是由“包工头”组织和管理的，且这些班组人员与劳务公司之间根本没有正规有效的用工合同。“包工头”直接与施工单位签订了合同，甚至是直接与项目部签订了合同，而且还存在“包工头”签了合同后再转手分包给其他包工头的现象，也就是再分包或转包。在这种情况下，由于“包工头”众多，市场混乱，使得发包人处于强势地位，发包人利用买方的这种强势，往往直接与“包工头”签订很不利于承包人的合同，甚至存在大量的未签合同先干活儿的现象。而承包人也一样具有强势，工人们往往在“包工头”的授意下停工闹事，利用合同漏洞讲各种条件抬高合同价格。这样一旦发生纠纷往往难以得到法律的支持，进而引起群体性事件的发生。
1.2 同中的价格条款中没有单价分析表。一个工程在实际施工中有很多道工序或工作内容，例如在住宅工程中，泥（瓦）工一般是负责基础土方的修整、基础和主体的砌筑、混凝土结构工程中的浇筑混凝土工作，而在很多分包合同中都是一个综合单价，在我国很多地区一般都是按建筑物的建筑面积为计量单位约定一个价格，而没有详细的划分挖土方是怎么计量和计价，砌筑中的普通砖是怎么计价，砌块是怎么计价，浇筑混凝土时的泵送混凝土是怎么计价，利用垂直运输工具和人工浇筑是怎么计价。同样在木工、钢筋工、抹灰工、油漆工的分包合同中也存在诸多这样的现象。因为没有详细的单价分析表，在工程施工过程按已完工程量付款则无法计量工程进度款，如果这些工作内容中的一项施工工艺变更，则也没有相关依据调整合同价格。而且大多合同中的工作内容和范围同样不够明确，一些工作究竟应该谁来做在合同中找不到明确的依据，承发双方争执和纠纷就再所难免。
1.3 合同条款中关于进度、质量、安全及现场管理制度的要求不够细，或不够明确。在合同中对进度的要求只是一个总的工期要求，在实际发包中，往往是一个分包队伍只是承包某一分项工程，在施工中受其他工程的进度制约，同时也受到各种因素的影响会发生变化，最后工期达不到合同要求，而发包人却最后按合同办事，使得承包人受到损失。在安全要求上不明确劳保用品由谁提供，如安全帽、安全带是由发包人统一提供还是由承包人自行配备不明确，还有就是现场的安全防护设施是由发包人安装还是由承包人自己设置不明确。对工序质量的检查标准和规定不完善，平时在拨付进度款时没有严格的检查和验收就付了进度款，有些工程直到在竣工验收时才发现问题，这时承包人合同款已经拿得差不多了，工人也都撤场了，再让承包人来返工处理就会引起很多麻烦。现场的各项管理制度在签订合同时没有提供，仅写明承包人进场必须遵守现场及发包人制定的各项管理制度，这些制度里有很多处罚条款，这些条款在签订合同时承包人并不清楚，进场施工时往往会受到许多处罚，结算时被扣除这部分罚金就会很不高兴，甚至引起纠纷。
1.4 工人工资支付和完工结算的条款不合理、不明确，进度款支付不及时，完工时尾款迟迟不付，导致工人不能按时领到工资而恐慌或闹事。在合同中，发包人对承包人确保支付农民工工资的保障缺少规定，对进度款的计量约定不明确；有的发包人在完工应该进行结算时，以没有和建设单位结算、或还没有通过竣工验收、没有核算好工程量等各种理由拖延支付，而劳务承包方因为没有应急资金支付给工人就会导致工人集体性事件的发生。有的发包人在发放工程款时直接发到了“包工头”的手中，而“包工头”并没有足额的发放到工人手中，甚至有的“包工头”卷款私逃，最后工人不得不向发包人讨要工资，而发包人为了避免事态扩大维护社会安定，则必须再支付给这批工人应得的工资。
新疆哈密石油基地三塘湖物业管理中心和三家承包商服务公司共同为三塘湖生活基地提供物业管理和服务。在业务外包后的具体实施中也出现了一些问题，在开展具体服务工作时物业管理中心和承包商是一荣俱荣、一损俱损，承包商在工作中出现问题，直接影响着物业管理中心的服务质量，影响着前线将士的稳定。如何让承包商发挥最大效应，最好的完成任务，如何在开展服务型党组织建设时加强对承包商的服务，物业管理中心与承包商在工作磨合和相互适应过程中，逐渐摸索出了一些方法、探索出了一些规律、总结出了一些经验。
一、统一认识、明确职责、强化合作
如何帮助承包商统一员工认识、明确各自职责，尽快转换角色，做好自己分内工作成了中心首要解决的问题。在用工甲乙方关系改变后，这些人对原单位产生怀疑、幽怨，甚至出现了消极怠工现象，出现了不服从管理，安全工作、服务质量有滑坡现象。
为此支部多次召开座谈会，与承包商管理人员进行交流，召开承包商员工大会，开展形势任务宣讲教育，进行人员培训，让他们明白虽然用工性质发生了变化，但中心和他们的工作还是密切联系在一起，目标一致、任务一致、服务对象一致，中心还会关心他们的工资按时发放、安全管理等问题，通过反复交流、多次讲解，基本消除了他们的顾虑和担心，统一了认识，使他们明白了甲乙方关系的各自职责，不同工分，从而加强了合作，密切了相互配合。
二、统一标准、执行制度、强化考核
由于承包商整体管理有其特色，但也存在服务质量、安全管理、员工队伍管理、现场管理、基础资料等不足现象，存在标准不统一、执行力不强，突击应付检查、考核薄弱等问题。针对这些现象、问题，中心没有武断的检查、考核、扣款，而是深入现场，了解原因、查找问题，发现中心原来的规章制度、操作规程、各类记录等成了中心和承包商之间的“夹生饭”，中心原来的工作标准已经不完全适合承包商的具体管理、操作了。
如何统一标准，执行制度。为此，中心反复召开承包商管理人员座谈会，就工作标准、制度执行进行深度沟通，引导教育、辅导，让他们学习、领悟中心原有的工作标准、设备操作规程，使他们领会贯通、消化吸收，将中心多年以来积累的成熟的、稳定的、科学的工作标准、操作规程转化承包商工作的制度、标准、流程，进行全员宣贯、培训、执行。中心对承包商扶上马送一程的做法，既使承包商尽快进入服务角色，胜任具体工作，也使中心各项业务工作标准稳步推进，保证了服务质量，在外包后没有出现明显下降，更是得到了前线单位、员工的认可和赞扬，也使监督考核有了统一准则、进一步完善了合同考核细则，使承包商心悦口服，改变了承包商被动考核局面，使承包商的各项工作做到了“有法必依”、中心监督考核做到了“执法必严”的双赢局面、良性循环。
三、统一管理、规范现场、强化服务
业务外包后，在日常管理上出现了多头管理、工作现场“三好五S”不能执行到位，甚至出现工作现场混乱、存在严重的安全隐患，直接影响到中心的服务质量和满意度。
如何规范承包商工作现场管理，如何帮助承包商理顺内部管理也成了中心服务承包商管理的一个新课题。为此，中心加大对承包商管理人员的“传帮带”工作，从承包队伍人员结构、工作分工等方面分析，就内部管理如何分层、岗位如何设置、职责如何划分等向承包商提出合理化建议，帮助承包商尽快建立起自己的内部管理体系，落实自己内部人员分工情况，使业务外包整体工作运行平稳、有序，并力求合理、科学。在内部管理规范化、岗位分工明确化以后，中心党支部立即安排党员骨干带领承包商管理人员，深入施工现场，就如何规范现场安全、施工作业和服务质量进行言传身教，使现场服务规范化、标准化，从而做到“三好五S”，服务承包商管理，提高了承包商的现场服务水平，保障了中心整体服务水平。
