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林玲(2006) 和余春华等(2004) 等专家学者对英国、美国、加拿大、意大利、德国、日本、瑞典等国家公共财政审计的范围和内容做了研究，他们提出的观点对于我国具有重要启示作用。本文主要考察中西方现行财政审计制度，比较不同财政审计制度下审计的独立性和财政审计权，分析财政审计制度变迁的主要途径和主要影响因素，提炼出中国财政审计制度变迁的主线，形成对财政审计制度变迁规律的初步认识和把握。
国外财政审计制度的历史考察
在现今世界上己建立审计监督制度的160个国家(地区)，财政审计制度一般可分为四种类型，即立法型、司法型、独立型和行政型。立法型，即财政监督权隶属于代议机关，如英国、美国、加拿大等;司法型，即财政监督权隶属于司法体系，如法国、意大利、西班牙等;独立型，即财政监督权独立于代议机关、司法和行政之外，独立展开审计，如德国和日本等;行政型，即财政监督权隶属于政府，如前苏联、中国、韩国等。
1.1立法型财政审计制度以英国为例
1983年，英国议会通过了《国家审计法》。根据《国家审计法》的规定，审计署隶属于议会，独立于行政部门，代表议会对政府进行监督，向议会报告工作，但议会并不干涉具体的审计工作。审计署的职责主要是对各政府部门和其他公共机构进行财政审计，并向议会报告财政资金使用的合法性与有效性。 审计署对政府财政的审计，主要包括财务审计和效益审计两种。
第二，《政府采购法》要求采购价格“应当符合低于市场平均价格”，而目前国家权威部门没有这个“市场平均价”，因此在实际操作中就很难把握。
第三，采购价格和采购方式有一定影响，法律规定公开招标和询价只能一次性报价，而竞争性谈判和单一来源采购则允许多次报价。像公开招标是以综合实力(包括价格、质量、技术、公司信誉、业绩、付款方式和售后服务等)进行综合比较，通常是以得分从高到低排序确定预中标人。
第四，供应商的资质条件、规模的大小、进货渠道、授权与非授权、单台与批量、区域销售、营销策略(对大城市投放价格优惠，故网上价格往往与本地实际价格不符)、售后服务、供货商与采购单位生熟关系、淡季和旺季，新老产品更新、促销活动等也影响价格。
第五，采购单位采购预算不够完善，难以形成批量规模;采购单位在申请前对市场的了解通常只对产品本身的价格进行了解，对供应商资质、产品规格型号、供货时间、付款方式、售后服务等指标不进行全面对比;指定品牌采购;通过政府采购过套;以各种理由规避公开招标的;采购单位对政府采购流程和相关规定了解不够的。
采购单位对产品质量、配置的认知也有影响。通常名牌和一般品牌的价格差别很大;计算机，同样配置不同品牌其价格差异较大，同品牌同配置不同种类也存在价格差异，还存在家用和商用机的区别等产品的自身差异价格也会不一样。
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。
(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。
(二)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要
在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。
(三)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。
二、政府采购法律制度的基本原则
(一)坚持“三公”原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。（二）坚持效率原则
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。
(三)坚持竞争性原则
世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。
(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。
三、政府采购需要建立统一的法律制度
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。
首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。
其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。
招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。
产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。
现阶段我国大多数省、市均不再设立乡镇金库。因为，不同乡镇地理环境以及经济发展状况存在很大差异，乡镇地区拥有的金融机构相对比较少，通常只有信用联社会在不同乡镇设置网点，其他商业银行很少会在乡镇设置营业网点。根据财政部推行乡镇财政国库集中支付制度改革的相关标准及规范，一般对采用“分税制”财政管理体制的乡镇，建议参考县级改革模式，遵循“一级政府、一级财政”的原则，开展乡镇财政国库集中支付制度改革。针对采用“统收统支”财政管理体制的乡镇，建议将每个乡镇看作是同县级预算单位，安排县级财政部门负责开展国库集中支付相关工作。由于乡镇金融机构数量较少，采用“分税制”财政管理体制的乡镇很难参考县级改革模式实施改革。此外，因为当地金融机构不足，十分不利于乡镇财政国库集中支付制度改革科学选择行。
2.缺乏细致的预算编制
现阶段，预算管理改革在不同乡镇的应用虽然越来越广泛，然而，预算编制工作仍然存在较严重的随意性，支出标准也还不够统一，不利于提高预算执行力。目前采用的国库集中支付系统已经对支出项目进行进一步细化，形成支出科目的类、款、项，在这种情况下，部门预算编制必须要尽快实现精细化。而乡镇工作相对比较特殊，与人民群众之间存在十分直接的关系，容易引发各种突发事件，造成部门预算编制缺乏预见性，年内预算常常需要再次进行调整，无法对资金进行科学、有效的细化处理，不利于推动乡镇财政国库集中支付改革。
二、推行乡镇财政国库集中支付制度改革相关对策
1.加大业务能力培训力度
随着乡镇财政国库改革进程的不断推进，会计核算以及资金支付等均出现很大改变，面对这种变化，县级财政部门必须要高度重视乡镇账务人员技能培训，通过组织各种培训活动，给财务工作者提供更多学习机会，丰富其财务基础知识结构，提高其财务专业技能，使其熟练使用各种财务软件，掌握各种科学的财务处理技巧，提高财务工作效率和质量，保证乡镇财政国库改革工作可以持续、稳定进行。
2.完善监督审查工作
不同乡镇财政部门尤其是负责人必须度重视乡镇财政国库集中支付制度的贯彻和执行，将其纳入财政工作的重要内容，积极向乡镇负责人进行工作汇报，进一步取得乡镇领导的关注及支持，针对各级负责人员，必须明确其具体职责权限，建立完善的工作责任制。县级财政部门必须要正确履行自己的职责，针对各乡镇进行有效的工作监督。根据现实需要抽调相关科室人员，建立监督领导小组，深入基层，全面检查和监督乡镇财政国库集中支付工作的开展情况，挖掘工作实施过程中存在的问题，并提出有效的改进建议，督促其进行纠正和改进，推动乡镇财政国库集中支付工作的有效开展。
3.全面推进建设乡镇信息网络的速度
国库管理制度改革工作的推进要求建立完善的财政管理信息系统，促使县级国库集中支付网络扩展到乡镇范围，保证县乡财政部门、银行以及清算银行三者能够实现有效联网，进而确保乡镇预算指标、用款计划、资金支付以及资金清算等信息数据能够通过网络进行及时传输，同时提高县乡财政管理网络信息资源的共享率，有效促进财政管理工作效率和质量的提高，推动乡镇财政改革的不断深入。
4.促进预算编制准确性有效提高
不断加强预算编制工作，提高编制工作的科学性和有效性，实行精细化改革，针对财务部门预算制度实行全面推广应用，不断细化预算编制工作，保证财政性资金支付的清晰度，促进预算工作科学性的提升，同时增加其可执行度，确保乡镇财政国库集中支付制度改革工作能够有效推进。
5.选择合理科学的改革方法