四、统一思想、引领文化、强化认同
通过上述三个方面的统一、规范、强化，承包商总体工作明显提升，服务质量也有明显提高，但是随着时间推移产生新的问题。如：承包商之间的协作配合矛盾，承包商管理人员与员工的矛盾，承包商内部员工之间的矛盾等问题，不仅影响着承包商之间团结、内部管理，而且影响到中心的服务质量，严重的矛盾激化，产生严重不良影响。
如何统一思想，引领不同文化，强化承包商之间、内部的认同，又成了中心开展服务型党组织建设的一个课题。
为此，中心召开支委会议研究制定对策。针对具体事情，开展走访座谈等多种形式活动，做思想工作、化解矛盾、统一思想、引领文化，发挥政治思想工作优势，逐步理顺承包商之间关系，使各承包商都明白、理解大家是利益共同体、目标共同体，都是为石油而生，为石油而存在的共同价值观，认可吐哈石油文化的同呼吸、共命运、同风险、共收益的我为人人、人人为我的文化理念，统一哈密物业管理公司“真情服务、创造感动”的服务理念，逐渐理顺内外部等诸多关系，将承包商工作作用最大化、及时化、共享化。
业务外包以来，由于承包商管理还没完全适应石油企业的管理模式和经营考核，在管理、制度、标准、流程方面存在一些不足，也没有党组织、工会组织、青工委，存在思想政治工作的缺失，员工思想动态管理缺失，员工一些合法权益、合理诉求无法得到保障、满足。而这些不足和缺失直接影响到承包商队伍稳定、员工团结协助，进而严重影响、制约中心服务前线、保障生产的服务质量、服务满意度。
服务型党组织的建设，就是要结合实际，服务全局，承包商工作与中心工作目标一致、任务一致、服务对象一致，开展服务型党组织建设就需要增加服务承包商内容。为此，中心在对承包商进行监督、检查、考核、指导的基础上，结合支部开展服务型党支部建设工作，拓展内涵，增加服务内容，增加服务承包商这一项，使服务型党支部建设更具生命力、创造力，只要中心与承包商做到两心合一服务前线，就能争创佳绩助推发展。
实践证明，服务承包商就是服务改革、服务发展、服务民生、服务党员、服务群众，服务承包商就是服务自己，服务承包就是保障中心安全、保障中心经营、保障中心服务质量、服务满意度。在检查、监督、指导、考核的基础上，加强服务，将所有这些管理措施有机结合、灵活运用，就是对服务型党支部建设的探索与创新，就是保障中心工作。
【参考文献】
[1] 衣芳、王爱玲，新时期党的群众工作论析[J].学习论坛，2005.12.
坚持改革创新的工作作风，坚持领导干部带头，围绕科学发展主题扎实搞好调查研究。深入基层、深入群众、深入实际，认真查摆影响我镇科学发展的突出矛盾和问题，深入剖析产生问题的根源，提出解决问题的对策和办法，为下一阶段的决策部署打好基础。
二、调研的课题及分工
1、今日之*，处于加快发展的战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期和区域竞争加剧期，如何总结我镇30年来的发展经验，探索在新形势下推进经济社会双转型的总体方向，研究提出推进*新一轮发展的总体目标、基本思路和具体措施。由张国平负责。
2、目前，我镇绝大部分社区经济收入主要以厂租、地租、规费等为主，随着国家政策的不断调整，一些中小加工企业处境艰难，有的已经外迁，有的正在观望，有的已经倒闭，导致有些社区厂房空置率日益提高，造成以物业出租为主要收入来源的集体经济增长日益困难。因此，如何创新集体经济发展的新路子，推动社区经济由单一的收租收费型向控股、参股、联营等多元创收型转变，必须未雨绸缪，深入思考。由*负责。
3、加工贸易企业在我镇占有半壁江山，面对国家政策的不断调整和生产成本的不断提升，加工贸易企业面临巨大的困难。如何推动加工贸易企业转型升级，优化我镇产业结构。由崔伟奇负责。
4、（1）如何进一步化解社会矛盾，包括完善工作机制等？由罗金玉负责。
5、（1）如何加强教学管理，全面提高教育教学质量？（2）如何按照民生财政的要求，积极探索和完善公共财政的管理框架，出台更多的民生政策，使公共财政更好地服务于社会，服务于民生。由郑兆鹏负责。
6、如何理顺体制机制，明确镇、社区、部门的职责，切实加强城市精细化管理，精心塑造城市品格，不断提升*美誉度。由刘兆福负责。
7、结合我镇拟重新规划全镇商业网点布局的契机，探讨如何有效实施“商贸工程”，改变商贸业发展较为滞后的现状。由赵如发负责。
8、如何优化人才环境，更好的引进、培养、使用和留住人才。包括加强人才服务站的建设，完善人才激励机制营造良好的人才环境，做好本地生源高校毕业生就业指导等。由郭锦河负责。
9、如何以改革创新精神，做好新时期维稳综治工作。由谢汉康负责。
10、如何加大节能降耗、治污减排的力度，推进可持续发展。由卢海祥负责。
11、如何以园区经济为载体，包括引进规模型、龙头型、基地型企业、提高招商引资水平、发展特色产业、完善良好产业链等。由黄北强负责。
12、如何加强农村党员干部教育、监督、管理的对策。由叶浩昌负责。
13、如何建设服务型政府，包括推动信息化建设、深化政务公开、提高政府效能等。由黄国文负责。
14、如何整合土地资源，拓展*发展空间，解决土地资源紧缺瓶颈，包括旧村旧厂“两旧”改造、农民公寓建设、土地规划和集约发展等。由罗万新负责。
15、如何创新计生工作机制，包括抓好计生宣传教育服务工作、规范流动人口计生管理、推动计生示范点建设等。由黄秀英负责。
16、如何发挥*各类大型文化设施的载体功能，包括服务群众、服务社会的功能、专业人才的引进与培养、文化品牌塑造、业务经营宣传推广等。由杨晓斌负责。
—在x,xx分公司2006年度经营工作会议上的讲话
各位领导、同志们：
况经理就如何进行项目风险管理作了重要讲话，技术科长刘恒新同志就就优化施工方案方面作了讲话，高经理就加强物资设备管理工作也作了讲话，领导们的讲话都围绕项目管理，项目管理的作用和意义大家早就清楚，我不用细讲，关键是如何推进，如何抓好落实，我重点要讲如何贯彻落实分公司项目管理办法，扎实推进项目管理工作。
前一段时间，分公司出台了一系列关于加强项目管理工作的文件，突出强调了经营方式、管理模式，体现出两个责任制，一个是项目经理负责制，另一个就是项目成本核算制。分公司出台的一系列文件，就是根据济铁公司的要求和我们分公司的实际情况。领导们大会小会的讲，不是喊喊口号，流于形式，而恰恰说明项目管理在企业经营中的分量，党政领导亲自抓，恰恰说明了项目管理工作已经到了非抓不可的地步，是内忧外患的形势所逼（内忧是潜亏2300万，外患是欠济铁公司6000万）。造成项目亏损的原因很多，至少说明我们在项目管理的水平上还有很大差距，我们的管理还比较粗放，没有落实成本意识，没有严格执行成本控制总目标，有的项目根本就没有成本控制总目标；机械设备的利用率不高；物资消耗制度不健全，限额领料发料制度没有落实；材料配备的计划性不强，超数量、超范围情况经常发生；财务管理、合同管理比较混乱；分包工程没有落实招议标办法，随意性较大，单价降不下来；大部分项目部沿用过去的工作思路，新的工作思路没学到，好的传统到丢了。总认为过去就是这样干，以前的分包合同就是这样，单价也是这么高；公司发的文件根本就不学习，分不清公司的、项目部的，说白了有的项目经理连家底都不清楚，根本谈不上管理、成本控制。
就目前分公司的项目管理，我认为有八个突出的问题：
1、执行办法制定不严，有令不行、有禁不止。
比如说招议标工作，某一个工点或一个单项工程，议标单位只有一家或两家，根本就形成不了竞争，形成不了竞争，就没办法比质比价，不比价又如何能把价格降下来；有的项目干脆定向议标，谈合同如同市场买菜，反过来说工期紧，那我想问问你，准备工作都准备什么了，早干什么了，情况真是图纸到手第二天开工？如果说通过招议标价格再降不下来，那么下一步，我们将有条件的在济铁公司公布的合格分包商名录中引进新的分包队伍。像这种坏风气要坚决刹住，严格按制度办事，今后凡形成不了竞争和议标条件而定标的，发现一个处理一个，分管的副职要坚决把好关。
2、项目部与分包单位关系不清，界定不明确，管理不完善。
项目部进点，落实好分包队伍，本来已经确定的分包单价，过程中人为将工序分解，将本来单价中已经包含的内容又再次分包、转包，或者项目部自己承担，忙抢忙后，又出现大量的零工、机械费，结算时项目部负责的水电费也没分摊，就连包工队的临时房屋也项目部进点就搭好的。诸如此类，举不胜数，2005年12月31日召开的技术人员座谈会，就是分公司的一次很好的自我批评、自我检讨的大会，项目部各抒己见，指出分公司项目管理中存在的诸多问题、通病，也提出了解决问题的办法。关键看我们项目部如何落实，杜绝类似事情的发生。问题找出来，也给你提出来，如果同样的错误你再犯，依我看不是你水平的问题，而是你人品有问题。分公司要逐步在体制上、机制上不断加强，强化分包队伍管理，形成竞争机制和淘汰制，逐步降低分包费用和管理成本。下一步，我们在新开的工点，推行项目部驻地规模审批制，项目部根据人数，规模做出临时驻地的建议计划，经分公司审批后办理，纳入项目部成本核算，严格控制临时房屋数量和规模。
3、项目部成本测算、分解不到位
4、施工方案和施工组织不切合实际
5、过程控制不严，成本管理有漏洞
主要表现在：项目部分包的工程，分包数量、价值超过公司下达的责任成本，甚至于超过公司承包合同价而擅自定标，而没有按规定途径上报，经公司有关部门、公司领导批准后实施。另一方面，项目管理工程中，随意性较大，建设单位或上级单位某一个人现场一比划，项目部马上落实。第三方面，公司考核不严，流于形式，没有起到监督、检查、指导，奖励和处罚机制。
6、物资设备采购漏洞多、计划不严，随意性大
7、变更设计漏洞多，二次创效意识不强
8、作风不扎实，爱企爱岗意识不强
企业的发展靠我们每一个人，企业的竞争关键是人才的竞争，企业不发展我们就没有市场，没有市场我们就无法生存。我们要树立长远意识，维护企业利益，敬业爱岗，立足岗位，踏实奉献，扎扎实实做出点实际成绩来，要树立一种“人人是人才，人人是管家”的管理意识。有句话说：今天工作不努力，明天努力找工作，这不正说明个人和企业的关系吗。预算管理科的张建平同志，我们分公司一个普通职工，负责分公司的计划统计和合同管理工作，就她这样一个女同志，很有一股较真的劲，不合规定不办理；手续不全不办理；他管理的工作，基础资料明了，台账齐全，而且还针对合同管理工作自己写出年度总结，在2006年2月日济铁公司的年度经营成果考核中，受到三个部门领导的认可、表扬，用总公司领导的话说：规范健全、办法有、管理细，可操作性很强。制定的合同专用章使用管理办法，是这次检查中其他单位没有的，这就是你们的特色，走在其他分公司的前面。领导的几句话，既认可了她的工作，同时也肯定了我们淄博分公司的合同管理水准。我们的企业不就是依靠一个个责任心强、工作扎实的员工，我们的才能无愧说对内强化管理，对外走向市场，才能规划构建和谐企业，增强企业可持续盈利的能力。
目前，建筑市场的竞争越来越残酷，利润空间越来越小，建筑企业的生存是越来越困难，一方面是投标的难度越来越大，另一方面是投标的成本越来越高。抬高标价，争取更大的利润空间，这种中标的机会几乎是没有；降低标价，可企业的管理成本又制约着，贴钱干工程的企业也持续不了几年，可就在这样的社会环境中，如果我们不干，别的企业还有争着抢着干的，同样标价的项目，我们不敢承揽，就说明我们在项目管理中还有很大差距，那么我们的企业还有什么竞争力，还能在建筑市场生存几年，在这种情况下，要想保持企业可持续健康发展，唯一的途径就是强化项目管理。项目管理是一门科学，需要不但学习、实践。就实践而言，它是一门综合的科学，需要技术、经济、财务、材料等多个部门共同协调来完成，这一方面，我们逐步完善，就目前而言，我们在项目管理方面已经初有成效，具体5个方面为：
1、项目管理的制度逐步完善
我们已经出台了一系列关于项目管理方面的制度，如《分公司工程项目管理办法》、《分公司工程项目责任成本管理办法》、《分公司概预算管理办法》、《分公司工程项目招议标管理办法》、《分公司经营绩效考核暂行办法》等，制度形成后，要坚定不移的贯彻执行，任何人都要严格办事，坚决做到有令必行、有禁必止。
2、工程项目管理体系基本形成
工程项目管理体系指分公司领导层的项目管理领导小组，研究制定公司工程项目管理政策，有关办法、制度，项目管理模式，确定对项目部的考核评价，决定对项目经理和项目部的奖罚兑现；管理层的成本测算、考核兑现、内部招议标工作组，指导过程控制，拟定考核评价、奖惩兑现事宜；实施层的项目部依照责任成本、项目管理目标责任书分解落实。
3、经济责任明确，签订工程项目管理目标责任书
今后，凡新开工项目，公司下达责任成本后，随即和项目经理签订项目管理目标责任书，并不断加大风险抵押金数额，不断细化项目部管理费用指标，争取在最短时间实现项目工期、人员和管理费用挂钩，由管理费用指标对等考核项目部管理水平。
4、加强过程控制和考核兑现
2006年，分公司管理的项目，要强化工程控制，项目不论大小，都要做到有序可控，项目部要有强烈的使命感，危机感，要有大局意识，把管项目当做自己家的事，把花项目的钱当作花自己的钱，实际也就是自己的钱，亏损了就要按比例从管理人员工资里扣。机关各部门，要切实负起责、把好关、服好务，从严要求，按制度办事，有了文件，不去落实，那叫什么事，企业还有正气吗。构建和谐企业，最起码是一个盈利企业。和谐企业有四个内涵：结构和谐、制度和谐、文化结构和谐、生产基础和谐，如果项目都亏损了，企业垮了，职工饭碗都没了，那还和谐什么。
5、管理员工的思想有了初步改变