在推行乡镇财政国库集中支付制度的过程中，必须要综合分析各个乡镇的管理水平以及实际发展状况，根据相关规范开展管理工作，保证财政国库集中支付制度改革能够为乡镇带来便利，根据乡镇具体特点，有针对性地制定相应改革模式，提高改革效果。由于很多乡镇均未能设立金库，再加上当地的金融机构相对较少，建议将全部乡镇看做同县级财政一样的预算单位，安排县级财政部门负责对国库集中支付制度进行贯彻和执行。
6.根据政策要求规范相关操作
推行乡镇财政国库集中支付制度时，必须严格遵循“乡财县（区）管”的原则，避免预算管理权出现改变，尽量保持资金所有权以及资金使用权处于原来的状态，防止财务审批权发生改变，同时不允许不同层级的财政监管责任出现变化。此外，针对国库单一账户体系进行统一设置，促进资金支付方式走向统一化。针对账户设置方面，乡镇仅需保留“村账乡代管”账户即可，其他实有资金账户一律撤除，禁止乡镇财政单位以及预算单位自行另设资金账户。针对支付方式，乡镇财政资金根据先预算后支付的要求，统一进行国库集中支付，针对不同支出项目，采用科学的支付方式。
二、乡镇财政国库集中支付制度如何创新
1.统一财政直接支付与财政授权支付两种支付方式下的业务处理办法。首先，统一两种支付方式下的用款计划的处理模式，即，将财政授权支付方式下的用款计划下达和资金清算模式向财政直接支付方式下的流程模式转变，取消财政授权支付用款计划额度下达需先行通知银行的业务流程，银行不再参与授权支付计划的登记管理。其次，统一两种支付方式下的资金清算方式。即：按照财政直接支付方式下的资金清算模式对财政授权支付业务进行资金清算。第三，统一两种支付方式下的拨款收入会计核算方式。即，将财政授权支付方式下的财政资金收入核算方式，从按用款计划额度虚列收入改为按支付清算额列收入，与财政直接支付方式下的收入登记方式一致，确保预算单位收拨经费额与财政部门的方便核对和核对一致。
2.将财政直接支付方式与财政授权支付方式的划分延后到资金实际支付环节。分月用款计划是对年度预算的细化，用款计划与实际资金支付往往存在误差，例如，预测需要财政直接支付的资金很可能受客观条件限制，在实际支付资金时，可能需要调整为财政授权支付方式，而这种调整过程不改变资金是否需要支付的基本点，同时，调整过程需要按调减再提报计划的程序操作，过程复杂而无实际意义。在创新后的制度下，计划提报的环节不设定财政直接支付、财政授权支付的属性，也就是对用款计划不区分财政直接支付和财政授权支付，只是在资金实际支付的时候才根据实际情况和制度要求区分两种方式支付，从而支付方式的划分才是准确的、可控的和方便操作的。
在我国,财政部已正式颁布了我国的《政府采购管理办法》及其有关管理规定,明确由各级财政部门具体负责组织实施政府采购工作,政府采购将逐步走向正规化和法制化的轨道。我国在建立市场经济体制的过程中,要从自身实际出发,借鉴国外经验,并根据国际惯例,建立适合我国国情的政府采购制度。
构建有中国特色的政府采购制度框架我国在政府采购法律体系尚未确立之前,应按财政部制定的《政府采购办法》进行管理。政府采购具体政策的制定应由财政部门负责;工作规划、组织和管理由财政部门牵头;供应商的资格确认、采购预算和项目管理,由财政部门及其他部门共同协商办理;采购货款,在供应商履约后,由财政部门按合同支付;采购中发生的争议应按现行规定处理,由其他有关部门负责;对采购中介组织、采购人员的管理和监督,应按各有关部门的职责分别负责,财政部门可以起协调作用。,其管理模式的基本设想如下:
1.建立规范的政府采购管理体制。政府采购属于本级预算支出管理制度,因此,各级政府可在不违反中央政府制订的采购管理办法的前提下,制定各自的采购管理规则。但是,如果地方政府进行的采购项目,含有中央政府的专项拨款,应与中央政府协商确定采购主体。
2.建立政府采购主管机构。
根据国际惯例,结合我国的实际情况,政府采购中的集中采购项目应由一个专职机构如政府采购中心统一组织采购。政府采购中心是由政府组建并根据政府授权负有组织行政事业单位重大和集中采购事务,并直接开展采购业务的事业单位。政府采购中心要严格按照政府采购法规以及其他有关采购政策规定开展业务。政府采购中心根据实际情况可以将一些招标事务委托社会中介组织承办。
政府采购中心应当组织开展的主要工作是:工程采购。主要负责组织专家对由财政拨款的公共工程的概、预算进行评估论证,核定建设成本;参与公共工程招投标。服务采购和货物采购。主要负责项目预算,确定标的底价,开展商务谈判、合同签订;监督合同执行,参与验收等事务。行政保障。主要负责各采购项目的资金结算;中心的财务管理,中心行政事务。采购中心的人员应以专业人员为主,要特别重视吸纳工程设计、工程预决算、工程管理、国际贸易、经济法、质量监管等方面的人才。科学选拔和安排政府采购中心人员,是为了确保采购队伍的专业化,提高采购效率,保证采购质量,最大限度地降低采购风险。
采购中心的经费来源于向委托方收取的服务费。关于服务收费问题,考虑到政府采购中心既可自行直接组织采购,也可委托招投标中介组织采购,同时采购中心要承担履约、验收工作和采购风险这些特点,可参考国内现行招标机构向委托采购方收取服务费做法。所收费用,主要用于业务开支(包括纳税)、工资、人事培训及补充风险基金等。
3.明确具体的采购模式。
目前,国际通行的采购模式大致有三种:集中采购模式,即由财政部门或政府采购管理部门负责本级政府所有的采购;分散采购模式,即由各单位自行采购;半集中半分散采购模式,即财政部门或专职机构直接负责对支出单位大宗、大批量或单项价值较高的商品或服务的采购,其他商品(主要是低价值和特殊商品)或服务则由各支出单位自行采购。结合我国的具体情况,应实行集中与分散相结合的采购模式。
4.加强对招标机构或采购机构的管理。
招投标是政府采购的主要方式之一,由于招投标技术性很强,因此应当允许借助招标机构来办理。另外,有的支出单位出于种种原因,不愿意或不能自行采购,如果实行分散采购模式,他们就可以委托给采购机构来办理。因此,我国建立政府采购制度后,要鼓励社会上建立招标机构和采购机构。一般来说,这些机构属于社会中介组织,主要是帮助采购单位组织招投标等。财政部门应建立相应的机构并制定办法对这些社会中介机构进行管理。
5.建立仲裁机构。
实行政府采购制度后,必然会产生许多矛盾,需要进行仲裁。仲裁的主要内容是招投标和履约中的疑义和有争议的问题。在招投标和履约的过程中,招投标双方和履约双方在一些程序、协议条款和运作方式上会产生这样或那样的疑义和争议,当这些问题无法通过协商解决时就需进行仲裁,如遇国际贸易合同纠纷还涉及到国际仲裁问题。从国际看,政府采购仲裁机构,有由财政部门负责的,如新加坡、韩国等;也有设立独立的采购仲裁机构的,如加拿大国家贸易仲裁法庭、日本政府采购审查委员会等;还有不少国家是由地方法院来进行仲裁的。我国也需要建立或明确政府采购的仲裁机构,以解决政府采购过程中发生的争议,确保政府采购公正、公平原则的落实,维护政府采购的信誉。
建立和健全政府采购的法规体系国家财政部已正式出台《政府采购管理办法》,明确规定统一由财政部门负责政府采购管理事宜,要求各级政府的货物、商品、服务采购主要通过竞争招标方式进行。同时,我国的《招标法》也明确规定行政机关、事业单位、国有和集体所有制单位及控股企业在购买一定规模以上的货物、服务和工程时必须实行招标,这样就把部分政府采购纳入招标投标管理,强制性地对招标范围进行规范,因此有一种观点认为,我国有了招投标法,无需再制定政府采购法。事实上这两个法有着本质的区别:
1.调整对象不同。政府采购法的调整对象是政府采购商品、工程和服务的经济行为;招投标是指招标人发出邀请,要求投标人对所采购物品或服务的质量、价格、售后服务进行承诺的行为,因此招标投标法调整的对象是订立合同的行为。
2.法的类别不同。按法律的性质分类,政府采购法为行政法范畴,招投标法为民法、经济法范畴。
3.立法目的不同。政府采购法通过对采购的政策性和技术性进行规定,有利于加强支出管理,实现资源的合理、有效配置;有利于充分发挥财政政策的宏观调控作用,并与其他有关政策结合,使政府的有关政策目标得以贯彻。招投标法是为了规范市场竞争秩序,主要是从技术上明确招投标的具体程序及相关要求,保证采购活动能够公开、公正、公平和透明地运作。