2006年，是公司推进项目管理、降本减费取得效益最大化非常关键的一年，但是目前我们的项目管理水平还有很大差距，现场管理还比较粗放，还没有达到有序可控；文件制定了，还没有很好的落实，我们不但要深刻学习、领会有关项目管理的文件，还要领会文件背后出台文件管理者的管理思想和管理理念。
2006年，我们要重点做好以下几方面工作：
1、完善各项管理制度，大力推行项目风险管理制度
建立工程项目风险管理制度，从项目投标、实施过程、竣工验交、转产清算四个不同阶段对分公司所管的项目进行全方位、全过程的风险控制，对项目实施工程中的成本费用、资金运作、分包队伍招选择、物资采购、设备租赁、验工计价、合同管理、工地文明建设以及工程项目的安全、质量、工期、人事安排等进行全过程的监控。建立分公司工程项目与分管副经理挂钩的考核、奖罚制度，通过分公司经理与分管项目副经理签订工程项目风险控制责任书的方式明确分管副经理的责任、权利和义务，重点加强对责任成本的控制和经济效益指标的考核，考核结果将作为分管副经理年度收入、兑现奖罚的依据。
2、调整岗位业绩考核标准，调高风险抵押金。
不适应形势需要、不适应企业发展、不符合项目管理规律的要修改、完善。加大项目考核力度，强化项目经理职责，做到责任和利益相一致，逐步调高风险低押金数额。
3、确定合理的责任成本。
进一步提高责任成本编制的科学性、准确性、及时性，切实达到指导施工、控制成本的目的，并不断加强对项目部的指导、帮助，指导项目部对责任成本进行分解、落实。
4、加强核算，强化考核兑现，完善过程控制。
过程控制：施工组织优化、分包管理加强、物资设备招议标比价采购、严格间接费计划、加强项目管理、严格分包结算
5、抓好变更索赔工作。
严格变更制度，坚决做到先变更后施工，做好原始资料的积累，施工和完善手续同时进行，为索赔提供依据。另一方面要严格控制变更质量，树立效益是第一位的思想。
据历年美国《工程新闻纪录》（Engineering News Record，ENR）的国际承包商225强榜单等其他有关数据[1-3]可以明晰中国承包企业近年来在国际市场的发展状况。先将显示中国承包企业国际市场份额和区域分布的统计数据趋势折现图绘制如下图1：
由图可知近年来中国国际工程总承包企业整体上逐渐成为一支重要的国际工程承包力量，但同时必须承认，与国际知名大承包商及当代国际工程承包市场的快速发展变化相比，其在市场经营过程中仍暴露了不少弱点和问题。比如除石油化工电子通讯和电力等专业领域外，中国对外承包企业的业务大多集中在劳动密集型和相对低端的领域；同质竞争恶性竞争现象突出，低价标亏损标时有出现，缺乏国际化的经营理念和人才等都是必须正视的“黑洞”。不仅如此，国际工程承包向来以动态的高强度、高速度的“超强竞争”为特点，加之市场环境和市场需求、企业与竞争者经营方式及战略的不断变化，竞争愈演愈烈，部分中国承包商已无力应对，导致经营不善退离ENR225强，如北京市市政工程总公司、广东新广国际集团有限公司等。特别是近年来一些曾经实现了在海外工程承包市场上快速发展的中国企业出现了止步于高端市场、成长速度和质量下降，甚至撤出原有海外市场转而退回到国内市场，或举步维艰甚至遭受巨额损失的新情况[4]，因此，国际工程中国承包企业竞争优势究竟能否长期保持下去，公司命运将来是如中国交通建设集团有限公司一样牢牢跻身国际承包商榜单前列还是重蹈中铁建巨额亏损的覆辙，目前还无法断言。因此如何保证中国承包商在风云变幻的国际市场保持这种态势，以及如何全方位的进军国际市场，提高自己的竞争力，仍是目前亟待解决的问题，而本文将就其发展中存在的问题和相应的对策展开论述。
2 对策建议
2.1 加强人才队伍建设
目前我国国际工程采用的劳动力大多为基础劳动力，相关专业的人才匮乏，因此要加强相关经营管理人才的培养来提高其竞争力。经营管理人才应该具备较强的管理创新及市场意识，熟悉和岗位业务有关的法律法规条款及国内外商业运作规则，掌握企业管理经营的基本知识。建设企业也应进一步扩大企业中高级管理人才的额比例，特别是引进培养具有国际工程管理知识与经验的人才。
2.2 拓宽融资渠道
首先建筑企业要充分利用国内的资本市场，加快企业的整体改制和融资上市的步伐；其次要积极推进国际工程承包市场里通行的融资模式，形成一种以项目的盈利为基础，各种金融机构之间相互配合的融资体系，争取贷款优惠以降低资金的成本；最后还可以探索开发证券等投资品种。除此之外，总承包企业也应加强融资的风险管理，将风险意识和风险预防放在首位，加强融资风险的预防、控制、处理能力，健全企业控制制度，完善其风险管理体系。
2.3 推行精细化管理
中图分类号：C29 文献标识码：A
一、我国工程项目分包的发展趋势
工程分包的专业化趋势
建筑安装市场竞争日益激烈，利润空间越来越小，分工更趋专业化，提高竞争力将集中于提高专业技术水平。工程分包有利于大型施工企业走向高端，中小型施工企业步入专业化。为增强核心竞争力，大型施工企业要实现由劳动密集型向管理密集型转换，由低端向高端发展，从施工总承包向工程总承包迈进，必将甩掉低端生产资源，专注于项目管理。激烈的竞争和市场的多变，要求企业更专注于核心竞争力，市场的专业化程度将越来越高。
工程分包有利于提高施工总承包企业整体效益
施工项目管理内容繁杂，项目实施中的不确定性因素多，施工环境复杂多变。为了适应变化，总承包商会授予项目更多的处理变化的权力，更多地依赖外部资源，为提高效率而更加重视对分包工程的管理。专业的项目管理，最终使项目变得更有效率。专业工程分包队伍和劳务队通过提高管理水平和技术能力，加强自身竞争力，可以在市场中获取更多的业务机会，其人力、设备资源能够得到更多的利用，从而增加其抵御风险的能力。以顾客为中心的市场需要，促进了专业化管理和专业化分包企业的发展。
专业化的分承包体系逐渐完善
在对分包工程的管理过程中，作为总承包商的大型施工企业，为了保证实现所承揽工程的安全、质量、工期等硬性指标，维护其企业信誉，一定会将其成熟的先进管理理念等企业文化精髓传播到分包单位，明确项目管理的发展方向，要求建立完善的分包体系。
二、目前我国分包管理常见问题及相应对策
分包商施工质量管控难
现象：国家明令禁止承包单位将其承包的全部工程转包，或将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转包，但是一旦转包过程中，由于监管不利导致最后工程实施者零利润或负利润时，分包商材料方面存在质量问题，以次充好；施工质量不符技术规程、规范、设计文件要求等。
措施：分包合同签订前，在合同中详细指明材料品牌、材质、性能参数等，现场严把材料关，堵住分包商的空子；施工前切实做好施工前施工技术交底，明确分包商施工作业规范、质量检验规范等，从源头上抓紧分包商质量控制；施工中总承包企业应提高自身业务水平，动态检查，研究质量缺陷，分析原因，指定改进计划，实施和督促分包商改进。
分包商现场人员管控难
现象：分包商由于管理体制落后或不健全，以及成本、资源等限制，现场管理人员和技术工人普遍素质不高，结构参差不齐。