4.适用对象不同。从适用对象的覆盖面上看,招投标法要比政府采购法宽得多,政府采购法的适用对象是所有的行政单位、事业单位及使用财政资金的社会团体。招投标法的适用对象为行政单位、事业单位、社会团体、国有和集体企业及其控股的企业。如从涉及的业务来看,政府采购法包括适用对象所有采购活动,而招投标法只涉及到适用对象中采购金额达到一定数额以上且又适合于公开招标的采购活动。另一方面,政府采购法只强调买进行为,而招投标法应该包括买进和卖出两种行为。
政府采购法除包含招投标法的主要内容之外,还要规范政府采购的主体、政府采购方式及各自的适用条件、政府采购政策、政府采购管理机制等内容。招投标法主要规定招投标程序和规则或规范企业的招投标行为,但不涉及采购实体、采购政策、管理机制等方面的内容。总之,两法在政府采购领域的关系是:政府采购法为实体法,招投标法为程序法。我们考虑,政府采购的立法应与政府采购实践的进程相结合,政府采购立法工作应以现行的《政府采购管理办法》为基础,在经历大量实践的完善后,最终完成人大立法,形成《政府采购法》。“办法”属行政法规(规章),只是将政府采购行为统一于规范于国内的行政管理范围之内,使这项工作在国际谈判中仍有较大的灵活性;《政府采购法》属于国家法律,是规范政府采购行为的最高形式。这需要一个时间过程,但最终必须以法的形式出现。由于政府采购法涉及国际贸易关系,因此,在政府采购立法中,应充分尊重相关国际法的有关准则。
联合国贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》、《立法指南》,世界贸易组织的《政府采购协议》,亚太经济合作组织的《政府采购非约束性原则》,国际复兴开发银行和国际开发协会的《贷款、信贷采购指南》应作为我们重要的参考依据。制定我国的政府采购法,应把握以下基本原则:政府采购法中的有关政策性条款,要从国情出发,结合国际惯例加以明确;对采购行为的规范和管理,要有利于强化财政的主导地位;国内已有成文法中对采购行为进行规范、但不影响财政对采购工作管理的,仍应维持其有效性。稳健起步积极推进政府采购的实践应从政府采购的试点工作开始,目前,上海、重庆、深圳、河北、安徽、沈阳等地财政部门已经在进行政府采购的试点工作。中央财政也将适时地对一些专项购置按照政府采购方式进行。我们将力争用3～5年时间完成从试点到全面推行政府采购制度的进程。
关于试点问题,各级政府应根据《政府采购管理办法》,结合各地的具体情况制定本级的采购管理办法,同时还要注意以下几个方面的问题:
1.政府采购工作的范围,应严格控制在行政单位和事业单位的范围之内,不应包括国有企业。按国际惯例,国有企业可以不包括在政府采购管理的范围之内;如将国有企业纳入政府采购范围,等于扩大了我国政府采购市场,将来在国际贸易中会使国家利益受到严重损害。
2.政府采购工作中,在采购项目和方式上要注意多样性和全面性,既要安排标准产品的采购,也要安排一些非标准产品的采购;既要安排竞争性招标采购,也要安排分阶段采购、限制性招标采购、询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购,以及集中采购和批量采购。这样做的目的是,可以积累经验,锻炼干部。
3.在采购工作中,财政部门的工作重点应该放在制定采购政策和采购管理方法,监督采购政策、管理办法的落实,处理采购工作中产生的采购机关与供应商之间的纠纷及采购管理人员的培训等方面,不应干预(参与)采购机关与供应商之间的具体采购事务。各地在制定政府采购管理办法时,对供应商的限制性规定中,不应也不能出现地区垄断和地区保护性条款。
4.在政府采购工作中,财政部门要做好与有关部门的协调工作。政府采购工作不仅与预算编制、支出管理和财政总预算会计工作紧密相关,而且还涉及产业政策、国际贸易政策及外汇管理等项工作。按现行我国政府的职责分工,这些工作涉及到许多部门。因此,财政部门在工作中,应主动加强与有关部门的协调,共同把工作做好。切实搞好配套改革政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸,它的实施需要相应的内部和外部条件。从财政系统来说,它需要改革现行的预算管理体制。
第一,统一思想,提高对政府采购制度的认识。虽然政府采购制度在西方已有相当长的历史,但在我国还是新生事物。各方面能否对建立这一制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成统一、深刻的认识,将从主观上影响我国政府采购制度的建立。因此,需要大力宣传和普及政府采购制度的基本知识和基本理论,使社会各方面达成共识。另外,由于预算外资金的大量存在,我国用于政府采购的资金既有预算内又有预算外,建立政府采购制度把各种采购资金纳入统一账户,各部门预算也必须细化,财政对各部门资金使用的监督将大大强化,这必将触动各部门的既得利益。同时,统一、公开的政府采购活动对行业垄断将构成相当威胁,也必然会遇到部门、行业的阻力。就地方政府来看,公开的政府采购将使其采购活动对本地区的保护难以奏效,从而影响地方政府的利益。因而,实行政府采购制度也需要地方政府的积极配合。
第二,加强预算监督。实行政府采购制度以后,财政监督将由价值形态向实物形态延伸,从而改变目前财政监督乏力,财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标,财政部门不仅要制定政府采购政策,而且要参与指导采购管理。这就意味着财政部门的工作领域将得到拓宽,财政干部的知识结构也要做相应的调整和改进,既要懂政策、懂技术,还要懂市场经济,真正做到事前、事中和事后全方位的监督。
2．有利于增强乡镇企业的竞争力，促进县域经济发展。政府采购是一个大的消费市场，不容忽视。政府通过公开、公正、公平的原则来采购价格低、质量高的产品，乡镇企业为了进入政府采购市场，就必然会在降低产品成本、规范经营管理、提高产品质量以及完善服务上下功夫，这一过程就增强了企业的竞争实力。通过政府采购有意识地引导他们经受市场的考验，并通过调整政府采购规模来直接或间接地促进县域经济战略调整，提升产业结构，增加就业机会，激发县域经济的活跃程度，推动县域经济良性发展。
3．可以抑制腐败，促进县级政府建立反腐倡廉机制。采购过程中没有有力的监督措施，容易出现有意采购价格高的商品，拿提成回扣的腐败现象,使本来就有限的财力更加困难。政府采购作为“阳光采购”，它以公开投标为主要形式，并依托法制来提高采购过程的严密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由个人说了算带来的寻租行为。通过制定规范来约束政府行为，提升基层政府依法行政的意识和高效廉洁的运作机制。
二、县级政府采购中存在的问题
1．思想认识上有偏差，推行政府采购工作困难。一是有些人认为县乡实行政府采购没有必要。政府采购就是财政拿出资金来购买产品，县级财政大部分处于“吃饭财政”的局面，只能暂保人头费，而不能保证公用经费的支出。既然政府拿不出钱来，各单位购买的物品，大都是本单位自己的钱，也就用不着政府采购了。二是认为县级开展政府采购不大可能。因为县级政府采购规模不大，价格就难以下降，不但达不到节约的目的，反而要政府或各单位拿出资金来供养采购机构的人员，增加了成本，失去政府采购的意义。正是这些认识上的偏差，导致县级政府采购工作难以深入开展。
2．市场发育不规范，具体操作规则滞后。《政府采购法》的实施促进了我国政府采购工作规范化的进程，但政府采购是市场经济的产物，它依赖于市场经济的发展程度。地方经济条件发达，市场发育相对健全，政府采购工作就可以顺利推行，反之，地方经济欠发达，市场发育相对滞后，政府采购工作就难以开展。对于供应商来说，由于县级采购规模比较小，又零星分散，再加上政府采购本身要求价格较低，除去成本无利可图。所以县级政府采购市场很难吸引较多供应商，尤其是资质好、业务大的企业，某些项目的采购供应商还达不到法定的三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制。另外由于政府采购实施细则程序滞后，政府采购法对县级没有明确的规定，县级采购还没有可遵循的规范或可推广的成功模式，直接影响了政府采购工作的深入开展。
3．机构设置不明、工作职责不清。根据《政府采购法》的要求，县级财政应设立政府采购办公室，行使监督管理职能，政府采购中心可根据各地的实际情况而定，有条件的可脱离于财政部门，单独设立，无条件的可委托上一级采购中心执行采购业务。但是，实际上，大部分县采购办是挂靠在财政局某个科室，而成立采购中心来实际履行集中采购任务，并规范、制定各种制度，建立信息库、专家库，负责采购的监督管理职责；有的县采购中心和采购办一套人马两块牌子，既当运动员又当裁判员。因为机构设置不合法、不规范，也就失去了开展政府采购的意义，不能体现政府采购的目的和优势，采购单位不理解，采购人不接受，从而制约了采购工作的深入开展。
4．采购方式单一，采购程序不规范。受财力和采购规模的限制，县级政府采购主要以询价采购和邀请招标采购为主，公开招标采购因要采购信息，增加费用且时间较长而采用不多。这虽然节约了时间和费用，但不能形成规范效益，也有悖于《政府采购法》中“以公开招标为主，其它方式为主辅”的要求。在具体采购操作中，也是由采购单位向采购中心报采购计划，由采购中心来确定采购方式，并具体实施采购行为。由于没有形成规范的运行机制，采购没有计划，形成采购中心坐等采购单位报来临时采购计划的现象，造成了采购活动的盲目性和无序性。
5．发展不平衡，工作人员素质不高。由于政府采购是新生事物，政策性强，涉及面广，不仅涉及到财政、财务管理知识，还涉及到商品质量鉴定，招、投标等知识，专业性很强，特别对于科技含量高、技术要求强的采购项目，更是陌生。县级采购中心一般只设3－5人，且都是从财政内部其它科室抽调去的，对于市场知识、法制知识以及政府采购知识懂得不多，对于一些本应纳入政府采购目录的采购因为缺乏相应的知识而未纳入政府采购，例如：一些专用医疗设备、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、绿化工程等。由些就大大缩小了政府采购的范围，也为采购单位不进行集中采购找到了借口，不利于财政部门加强管理。
6．监督力量不足，监督力度不够。县级财政由于编制不足，采购办单独设立的很少，采购中心既要组织采购活动，完善手续、程序，又要抽出力量配合监督科室对各采购单位政府采购执行情况检查，力量明显不足。由于财政部门内部对政府采购的职能设置不明确，手续程序不够规范，对违纪问题的查处力度明显不够。例如，对应该纳入集中采购的，由于年初没有采购预算，也没有有效的运行机制，预算科或国库科将资金直接拨入单位在集中支付的账户而不拨入政府采购账户，单位自行采购后，在报销票据或检查时作为问题提出时，单位振振有词，认为财政将资金拨入集中支付账户，单位认为就可以自行采购，致使采购工作始终处于被动，缺乏有效的、全方位的监督机制
三、推进县级政府采购工作的对策
针对县级政府采购制度实施中存在的问题，要结合县级的实际情况和特点，从基础工作入手，建立科学规范的县级政府采购制度，使《政府采购法》真正落到实处。
1．全面推行综合预算，为县级政府采购营造有利的外部环境。县级的采购资金十分有限，不能只在预算内资金上做文章，更需要加强对预算外资金的管理，将政府采购工作与实行预算外资金管理结合起来。现在的预算外资金管理还停滞在简单粗糙的将资金入财政笼子，在支出时各单位认为是自己的钱，财政无权干涉，正因为财政对他们的支出没有进行深入管理及有效的控制，造成政府采购时没有足够的资金，而预算外资金成了部门资金，改变了资金的性质，使推行政府采购没有了基础，也导致了人们认识上的偏差。
2．制定实施细则规范管理，推动县级政府采购工作。针对县级政府采购资金量少、规模小的特点，上级主管部门要尽快制定出切合县级实际的政府采购实施细则，来规范和推动县级政府采购工作。制定政府采购目录要结合各县的经济状况，认真筛选政府采购商品的范围，既不能项目过于琐细而难以操作，也要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻。实际操作中可以选择几个比较容易的项目进行采购，取得经验，待时机成熟后，以点带面，全面铺开。
3．明确机构设置，建立有效的运行机制。县级政府采购机构设置可根据各地的实际情况，因地制宜。既要保证县级政府采购活动规范运作，又要考虑政府采购规模的大小及采购成本、机构人员编制等客观因素。笔者认为县级政府采购设立采购办是非常必要的，主要负责履行监督管理职能，即编制、审批政府采购预算，制定政府采购计划，制定政府采购制度、程序、手续，确定政府采购方式，批准采购资金的支付，保存备案的采购文件，履行对供应商和采购中心以及采购单位的监督检查，受理投诉和质疑。县级是否设置采购中心，应以当地的政府采购规模作为重要的判断标准，并采取多样化的形式。对于一些集中采购程度高、规模大任务重的县可设置独立的集中采购机构；其它一些采购规模较小的地方，不必县县建机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购或区域联合采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其它机构采购。但县级政府采购的机构无论是设还是不设，都要在管理与执行上形成制约机制，也要在管理机制和程序上与执行的运作机制和程序上形成制约机制。因此研究制定县级政府采购管理机构内部制约机制是当务之急。
会计监督是财政监督的重要组成部分，加强会计监督、规范会计秩序，是《会计法》和《注册会计师法》赋予财政部门的法定职责。如何正确认识使命，履行好会计监督职能，做到守土有责，是摆在各级财政部门面前的一项重要课题。本文结合基层财政部门在履行会计监督职能方面的一些实际工作，就如何履行好该项职能作些思考，并提出若干建议。
一、财政履行会计监督职能的现状分析
（一）对会计监督认识不到位
1.受传统认知理念的影响，一个普遍的认识是财政部门的主要任务是负责财政收支，特别是财政资金的分配，因此，财政部门的核心工作还是抓预算的编制、执行，对会计监督的重要性认识不到位，对会计监督工作形成了“可抓可不抓”的工作意识。
2.对会计监督工作内容存在简单化的认识。当前，会计监督与会计信息失真客观上存在着力量悬殊的问题，再加上每年也仅以文件的形式布置会计信息质量检查工作，从而形成“会计监督就是会计信息质量检查，会计信息质量检查就是查几家会计师事务所或企业，查账就是到现场翻翻账”的认识。
3.受编制和人员的限制，没有太多的人员从事专职会计监督工作，在实际操作中，这项职能放在了财政监督科，从而在认识上又进入了一个误区，即“会计监督就是财政监督科的任务，再进一步也就是财政监督科1—2个人的事情”。
（二）会计监督执行有偏差
1.没有综合性的执行方案。会计信息质量检查往往被视为会计监督的全部，什么都往里装，没有结合当地的实际情况，制定一个综合性的监督方案，实现综合治理。在实际操作中，只是机械式的执行上级文件，完成上级下达的检查任务，为文件而文件，为执行而执行。
2.监督有畏难情绪。基层财政部门的工作与行政事业单位接触得多，不同于国税、地税部门与企业有广泛的接触，觉得会计监督没有税务稽查、审计检查那样的知名度和威慑力。
3.检查方式单一。主要是采取重点检查的方式进行，没有很好的日常检查与之相配合。此外，在检查对象上也不是很平衡，存在着企业或会计师事务所多，而行政事业单位少或没有的现象。
4.检查处理力度不够。虽然有《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的出台，但在实际执行过程中更多的是采取责令整改的方式以及“只对事不对人”等，造成检查处理过轻的问题。
（三）会计监督成效不佳
1.因受限于会计信息质量检查的特定对象，全年的检查任务也就是1—2家。先且不谈检查的质量如何，单在会计监督的面上就存在过窄的问题，谈不上量的胜利，对会计信息失真施力不够，从而也就无法提高会计监督的知名度和成效。
2.会计信息质量检查这种一筐式的检查与当前会计监督面临的形势极不相称，相反，由于太追求目的意义，而降低了对会计从业资格、会计基础工作等问题的关注度，给人一种欲速不达的感觉。
3.没有建立与税务、银行、审计、纪检、检察等部门的信息资源共享机制，没有形成一种会计监督工作合力，一定程度上处于一种孤军奋战的境地。
（四）会计监督队伍不强
1.从量上讲，受编制限制存在着人手不足的问题。另外，在个别会计监督岗位上存在着借用事业人员和无行政执法证的问题，为会计监督带来了一定的负面影响。