措施：在投标阶段注意考察分包商施工技术能力、人员配置、人员整体素质；施工前，采用样板工程引路的办法，实际考察，防止低劣素质队伍进入；另外，总包方要督促分包采取措施加大培训投入，必要时直接介入专项管理，以总包方的技术能力支持分包商。
分包商工期管控难
现象：分包商由于资金实力较弱，管理跟不上，加之总包商、监理、业主方的监督，质量上经常会有返工，延误工期；施工中，设计变更等，分包商应对能力较差，往往会延误工期。
措施：总包需加强现场进度检查监控，制定激励、奖罚措施，与监理、业主、内外部各方及时沟通，出现偏差及时修正，通过搭接等确保工期。
分包商配合总包项目整体难
现象：分包商只顾自身施工管理，并且总是内敛的，忽略项目整体系统性。
措施：在合同中明确分包商承担协调配合义务，现场管理采用奖罚等激励措施，强化分包商主动配合总包管理的行为，同时弱化分包商内敛行为，引导分包商树立项目整体的系统观念。
总包商逃避自身义务
现象：施工中，总包商往往处于强势地位，经常会以种种借口逃避相关自身责任，而将责任推卸给分包商。
一、调研目的、对象、方法和成果
1．调研目的
通过在全国范围内抽样调查，全面把握和认识我国行政管理体制的现状，确立行政管理体制改革的理论分析框架，系统总结多次改革的成绩及其经验、不足及其结症，就进一步深化行政管理体制改革的方向和路径提出有针对性的对策建议。
2．调研对象
（1）范围：本次调研范围涉及全国14个省、市、自治区，其中东部省份包括上海、天津、江苏、广东和福建，西部省份包括重庆、青海和甘肃，中部省份包括湖南、湖北、安徽和山西，加上东北的辽宁、吉林。调研对象涉及12个省级政府、15个地市级政府、14个县级政府、12个街道乡镇政府，共53个各级地方政府。
（2）人员：各级政府主要负责人――个别访谈90次、115人；各级政府部门负责人――集体座谈97次、876人；省以下各级政府有关部门公务员、企业负责人、社会组织负责人、一般群众――问卷调查2579人。
3.调研方法
本次调研广泛采取了文献调查法、个别访谈法、集体座谈法和问卷调查法。其中，文献调查着重收集了近五年各级有关政府工作数据，主要包括政府规划、两会报告、政府部门计划、决策文件、总结、专项工作会议材料、年鉴以及各类学术期刊和有关政府网站刊载的相关资料；问卷调查强调了方法的科学性和规范性，具体组织流程见下图。
4.调研成果
通过调研，课题组形成了4个汇总材料，即《中国行政管理体制现状调查座谈会资料汇总》、《中国行政管理体制现状调查访谈会资料汇总》、《中国行政管理体制现状调查文献资料索引》以及《中国行政管理体制现状调查问卷统计分析汇总》。这为我们了解我国行政管理体制总体普遍性现状和局部特殊性现状、通过学术思维与实践思维的契合寻找具有可操作性的改革思路、举措和方法奠定了坚实的基础。
二、调研内容
总体而言，主要调研从中央到地方各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力运行机制的实际状况，具体包括以下内容：
1． 政府职能
包括经济管理职能（经济管理职能内涵、经济管理职能设置、经济管理职能履行方式）；社会管理职能（社会管理职能内涵、社会管理职能设置、社会管理职能履行方式）； 国家安全及外事职能（国家安全及外事职能内涵、国家安全及外事职能设置、国家安全及外事职能履行方式）。
涉及的问题包括：该级政府实际履行哪些行政职能？是否符合当地经济社会发展水平的要求（有无越位、缺位）？其法律依据、财政支持、人员配备等保障机制是否完备？对促进全面发展的小康社会和和谐社会建设的实际效应如何？
2． 政府结构
包括政府机构设置与编制（政府现行机构、部门设置、机构、部门编制、事业单位设置与编制）；政府内部权力配置（政府与部门权力配置、各部门之间权力配置、特殊领域的权力配置）；政府内部权力运行制度(政府与各部门之间的关系、部门对政府决策的参与影响、各部门之间的关系、政府对开发区、垂直管理部门的领导与监督、政府或者职能部门对下属事业单位的领导与监督、内部权力运行程序)。
涉及的问题包括：该级政府的部门如何设置？部门关系怎样协调？政府如何统筹和监督部门工作？部门如何参与政府决策？
3.府际关系
包括中央与地方的关系（中央与地方的权力划分、中央对地方的领导方式、中央对地方的监督与控制、地方向中央的诉求表达渠道、中央与地方权力冲突解决机制）；地方政府纵向间的关系（地方政府的层级制度、地方行政区划设置与调整）；地方政府横向间的关系（地方政府间合作关系、地方政府间竞争关系、地方政府间横向冲突解决机制）。
涉及的问题包括：规范中央与地方关系的法律机制是何状况？中央和地方在事权上如何划分？地方如何向中央表达利益诉求？如何进行中央和地方有效协作的制度创新？中央垂直管理的部门和地方政府的关系如何协调？省、市、县、乡四级地方政府层级模式有什么利弊？如何评价省管县、市管镇、撤销或合并乡镇的改革？地方政府间竞争、合作和协调机制的现状如何？怎样改进？
4.政府权力运行机制
包括决策机制（决策组织、决策程序、决策规则、决策拍板）；执行机制（系统执行机制、跨系统协调执行机制、执行督办机制、行政执法机制）；监督机制（监督机构与责任、监督方式与手段、绩效评估与反馈）；咨询制度（咨询组织、咨询范围、咨询程序）；信息公开制度（政府信息公开的范围、政府信息公开的途径、方式、政府部门之间的信息合作与共享、社会公众对政府信息公开的满意程度）；应急制度（应急领导体制、应急预案建设、应急立法与决策、应急强制措施、非政府组织和企业以及公民个人的参与）。
涉及的问题包括：该级政府和部门决策机制的科学化、民主化、法制化水平如何？如何看待建立决策、执行和监督适度分离的运行机制改革？政府和部门行政执行的能力、效率、质量如何？其中存在哪些广大群众不满意的主要问题？
5.政府行政工具
包括行政工具的提供方式（政府部门直接提供、政府部门委托其他部门提供、政府工具选择过程中的考虑要素）；行政工具的主要类型（传统行政工具的主要类型、现代行政工具的主要类型）；行政工具的改革（地方政府行政工具改革的现状、行政工具改革在提高政府效能方面的作用、行政工具改革存在的问题）。
涉及的问题包括：该级政府在政府职能履行方式上有何创新？相应的技术手段（如电子政务、无纸化办公）的推行情况如何？合同外包、特许经营、行政指导等新型行政管理方式的运用情况如何？行政许可、处罚、强制等执法方式的法制化水平如何？
6.人事制度
公务员结构（职位分类、职务、学历与专业、性别、年龄）；公务员管理机关（管理机关类型、管理范围、管理程序、管理方式）；政府领导的选拔机制与监督控制机制（提名、考察机制、任命议决机制、督调整机制）；其他人事制度（公务员更新制度、激励保障制度、监控制度、人事争议仲裁制度、权利救济制度、公务员的职务消费）。