2.从质上讲，随着会计改革的不断深化，会计要实现与国际接轨，以及企事业普遍实行会计电算化，对会计监督人员提出了更高的要求，但具有法律、计算机、会计等综合知识积累的会计监督人员不多。
二、对做好会计监督的若干建议
（一）明确职责，树立会计监督新观念
一要充分认识到履行会计监督职能是必须履行的法定义务和责任，若不履行是法律所不允许的，为此要承担法律责任。二要充分认识到会计监督是发展社会主义市场经济的重要基础；是整个社会诚信建设的重要内容。三是要将会计监督当作财政工作的一项基础性工作来抓，以综合治理会计信息失真为目的，树立会计大监督的理念。
（二）整合资源，形成会计监督合力
一方面，要形成以财政监督科为牵头单位，其他科室通力合作的监督运行机制。另一方面，要争取税务、审计、监察、检察等部门的联合，建立健全案情通报制和案件移交等制度，互相支持协作，形成一种全方位监督格局。如通过所得税汇缴清算，掌握被检查对象成本费用核算的真实性和涉税项目的合法性等；通过纪检监察对腐败案件的查处，实现前期介入，发现被检查对象在内控制度建设方面的漏洞等。此外，以会计信息质量检查公告等形式，加大对外宣传力度，最大程度地争取社会公众的理解，并建立健全举报、保密制度，扩大工作影响力。
（三）坚持创新，改进会计监督方式
一要做到重点检查与日常检查相结合。财政部可在全国范围内布置会计信息质量检查，而作为基层财政部门应该结合当地实际，每年推出1—2个检查主题，如会计从业资格证书检查等，将会计监督的基础性工作做实、做大和日常化。二要通过建立健全有关会计法律法规，引入计算机技术，对企事业单位和会计人员建立会计诚信档案，并实行动态管理和网上查询，进一步增强执法刚性。对会计从业资格证书的管理可以借鉴交通警察在驾驶证管理方面的先进经验，实行12分制和扣罚规定或对相关负责人实行有偿会计知识培训等，以增加会计违法成本。
（四）加强培训，提高会计监督效益
一要加强对会计从业人员的业务培训和职业道德教育。作为财政部门，要通过各种形式，将会计从业人员培训落实到位，提高他们的从业水平和职业道德，为会计监督工作奠定良好的基础。二要加强对会计监督队伍的培训。除业务知识外，还要注重培养他们强烈的事业心和责任感，严格遵守监督人员职业道德，树立财政人的良好形象。
【参考文献】
政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。政府采购（GovernmentProcurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务①的消费行为。
政府采购制度形成于18世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到1761年美国《联邦政府采购法》，迄今已有200多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。
一、WTO政府采购协议的主要内容
WTO《政府采购协议》1994年4月经缔约方签字通过后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”（PlurilateralTradeAgreement）之一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对全体成员方有效。
《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和24个条款，第二部分为《政府采购协议》的附录②。其主要内容可以归纳以下几方面：
（一）目标和原则
《政府采购协议》的基本目标是：
1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。
2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。
《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：
1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。
2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。
3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。
（二）适用范围
《政府采购协议》的适用范围包括：
1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。
2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件③。工程采购项目，以联合国中央物品分类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公共秩
序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产
品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。
（三）采购方式
《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：
1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。
2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。
3、限制性招标采购，即《政府采购协议》第15条规定的采取公开招标或者选择性招标
后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参加投标或者无
格标；（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签定的采购合同。
4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；（2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。
（四）质疑程序
《政府采购协议》第20条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。
二、我国现行政府采购制度与WTO《政府采购协议》相比存在的问题
我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了《政府采购条例（草案）》、《中央机关政府采购条例（草案）》，1994年4月依据《中华人民共和国预算法》立法原则，制定颁布了《政府采购管理暂行办法》。同年6月又颁布了两个配套办法，即《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。目前，政府采购资金管理暂行办法、政府采购市场准入办法也正在草拟酝酿阶段。
在地方立法方面，上海市于1995年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采购管理办法》和配套措施等6个办法。目前，全国已有近30个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳经济特区政府采购条例》是我国第一个政府采购的地方性法规。1999年5月24日，国家发行了政府令对中央和地方政府实行政府采购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化和制度化。
《政府采购协议》虽然属于WTO成员方选择参加的协议，只是对签字国有效，但随着世界经济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临近，在不久的将来，中国开放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在我国现阶段政府采购工作仍属全新领域，相关立法起步较晚，政策法规尚不健全，与WTO《政府采购协议》的要求相比仍存在较大的差距。主要表现在：