涉及的问题包括：该级政府和部门的领导选拔机制的法制化、正当性、民主性、公开性如何？《中华人民共和国公务员法》落实情况和效果如何？公务员队伍整体素质和履职效应如何？重点需要作哪些改进？
7.财政体制
包括财政职能（职能定位、职能转变）；财政分权（财政权限、收入划分、支出划分、转移支付）；财政收入（财政收入规模、财政收入结构、财政收入改革、税收征管程序及手段）；财政支出（预算管理机关、预算管理程序、财政支出规模、财政支出结构、财政支出改革、决算管理）；其他财政管理（政府采购、政府投资、国库集中收付、国有资产管理、财政运行绩效、财政信息化、重大建设项目的财政控制）；财政监督（预算监督、执行监督、决算监督）。
涉及的问题包括：该级政府的财政职能如何定位？对中央与地方/省与地县财权划分有何评价？该级政府事权和财权是否相匹配？对该级政府的财政收入（税、费、土地出让金等）和支出的结构有何看法？对现行财政监督体制有何看法？
8.法律保障
包括涉及行政管理体制的法律规范（法律渊源层级、政府职能的法律规范、政府结构的法律规范、府际关系的法律规范、政府外部权力运行的法律规范、政府行政工具的法律规范、人事制度的法律规范、财政体制的法律规范、行政管理体制改革的法律规范）；行政立法制度（行政立法权的划分、行政立法主体、行政立法程序、行政立法对经济、社会发展的回应程度）。
涉及的问题主要是相关法律规范的内容和具体立法中存在的问题等。
9.行政文化
包括行政观念（法治理念、传统理念、民主理念、平等理念、公正理念、科学理念）；行政原理（行政原理在实践中的运用程度、遵循行政原理、依赖个人经验、遵循行政惯例）；制度文化（重视法律制度建设、重视潜规则、依法行政、强调行政手段）；行政价值追求（报效祖国、造福百姓或地方、团体、无私奉献、实现个人价值、追求个人政绩和名利）；管理相对人与公共行政（认识程度、期待程度、参与程度、满意程度）。
涉及的问题包括：该级政府的行政理念是什么？公务员整体的行政观念如何？上级与下级处于怎样的关系模式？公务员服务群众的作风整体状况如何？“官场潜规则”的渗透程度和表现形式怎样？对培养良好的行政观念、服务作风、工作质量有何建议？
10.专门领域的行政管理体制
包括教育行政管理体制（教育行政部门的职能范围、教育管理权限及资源的配置、教育行政部门与公立学校之间的关系、教育行政部门与私立学校之间的关系、学校治理模式、教育法律制度）；医疗卫生行政管理体制（政府医疗卫生行政管理职能、政府医疗卫生权力划分、政府医疗卫生行政管理流程）；“三农”行政管理体制（“三农”管理的组织结构、“三农”职能范围、“三农”职能的履行、“三农”管理权力的运行、职能履行的制度保障）；土地行政管理体制（土地行政的职能范围、政府土地职能的配置和编制情况、土地管理权力的运行、土地职能履行的保障、土地行政管理体制的改革）；劳动和社会保障行政管理体制(劳动和社会保障部门的职能范围、劳动和社会保障管理权力及资金配置、劳动和社会保障管理权力的运行、劳动与社会保障法律制度建设)；公安行政管理体制；银行、证券、保险监管体制。
涉及的问题包括：如何评价该级政府履行有关社会秩序维护、劳动与社会保障、解决“三农”问题等职责的成效？对于以上几方面的行政管理体制您认为存在哪些主要问题，如何改进？
11.社会自治
包括基层自治（村民自治、社区自治）；社团自治（社团组织、社团管理机制、社团承担或参与公共事务管理）；事业单位（事业单位类型、事业单位的管理机制、事业单位公法人制度、事业单位改革的进度）。
三、调研中发现的主要问题及症结所在
1.现实存在的主要问题
经过对地方各级政府提出的900余条意见的归纳，调研组发现，目前在我国行政管理体制中，五级政府普遍存在的主要问题是：
第一，职能不清、机构交叉。比如，各级政府程度不同的体现出经济管理强，市场监管弱、社会管理弱、行政执法弱、公共服务弱。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉，农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）等。许多地方改革中机构在增加、人员在膨胀、级别在提高，办公楼过去一栋用不了，现在两栋已不够。
第二，结构不合理、权责脱节。比如，宏观套微观，发改委和财政部宏观调控的项目直接管到县；国务院只设发改委，而31个省市自治区中的21个在设发改委的同时还设经委；中央高度集权并且强势部门权力过大，地方权力有限；中央政府与地方政府之间、政府部门之间权责分离，要么有权无责，要么有责无权；征求《社会保险法》草案关于保险费征收的意见，财政部指示由财税部门收，劳动保障部指示由劳动部门管，大家都为有利而争；政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面。
第三，协调不力、运行不畅。比如，由于三权（人权、财权、物权）在上，一权（事权）在下，平级部门之间出了问题不能协调，往往是上级政府出面靠上压解决；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门都管，但缺乏统一的协调部门和机制，往往相互推诿和扯皮，中央规定水力由建设部管，而有些省市由水利局管，有些省市由水务局管，运行起来关系不畅。
第四，效率低下、成本偏高。比如，政出多门，层级繁多，环节重叠。例如，一项救灾款，没有两个月到不了灾民手中；对于市场由谁来调控、怎样调控的问题没有很好解决，大多数基层的项目都要报国家发改委审批，耗时耗力；上级政府向下级政府收权，不出一天主管部门就拿出方案，而向下级政府放权，往往一个星期甚至一个月都没有下文；地方会议成灾，省市长参加加分，省市委书记参加再加分，大会发言加分，会后发文再加分，牵涉党政主要领导的大量精力，被戏称为“领导白天保证不休息，晚上休息没保证”。
第五，法治疲软、公平偏移。比如，法规法律之间不协调，省以下财政怎么做都违法，按照《预算法》规定，省以下是不能赤字的，但其它法规定行业投入不能少于多少，或当年投入不能少于多少。如执行《预算法》，实现收支平衡，则违反了其它法；如执行其它法，则违反了《预算法》。另外，机构和编制无法可依，往往造成超编是惯例、稳编是例外。
第六，原则失落、监督乏力。比如，政府部门有法管，办事机构没法管，五次改革形成轮回，政府部门少了，办事机构却多了，每改一次实际上就扩大一次；、权钱交易，导致黑砖窑、黑煤窑、批假药、假商标屡禁不止，生产和生活安全事故屡屡发生。
2.问题的症结
深刻认识和把握以上问题的根本结症和最终缘由，是厘清深化改革的思路、确定改革措施的发力点和顺利推进改革进程的关键。我们认为，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本结症和最终缘由。只有着力理顺四者之间的关系，才能抓住解决问题的关键。
行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规则、程序三个要素。行政体制在实际中的运行既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供规范化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规则、程序的苍白，从而使行政体制置身于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，沉湎于标准模糊、规则随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。
3.调研对象对改革的诉求共识
正是因为上述原因，几乎各级政府对解决体制存在的问题和深化体制改革的诉求有着比较一致的共识：
一是实现正确的政府定位。要有效避免部门利益和地方利益的反向作用，真正建设服务型政府，使各级政府成为切实创造公共价值，维护公共利益，服务公民社会的公权机构，并得到社会的公认。
二是构建合理的政府职能。要有效解决政府职能缺位、越位和错位问题，从政府与企业、社会组织、公民的关系中合理确定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，从国务院与省、市、县、乡镇政府的关系中，合理确定四项职能的配置体系，从东部、西部、中部、东北部地区的差异中，合理确定政府四项职能的兼顾关系。
三是建立适当的政府机构。要有效解决机构膨胀、人浮于事的问题，通过实现“三定”方案的科学化和法制化，探索建立大部制，凝练管理方向，汇聚管理职能，减少管理层级，降低管理内耗；确立科学并富有弹性的定编标准，合理匹配事务量与编制额，规范事业编制，增强行政机关对事业发展需要的适应性。
四是建立协调的政府关系。要有效解决横向扯皮和纵向不顺的问题，通过建立明晰的权责体系和深化公共财政体制改革、投融资体制改革、垂直管理体制改革，搭建中央与地方之间，部门与部门之间事权与财权的配置机制，形成政府内部、部门之间、各级政府之间的各司其责、协调有序的关系。
五是建立决策权、执行权、监督权相对分离、相互制约的机制。要有效解决决策不科学、执行不到位、监督不得力的问题，在政府内部机构设置和中央与地方政府的对应权利关系中，实行决策权、执行权和监督权既分离又制约的机制，并构建各级政府科学、民主、依法决策的体系，优质、高效、公正执行的体系，以及政府、社会、舆论公开、透明、有力的监督体系。
六是加强行政法治建设。要有效解决机构、编制、审批缺乏法律约束，行政性规章与法律的关系不清，行政立法缺位、执法缺乏手段、法律责任追求难以落实等问题，加强各级政府组织法、行政程序法等法制建设，将各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力的运行纳入法治体系，并赋予各级政府更多的科学、严格、公正执法的手段，做到行政管理有法可依、有法必依、违反必究、执法必严。
七是加强公共财政体制建设。要有效解决政府预算不透明，缺乏科学性，非公平项目投入过多，行政保障与社会保障不协调等问题，建立财政预算决策、执行、监督分离并相互制约机制，建立合法的项目审批授权机制，规范专项性转移支付的规则和程序，取消戴帽项目的资金拨付方式，逐步实现公共财政公平化和均等化。
八是加强公务员队伍建设。要有效解决公务员在职业伦理、专业技能、责任感和待遇等方面存在的问题，加强公务员的岗位培训，提高公务员权利与义务并重的意识，提升公务员负责、廉洁、高效履职的优良素质，增强公务员的退出机制、激励机制、工资机制的有效性，全面通过公务员队伍的行政效能。
四、现状评析
1．必须厘清的重要认识
第一，以实事求是的态度正确评价现行体制的总体状况。应该肯定，我国现行的行政管理体制是在我们党的领导下，在没有任何现成经验可效仿的情况下，各级政府在不断探索适应社会主义市场经济要求的管理路子中逐步尝试和调整而成的，客观上对实现我们党制定的重大战略目标，促进和保障我国的经济增长、政治进步、文化繁荣、社会昌盛，不断提升国家的核心竞争力和国际地位，发挥了重要的行政管理作用。不能由于体制在设计上和运行中确实存在一些弊端，就简单地从根本上加以否定，也不能由于某些政府和部门在管理中出了问题，就草率地在整体上加以否定。看不到任何人都不可能超越自身所处的历史条件的制约，任何阶段的体制状况都不可能是十全十美的这一事实，必然导致思想和行动的偏颇。
第二，以相互关联的观点深刻分析现行体制的客观存在。应该承认，我国现行的行政管理体制中存在的各种现象，都是有原因的，疆域呈现的幅员辽阔，历史形成的地区差异，指标导致的行政压力，心理促使的相互攀比，利益造成的关系集织在一起，使各种行政现象成为特定经济、政治、文化、社会原因的必然结果。比如，西、中、东北部的许多地方政府还不能象东部地方政府那样，豁达地履行起社会管理和公共服务的职能，难为他们面对着沉重的经济负担；有的部门见利就揽无利便推，并不仅仅是职责不规范，还有部门利益从中作祟；有时中央的政令在一些地区没能很好执行，并非信息传输通道阻塞，而是地方利益发挥了屏障作用；在一些地方政府，机构和编制膨胀屡禁不止，是因为法规在人情面前显得异常软弱；论说财政转移支付，发达地区与欠发达地区政府的态度迥然不同。因此，用主观的、表面的观点作分析，必定找不准问题的结症，拿不出有效的方法。
第三，以科学发展观的境界严谨谋划体制改革的方略。确保行政管理体制运行的正当效率和公平价值，无疑是体制改革永恒的主题，而深化体制改革只有遵循科学发展观的要求，才能如愿以偿。依据作为第一要义的“发展”，体制改革必须走创新之路，政府职能架构要创新，府际关系要创新，管理方式要创新，运行机制要创新；依据作为核心的“以人为本”，政府必须成为服务社会、服务群众，创造公共价值，维护公共利益的机构；依据作为根本要求的“全面协调可持续”，体制改革应当在理性的框架内大胆思考、慎重决策、协调全局，循序渐进，急性思维的结果只能适得其反；依据作为根本方法的“统筹兼顾”，各级政府改革的方案必须做到统筹全国一盘棋，兼顾各地特殊性。
五、对策建议
总书记在党的十七大提出了“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”的要求，点明了有效推进行政体制改革首先必须作好顶层设计这一根本之处，非常正确。所谓“总体”，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
1. 确定科学的改革目标
科学的改革目标也是一个整体，应该包括以下内容：