1、法律保障方面
我国推行政府采购制度工作起步较晚，近两年全国各地都在陆续试点推行，但到目前为止，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办法和措施，但我国还未制定出《政府采购法》或完整的政府采购制度管理条例，尚未形成统一的政府采购体系。而各地在政府采购实际操作时存在较大的随意性和不规范性，有些问题无法可依，无章可循，只有靠一些规范性及领导的支持运作，缺乏法律的保障。
2、政府采购最低限额的规定方面
《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为13万特别提款权④，而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际操作的限额一般都较低，如上海市《2000年政府采购目录》规定：单项采购金额超过5万元或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过100万元的货物；合同金额超过100万元的土建、安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50万元的服务。这意味着一旦我国加入WTO《政府采购协议》，上述所列超过5万元、50万元、100万元的政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相。
3、政府采购机构的确认方面
目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员会，在财政部门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体资格，又可以在供货合同由采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承担见证职责。这实际上就等于承负可能出现的经济纠纷的责任，因而这两个机构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者，在市场经济中既扮演采购员，又兼裁判员，这种身份上的双重性，必然导致职责上的混淆。因此，这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步解决的问题。
4、预算管理形式方面
目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建采购中心进行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地区确定为自收自支的（或定额补助）事业单位，还有的地方采取在财政局相关处室基础上“两块牌子，一套人马”的安排，而机构组织形式和经费来源的不同，必然在相关程度上决定着政府采购中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深浅，这种经费上的自助自支方式可能使采购中心因关注自身利益而不能保持公平、公正地安排采购活动。
5、采购方式方面
我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而WTO《政府采购协议》规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式更为狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。
6、质疑程序方面
我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉，但没有规定投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也未作明确规定。
三、创新我国政府采购制度的基本构想
（一）、建立政府采购制度的目标原则
实行政府采购的根本目标就是要节约财政支出，实现货币价值的最大化，同时，促进资源的优化配置。为此，政府采购制度必须遵循以下总原则：
1、公开、公平、公正原则。其基本要求是：政府采购过程必须向社会公开，不得对供应商采取歧视政策和地区封锁，采购人与供应人在采购过程中处于平等地位，必须严格依照法律规定程序进行采购。
2、效益原则。政府采购的客观效果是节省政府开支，在从事采购活动中讲求经济和社会效益，要求政府采购应当竞争的方式，通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。
3、维护社会公众利益原则。财政性资金属公共资财，其使用必须符合社会公众的利益。首先，财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位，要加大对公众事业的投入；其次，政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利，注意社会效益。
4、适应市场经济发展需要原则。建立政府采购制度是强化财政智能、加强财政宏观调控的需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立健全相应的宏观调控体系，财政作为一种重要的财政手段也要实现面向市场的转变，并不段健全和完善。而建立政府采购制度是健全规范财政支出政策的中心内容，尤其是我国财权分散、财政智能枝解、弱化的情况下，就显得更为迫切。
5、竞争择优原则。营造一个公平竞争环境，实现真正靠实力和信用竞争。
接受社会监督原则。政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开，任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。
（二）、建立我国政府采购制度的基本框架
1、界定政府采购制度的适用范围。
从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位，主要是指政府机关及全额预算拨款的社会团体和党政组织，事业单位和国有企业是否应纳入政府采购范围，应具体分析。事业单位的物品或服务可以分为两类：一类是有政府组织供给的纯公共品，这属于政府采购范围；一类并不一定都靠政府，而是在政府财政的支持下，通过授予特许权由民间组织供给，这些物品由于要对成本回收自担风险，必然走上企业化经营道路，依市场规律办事，其采购行为就不应当受政府行政控制，不应纳入政府采购范围。国有企业也有两类：一类是非盈利性的公共性企业，企业的发展靠国家财政支持，所提供的物品和服务是为了满足社会公共需要，这类企业应纳入政府采购制度规范内；一类是以盈利为目的的经营性企业，只有依市场规律办事，以追求盈利最大化为目标，依市场信号配置资源方能健康发展，为此就必须实行政企分开，消除政府直接行政干预，因此不能纳入政府采购范围。
从采购资金的性质看，所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的资金，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金。
2、选择政府采购模式
从我国的实际情况来看，推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集中为主的模式。
3、明确政府采购的方式
政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。
4、设置政府采购机构
（1）、在财政部下设政府采购管理机构——政府采购管理委员会（或政府采购管理办公室）。根据国务院1998年批准的财政部“三定”方案，明确授予财政部“拟定和执行政府采购政策”的职责，因此，财政部作为政府采购主管部门肩负着协调管理和政策指导的重任。政府采购管理委员会主要负责是：制定、修改和监督执行政府采购法规、政策；下达政府采购计划；编制和审查政府采购预算方案；批准和拨付政府采购款；分析和评估采购统计；协调有关部门的关系等。
（2）、各级政府设置政府采购事务机构——政府采购中心。其性质属于非盈利性事业法人，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。
政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托关系，也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动。由于受到具体采购商品（劳务）和工程技术因素的限制，该中心还可以进行二级委托，如委托专业中介机构从事具体的采购事宜。
5、建立政府采购制度的配套改革
（1）、改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制，不再搞条块分割，而应政府采购专业户由政府采购中心按财政批准的政府采购计划统一运作。
（2）、改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，这不仅影响了财政部门有效贯彻政府采购制度，而且无法对采购行为（如招投标程序、方法等）不够规范进行有力的监督，不适应政府采购制度资金的直接支付要求。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨政府采购中心支出，减少资金流动环节。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需要层层上报，财政总会计根据支出数额直接办理决算。
（3）、改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，建立一种单一的国库帐户管理方式，并制定相应的操作办法。
6、建立政府采购的监督机制
（1）、直接监督：现行的政府采购方式主要是公开招标，招标公告后，整个采购过程全部处于供应商的监督之下，供应商为了保护自己的正当利益，自觉地进行相互监督，对违反“三公”原则的人和事，供应商可以向招标人提出质疑。
（2）、行政监督：供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府采购管理部门投诉。
（3）、司法监督：供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。
（4）、社会监督：各部门或地区在采购活动中，应经常邀请纪检、法院、公证和新闻机构的代表参加开标和评标监督。
7、建立科学的招标管理办法和程序，加强对招标机制的管理。招标和投标是政府采购的核心内容。科学的招标管理办法是政府采购制度完备与否的重要标志。在实践中，由于招投标技术性强，财政部门及支出单位目前缺乏专门人才，因此，需借助招标机构作中介，财政部门应建立相应的办法规范中介机构的智能和业务范围，充分使中介机构的独立性、公正性得以发挥。
8、加强政府采购队伍建设，努力提高业务人员素质。政府采购制度已成为双边、多边以及地区贸易谈判的重要内容。我国加入WTO以后，就必须适度开放本国政府采购市场。而政府采购是一项专业性很强的工作，采购商品物种繁多，加上我国政府采购起步较晚，政府绝大部分工作人员不熟悉现代采购业务和技巧，对市场上厂商的信誉和商品质量把握不准，不善于收集、分析和运用市场信息，构成人才资源的障碍，所以现在应抓紧时机培训政府采购专业人员。
参考文献资料：
1、《政府采购》楼继伟著，经济科学出版社，1998年版；
2、《WTO与地方行政管理制度研究》唐民皓主编，上海人民出版社，2000年版；
3、《政府采购管理与国际规范与实务》曹富国、何景成著，企业管理出版社，1998年版；
4、《关于我国〈政府采购法〉的立法探讨》李剑著，《华东政法学院报》，99年；
5、《政府采购：市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节》刘尚希、杨铁山著，《财政研究》1998年第4期；
6、《政府采购，宏观经济政策的兴奋点》戴静、韦玲著，《企业经济》1998年第8期；
7、《世界贸易体制的政治经济学》伯纳曼·霍克曼、迈克尔·考斯泰基著，刘平、洪晓东、许明德等译，法律出版社1999年版。
①此处的商品是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等；工程是指新建、扩建、改建、修建拆除、修缮或翻新构造物及其附属设备以及建造房屋、新建水利、修建交通设施、铺设下水道等；服务是指除货物和工程外的任何采购，包括专业服务、技术服务和培训等。
政府采购是政府影响国民经济的一种强有力的宏观调控手段。建立规范的政府采购制度是规范政府采购行为，保障我国经济健康发展的需要。我国在建立市场经济体制的过程中，要从自身实际出发，借鉴国外经验，并根据国际惯例，建立适合我国国情的政府采购制度。
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段，它是指各级政府及其所属部门和机构，为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的手段、方法和程序，从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期。人们对政府采购的认识不够全面、深入，使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购，缺乏完善、统一的法律制度规范。
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中。对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。在其它方面，也存在同样的差异，因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度，可以克服上述弊端，统一规范政府采购行为。
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度。各级政府的财政支出各自为政，环节多，单价高，采购方式不规范、不透明，导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定，但由于其效力低，内容差异大，也难以发挥其应有的效果。
二、政府采购法律制度的基本原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则．因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同。在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此。要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开，以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面，经济效率要求政府在采购过程中，能大幅度的节约开支，强化预算约束。有效提高资金使用效率，实现市场机制与财政政策的最佳结合。
三、政府采购法律制度的功效
政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者。而且政府采购遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制。所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，而且能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务。以使自己能够赢得政府这一最大的消费者。所以．供应商竞争能力的提高叉能够带动整个国内市场经济的繁荣昌盛。
四、政府采购法律制度的作用
1．提高供应商的竞争能力
政府采购的方式很多，有公开招标、两阶段招标、寻价采购、单一来源采购等多种方式，其中公开招标是运用最多的一种方式。但不论是采取哪种方式，在政府采购的过程中都要遵循竞争性的原则。通过公开招标采购，政府可以邀请到很多的供应商、承包商或劳务供应者来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，从而使政府能够获得比较价格利益和更优质的产品或服务。因此。各供应商必须不断地提高自己的竞争能力，从而在众多的供应商中崭露头角，被政府“相中”。