（1）体制目标：建立与中国特色社会主义理论相吻合，与中国特色社会主义道路相一致，与中国特色社会主义市场经济体制相适应，与中国特色社会主义初级阶段的阶段性特征相协调，权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的中国特色公共行政管理体制。这一体制的中国特色主要体现在：立足社会主义初级阶段基本国情，充分考虑各地区的不同情况，有效实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，有效坚持改革开放和科学发展，有效解决行政运行中存在的实际问题，有效推进完善社会主义市场经济体制、全面建设社会主义小康社会、构建社会主义和谐社会的进程。
（2）政府目标：通过健全政府职责体系，完善公共服务体系，构建政府信用体系，全面建设服务型政府。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，普遍提高各级政府公共服务的能力。
（3）机制目标：完善制约和监督机制，确保权力正确行使，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
（4）效应目标：根本转变政府职能，使经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能在各级政府之间既全面又有侧重地顺畅履行；真正优化政府结构，实施大部门制，减少管理层次和环节，减低行政成本，提高行政效率；增强各级政府科学行政、民主行政、依法行政的能力和水平，提高各级政府促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的效能；切实理顺政府关系，使政府与政府之间、政府部门之间、下级政府与上级政府之间、政府与企业、社会组织之间，形成合理的配合协调关系。
2.寻找正确的改革关键点
改革的关键点至少应该包括以下三个方面：
（1）改革的发力点：行政改革的根本，是政府职能的转变。政府职能转变的依托，是政府权责体系和公共服务体系，政府职能转变的支撑，是公共财政体制，政府职能转变的保障，是行政法治。因此，行政管理体制改革的发力点是彻底转变政府职能，完善政府权责体系，健全公共服务体系，健全公共财政体系，加强行政法治建设。
（2）改革的突破点：行政改革的核心，是利益机制的调整。应该承认，客观上存在着政府利益。在中央，政府利益主要由全国公共利益和部门利益构成。在地方，政府利益主要由地方公共利益和部门利益构成。中央政府利益与地方政府利益相互关联，相互依存，在根本上决定政府权力配置、职能设置、职权运行机制的实际状况。如果在政府利益中起主导作用的是部门利益而不是公共利益，政府权力配置、职能设置、职权运行机制必然发生偏向和变形。行政改革的突破点，是将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央政府和地方政府和谐的政府利益机制，包括充分调动两个积极性的利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。?
（3）改革的创新点：行政改革的关键，是权力配置和运行机制的优化。在中央政府各部门之间，权力配置存在着顾此失彼的状况，有的权力过于分散并且交叉，有的权力过于集中不利于相关部门监管和执法。在中央政府和地方政府之间，权力配置存在着头重脚轻的状况，中央政府各部门掌握大量的人权和财权，而大量的事权在地方政府。行政改革的创新点，是通过推行科学的大部制，按照归类职能系统配置决策权、执行权、监督权的原则，建立中央政府各部门之间独立互补性权力体系；通过实施科学的分权制，按照条块有机结合和向地方适度放权的原则，建立中央政府与地方政府人权、财权、事权均衡制约性权力体系。
3.制定配套的改革方案
总书记在党的十七大报告中提出要组织制定行政管理体制改革总体配套方案。我们认为方案应包括以下几个部分：
第一，机构改革方案。首先由中央和国务院组织制定《国务院机构改革方案》，该方案要充分体现十七大对深化行政管理体制改革的主要要求，在国务院方案实施过程中制定《省级政府机构改革方案》，该方案要注重与国务院方案的衔接；然后，由各省组织制定市级、县级、乡镇级政府机构改革方案，这些方案要注重与上一级政府机构改革方案的衔接。
第二，“三定”工作方案。根据新的机构改革方案的框架，分别调整、完善国务院及各级地方政府的“三定”方案。在新的“三定”方案中，分别完善政府部门与部门之间、国务院与地方政府之间的权责体系。
第三，健全公共服务体系工作方案。通过进一步明确国务院和各级地方政府履行公共服务职能的分工、权限、方式和关系，确定各级政府具体的公共服务职责；进一步清理各级政府行政审批项目，规范行政审批工作；进一步加大电子政务建设，提高各级政府运用现代化技术和手段提供公共服务的能力和效率，健全国务院服务省政府、省政府服务市政府、市、县、乡镇政府服务公民和社会的公共服务体系。
第四，加强法治政府建设方案。制定《行政组织基本法》，使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、地方法律分权、违法责任追究等基本问题法规化；完善中央行政组织法，包括充实《国务院组织法》，制定《中央行政机关设置标准法》；完善地方行政组织法，包括制定《地方基本法》、和相应的《省组织法》、《市组织法》、《县组织法》、《乡镇组织法》以及《地方财政法》等；制定行政编制法；制定《社会中介组织法》以及《行业组织法》、《社会团体法》等。
第五，公共财政改革方案。深化预算制度改革，调整、规范、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，加强预算监控的机制，建立中央和地方财力与事权相匹配的体制，充分发挥公共财政改革对推进政府职能转变、提高政府公共行政意识、建设法治政府、巩固机构改革成果的重要作用，充分发挥收支两条线管理对扼制部门职能利益化的重要作用，充分发挥分税制财政体制对正确处理中央与地方政府关系的重要作用。
4.明确改革的注意事项
第一，保证行政的连续性和稳定性。此轮改革是从计划经济时代的条块分割式的结构转为适合市场经济需要和科学管理要求的系统化结构，变动很大，转型要有适应期和磨合期，不能因为改革而导致管理的中断和动荡，不能舍弃管理资源和传统，也不能影响经济和社会发展。
第二，注重管理方式的改革。传统管理模式中决策与执行不分，强调命令服从，层级节制，重视对人的控制。改革后的管理模式注重科学分工和责任明确、相互制约和协调，要求行政手段与目标匹配，主要靠制度和法律约束。管理模式的转型必然要求管理方式的改革。要通过制度建设来保证决策的科学、执行的畅通和监督的有效，行政运作方式也要更注重实际效益。
第三，避免部门利益的牵制。改革最大的阻碍来自于部门利益，部门利益与个人的切身利益密切相关。一些部门保留，一些部门合并，一些部门拆分，一些部门重组，许多部门将会有比较大的调整，必然形成来自部门利益的抵触。需要充分动员和提高认识，强调部门利益必须让位于经济社会发展的需要，以保证改革的顺利推行。