2．给整个市场经济注入活力
政府采购必须遵循公平、公开、公正的原则，这三条原则可以维护供应商的利益．极大地调动供应商的参与热情，为社会主义市场经济注入新的活力，并带动整个市场经济的繁荣。
首先，政府采购遵循公平原则。具体来说，这包括三个方面：一是竞争主体准人的公平性．即允许所有有兴趣的供应商均可参加投标；二是竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；三是供应商获取信息的公平性，即所有参与投标的供应商都应平等地从政府那里获得完全信息。
其次，政府采购遵循公开原则。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大，对经济的影响也大，所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则。公开的采购程序一方面具有可预测性，使投标供应商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险。从而提出最有利的竞争价格：另一方面可以最大限度地避免“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。
再次，政府采购遵循公正原则。其核心是“标准的统一”。该原则要求采购部门给予所有的供应商相同的待遇。而不应该存在歧视性。它是提高供应商广泛参与政府采购活动的有效保证。
3．有助于我国产品打入国际市场
这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并促进其竞争能力的提高．这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步人国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看．我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争．使供应商能够在国际市场上得到更多锤炼的机会．提高国际竞争实力。
从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡．政府采购市场的开放也是必然趋势。虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场。我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。
4．有效防治腐败
首先，政府采购制度，能克服以往分散购买的弊端。可有效地防范公共采购领域的腐败。政府采购，不仅是一种简单的消费行为。而且是一种制度。在这种制度下，各种支出纳入统一账户．受到财政部门全方位监督。它的主要实现形式是招标。这一方式以公平、公正、公开为基础，通过招标广告，公开采购信息，使有能力的企业，都有机会参与竞争。
其次．统一的政府采购，特别是公共招标方式．可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。
关键词：政府采购监督机制；问题；对策
政府采购监督机制的构成
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物工程和服务的行为。而政府采购监督机制是指各监督主体对政府采购法律、具体操作程序及采购活动的全过程进行监督管理的相关制度，具体包括对监督管理部门的监督，即各级人大、监察检察、审计等部门对各级财政部门政府采购管理机构的法律执行、信息、投诉处理的监督；也包括对采购机构的监督，即各级财政部门、纪检监察部门和公证机关、供应商对集中采购机构及采购人、管理人员及评标委员会和分散采购机构的监督；还包括对供应商的监督，即监督管理机构、采购机构、公证机关、纪检监察对供应商资质和产品质量的监督。
存在的问题及原因
通过《采购法》、《审计法》、和《监察法》等有关法律规定，我国已基本上构建了三个层次的政府采购监督机制，但是现实的运行效果并不理想，对监督机制的有关质疑和投诉仍屡有发生，看似完善的监督机制实际仍存在许多问题。首先是《采购法》存在缺陷。作为我国政府采购和监督的依据，《采购法》的完善与否将直接影响到政府采购监督工作的有效性，但是此法中存在着众多不明确的规定。比如：第4条政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这就对工程外的服务货物的公开招标方法规定不明；第13条各级人民政府是监督管理部门，同时其他有关部门也有监督管理职责“其他有关部门”到底所指何部；第59条规定监督检查的主要内容是法律执行情况、采购范围方式和程序、采购人员的职业素质和技能，这仅仅是一种事中监督，对事前事后监督的规定的缺乏将大大减少监督力度；第67条依照法律、行政法规规定对政府采购负有行政监督职责的有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督——到底如何进行“职责分工”；其次是权力虚设问题严重。看似三个层面的监督机制却由于各种原因，实际监督权力形同虚设。本应着重于政府预算监督人大，由于法律中没有明确规定其否定预决算的法律后果和激励机制，积极性严重不足。《监察法》虽对行政人员违法处罚有规定，但监察机关无权监察除规定外其他人员的行政行为，同人大情况相似，缺乏具体的分工、激励机制和更高的法律约束，监督作用非常有限。而作为最基层的重要监督手段的社会团体，却由于《采购法》等法律的宣传力度不足和公民维权方式规定的缺乏，无法通过有效渠道使媒体、公众进行有效监督。最后是救济机制——保证以供应商为主的采购主体的利益和监督权利的制度的不完备。根据《采购法》第57条，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间内，可视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。此条例固然为政府采购做出一定保证，为供应商提供一定的权益保障，但时间期限仅为三十日，对于复杂的或回复不及时的情况，难以保证供应商权益。第六章第51—58条表明，供应商在对采购活动有疑问、认为权益受到侵犯的情况下，可向采购人提出质疑，若不满其答复的，也可向监督管理部门提出投诉，甚至还可向人民法院提讼，但都对相应的时间做出了限制，并且由于采购人、机构和监督管理部门同属政府部门，人民法院与财政部有紧密的财务关系，要让供应商在狭缝中获得有利的保障实属困难。
对策
为深化政府采购机制的建立，完善政府采购监督机制，具体可以从以下几个方面着手。首先必须是完善政府采购监督法律体系。基于政府采购的发展变化性与《采购法》的稳定性之间的矛盾，建议采取“结合型”的立法模式，不单对政府监督机制进行立法，还应特别颁布某些实用范围较小的法律，及时颁布有关细则加以细化完善，保证一定的灵活性与及时性。对于《采购法》与其他法律相冲突的地方，应以现实情况为基准，尽快颁布新法律解决矛盾；其次是明晰监督管理部门职责，完善内部监督。以法律明确规定具体的监督部门、职能划分和激励机制，提高紧迫感与积极性，并加强内部互相制约与监督，采取定期汇报和不定期抽查的方式，加大违规的行政处罚减少腐败；再次是加强政府采购外部监督建设。完善公民民主监督机制，大力宣传相关法律，提高民主参与意识，并构建相应的制度设施，定期收集意见，从法律层面细化审计部门的职责及处罚规定，加强内部再监督及互相监督，设置严格的准入制度和定期不定样的考核制度，确保人员素质最优化；最后是完善救济机制。建立听证制度，公开听取当事人的陈述意见，完善供应商补偿机制，供应商权益受到损害时必须给予有效的补偿，保证供应商质疑、投诉通道的通畅，适当缩短回复时间，明确规定回复要求，加大回复不及时的惩罚，减少由于公共部门的怠惰与缺乏监督对供应商权利的侵犯。
参考文献：
[1]《中华人民共和国政府采购法》.《中华人民共和国预算法》.《中华人民共和国审计法》
